Sprawa C‑896/19

Repubblika

przeciwko

Il-Prim Ministru

(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Prim’Awla tal-Qorti Ċivili – Ġurisdizzjoni Kostituzzjonali)

Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 20 kwietnia 2021 r.

Odesłanie prejudycjalne – Artykuł 2 TUE – Wartości Unii Europejskiej – Państwo prawne – Artykuł 49 TUE – Przystąpienie do Unii – Nieobniżanie poziomu ochrony wartości Unii – Skuteczna ochrona sądowa – Artykuł 19 TUE – Artykuł 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Zakres stosowania – Niezawisłość sędziów państwa członkowskiego – Procedura powołania – Uprawnienia premiera – Udział komisji ds. powoływania sędziów

1. Pytania prejudycjalne – Wystąpienie do Trybunału – Pytania przedstawione do celów dokonywanej przez sąd krajowy kontroli zgodności prawa krajowego z prawem Unii – Kontrola zastrzeżona dla Trybunału w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Brak

   (art. 258, 259, 267 TFUE)

   (zob. pkt 29, 31)

2. Pytania prejudycjalne – Właściwość Trybunału – Pytania dotyczące aktów prawa Unii, w sytuacji gdy stosowanie tych aktów w postępowaniu głównym jest kwestionowane – Włączenie – Przesłanka – Zakwestionowanie nierozerwalnie związane z odpowiedziami, których należy udzielić na pytania prejudycjalne

   (art. 267 TFUE)

   (zob. pkt 33)

3. Państwa członkowskie – Zobowiązania – Ustanowienie środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej – Zastosowanie w postępowaniu dotyczącym zgodności z prawem Unii przepisów krajowych regulujących procedurę powoływania sędziów

   (art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47)

   (zob. pkt 36–39, 46; pkt 1 sentencji)

4. Prawa podstawowe – Prawo do skutecznej ochrony sądowej – Prawo do skutecznego środka prawnego – Możliwość powołania się na daną podstawę prawną

   (Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47, art. 51 ust. 1)

   (zob. pkt 41, 42, 44)

5. Państwa członkowskie – Zobowiązania – Ustanowienie środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej – Poszanowanie zasady niezawisłości sędziowskiej – Zakres

   (art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47)

   (zob. pkt 50–57)

6. Prawo Unii Europejskiej – Wartości i cele Unii – Wartości – Poszanowanie państwa prawnego – Zakres – Przystąpienie do Unii – Nieobniżanie poziomu ochrony wartości Unii

   (art. 2, art. 19 ust. 1 akapit drugi, art. 49 TUE)

   (zob. pkt 60–64)

7. Państwa członkowskie – Zobowiązania – Ustanowienie środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej – Poszanowanie zasady niezawisłości sędziowskiej – Konstytucja krajowa przyznająca premierowi rozstrzygające uprawnienia w procesie powoływania sędziów – Udział niezależnego organu, który ma za zadanie ocenę kandydatów i przedstawienie opinii – Dopuszczalność

   (art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE)

   (zob. pkt 66, 69–73; pkt 2 sentencji)

Streszczenie

Przepisy krajowe państwa członkowskiego, które przyznają premierowi rozstrzygające uprawnienia w procesie powoływania sędziów, przewidując jednocześnie udział niezależnego organu, który ma za zadanie ocenę kandydatów i przedstawienie opinii, nie są niezgodne w prawem Unii Europejskiej

Repubblika jest stowarzyszeniem, którego celem jest wspieranie ochrony wymiaru sprawiedliwości i państwa prawnego na Malcie. W następstwie wręczenia nowych powołań sędziowskich, które miało miejsce w kwietniu 2019 r., wniosła ona skargę obywatelską do Prim’Awla tal-Qorti Ċivili - Ġurisdizzjoni Kostituzzjonali (pierwszej izby sądu cywilnego, obradującej jako sąd konstytucyjny, Malta), zmierzającą w szczególności do zakwestionowania procedury powoływania maltańskich sędziów, określonej w konstytucji ( 1 ). Rozpatrywane przepisy konstytucji, które nie uległy zmianie od ich przyjęcia w 1964 r. do czasu nowelizacji konstytucji uchwalonej w 2016 r., uprawniają Il-Prim Ministru (premiera, Malta) do rekomendowania prezydentowi republiki kandydata na stanowisko sędziego. W praktyce premier posiada tym samym rozstrzygające uprawnienia w procesie powoływania maltańskich sędziów, które w ocenie Repubblika rodzą wątpliwości co do niezawisłości tych sędziów. Jednakże kandydaci muszą spełniać określone warunki, które również określa konstytucja, a wskutek nowelizacji z 2016 r. utworzono komisję ds. powoływania sędziów i powierzono jej zadanie oceny kandydatów i przedstawienia premierowi opinii.

W tych okolicznościach sąd rozpoznający skargę obywatelską postanowił zwrócić się do Trybunału z pytaniami o zgodność maltańskiego systemu powoływania sędziów z prawem Unii, a konkretnie z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą praw podstawowych”). Gwoli przypomnienia, art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE nakłada na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia środków odwoławczych niezbędnych do zapewnienia, w dziedzinach objętych prawem Unii, skutecznej ochrony prawnej, zaś w art. 47 karty praw podstawowych zapisane jest prawo do skutecznego środka zaskarżenia dla każdego podmiotu, który dochodzi w danej sytuacji prawa przysługującego mu na podstawie prawa Unii.

Trybunał w składzie wielkiej izby orzekł, że prawo Unii nie stoi na przeszkodzie krajowym przepisom konstytucyjnym, takim jak przepisy prawa maltańskiego dotyczące powoływania sędziów. Przepisy te nie wydają się bowiem móc prowadzić do braku widocznych oznak niezawisłości lub bezstronności sędziów, które mogłyby podważyć zaufanie, jakie sądownictwo powinno budzić w jednostkach w społeczeństwie demokratycznym i w państwie prawnym.

