Sprawa C‑44/14

Królestwo Hiszpanii

przeciwko

Parlamentowi Europejskiemu

i

Radzie Unii Europejskiej

„Skarga o stwierdzenie nieważności — Rozporządzenie (UE) nr 1052/2013 — Przekraczanie granic zewnętrznych — System Eurosur — Rozwinięcie przepisów dorobku Schengen — Uczestnictwo — Współpraca z Irlandią i ze Zjednoczonym Królestwem — Ważność”

Streszczenie – wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 8 września 2015 r.

1. Współpraca sądowa w sprawach karnych – Protokół włączający dorobek Schengen – Stosowanie do Irlandii i Zjednoczonego Królestwa – Granice – Brak uczestnictwa w przepisach lub w przyjmowaniu wniosków i inicjatyw sformułowanych na podstawie tego dorobku, odnoszących się do przekraczania granic zewnętrznych – Możliwość ustanowienia z Irlandią i Zjednoczonym Królestwem formy ograniczonej współpracy, pozwalającej na wymianę informacji odnoszących się do przekraczania granic zewnętrznych

   (Protokół nr 19 załączony do traktatów UE i FUE, art. 4, art. 5; deklaracja nr 45 załączona do Aktu końcowego Traktatu o Unii Europejskiej; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1052/2013, art. 19; decyzje Rady: 2000/365, 2002/192)

2. Prawo Unii Europejskiej – Wykładnia – Metody – Wykładnia literalna, systemowa i celowościowa

3. Unia Europejska – Wzmocniona współpraca – Wprowadzenie w życie – Zobowiązania uczestniczących państw członkowskich – Wzmocniona współpraca w dziedzinach należących do dorobku Schengen – Możliwość udziału w tym dorobku Irlandii i Zjednoczonego Królestwa – Konsekwencje

   (art. 327 TFUE, art. 331 TFUE; protokół nr 19 załączony do traktatów UE i FUE, art. 1, art. 4, art. 5)

1.  Ponieważ Irlandia i Zjednoczone Królestwo nie uczestniczą we wszystkich przepisach dorobku Schengen, te dwa państwa członkowskie znajdują się w szczególnej sytuacji, którą protokół (nr 19) w sprawie dorobku Schengen włączonego w ramy Unii Europejskiej (protokół Schengen) uwzględnił w dwojaki sposób. Z jednej strony art. 4 tego protokołu zastrzega na rzecz tych dwóch państw członkowskich możliwość wystąpienia w każdej chwili z wnioskiem o zastosowanie wobec nich wszystkich lub niektórych przepisów dorobku z Schengen w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku dotyczącego uczestnictwa. Z drugiej strony art. 5 rzeczonego protokołu, który reguluje wnioski i inicjatywy formułowane na podstawie tego dorobku, pozwala tym państwom członkowskim na zdecydowanie, czy będą uczestniczyć w tego rodzaju środku, czy też nie, przy czym wybór taki przysługuje jednemu z tych samych państw członkowskich jedynie wtedy, gdy środek ów wpisuje się w dziedzinę dorobku Schengen, do której dane państwo członkowskie przystąpiło na podstawie art. 4 tego protokołu, lub gdy środek ten stanowi rozwinięcie tej dziedziny.

   W tym kontekście o ile na podstawie art. 4 protokołu z Schengen oraz decyzji 2000/365 dotyczącej wniosku Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej o zastosowanie wobec niego niektórych przepisów dorobku Schengen i 2002/192 dotyczącej wniosku Irlandii o zastosowanie wobec niej niektórych przepisów dorobku Schengen, Irlandia i Zjednoczone Królestwo uczestniczą w niektórych przepisach dorobku Schengen, o tyle uczestnictwo to nie obejmuje przepisów tego dorobku dotyczących przekraczania granic zewnętrznych Irlandia i Zjednoczone Królestwo mogą więc uczestniczyć w obowiązujących przepisach dorobku Schengen związanych z tą dziedziną lub w przyjmowaniu wniosków i inicjatyw sformułowanych na podstawie tego dorobku i dotyczących rzeczonej dziedziny dopiero po złożeniu przez to państwo członkowskie stosownego wniosku, zaakceptowanego następnie przez Radę stanowiącą zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 4 protokołu z Schengen. Wynika stąd, że prawodawca Unii nie może skutecznie wprowadzić procedury odmiennej od procedury przewidzianej w art. 4 tego protokołu, czy to w kierunku jej usztywnienia, czy złagodzenia, w celu zezwolenia na uczestnictwo Irlandii lub Zjednoczonego Królestwa w takich przepisach lub w przyjmowaniu takich wniosków i inicjatyw. Wynika stąd również, że prawodawca Unii nie może upoważnić państw członkowskich do zawierania umów mających taki skutek.

