Sprawa C-465/11

Forposta S.A.

i

ABC Direct Contact sp. z o.o.

przeciwko

Poczcie Polskiej S.A.

(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Krajową Izbę Odwoławczą)

„Dyrektywa 2004/18/WE — Artykuł 45 ust. 2 akapit pierwszy lit. d) — Dyrektywa 2004/17/WE — Artykuł 53 ust. 3, art. 54 ust. 4 — Zamówienia publiczne — Sektor usług pocztowych — Kryteria wykluczenia z postępowania w sprawie udzielenia zamówienia — Poważne wykroczenie zawodowe — Ochrona interesu publicznego — Zachowanie uczciwej konkurencji”

Streszczenie – wyrok Trybunału (trzecia izba) z dnia 13 grudnia 2012 r.

1. Pytania prejudycjalne – Wystąpienie do Trybunału – Sąd krajowy w rozumieniu art. 267 TFUE – Pojęcie – Organ odsyłający, który musi wydać orzeczenia o charakterze sądowniczym – Krajowa Izba Odwoławcza – Zaliczenie

   (art. 267 TFUE)

2. Zbliżanie ustawodawstw – Procedury udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi – Dyrektywa 2004/18 – Udzielanie zamówień – Podstawy wykluczenia z udziału w przetargu – Poważne wykroczenie zawodowe – Pojęcie – Wykładnia – Uregulowanie krajowego ustanawiające pojęcie oparte na okolicznościach, za które ponosi odpowiedzialność wykonawca – Wyłączenie – Konieczność dokonania przez instytucję zamawiającą oceny zarzucanego uchybienia dla każdego przypadku oddzielnie

   (dyrektywa 2004/18 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 45 ust. 2 akapit pierwszy lit. d))

3. Zbliżanie ustawodawstw – Procedury udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi – Dyrektywa 2004/18 – Udzielanie zamówień – Podstawy wykluczenia z udziału w przetargu – Ograniczający charakter listy podstaw wymienionych w art. 45 ust. 2 dyrektywy – Możliwość wprowadzenia przez państwa członkowskie innych podstaw wykluczenia – Warunki

   (dyrektywa 2004/18 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 45 ust. 2)

4. Pytania prejudycjalne – Wykładnia – Skutki w czasie wyroków dokonujących wykładni – Skutek wsteczny – Granice – Pewność prawa – Swobodna ocena przysługująca Trybunałowi

   (art. 267 TFUE)

5. Pytania prejudycjalne – Wykładnia – Skutki w czasie wyroków dokonujących wykładni – Skutek wsteczny – Ograniczenie przez Trybunał – Warunki – Znaczenie konsekwencji finansowych wyroku dla zainteresowanego państwa członkowskiego – Kryterium niemające decydującego znaczenia

   (art. 267 TFUE)

1.  Przy ustalaniu, czy organ odsyłający ma charakter „sądu” w rozumieniu art. 267 TFUE, co jest kwestią podlegającą wyłącznie porządkowi prawnemu Unii, Trybunał bierze pod uwagę zespół przesłanek, takich jak w szczególności ustawowe umocowanie istnienia organu, jego stały charakter, obligatoryjny charakter jego jurysdykcji, kontradyktoryjność postępowania, stosowanie przez organ przepisów prawa oraz jego niezawisłość.

   W tym względzie Krajowa Izba Odwoławcza, która jest organem ustanowionym na podstawie ustawy Prawo zamówień publicznych, mającym wyłączną właściwość do rozpoznawania w pierwszej instancji sporów wykonawców z instytucjami zamawiającymi, jest sądem w rozumieniu art. 267 TFUE, gdy wykonuje swoje kompetencje objęte zakresem przepisów owej ustawy. Fakt, że na podstawie innych przepisów omawiany organ jest również upoważniony do pełnienia funkcji o charakterze konsultacyjnym, jest w tym względzie bez znaczenia.

   (por. pkt 17, 18)

2.  Artykuł 45 ust. 2 akapit pierwszy lit. d) dyrektywy 2004/18 w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie obowiązywaniu uregulowań krajowych stanowiących, że poważne wykroczenie zawodowe, powodujące automatyczne wykluczenie danego wykonawcy z trwającego postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego, zachodzi, gdy z powodu okoliczności, za które wykonawca ten ponosi odpowiedzialność, instytucja zamawiająca rozwiązała albo wypowiedziała wcześniejszą umowę w sprawie zamówienia publicznego, albo odstąpiła od umowy w sprawie zamówienia publicznego z danym wykonawcą, jeżeli rozwiązanie albo wypowiedzenie umowy, albo odstąpienie od niej nastąpiło w okresie trzech lat przed wszczęciem postępowania w toku, a wartość niezrealizowanego zamówienia wyniosła co najmniej 5% wartości umowy.

