Sprawa C‑395/17

Komisja Europejska

przeciwko

Królestwo Niderlandów

Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 31 października 2019 r.

Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Środki własne – Stowarzyszenie krajów i terytoriów zamorskich (KTZ) z Unią Europejską – Decyzja 91/482/EWG – Decyzja 2001/822/WE – Zwolnienie z należności celnych przywozu do Unii Europejskiej produktów pochodzących z KTZ – Świadectwa przewozowe EUR.1 – Nieprawidłowe wystawienie świadectw przez organy KTZ – Należności celne niepobrane przez państwa członkowskie przywozu – Artykuł 4 ust. 3 TUE – Zasada lojalnej współpracy – Odpowiedzialność państwa członkowskiego utrzymującego szczególne stosunki z danymi KTZ – Obowiązek wyrównania utraty środków własnych Unii spowodowanej nieprawidłowym wystawieniem świadectw przewozowych EUR.1 – Przywóz mleka w proszku i ryżu z Curaçao oraz mączki i kaszy z Aruby

1. Państwa członkowskie – Zobowiązania – Obowiązek lojalnej współpracy – Środki własne – Stowarzyszenie krajów i terytoriów zamorskich (KTZ) z Unią Europejską – Zwolnienie przywozu do Unii z należności celnych – Nieprawidłowe wystawienie świadectw przewozowych EUR.1 przez organy KTZ – Odpowiedzialność państwa członkowskiego utrzymującego szczególne stosunki z danym KTZ – Brak wyrównania przez państwo członkowskie straty wynikłej z nieprawidłowego wystawienia – Naruszenie obowiązku lojalnej współpracy – Obowiązek zapłaty odsetek za opóźnienie

(art. 4 ust. 3 TUE)

(zob. pkt 78–88, 94–104, 112)

Streszczenie

Państwa członkowskie utrzymujące szczególne stosunki z krajami i terytoriami zamorskimi (KTZ) są obowiązane wyrównać utratę środków własnych Unii spowodowaną nieprawidłowym wystawieniem świadectw wywozowych przez organy władz lokalnych KTZ

W wyrokach Komisja/Zjednoczone Królestwo (C‑391/17) i Komisja/Niderlandy (C‑395/17) Trybunał orzekł, że Zjednoczone Królestwo i Królestwo Niderlandów uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy art. 4 ust. 3 TUE, ponieważ nie wyrównały utraty środków własnych wynikającej z nieprawidłowego, w świetle decyzji w sprawie stowarzyszenia krajów i terytoriów zamorskich z Europejską Wspólnotą Gospodarczą/Wspólnotą Europejską ( 1 ) (zwanych dalej„decyzjami KTZ”), wystawienia, odpowiednio, przez organy Anguilli świadectw wywozowych EXP w odniesieniu do przywozu aluminium z tego KTZ w okresie 1999/2000 oraz przez organy Curaçao i Aruby świadectw przewozowych EUR.1 w odniesieniu do przywozu mleka w proszku i ryżu z Curaçao w okresie 1997/2000 oraz mączki i kaszy z Aruby w okresie 2002/2003.

Obydwie sprawy dotyczą skarg wniesionych przez Komisję po skierowaniu do Zjednoczonego Królestwa i Królestwa Niderlandów wezwań do usunięcia uchybienia, w których domagała się od nich wyrównania utraty środków własnych odpowiadających należnościom celnym, wynikającej z błędów popełnionych przez organy władz lokalnych danych KTZ. Oba te państwa członkowskie odmówiły przyjęcia odpowiedzialności za działania owych władz lokalnych, w związku z czym Komisja zdecydowała się wnieść do Trybunału dwie skargi o stwierdzenie uchybienia.

W stosunku do KTZ państwa członkowskie uzgodniły, na mocy traktatu WE, że pozaeuropejskie kraje i terytoria utrzymujące szczególne stosunki z niektórymi państwami członkowskimi, w tym ze Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej oraz z Królestwem Niderlandów, będą stowarzyszone z Unią. Na mocy traktatu rozpatrywane KTZ objęte są więc określonymi w nim szczególnymi zasadami stowarzyszenia. Te szczególne zasady polegają między innymi na tym, że towary przywożone z KTZ są przy wjeździe do państw członkowskich w całości zwolnione z należności celnych. Zwolnienie to jest sprecyzowane w omawianych decyzjach, zgodnie z którymi produkty pochodzące z KTZ, jak również, pod pewnymi warunkami, produkty niepochodzące z KTZ, ale będące przedmiotem swobodnego obrotu w KTZ i jako takie powrotnie wywożone do Unii są w przypadku przywozu do Unii wolne od należności celnych i opłat o skutku równoważnym. Z decyzji KTZ wynika ponadto, że zarówno państwa członkowskie, jak i właściwe organy KTZ wraz z Komisją uczestniczą w działaniach prowadzonych przez Unię w ramach tych decyzji.

Dowód przestrzegania przepisów dotyczących tego zwolnienia stanowi świadectwo wystawiane przez organy celne KTZ wywozu. Świadectwo to może zostać zweryfikowane po zwolnieniu towarów przez organy celne państwa przywozu. Powstałe w tym przedmiocie spory rozpatruje przy tym komitet pod przewodnictwem przedstawiciela Komisji, złożony z przedstawicieli państw członkowskich, bez udziału organów władz lokalnych KTZ wywozu.

W sprawie C‑391/17 spółka z siedzibą w Anguilli stworzyła w 1998 r. system przeładunkowy, w ramach którego dokonywano zgłoszenia celnego aluminium przywożonego z państw trzecich w Anguilli, a następnie było ono przewożone do Unii. Organy Anguilli wystawiły świadectwa wywozowe dla celów omawianego powrotnego wywozu, przyznając unijnym importerom dotację dla transportu.

