Sprawa T‑677/20

Ryanair DAC

przeciwko

Komisji Europejskiej

Wyrok Sądu (dziesiąta izba w składzie powiększonym) z dnia 22 czerwca 2022 r.

Pomoc państwa – Fiński rynek transportu lotniczego – Pomoc przyznana przez Finlandię Finnairowi w związku z pandemią COVID-19 – Dokapitalizowanie przewoźnika lotniczego dokonane przez jego właścicieli publicznych i prywatnych proporcjonalnie do istniejącej wcześniej struktury własności – Decyzja o niewnoszeniu zastrzeżeń – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa – Środek przeznaczony na zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego – Odstępstwo od niektórych wymogów ram tymczasowych – Brak wyważenia korzystnych skutków pomocy z jej negatywnymi skutkami dla warunków wymiany handlowej i utrzymania niezakłóconej konkurencji – Równość traktowania – Swoboda przedsiębiorczości – Swoboda świadczenia usług – Obowiązek uzasadnienia

1. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Decyzja Komisji stwierdzająca zgodność pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym bez wszczynania formalnego postępowania wyjaśniającego – Skarga zainteresowanych stron w rozumieniu art. 108 ust. 2 WE – Skarga mająca na celu ochronę uprawnień procesowych zainteresowanych – Dopuszczalność

   [art. 108 ust. 2, art. 263 akapit czwarty TFUE; rozporządzenie Rady 2015/1589, art. 1 lit. h), art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1]

   (zob. pkt 11–18)

2. Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Etap wstępny i etap kontradyktoryjny postępowania – Obowiązek wszczęcia przez Komisję postępowania kontradyktoryjnego w przypadku poważnych trudności – Okoliczności pozwalające na poświadczenie istnienia takich trudności – Kontrola sądowa – Ciężar dowodu

   [art. 107, 108 TFUE; rozporządzenie Rady 2015/1589, art. 4 ust. 3, 4]

   (zob. pkt 20–23)

3. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Pomoc mająca na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego – Ocena – Środek pomocy na rzecz przewoźnika lotniczego ważnego dla gospodarki fińskiej w ramach pandemii COVID-19 – Dokapitalizowanie przewoźnika lotniczego przez jego właścicieli publicznych i prywatnych proporcjonalnie do istniejącej wcześniej struktury własności – Środek konieczny dla zaradzenia poważnym zaburzeniom w gospodarce fińskiej

   [art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE]

   (zob. pkt 27–58)

4. Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Komunikaty przyjęte przez Komisję – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID‑19 – Charakter prawny – Orientacyjne normy postępowania oznaczające samoograniczenie przez Komisję przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych – Możliwość odstąpienia od nich przez Komisję

   [art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE; komunikat Komisji 2020/C 262/91 I/01)

   (zob. pkt 61, 62)

5. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Pomoc mająca na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego – Ocena – Środek pomocy na rzecz przewoźnika lotniczego ważnego dla gospodarki fińskiej w ramach pandemii COVID-19 – Decyzja Komisji stwierdzająca zgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym – Decyzja stanowiąca odstępstwo od niektórych wymogów określonych przez Komisję w komunikacie w sprawie tymczasowych wytycznych dotyczących środków pomocy państwa mających na celu wspieranie gospodarki w kontekście pandemii COVID-19 – Dopuszczalność

   [art. 107 ust. 3 lit. b) 2 TFUE; komunikat Komisji 2020/C 262/91 I/01)

   (zob. pkt 63–102)

6. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Ocena w świetle art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE – Kryteria – Wyważenie korzystnych skutków pomocy z jej niekorzystnymi skutkami dla warunków wymiany handlowej i utrzymania niezakłóconej konkurencji – Kryterium niestanowiące koniecznej przesłanki

   [art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE]

   (zob. pkt 106–110)

7. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Pomoc mająca na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego – Ocena – Środek pomocy na rzecz przewoźnika lotniczego ważnego dla gospodarki fińskiej w ramach pandemii COVID-19 – Ocena w świetle komunikatu Komisji w sprawie tymczasowych ram środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID‑19 – Stwierdzenie przez Komisję braku znaczącej pozycji rynkowej przewoźnika lotniczego – Brak błędu w ocenie