   W istocie pojęcie „poważnego wykroczenia” należy rozumieć w ten sposób, że odnosi się ono zwykle do zachowania danego wykonawcy wykazującego zamiar uchybienia lub stosunkowo poważne niedbalstwo z jego strony. Tym samym jakiekolwiek nieprawidłowe, niedokładne lub niskie jakościowo wykonanie umowy lub jej części może ewentualnie wykazać niższe kompetencje zawodowe danego wykonawcy, lecz nie jest automatycznie równoważne z poważnym wykroczeniem. Ponadto stwierdzenie istnienia poważnego wykroczenia wymaga co do zasady przeprowadzenia konkretnej i zindywidualizowanej oceny postawy danego wykonawcy. W tym względzie pojęcia „poważnego wykroczenia” nie można zastępować pojęciem „okoliczności, za które ponosi odpowiedzialność” dany wykonawca.

   W konsekwencji uregulowanie krajowe, które nie ogranicza się do wytyczenia ogólnych ram stosowania art. 45 ust. 2 akapit pierwszy lit. d) dyrektywy 2004/18, lecz nakłada w tym względzie na instytucje zamawiające wiążące warunki i konieczność automatycznego wyciągnięcia konsekwencji z określonych okoliczności, nie pozostawiając tej instytucji zamawiającej możliwości dokonania oceny, dla każdego przypadku oddzielnie, wagi rzekomego zawinionego uchybienia danego wykonawcy w związku z wykonaniem wcześniejszego zamówienia, przekracza tym samym zakres uznania, który przysługuje państwom członkowskim na mocy art. 45 ust. 2 akapit drugi omawianej dyrektywy w zakresie określania szczegółowych zasad stosowania podstawy wykluczenia przewidzianej w art. 45 ust. 2 akapit pierwszy lit. d), przy poszanowaniu prawa Unii.

   (por. pkt 30, 31, 33–36; pkt 1 sentencji)

3.  Zasady i normy prawa Unii z zakresu zamówień publicznych nie uzasadniają tego, by w imię ochrony interesu publicznego oraz słusznych interesów instytucji zamawiających, jak również zachowania uczciwej konkurencji między wykonawcami, uregulowania krajowe zobowiązywały instytucję zamawiającą do automatycznego wykluczenia z postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego wykonawcy ze względu na poważne wykroczenie zawodowe, bez przeprowadzenia konkretnej i zindywidualizowanej oceny postawy danego wykonawcy.

   W istocie art 45 ust. 2 dyrektywy 2004/18 w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi, zawiera zamknięty katalog podstaw mogących uzasadniać wykluczenie wykonawcy z udziału w przetargu ze względów wynikających z obiektywnych okoliczności i dotyczących jego cech zawodowych, a w związku z tym stoi na przeszkodzie uzupełnianiu przez państwa członkowskie zawartego w nim wykazu o inne podstawy wykluczenia wynikające z kryteriów dotyczących cech zawodowych.

   Jedynie w sytuacji, gdy dana podstawa wykluczenia nie jest związana z cechami zawodowymi wykonawcy, a zatem nie podlega wyczerpującemu wyliczeniu w postaci takiego zamkniętego katalogu, można rozważać ewentualną dopuszczalność takiej podstawy w świetle zasad i innych norm prawa Unii z zakresu zamówień publicznych.

   (por. pkt 38, 39, 41; pkt 2 sentencji)

4.  W ramach kompetencji przyznanej mu w art. 267 TFUE, jedynie w wyjątkowych przypadkach Trybunał, stosując ogólną zasadę pewności prawa stanowiącą integralną część porządku prawnego Unii, może stanąć wobec potrzeby ograniczenia wobec ogółu zainteresowanych możliwości powoływania się na zinterpretowany przez siebie przepis celem podważenia nawiązanych w dobrej wierze stosunków prawnych. Dokładniej mówiąc, Trybunał stosował to rozwiązanie jedynie w bardzo konkretnych okolicznościach: po pierwsze, gdy istniało ryzyko poważnych reperkusji gospodarczych, między innymi ze względu na znaczną liczbę stosunków prawnych nawiązanych w dobrej wierze na podstawie przepisów uważanych za obowiązujące, i, po drugie, gdy okazywało się, że jednostki oraz władze krajowe zostały skłonione do zachowań niezgodnych z prawem Unii ze względu na istnienie obiektywnej i istotnej niepewności co do zakresu przepisów prawa Unii, do której to niepewności przyczyniło się ewentualnie również samo zachowanie innych państw członkowskich bądź Komisji Europejskiej.

