1.

Artykuł 31 ust. 2 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej gwarantuje prawo do płatnego urlopu, jednakże nie reguluje długości urlopu. Jak zatem należy ocenić nową regulację, które przyznaje pracownikom Unii znacznie mniej urlopu, niż otrzymywali oni w przeszłości?

2.

To jest główna kwestia niniejszego środka odwoławczego. Z jednej strony dotyczy ona metody i zakresu badania praw podstawowych, a z drugiej strony sądowej kontroli przeprowadzonego przez prawodawcę rozważenia różnych interesów.

3.

W art. 31 ust. 2 karty w odniesieniu do należytych i sprawiedliwych warunków pracy przewidziano, że:

„Każdy pracownik ma prawo […] do corocznego płatnego urlopu”.

4.

Zgodnie z uzasadnieniem do karty praw podstawowych ( 2 ) art. 31 ust. 2 jest oparty „na dyrektywie 93/104/WE, dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy, artykule 2 Europejskiej Karty Społecznej oraz punkcie 8 Wspólnotowej karty socjalnych praw podstawowych pracowników”.

5.

Europejska Karta Społeczna została uzgodniona w 1961 r. w ramach Rady Europy ( 3 ) i weszła w życie w 1965 roku. Zmieniona wersja z 1996 r. ( 4 ). weszła w życie w 1999 r. Każde z państw członkowskich ratyfikowało jedną z tych dwóch wersji, a obie wersje przewidują w art. 2 prawo do corocznego płatnego urlopu:

„W celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa do sprawiedliwych warunków pracy strony zobowiązują się […] zapewnić coroczny, co najmniej czterotygodniowy płatny urlop […]”.

6.

Wspólnotowa karta socjalnych praw podstawowych pracowników ( 5 ) została uchwalona w 1989 r. przez Radę Europejską ( 6 ). W ramach przepisów dotyczących poprawy warunków życia i pracy zawartych w tytule I, dotyczącym podstawowych praw socjalnych, w pkt 8 określono prawo do corocznego płatnego urlopu:

„Każdy pracownik Wspólnoty Europejskiej ma prawo do cotygodniowego odpoczynku oraz do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego, którego długość powinna być stopniowo ujednolicana zgodnie z istniejącymi krajowymi praktykami”.

7.

Ogólny przepis art. 1e ust. 2 rozporządzenia nr 31 ustanawiającego regulamin pracowniczy ( 7 ) (zwanego dalej „regulaminem pracowniczym”) brzmi:

„Urzędnikom w okresie aktywnego zatrudnienia zapewnia się warunki pracy zgodne z odpowiednimi normami bezpieczeństwa i higieny pracy, co najmniej na poziomie minimalnych wymagań mających zastosowanie na mocy środków przyjętych w tych dziedzinach zgodnie z traktatami”.

8.

W tytule IV, dotyczącym warunków pracy urzędników, znajduje się rozdział 2, dotyczący urlopów urzędników. Artykuł 57 ust. 1 stanowi:

„Urzędnicy uprawnieni są do urlopu corocznego w wymiarze nie mniejszym niż 24 dni robocze oraz nie większym niż 30 dni roboczych w każdym roku kalendarzowym, zgodnie z przepisami przyjętymi w drodze wspólnego porozumienia organów powołujących instytucji Unii, po zasięgnięciu opinii Komitetu ds. Regulaminu Pracowniczego”.

9.

Załącznik X do regulaminu pracowniczego zawiera przepisy szczególne mające zastosowanie do urzędników Unii Europejskiej pełniących służbę w państwie trzecim. Do dnia 31 grudnia 2013 r. tacy urzędnicy byli uprawnieni w każdym roku kalendarzowym do corocznego urlopu w wymiarze trzech i pół dnia roboczego za każdy miesiąc pełnienia służby.

10.

Rozporządzeniem nr 1023/2013 z dnia 22 października 2013 r. ( 8 ). art. 6 załącznika X został zmieniony w następujący sposób:

„Urzędnik jest uprawniony do corocznego urlopu w wymiarze dwóch dni roboczych za każdy miesiąc pełnienia służby w roku kalendarzowym.

Niezależnie od akapitu pierwszego niniejszego artykułu, urzędnicy, którzy na dzień 1 stycznia 2014 r. są już oddelegowani do państw trzecich, są uprawnieni do:

11.

W tym zakresie motyw 27 rozporządzenia nr 1023/2013 stanowi:

„Należy unowocześnić warunki pracy pracowników zatrudnionych w państwach trzecich i zracjonalizować je pod względem kosztów, uzyskując oszczędności. Należy też dostosować uprawnienia do urlopu corocznego […]”.

12.

W art. 8 załącznika X do regulaminu pracowniczego przewidziano urlop specjalny:

„Organ powołujący może w wyjątkowych przypadkach, w drodze szczególnej decyzji zawierającej uzasadnienie, przyznać urzędnikowi urlop wypoczynkowy, biorąc pod uwagę szczególnie trudne warunki życia w miejscu pełnienia przez niego służby. Dla każdego takiego miejsca organ powołujący określa miasto lub miasta, gdzie można skorzystać z urlopu wypoczynkowego.

Urzędnicy, którzy uczestniczą w szkoleniu zawodowym zgodnie z art. 24a regulaminu pracowniczego i którym zgodnie z akapitem pierwszym niniejszego artykułu przyznano urlop wypoczynkowy, dążą do łączenia w miarę możliwości okresów szkolenia zawodowego z urlopem wypoczynkowym”.

13.

Dyrektywa 93/104/WE dotycząca niektórych aspektów organizacji czasu pracy ( 9 ) została uchylona przez dyrektywę o organizacji czasu pracy ( 10 ).

14.

