Sprawa C‑363/14

Parlament Europejski

przeciwko

Radzie Unii Europejskiej

„Skarga o stwierdzenie nieważności — Współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych — Europol — Wykaz państw trzecich i organizacji, z którymi Europol zawiera porozumienia — Określenie podstawy prawnej — Właściwe ramy prawne w związku z wejściem w życie traktatu z Lizbony — Postanowienia przejściowe — Wtórna podstawa prawna — Rozróżnienie między aktami ustawodawczymi a środkami wykonawczymi — Konsultacja z Parlamentem — Inicjatywa państwa członkowskiego lub Komisji”

Streszczenie – Wyrok Trybunału (czwarta izba) z dnia 10 września 2015 r.

1. Współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych – Europejski Urząd Policji (Europol) – Ustanowienie stosunków z państwami trzecimi – Decyzja 2014/269 zmieniająca wykaz państw i organizacji, z którymi Europol może zawierać porozumienia – Podstawa prawna – Uchylenie art. 34 UE – Brak wpływu na zgodność decyzji 2014/269 z prawem

   [art. 34 UE; decyzje Rady: 2009/371, art. 26 ust. 1 lit. a); 2009/934, art. 5, 6; 2009/935; 2014/269]

2. Akty instytucji – Wybór podstawy prawnej – Wybór, który powinien opierać się na obiektywnych elementach możliwych do skontrolowania na drodze sądowej

   (art. 5 TUE)

3. Akty instytucji – Procedura opracowania – Normy traktatowe – Charakter wiążący – Możliwość ustanowienia przez instytucję wtórnych podstaw prawnych – Brak

   (art. 13 ust. 2 TUE)

4. Akty instytucji – Uregulowanie podstawowe i przepisy wykonawcze – Przepisy wykonawcze niemogące ani zmieniać, ani uzupełniać istotnych elementów uregulowania podstawowego – Zakwalifikowanie jako istotne elementy – Uwzględnienie cech charakterystycznych i szczególnych danej dziedziny – Zmiana aktem wykonawczym wykazu państw trzecich i organizacji, z którymi Europejski Urząd Policji (Europol) może zawierać porozumienia – Dopuszczalność – Zmiana niestanowiąca zasadniczego elementu podstawowego uregulowania

   (art. 290 TFUE; decyzje Rady: 2009/371, art. 23; 2009/934, art. 5 ust. 4)

5. Skarga o stwierdzenie nieważności – Zaskarżony akt – Ocena zgodności z prawem w oparciu o informacje dostępne w momencie wydania aktu

   (art. 263 TFUE)

6. Współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych – Podstawa prawna – Artykuł 34 UE – Środki wykonawcze do decyzji Rady – Przyjęcie niewymagające wcześniejszej inicjatywy państwa członkowskiego lub Komisji

   [art. 34 ust. 2 lit. c) UE; decyzje Rady: 2009/371, art. 23; 2009/934, art. 5 ust. 4, art. 6; 2009/935, art. 1; 2014/269]

7. Traktaty Unii – Postanowienia przejściowe – Utrzymanie w mocy skutków aktów przyjętych na podstawie traktatu UE – Niezgodność z normami proceduralnymi mającymi zastosowanie po wejściu w życie traktatu z Lizbony – Brak wpływu

   [art. 290 TFUE; protokół nr 36 załączony do traktatów UE i FUE, art. 9; decyzja Rady 2009/371, art. 26 ust. 1 lit. a)]

8. Współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych – Europejski Urząd Policji (Europol) – Ustanowienie stosunków z państwami trzecimi – Zmiana wykazu państw trzecich i organizacji, z którymi Europol może zawierać porozumienia – Obowiązek konsultacji z Parlamentem – Zakres

   [art. 39 ust. 1 UE; art. 291 TFUE; protokół nr 36 załączony do traktatów UE i FUE, art. 9; decyzje Rady: 2009/371, art. 26 ust. 1 lit. a); 2009/935]

9. Akty instytucji – Procedura opracowania – Konsultacja z Parlamentem – Błędne zastosowania procedury nieobowiązkowej konsultacji – Zgodność z prawem – Warunki

1.  Na podstawie treści decyzji 2014/269 zmieniającej decyzję 2009/935 w odniesieniu do wykazu państw trzecich i organizacji, z którymi Europejski Urząd Policji (Europol) zawiera porozumienia, która co do zasady, by spełniać wymóg uzasadnienia, powinna wskazywać podstawę prawną, na której decyzja ta została oparta, nie sposób uznać, że decyzja ta została wydana w oparciu o art. 34 UE. W istocie decyzja ta nie odwołuje się do art. 34 UE a jej preambuła odsyła wprost art. 26 ust. 1 lit. a) decyzji 2009/371 ustanawiającej Europol, oraz do art. 5 i 6 decyzji 2009/934 w sprawie przyjęcia przepisów wykonawczych regulujących stosunki Europolu z partnerami, w tym wymianę danych osobowych i informacji niejawnych.