   (por. pkt 44, 45)

5.  Zobacz tekst orzeczenia.

   (por. pkt 47)

Sprawa C-465/11

Forposta S.A.

i

ABC Direct Contact sp. z o.o.

przeciwko

Poczcie Polskiej S.A.

(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Krajową Izbę Odwoławczą)

„Dyrektywa 2004/18/WE — Artykuł 45 ust. 2 akapit pierwszy lit. d) — Dyrektywa 2004/17/WE — Artykuł 53 ust. 3, art. 54 ust. 4 — Zamówienia publiczne — Sektor usług pocztowych — Kryteria wykluczenia z postępowania w sprawie udzielenia zamówienia — Poważne wykroczenie zawodowe — Ochrona interesu publicznego — Zachowanie uczciwej konkurencji”

Streszczenie – wyrok Trybunału (trzecia izba) z dnia 13 grudnia 2012 r.

1. Pytania prejudycjalne — Wystąpienie do Trybunału — Sąd krajowy w rozumieniu art. 267 TFUE — Pojęcie — Organ odsyłający, który musi wydać orzeczenia o charakterze sądowniczym — Krajowa Izba Odwoławcza — Zaliczenie

   (art. 267 TFUE)

2. Zbliżanie ustawodawstw — Procedury udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi — Dyrektywa 2004/18 — Udzielanie zamówień — Podstawy wykluczenia z udziału w przetargu — Poważne wykroczenie zawodowe — Pojęcie — Wykładnia — Uregulowanie krajowego ustanawiające pojęcie oparte na okolicznościach, za które ponosi odpowiedzialność wykonawca — Wyłączenie — Konieczność dokonania przez instytucję zamawiającą oceny zarzucanego uchybienia dla każdego przypadku oddzielnie

   (dyrektywa 2004/18 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 45 ust. 2 akapit pierwszy lit. d))

3. Zbliżanie ustawodawstw — Procedury udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi — Dyrektywa 2004/18 — Udzielanie zamówień — Podstawy wykluczenia z udziału w przetargu — Ograniczający charakter listy podstaw wymienionych w art. 45 ust. 2 dyrektywy — Możliwość wprowadzenia przez państwa członkowskie innych podstaw wykluczenia — Warunki

   (dyrektywa 2004/18 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 45 ust. 2)

4. Pytania prejudycjalne — Wykładnia — Skutki w czasie wyroków dokonujących wykładni — Skutek wsteczny — Granice — Pewność prawa — Swobodna ocena przysługująca Trybunałowi

   (art. 267 TFUE)

5. Pytania prejudycjalne — Wykładnia — Skutki w czasie wyroków dokonujących wykładni — Skutek wsteczny — Ograniczenie przez Trybunał — Warunki — Znaczenie konsekwencji finansowych wyroku dla zainteresowanego państwa członkowskiego — Kryterium niemające decydującego znaczenia

   (art. 267 TFUE)

1.  Przy ustalaniu, czy organ odsyłający ma charakter „sądu” w rozumieniu art. 267 TFUE, co jest kwestią podlegającą wyłącznie porządkowi prawnemu Unii, Trybunał bierze pod uwagę zespół przesłanek, takich jak w szczególności ustawowe umocowanie istnienia organu, jego stały charakter, obligatoryjny charakter jego jurysdykcji, kontradyktoryjność postępowania, stosowanie przez organ przepisów prawa oraz jego niezawisłość.

   W tym względzie Krajowa Izba Odwoławcza, która jest organem ustanowionym na podstawie ustawy Prawo zamówień publicznych, mającym wyłączną właściwość do rozpoznawania w pierwszej instancji sporów wykonawców z instytucjami zamawiającymi, jest sądem w rozumieniu art. 267 TFUE, gdy wykonuje swoje kompetencje objęte zakresem przepisów owej ustawy. Fakt, że na podstawie innych przepisów omawiany organ jest również upoważniony do pełnienia funkcji o charakterze konsultacyjnym, jest w tym względzie bez znaczenia.

   (por. pkt 17, 18)

2.  Artykuł 45 ust. 2 akapit pierwszy lit. d) dyrektywy 2004/18 w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie obowiązywaniu uregulowań krajowych stanowiących, że poważne wykroczenie zawodowe, powodujące automatyczne wykluczenie danego wykonawcy z trwającego postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego, zachodzi, gdy z powodu okoliczności, za które wykonawca ten ponosi odpowiedzialność, instytucja zamawiająca rozwiązała albo wypowiedziała wcześniejszą umowę w sprawie zamówienia publicznego, albo odstąpiła od umowy w sprawie zamówienia publicznego z danym wykonawcą, jeżeli rozwiązanie albo wypowiedzenie umowy, albo odstąpienie od niej nastąpiło w okresie trzech lat przed wszczęciem postępowania w toku, a wartość niezrealizowanego zamówienia wyniosła co najmniej 5% wartości umowy.