   [art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE; komunikat Komisji 2020/C 91 I/01, pkt 72)

   (zob. pkt 114–131)

8. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Pomoc mająca na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego – Ocena – Środek pomocy na rzecz przewoźnika lotniczego ważnego dla gospodarki fińskiej w ramach pandemii COVID-19 – Pomoc zgodna z rynkiem wewnętrznym w świetle art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE – Naruszenie zasady niedyskryminacji – Brak

   [art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE]

   (zob. pkt 134–148)

9. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Pomoc mająca na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego – Ocena – Środek pomocy na rzecz przewoźnika lotniczego ważnego dla gospodarki fińskiej w ramach pandemii COVID-19 – Pomoc zgodna z rynkiem wewnętrznym w świetle art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE – Naruszenie swobody świadczenia usług i swobody przedsiębiorczości – Brak

   [art. 49, art. 58 ust. 1, art. 100 ust. 2, art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE]

   (zob. pkt 152–156)

10. Pomoc przyznawana przez państwa – Decyzja Komisji o niewnoszeniu zastrzeżeń wobec środka krajowego – Obowiązek uzasadnienia – Naruszenie – Brak

    [art. 107 ust. 3 lit. b), art. 296 TFUE]

    (zob. pkt 160–167)

Streszczenie

Skarga o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji zatwierdzającej pomoc przyznaną przez Finlandię przewoźnikowi lotniczemu Finnair została oddalona w całości

Komisja mogła zatwierdzić dokapitalizowanie Finnaira dokonane przez jej właścicieli publicznych i prywatnych proporcjonalnie do istniejącej wcześniej struktury własności bez wszczynania formalnego postępowania wyjaśniającego

W dniu 3 czerwca 2020 r. Republika Finlandii zgłosiła Komisji Europejskiej środek pomocy na rzecz przewoźnika lotniczego Finnair, Plc, którego jest ona udziałowcem większościowym. Zgodnie ze zgłoszonym środkiem Republika Finlandii zamierzała dokonać subskrypcji, proporcjonalnie do swoich istniejących udziałów, nowych akcji zaproponowanych wszystkim akcjonariuszom Finnaira w celu jego dokapitalizowania (zwany dalej „rozpatrywanym środkiem”) ( 1 ).

Bez wszczynania formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE Komisja zaakceptowała rozpatrywany środek decyzją z dnia 9 czerwca 2020 r. ( 2 ). na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, zgodnie z którym pomoc przeznaczona na zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego może zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym.

Skarga o stwierdzenie nieważności tej decyzji wniesiona przez przewoźnika lotniczego Ryanair DAC (zwanego dalej „skarżącym”) została oddalona przez dziesiątą izbę Sądu w składzie powiększonym. Przy tej okazji sąd uznał ważność decyzji Komisji, by w celu zbadania zgodności rozpatrywanego środka z rynkiem wewnętrznym odejść od niektórych wymogów określonych w jej komunikacie zatytułowanym „Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID‑19” ( 3 ).

Ocena Sądu

Na poparcie skargi o stwierdzenie nieważności skarżący zarzucił zasadniczo Komisji, że nie wszczęła ona formalnego postępowania wyjaśniającego pomimo wątpliwości, jakie powinna była powziąć podczas wstępnego badania zgodności zgłoszonej pomocy z rynkiem wewnętrznym.

Zdaniem skarżącego Komisja naruszyła w szczególności zasady równego traktowania, pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań, rezygnując przy badaniu rozpatrywanego środka ze stosowania pewnych wymogów przewidzianych w pkt 3.11 ram tymczasowych, dotyczących środków pomocy w formie dokapitalizowania, a mianowicie:

Zdaniem skarżącego niespełnienie wymogów przewidzianych w ramach tymczasowych ujawnia wątpliwości, które powinny były skłonić Komisję do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego.

Potwierdzając spoczywający na Komisji obowiązek wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego w przypadku wątpliwości co do zgodności zgłoszonej pomocy z rynkiem wewnętrznym, Sąd zbadał różne argumenty przedstawione w tym względzie przez skarżącego.