   W tym względzie okoliczność, że art. 34 ust. 2 lit. c) UE stanowił jedyną możliwą podstawę prawną przyjęcia środka takiego jak decyzja 2014/269, przy założeniu, że okoliczność ta zostałaby wykazana, nie ma znaczenia, ponieważ wyraźny wybór Rady polegający na tym, by w owej decyzji wskazać nie to postanowienie, lecz art. 26 ust. 1 lit. a) decyzji 2009/371, jak również art. 5 i 6 decyzji 2009/934, wyraźnie przemawia za tym, że decyzja 2014/269 została wydana w oparciu o te ostatnie przepisy jako takie. W tych okolicznościach uchylenie art. 34 UE traktatem z Lizbony nie pozbawia decyzji 2014/269 podstawy prawnej.

   (por. pkt 23, 24, 26, 28)

2.  Zobacz tekst orzeczenia.

   (por. pkt 41)

3.  W zakresie, w jakim normy regulujące sposób dochodzenia do decyzji przez instytucje Unii ustanowione są przez traktaty i nie pozostają do dyspozycji ani państw członkowskich, ani samych instytucji, jedynie traktaty mogą – w szczególnych przypadkach – upoważnić instytucję do zmiany ustanowionej w nich procedury decyzyjnej. Zatem uznanie, że instytucja ma możliwość wprowadzania wtórnych podstaw prawnych, pozwalających na przyjmowanie aktów ustawodawczych lub środków wykonawczych – niezależnie od tego, czy zmierzałyby one do usztywnienia, czy też złagodzenia trybu wydawania aktu – oznaczałoby przyznanie jej uprawnień prawodawczych wykraczających poza to, co przewiduje traktat.

   (por. pkt 43)

4.  Przyjmowanie istotnych norm w dziedzinie takiej jak współpraca policyjna, jest zastrzeżone do kompetencji prawodawcy Unii i powinny być one przyjmowane w drodze uregulowania podstawowego. Wynika stąd, że przepisy ustanawiające istotne elementy uregulowania podstawowego, których przyjęcie wymaga dokonania wyboru politycznego wchodzącego w zakres własnych kompetencji prawodawcy Unii, nie mogą podlegać delegacji ani figurować w aktach wykonawczych. W tym względzie ustalenie, które elementy danej dziedziny należy zakwalifikować jako istotne, powinno opierać się na obiektywnych czynnikach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej oraz wymaga uwzględnienia cech charakterystycznych i szczególnych danej dziedziny.

   Co się tyczy wykazu państw trzecich i organizacji, z którymi Europejski Urząd Policji (Europol) zawiera porozumienia, zawartej w złączniku do decyzji 2009/935 ustanawiającej wspomniany wykaz, zmiana owego wykazu nie stanowi istotnego elementu dziedziny uregulowanej decyzją 2009/371 o utworzeniu Europolu, a zatem prawodawca Unii ma prawo zdecydować, że zmiana taka może zostać wprowadzona w drodze aktu wykonawczego. W istocie nawiązanie stosunków między Europolem a państwami trzecimi jest działaniem dodatkowym w stosunku do działalności Europolu, gdyż współpraca z tymi państwami może być zresztą nawiązywana i utrzymywana w ramach art. 23 ust. 1 decyzji 2009/371 jedynie w zakresie, w jakim jest to niezbędne dla wykonywania zadań Europolu. Prawodawca Unii określił ponadto zasadę nawiązywania i utrzymywania takich stosunków, zdefiniował cel takich stosunków, oraz sprecyzował ramy, w jakich relacje te powinny się zawierać. W związku z tym, nawet jeżeli decyzja obejmująca zmianę wykazu wiąże się z pewnymi kompromisami w wymiarze technicznym i politycznym, to decyzji takiej nie można uważać za decyzję wymagającą dokonania wyboru politycznego wchodzącego w zakres własnych kompetencji prawodawcy Unii.

   Oczywiście przekazywanie danych osobowych, na które mogą zezwalać porozumienia zawierane na podstawie art. 23 ust. 1 decyzji 2009/371, może stanowić ingerencję w prawa podstawowe zainteresowanych osób a niekiedy ingerencja ta może osiągnąć taką intensywność, która sprawia, że konieczna staje się interwencja prawodawcy Unii. Jednak sama zasada przekazywania danych osobowych niektórym państwom trzecim oraz ramy, w jakich takie przekazywanie powinno się odbywać, zostały określone przez samego prawodawcę, jako że art. 23 ust. 6 lit. b) decyzji 2009/371 i art. 5 ust. 4 decyzji 2009/934 w sprawie przyjęcia przepisów wykonawczych regulujących stosunki Europolu z partnerami, przewiduje w szczególności przeprowadzenie oceny, czy zainteresowane państwo trzecie zapewnia odpowiedni poziom ochrony danych. W każdym razie ujęcie danego państwa trzeciego w wykazie samo w sobie nie pozwala na przekazywanie mu jakichkolwiek danych osobowych, bowiem takie przekazywanie jest możliwe dopiero po zawarciu przez Europol i to państwo porozumienia zezwalającego wyraźnie na przekazywanie takich danych.