   W istocie pojęcie „poważnego wykroczenia” należy rozumieć w ten sposób, że odnosi się ono zwykle do zachowania danego wykonawcy wykazującego zamiar uchybienia lub stosunkowo poważne niedbalstwo z jego strony. Tym samym jakiekolwiek nieprawidłowe, niedokładne lub niskie jakościowo wykonanie umowy lub jej części może ewentualnie wykazać niższe kompetencje zawodowe danego wykonawcy, lecz nie jest automatycznie równoważne z poważnym wykroczeniem. Ponadto stwierdzenie istnienia poważnego wykroczenia wymaga co do zasady przeprowadzenia konkretnej i zindywidualizowanej oceny postawy danego wykonawcy. W tym względzie pojęcia „poważnego wykroczenia” nie można zastępować pojęciem „okoliczności, za które ponosi odpowiedzialność” dany wykonawca.

   W konsekwencji uregulowanie krajowe, które nie ogranicza się do wytyczenia ogólnych ram stosowania art. 45 ust. 2 akapit pierwszy lit. d) dyrektywy 2004/18, lecz nakłada w tym względzie na instytucje zamawiające wiążące warunki i konieczność automatycznego wyciągnięcia konsekwencji z określonych okoliczności, nie pozostawiając tej instytucji zamawiającej możliwości dokonania oceny, dla każdego przypadku oddzielnie, wagi rzekomego zawinionego uchybienia danego wykonawcy w związku z wykonaniem wcześniejszego zamówienia, przekracza tym samym zakres uznania, który przysługuje państwom członkowskim na mocy art. 45 ust. 2 akapit drugi omawianej dyrektywy w zakresie określania szczegółowych zasad stosowania podstawy wykluczenia przewidzianej w art. 45 ust. 2 akapit pierwszy lit. d), przy poszanowaniu prawa Unii.

   (por. pkt 30, 31, 33–36; pkt 1 sentencji)

3.  Zasady i normy prawa Unii z zakresu zamówień publicznych nie uzasadniają tego, by w imię ochrony interesu publicznego oraz słusznych interesów instytucji zamawiających, jak również zachowania uczciwej konkurencji między wykonawcami, uregulowania krajowe zobowiązywały instytucję zamawiającą do automatycznego wykluczenia z postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego wykonawcy ze względu na poważne wykroczenie zawodowe, bez przeprowadzenia konkretnej i zindywidualizowanej oceny postawy danego wykonawcy.

   W istocie art 45 ust. 2 dyrektywy 2004/18 w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi, zawiera zamknięty katalog podstaw mogących uzasadniać wykluczenie wykonawcy z udziału w przetargu ze względów wynikających z obiektywnych okoliczności i dotyczących jego cech zawodowych, a w związku z tym stoi na przeszkodzie uzupełnianiu przez państwa członkowskie zawartego w nim wykazu o inne podstawy wykluczenia wynikające z kryteriów dotyczących cech zawodowych.

   Jedynie w sytuacji, gdy dana podstawa wykluczenia nie jest związana z cechami zawodowymi wykonawcy, a zatem nie podlega wyczerpującemu wyliczeniu w postaci takiego zamkniętego katalogu, można rozważać ewentualną dopuszczalność takiej podstawy w świetle zasad i innych norm prawa Unii z zakresu zamówień publicznych.

   (por. pkt 38, 39, 41; pkt 2 sentencji)

4.  W ramach kompetencji przyznanej mu w art. 267 TFUE, jedynie w wyjątkowych przypadkach Trybunał, stosując ogólną zasadę pewności prawa stanowiącą integralną część porządku prawnego Unii, może stanąć wobec potrzeby ograniczenia wobec ogółu zainteresowanych możliwości powoływania się na zinterpretowany przez siebie przepis celem podważenia nawiązanych w dobrej wierze stosunków prawnych. Dokładniej mówiąc, Trybunał stosował to rozwiązanie jedynie w bardzo konkretnych okolicznościach: po pierwsze, gdy istniało ryzyko poważnych reperkusji gospodarczych, między innymi ze względu na znaczną liczbę stosunków prawnych nawiązanych w dobrej wierze na podstawie przepisów uważanych za obowiązujące, i, po drugie, gdy okazywało się, że jednostki oraz władze krajowe zostały skłonione do zachowań niezgodnych z prawem Unii ze względu na istnienie obiektywnej i istotnej niepewności co do zakresu przepisów prawa Unii, do której to niepewności przyczyniło się ewentualnie również samo zachowanie innych państw członkowskich bądź Komisji Europejskiej.

   (por. pkt 44, 45)

5.  Zobacz tekst orzeczenia.

   (por. pkt 47)