Jeśli chodzi o znaczenie prawne ram tymczasowych, Sąd zaznaczył przede wszystkim, że o ile ich przyjęcie pociąga za sobą samoograniczenie uprawnień dyskrecjonalnych, z których korzysta Komisja przy badaniu zgodności środków pomocy z rynkiem wewnętrznym, o tyle nie zwalnia ono jej z ciążącego na niej obowiązku zbadania szczególnych wyjątkowych okoliczności, na które powołuje się państwo członkowskie w konkretnym przypadku, aby zażądać bezpośredniego stosowania art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE.

Sąd podkreślił ponadto, że ramy tymczasowe zostały przyjęte kilka dni po przyjęciu przez państwa członkowskie pierwszych środków ograniczających, aby umożliwić im podjęcie działań w trybie pilnym, jakiego wymagała sytuacja. Ponieważ ramy te nie mogły obejmować wszystkich środków, które państwa członkowskie mogły przyjąć, były one wielokrotnie zmieniane. Tak więc zgodnie z odpowiednią zapowiedzią zamieszczoną w zaskarżonej decyzji ramy tymczasowe zostały ponownie zmienione, około dwudziestu dni po wydaniu tej decyzji, w celu uwzględnienia rodzaju tymczasowych środków pomocy takich jak rozpatrywany w niniejszej sprawie.

Następnie Sąd zauważył, że rozpatrywany środek posiada wiele bardzo szczególnych cech, których Komisja nie przewidziała w chwili przyjęcia wymogów określonych w pkt 3.11 ram tymczasowych, od których odstąpiła w zaskarżonej decyzji.

Co się tyczy w pierwszej kolejności wymogu ustanowienia mechanizmu podwyższenia wynagrodzenia za akcje nabyte przez państwo, Sąd przypomniał, że celem tego mechanizmu jest zachęcenie beneficjenta pomocy do odkupienia udziału objętego przez państwo, a w konsekwencji zapewnienie przywrócenia status quo ante. Tymczasem ze względu na to, że Finlandia rozważała zakup nowych akcji proporcjonalnie do swojego wcześniejszego udziału w kapitale Finnaira, zastosowanie mechanizmu podwyższenia jej wynagrodzenia prowadziłoby w niniejszym przypadku do zmiany struktury kapitałowej Finnaira, co wykracza poza cel tego wymogu.

Sąd podkreślił ponadto, że nowe akcje są oferowane z obniżką ceny na tyle wysoką, by uznać, że Finlandia jest odpowiednio wynagradzana.

W drugiej kolejności, jeśli chodzi o zakaz nabywania udziałów przewidziany w ramach tymczasowych, skarżący zakwestionował decyzję Komisji, by nie zakazywać Finnairowi nabywania w przedsiębiorstwach konkurencyjnych udziałów przekraczających 10%, dopóki co najmniej 75% pomocy nie zostanie zwrócone, a zaakceptować natomiast nałożony na Finnaira przez Finlandię zakaz przejmowania udziałów przez okres trzech lat, licząc od dnia wniesienia wkładu kapitałowego.

Jednakże ze względu na to, że zastosowanie zakazu przejmowania udziałów, takiego jak przewidziany w ramach tymczasowych, miało ponownie na celu zmuszenie Finlandii do obniżenia jej udziału w kapitale Finnairu do poziomu niższego od poziomu, jaki posiadała przed pandemią COVID-19, Sąd uznał, że Komisja mogła słusznie z niego zrezygnować.

W trzeciej kolejności, co się tyczy braku zakazu wypłacania przez Finnaira dywidend do czasu pełnej spłaty rozpatrywanego środka, Sąd stwierdził, że brak ten znajduje uzasadnienie w fakcie, iż Finlandia nie zwiększa swojego udziału w kapitale Finnaira ze względu na jednoczesny udział akcjonariuszy i inwestorów prywatnych w dokapitalizowaniu przewoźnika lotniczego, co zmniejsza kwotę pomocy. Dywidendy wypłacane akcjonariuszom i inwestorom prywatnym stanowią zatem jedynie wynagrodzenie ich znaczącej inwestycji w Finnaira w okolicznościach kryzysowych i w ponurym klimacie inwestycyjnym.