W sprawie C‑395/17 w latach 1997–2000 przywożono do Niemiec mleko w proszku i ryż z Curaçao. Ponadto w latach 2002 i 2003 do Niderlandów przywożono mączkę i kaszę z Aruby. Organy Curaçao i Aruby wystawiały dla tych produktów świadectwa przewozowe, choć nie spełniały one warunków wymaganych do uznania ich za produkty pochodzące z tych KTZ, objęte zwolnieniem z należności celnych i opłat o skutku równoważnym.

W obu tych sprawach przeprowadzono dochodzenia. W ich wyniku Komisja przyjęła decyzje, w których, stwierdziwszy nieprawidłowość zbadanych świadectw, uznała, iż należy odstąpić od retrospektywnego zaksięgowania należności celnych z tytułu przywozu za okazaniem tych świadectw. Na podstawie tych decyzji państwa członkowskie przywozu rozpatrywanych produktów z Anguilli, Curaçao i Aruby zaniechały zaksięgowania tych należności po zwolnieniu towarów. Komisja zażądała wówczas od Zjednoczonego Królestwa i Królestwa Niderlandów wyrównania utraty środków własnych Unii wynikającej z wystawienia omawianych świadectw. Te państwa członkowskie odmówiły przyjęcia odpowiedzialności w tej kwestii, w związku z czym Komisja zdecydowała się wnieść przeciwko nim skargi o stwierdzenie uchybienia.

Trybunał zbadał te skargi pod kątem zasady lojalnej współpracy, zapisanej w art. 4 ust. 3 TUE.

Trybunał przypomina po pierwsze, że na podstawie art. 198 akapit pierwszy TFUE oba te państwa członkowskie należą do państw utrzymujących szczególne stosunki z KTZ i że gdy wydawano rozpatrywane świadectwa, szczególne zasady stowarzyszenia oparte były na tych szczególnych stosunkach. Cechują się one tym, że omawiane KTZ nie stanowią niepodległych państw, lecz są zależne od państwa członkowskiego, które w szczególności zapewnia ich reprezentację na forum międzynarodowym. Zgodnie z tym artykułem szczególne zasady stowarzyszenia stosuje się tylko do krajów i terytoriów utrzymujących szczególne stosunki z danym państwem członkowskim, które wystąpiło o to, by szczególne zasady stowarzyszenia zostały zastosowane.

Trybunał stwierdza następnie, że wystawianie spornych świadectw podlegało przepisom decyzji KTZ, a tym samym prawu Unii, a więc organy KTZ były zobowiązane do przestrzegania określonych w tych decyzjach wymogów. Określone w tych decyzjach procedury rozstrzygania sporów lub problemów powstałych w tym zakresie wskazują na kluczowe znaczenie, jakie dla zasad stowarzyszenia mają szczególne stosunki danego KTZ z państwem członkowskim, do którego przynależy. Te szczególne stosunki mogą zrodzić szczególną odpowiedzialność państwa członkowskiego w stosunku do Unii, gdy władze KTZ wydadzą świadectwa z naruszeniem tych decyzji. Trybunał wskazuje, że preferencyjne i stanowiące odstępstwo uregulowania celne, którym podlegają rozpatrywane w obu sprawach produkty, sprawiają, że w niniejszych sprawach państwa członkowskie powinny ze szczególną surowością przestrzegać ciążącego na nich obowiązku, mającego związek z zasadą lojalnej współpracy, by podjąć wszelkie kroki niezbędne do zapewnienia właściwego zasięgu i skuteczności prawu Unii. Trybunał dochodzi na tej podstawie do wniosku, że oba omawiane państwa członkowskie są odpowiedzialne wobec Unii za wszelkie błędy swoich KTZ popełniane przy wystawianiu rozpatrywanych świadectw.

Wreszcie, Trybunał wskazuje, że w zakresie, w jakim takie wydanie świadectwa z naruszeniem decyzji KTZ uniemożliwia państwu członkowskiemu przywozu pobranie należności celnych, które powinno pobrać przy braku omawianych świadectw, związana z tym utrata środków własnych stanowi sprzeczną z prawem konsekwencję naruszenia prawa Unii. Konsekwencja ta nakłada na państwo członkowskie odpowiedzialne w stosunku do Unii za nieprawidłowe wystawienie świadectw obowiązek wyrównania tej straty. Obowiązek wyrównania straty stanowi jedynie szczególny wyraz wynikającego z zasady lojalnej współpracy obowiązku, polegającego na tym, że państwa członkowskie są zobowiązane podjąć wszelkie środki niezbędne do tego, by zaradzić naruszeniu prawa Unii i usunąć jego sprzeczne z prawem konsekwencje. Wysokość straty należy powiększyć o odsetki za opóźnienie, naliczane od chwili, w której Komisja zażądała wyrównania strat, ponieważ wyrównanie samej kwoty należności celnych, które nie mogły zostać pobrane, nie jest wystarczające do usunięcia sprzecznych z prawem skutków nieprawidłowego wystawienia rozpatrywanych świadectw.

( 1 ) Decyzja Rady 91/482/EWG z dnia 25 lipca 1991 r. w sprawie stowarzyszenia krajów i terytoriów zamorskich z Europejską Wspólnotą Gospodarczą (Dz.U. 1991, L 263, s. 1) oraz decyzja Rady 2001/822/WE z dnia 27 listopada 2001 r. w sprawie stowarzyszenia krajów i terytoriów zamorskich ze Wspólnotą Europejską („Decyzja o Stowarzyszeniu Zamorskim”) (Dz.U. 2001, L 314, s. 1).