Ocena Trybunału

Po pierwsze, Trybunał orzekł, że art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE może mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż skarga zmierza do zakwestionowania zgodności z prawem Unii przepisów krajowych regulujących procedurę powoływania sędziów mających orzekać w kwestiach związanych ze stosowaniem lub z wykładnią prawa Unii, w odniesieniu do których to przepisów podnosi się, że mogą wpłynąć na niezawisłość sędziów. W odniesieniu do art. 47 karty praw podstawowych Trybunał wskazał, że choć nie ma on sam w sobie zastosowania ( 2 ), ponieważ Repubblika nie dochodzi prawa podmiotowego wynikającego z prawa Unii, to jednak powinien on być uwzględniony przy dokonywaniu wykładni art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE.

Po drugie, Trybunał orzekł, że art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE nie stoi na przeszkodzie przepisom krajowym, które przyznają premierowi rozstrzygające uprawnienia w procesie powoływania sędziów, przewidując jednocześnie udział w tym procesie organu, który ma w szczególności za zadanie ocenę kandydatów na stanowisko sędziego i przedstawienie premierowi opinii.

Wniosek ten Trybunał wywiódł, podkreśliwszy najpierw ogólnie, że wśród wymogów skutecznej ochrony sądowej, które powinny spełniać sądy krajowe mogące rozstrzygać o stosowaniu lub wykładni prawa Unii, niezawisłość sędziów ma – z różnych względów – fundamentalne znaczenie w szczególności dla porządku prawnego Unii. Otóż ma ona zasadnicze znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania mechanizmu odesłania prejudycjalnego przewidzianego w art. 267 TFUE, który może zostać uruchomiony jedynie przez niezawisły organ. Ponadto wchodzi w zakres istoty prawa podstawowego do skutecznej ochrony sądowej oraz do rzetelnego procesu sądowego, zapisanego w art. 47 karty praw podstawowych.

Następnie Trybunał przypomniał najświeższe orzecznictwo ( 3 ), w którym udzielił wyjaśnień na temat wymaganych na podstawie prawa Unii gwarancji niezawisłości i bezstronności sędziów. Gwarancje te wymagają w szczególności istnienia zasad pozwalających rozwiać w przekonaniu jednostek jakiekolwiek uzasadnione wątpliwości co do niepodatności sędziów na czynniki zewnętrzne, w szczególności na bezpośrednie lub pośrednie wpływy władzy ustawodawczej i wykonawczej, oraz co do ich neutralności względem ścierających się przed nimi interesów.

Trybunał podkreślił wreszcie, że art. 49 TUE stanowi, iż Unia składa się z państw, które swobodnie i dobrowolnie przyjęły wspólne wartości, o których mowa obecnie w art. 2 TUE, takie jak państwo prawne, przestrzegają tych wartości i zobowiązują się je wspierać. Państwo członkowskie nie może zatem zmieniać swojego ustawodawstwa, w szczególności w dziedzinie ustroju sądownictwa, w taki sposób, aby doprowadzić do osłabienia ochrony wartości państwa prawnego, której konkretny wyraz daje w szczególności art. 19 TUE. W związku z tym państwa członkowskie powinny powstrzymać się od przyjmowania przepisów, które mogłyby naruszać niezawisłość sędziowską.

Po powyższych wyjaśnianiach Trybunał stwierdził natomiast, po pierwsze, że powołanie komisji ds. powoływania sędziów w 2016 r. wzmocniło gwarancje niezawisłości maltańskich sędziów w porównaniu z sytuacją istniejącą pod rządami przepisów konstytucyjnych obowiązujących w chwili przystąpienia Malty do Unii Europejskiej. W tym względzie Trybunał wskazał, że udział tego rodzaju organu może co do zasady przyczynić się do większej obiektywności procesu powoływania sędziów, dzięki ograniczeniu zakresu swobody, jakim dysponuje premier, o ile sam ten organ jest wystarczająco niezależny. W niniejszym przypadku Trybunał stwierdził, że widoczne jest, iż istnieje szereg zasad mogących zagwarantować tę niezależność.

Po drugie, Trybunał podkreślił, że choć premier posiada określone uprawnienia w zakresie powoływania sędziów, to jednak granice korzystania z tych uprawnień stanowią wymogi doświadczenia zawodowego, określone w konstytucji, które muszą spełniać kandydaci na stanowiska sędziów. Ponadto, choć premier może podjąć decyzję o rekomendowaniu prezydentowi republiki kandydata, który nie został zaproponowany przez komisję ds. powoływania sędziów, to w takiej sytuacji jest on zobowiązany do podania powodów podjęcia tej decyzji, w szczególności do wiadomości władzy ustawodawczej. W ocenie Trybunału, o ile premier korzysta z tego uprawnienia jedynie w wyjątkowych przypadkach, a przy tym ściśle i skutecznie przestrzega obowiązku uzasadnienia, uprawnienia te nie powodują powstania uzasadnionych wątpliwości co do niezależności wybranych kandydatów.

( 1 ) Artykuły 96, 96A i 100 konstytucji Malty.

( 2 ) Na podstawie art. 51 ust. 1 karty praw podstawowych.

( 3 ) Zobacz na przykład wyroki: z dnia 19 listopada 2019 r., A.K. i in. (Niezależność Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego) (C‑585/18, C‑624/18 i C‑625/18, EU:C:2019:982); z dnia 2 marca 2021 r., A.B. i in. (Powołanie sędziów Sądu Najwyższego – Odwołanie) (C‑824/18, EU:C:2021:153).