   Co się tyczy art. 19 rozporządzenia nr 1052/2013 ustanawiającego europejski system nadzorowania granic (Eurosur), które przewiduje uprawnienie do wprowadzania współpracy mającej na celu wymianę informacji na podstawie dwustronnych lub wielostronnych umów między Irlandią lub Zjednoczonym Królestwem i jednym lub kilkoma sąsiednimi państwami członkowskimi, przepisu tego nie można uznać za uprawniający państwa członkowskie do zawierania umów umożliwiających Irlandii i Zjednoczonemu Królestwu uczestnictwo w obowiązujących przepisach dorobku Schengen z dziedziny przekraczania granic zewnętrznych. W istocie umowy, o których mowa w tym przepisie pozwalają na wprowadzenie ograniczonej formy współpracy między Irlandią i Zjednoczonym Królestwem a jednym lub kilkoma sąsiednimi państwami, lecz nie mogą one prowadzić do postawienia Irlandii lub Zjednoczonego Królestwa w sytuacji równoważnej z sytuacją innych państw członkowskich, ponieważ umowy te nie mogą w sposób ważny przewidywać, w odniesieniu do tych dwóch państw członkowskich, praw i obowiązków porównywalnych z prawami i obowiązkami pozostałych państw w ramach systemu Eurosur lub ich istotnej części.

   Ponadto zarówno z ogólnej systematyki protokołu z Schengen, z deklaracji nr 45 dotyczącej art. 4 protokołu włączającego dorobek Schengen w ramy Unii oraz z zasady lojalnej współpracy wynika, że systemu wprowadzonego w art. 4 i 5 protokołu z Schengen nie można postrzegać jako systemu mającego na celu narzucenie Irlandii i Zjednoczonemu Królestwu obowiązku uczestniczenia w całości dorobku Schengen, z wyłączeniem wszelkiej ograniczonej współpracy z tymi państwami członkowskimi. Ponadto dokonywanie wykładni wspomnianego art. 4 w taki sposób, że nie ma on zastosowania do ograniczonych form współpracy, nie podważa skuteczności (effet utile) tego artykułu, ponieważ taka wykładnia nie pozwala Irlandii i Zjednoczonemu Królestwu ani na uzyskanie praw porównywalnych z prawami innych państw członkowskich w świetle obowiązujących przepisów dorobku Schengen, ani na uczestnictwo w przyjmowaniu wniosków i inicjatyw sformułowanych na podstawie przepisów tego dorobku bez uzyskania uprzedniej zgody na uczestnictwo w odnośnych przepisach na podstawie jednomyślnej decyzji Rady przyjętej na podstawie rzeczonego postanowienia.

   Podobnie okoliczność, że państwa członkowskie, które uczestniczą w dorobku Schengen, nie są zobowiązane przy dokonywaniu zmian lub pogłębianiu wzmocnionej współpracy, do ustanowienia której zostały upoważnione na mocy art. 1 protokołu z Schengen, do przewidywania szczególnych środków dostosowujących dla pozostałych państw członkowskich, nie oznacza, że prawodawcy Unii nie wolno ustanawiać takich środków, w szczególności poprzez zezwolenie, gdy uzna on to za celowe, na pewne ograniczone formy współpracy z tymi pozostałymi państwami członkowskimi. Wniosku takiego nie może ponadto podważyć okoliczność – przy założeniu, że zostałaby ona wykazana – iż wprowadzenie ograniczonych form współpracy mogłoby doprowadzić do rozczłonkowania norm mających zastosowanie w tej dziedzinie, jako że wprowadzenie wzmocnionej współpracy w sposób nieunikniony prowadzi do pewnego rozczłonkowania norm mających zastosowanie w danej dziedzinie. Z ogółu powyższych rozważań wynika, że ograniczone formy współpracy nie stanowią uczestnictwa w rozumieniu art. 4 protokołu z Schengen.

   (por. pkt 27–33, 42, 51–53, 55, 58, 59)

2.  Zobacz tekst orzeczenia.

   (por. pkt 44)

3.  Zarówno z preambuły protokołu w sprawie dorobku Schengen włączonego w ramy Unii Europejskiej, jak i z jego art. 1 wynika, iż integracja dorobku Schengen w ramach Unii Europejskiej opiera się na postanowieniach traktatów dotyczących wzmocnionej współpracy. Tymczasem z tytułu III części szóstej traktatu FUE, a w szczególności z art. 327 TFUE wynika, że wprowadzenie wzmocnionej współpracy bazuje na rozróżnieniu między państwami uczestniczącymi, które są związane aktami przyjmowanymi w tych ramach, oraz państwami nieuczestniczącymi, które nie są nimi związane. Zmiana statusu z państwa członkowskiego nieuczestniczącego na państwo członkowskie uczestniczące jest generalnie uregulowana w art. 331 TFUE i – jak wskazano w tym artykule – wiąże się z tym, że dane państwo członkowskie ma obowiązek stosowania aktów już przyjętych w ramach wzmocnionej współpracy, której to uczestnictwo dotyczy.

   W ramach wzmocnionej współpracy w dziedzinach należących do dorobku Schengen, art. 4 protokołu Schengen stosuje się zamiast art. 331 TFUE, należy zatem go rozumieć w ten sposób, że ma on na celu umożliwienie Irlandii i Zjednoczonemu Królestwu znalezienie się – w odniesieniu do niektórych obowiązujących przepisów dorobku Schengen – w sytuacji równoważnej z sytuacją państw członkowskich uczestniczących w tym dorobku, a nie regulowanie praw i obowiązków tych dwóch państw członkowskich wtedy, gdy decydują się one na pozostanie, w niektórych dziedzinach, poza tą wzmocnioną współpracą.

   (por. pkt 47–49)