   (por. pkt 46, 47, 49–51, 53–55, 57)

5.  Zobacz tekst orzeczenia.

   (por. pkt 59)

6.  Co się tyczy procedury przyjmowania środków niezbędnych dla wdrożenia decyzji przyjętych w ramach tytułu traktatu o Unii Europejskiej dotyczącego współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych, art. 34 ust. 2 lit. c) UE wprowadza rozróżnienie między decyzjami, które Rada, stanowiąc jednomyślnie, może przyjąć, a środkami niezbędnymi do wykonania tych decyzji na poziomie Unii, które Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, przyjmuje. W tym kontekście wyrażenie „z inicjatywy państwa członkowskiego lub Komisji” należy, w świetle składni zdań tworzących to postanowienie, rozumieć w ten sposób, że odnosi się ono wyłącznie do środków podstawowych, które Rada, stanowiąc jednomyślnie, może przyjąć. Z brzmienia samego postanowienia wynika, że powinno ono być interpretowane w ten sposób, że inicjatywa państwa członkowskiego lub Komisji nie jest niezbędna dla celów przyjęcia środków wykonawczych.

   (por. pkt 60, 62–64)

7.  Artykuł 9 protokołu (nr 36) w sprawie postanowień przejściowych załączonego do traktatu o Unii Europejskiej należy interpretować pociągający za sobą, że przepis aktu prawidłowo przyjętego na podstawie traktatu UE przed wejściem w życie traktatu z Lizbony, który przewiduje tryb przyjmowania środków wykonawczych do tego aktu, wywołuje skutki prawne dopóty, dopóki przepis ten nie zostanie uchylony, dopóki nie zostanie stwierdzona jego nieważność lub dopóki nie zostanie on zmieniony, i pozwala na przyjmowanie środków wykonawczych zgodnie z określoną w nim procedurą.

   W konsekwencji, co do argumentu Parlamentu dotyczącego niezgodności art. 26 ust. 1 lit. a) decyzji 2009/371 o utworzeniu Europolu, z normami proceduralnymi mającymi zastosowanie po wejściu w życie traktatu z Lizbony, skoro art. 290 TFUE nie ma zastosowania, wspomniany art. 26 ust. 1 lit. a) nie może być niezgodny z tym postanowieniem traktatu FUE.

   (por. pkt 68, 70, 71)

8.  Regularne konsultacje z Parlamentem w przypadkach przewidzianych we właściwych normach prawa Unii stanowią istotny wymóg formalny, którego naruszenie powoduje nieważność danego aktu.

   Co się tyczy wykazu państw trzecich i organizacji, z którymi Europejski Urząd Policji (Europol) zawiera porozumienia, zawartej w złączniku do decyzji 2009/935 ustanawiającej wspomniany wykaz, z brzmienia art. 26 ust. 1 lit. a) decyzji 2009/371 o utworzeniu Europolu wynika, że przed zmianą wykazu Rada ma obowiązek przeprowadzenia konsultacji z Parlamentem W tym względzie uchylenie art. 39 ust. 1 UE przez traktat z Lizbony nie może podważyć tego obowiązku przeprowadzenia konsultacji z Parlamentem, jako że jest on wyraźnie przewidziany w art. 26 ust. 1 lit. a) decyzji 2009/371. Podobnie nie ma znaczenia okoliczność, że art. 291 TFUE nie przewiduje obowiązku przeprowadzania konsultacji z Parlamentem, ponieważ obowiązek konsultacji z Parlamentem jest jednym ze skutków prawnych decyzji 2009/371, który to skutek został utrzymany po wejściu w życie traktatu z Lizbony na podstawie art. 9 protokołu (nr 36) w sprawie postanowień przejściowych załączonego do traktatu o Unii Europejskiej.

   (por. pkt 82, 84–86)

9.  Popełniony przez Radę błąd dotyczący wyboru podstawy prawnej mającej zastosowanie, co do tego, w jakich ramach powinna odbywać się konsultacja z Parlamentem, nie stanowi jako taki naruszenia istotnego wymogu proceduralnego, ponieważ nie wykazano by doprowadził on w praktyce do ograniczenia roli przyznanej Parlamentowi w procedurze przyjęcia zaskarżonej decyzji lub że miał wpływ na treść tego aktu. Jest tak w szczególności gdy Parlament miał możliwość poinformowania Rady o swoim stanowisku przed przyjęciem aktu. W tych okolicznościach nie można uznać, że błąd popełniony przez Radę stanowił przeszkodę w rzeczywistym udziale Parlamentu w rozpatrywanej procedurze lub że spowodował naruszenie warunków wykonywania przez Parlament jego zadań.

   Ponadto ponieważ błędne zastąpienie podstawy prawnej nakładającej obowiązek konsultacji z Parlamentem podstawą prawną nieprzewidującą takiej konsultacji stanowiło brak czysto formalny, okoliczność, że Rada myli się co do ram prawnych, w jakich przeprowadza konsultację z Parlamentem, nie jest w stanie wywrzeć wpływu na treść decyzji przyjętej po przeprowadzeniu rozpatrywanej procedury.

   (por. pkt 89–91, 94, 96)