Ponieważ rozpatrywany środek różni się zatem od sytuacji, o których mowa w pkt 3.11 ram tymczasowych, Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego Komisja nie naruszyła zasad równego traktowania, pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań. Sam fakt, że Komisja odstąpiła od stosowania pewnych wymogów przewidzianych w pkt 3.11 w celu uwzględnienia szczególnych okoliczności rozpatrywanego środka, nie wystarcza do wykazania, że powinna ona była powziąć wątpliwości co do zgodności tego środka z rynkiem wewnętrznym.

Sąd odrzucił ponadto argumentację skarżącego, zgodnie z którą Komisja naruszyła zasadę przewidzianą w ramach tymczasowych, stanowiącą, że w przypadku gdy beneficjent środka dokapitalizowania w kwocie wyższej niż 250000000 EUR jest przedsiębiorstwem posiadającym znaczącą pozycję rynkową na co najmniej jednym z rynków właściwych, na których prowadzi działalność, państwa członkowskie powinny zaproponować dodatkowe środki w celu zachowania skutecznej konkurencji na tych rynkach. W tym kontekście skarżący zarzucił w szczególności Komisji, że popełniła błąd w ocenie, stwierdzając brak znaczącej pozycji rynkowej Finnaira.

W tym względzie Sąd wyjaśnił, że ponieważ rozpatrywany środek ma na celu utrzymanie w miarę możliwości całej działalności Finnaira i nie dotyczy konkretnych połączeń, Komisja mogła zbadać występowanie presji konkurencyjnej wywieranej na tego przewoźnika lotniczego w portach lotniczych, w których miał on przydziały czasu na start lub lądowanie. W niniejszej sprawie Komisja dokonała tej oceny na podstawie w szczególności poziomu przeciążenia portu lotniczego w Helsinkach – głównej bazy i platformy (hubu) Finnaira, a także części przydziałów czasu na start lub lądowanie posiadanych przez Finnaira w tym porcie lotniczym. Tymczasem część ta wynosiła mniej niż 25% całości przydziałów czasu na start lub lądowanie w tym porcie lotniczym w 2019 r. Ponadto przydziały czasu na start lub lądowanie są dostępne w każdej chwili nowym operatorom, w tym operatorom, którzy chcą konkurować z Finnairem na tym czy innym połączeniu. Wynika z tego, że część przydziałów czasu na start lub lądowanie posiadana przez Finnaira nie pozwala mu na zakłócanie różnych rynków usług przewozu lotniczego pasażerów z lub do portu lotniczego w Helsinkach.

W świetle tych rozważań Sąd stwierdził, że skarżący nie przedstawił również poszlak świadczących o istnieniu wątpliwości co do zgodności rozpatrywanego środka z rynkiem wewnętrznym w świetle dokonanej przez Komisję oceny pozycji rynkowej Finnaira na rynkach właściwych.

Po oddaleniu również wszystkich pozostałych zarzutów zmierzających do wykazania istnienia wątpliwości, które powinny były skłonić Komisję do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego, Sąd oddalił zarzut oparty na braku uzasadnienia, a w konsekwencji skargę w całości.

( 1 ) Środek ten jest kolejnym po udzieleniu na rzecz Finnaira gwarancji państwa pokrywającej 90% pożyczki w wysokości 600 mln EUR otrzymanej przez niego od funduszu emerytalnego, którą Komisja zakwalifikowała jako pomoc państwa zgodną z rynkiem wewnętrznym decyzją C(2020) 3387 final z dnia 18 maja 2020 r. w sprawie pomocy państwa SA.56809 (2020/N) - Finlandia COVID-19: Gwarancja państwa przyznana Finnairowi. Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2021 r.Ryanair/Komisja (Finnair I; Covid-19) (388/20, odwołanie w toku, EU:T:2021:196) Sąd oddalił skargę wniesioną przez Ryanair DAC na tę decyzję.

( 2 ) Decyzja Komisji C(2020) 3970 final z dnia 9 czerwca 2020 r. w sprawie pomocy państwa A.57410 (2020/N) - Finlandia COVID-19: Dokapitalizowanie Finnaira.

( 3 ) Komunikat Komisji w sprawie tymczasowych ram środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID‑19 (Dz.U. 2020, C 91 I, s. 1), zmieniony w dniu 3 kwietnia i 8 maja 2020 r. (zwany dalej „ramami tymczasowymi”).