Zgodnie z motywem czwartym dyrektywy o organizacji czasu pracy poprawa bezpieczeństwa, higieny i ochrony zdrowia pracowników w miejscu pracy jest celem, który nie powinien być podporządkowany względom czysto ekonomicznym.

15.

Artykuł 7 ust. 1 dyrektywy o organizacji czasu pracy przewiduje urlop w wymiarze co najmniej czterech tygodni:

„Państwa członkowskie przyjmują niezbędne środki w celu zapewnienia, by każdy pracownik był uprawniony do corocznego płatnego urlopu w wymiarze co najmniej czterech tygodni, zgodnie z warunkami uprawniającymi i przyznającymi mu taki urlop, przewidzianymi w ustawodawstwie krajowym i/lub w praktyce krajowej”.

16.

Skarżący przed Sądem, F. Carreras Sequeros i in. (zwani dalej „skarżącymi”), są urzędnikami lub członkami personelu kontraktowego Komisji Europejskiej. Wszyscy zostali oddelegowani do państw trzecich i przebywali tam przed dniem 1 stycznia 2014 r.

17.

Zgodnie z nowym brzmieniem art. 6 akapit drugi tiret pierwsze załącznika X do regulaminu pracowniczego skarżącym przyznano 36 dni corocznego urlopu za rok 2014 w miejsce 42 dni w roku poprzednim. Organ powołujący względnie organ upoważniony do zawierania umów o pracę na mocy identycznie brzmiących decyzji oddaliły zażalenia skarżących.

18.

Skarżący złożyli zatem do Sądu do spraw Służby Publicznej Unii Europejskiej skargę, wnosząc o stwierdzenie niezgodności z prawem nowego art. 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego i stwierdzenie nieważności decyzji, na mocy których ich roczny urlop został zmniejszony od 2014 r.

19.

Skarga ta została następnie przekazana do Sądu. Sąd dopuścił Radę Unii Europejskiej i Parlament Europejski do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze interwenientów popierających żądania Komisji.

20.

W zaskarżonym wyroku z dnia 4 grudnia 2018 r., Carreras Sequeros i in./Komisja (T‑518/16, EU:T:2018:873) Sąd stwierdził nieważność decyzji o zmniejszeniu w 2014 r. liczby dni corocznego urlopu wypoczynkowego przysługujących skarżącym.

21.

Sąd oparł się na tym, iż prawo do corocznego urlopu wypoczynkowego, o którym mowa w art. 31 ust. 2 karty, ze swej natury zmierza zasadniczo do wspierania poprawy warunków życia i pracy pracowników ( 11 ). Znaczące zmniejszenie wymiaru corocznego urlopu z 42 do 24 dni w ciągu 3 lat nie może być uznane za zgodne z zasadą mającą na celu wspieranie poprawy warunków życia i pracy zainteresowanych ( 12 ). Nie zostało ono zrekompensowane innymi przywilejami ( 13 ) i nie widać uzasadnienia dla takiego zmniejszenia ( 14 ). Jeśli miałoby ono wynikać z oszczędności kosztów, to w tym zakresie zostało już rozstrzygnięte, iż względy konieczności ochrony interesów finansowych Unii nie mogą w żadnym wypadku być przywoływane dla uzasadnienia naruszenia prawa do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego, zagwarantowanego w art. 31 ust. 2 karty ( 15 ). Nie wydaje się również, by prawodawca dążył do osiągnięcia odpowiedniej równowagi między celem modernizacji a prawami zainteresowanych osób. W związku z tym przy przyjmowaniu zaskarżonych decyzji Komisja nie mogła skutecznie oprzeć się na nowym art. 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego ( 16 ).

22.

Komisja (sprawa C‑119/19 P) i Rada (sprawa C‑126/19 P) wniosły środki odwoławcze przeciwko zaskarżonemu wyrokowi. Sprawy te zostały połączone przez Trybunał Sprawiedliwości do wspólnego rozpoznania. Oprócz własnego środka odwoławczego Rada złożyła identyczne w treści z tym środkiem odwoławczym odwołanie wzajemne wspierające środek odwoławczy Komisji.

23.

Postanowieniem z dnia 29 lipca 2019 r., Komisja/Carreras Sequeros i in. oraz Rada/Komisja (C‑119/19 P i C‑126/19 P, niepublikowanym, EU:C:2019:658) prezes Trybunału Sprawiedliwości oddalił wniosek Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta.

24.

Komisja Europejska wnosi o:

25.

W swoim odwołaniu i odwołaniu wzajemnym Rada Unii Europejskiej wnosi o:

26.

Parlament Europejski wnosi o:

27.

F. Carreras Sequeros i in. wnoszą natomiast o:

28.

Strony postępowania dokonały wymiany pism oraz przedstawiły swoje stanowiska na rozprawie w dniu 3 lutego 2020 r.

29.

Skarga do Sądu jest wprawdzie formalnie skierowana bezpośrednio przeciwko decyzjom określającym liczbę dni urlopu skarżących za rok 2014, jednakże decyzje te z konieczności wynikały z nowej regulacji art. 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego dotyczącej urlopów dla urzędników w państwach trzecich. W związku z tym skarżący podnoszą zarzut niezgodności z prawem tej nowej regulacji na podstawie art. 277 TFUE. Strony prowadzą spór co do tej kwestii zarówno w postępowaniu przed Sądem, jak i w niniejszych środkach odwoławczych.

30.

Zacznę od wykazania, że odwołanie wzajemne Rady jest niedopuszczalne, oraz omówienia argumentów podniesionych przez wnoszących środki odwoławcze w kwestii właściwości Sądu. Następnie zajmę się krytyką uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

31.

Szczególną cechą niniejszego sporu jest to, że z jednej strony zarówno Komisja, jak i Rada wniosły środki odwoławcze od zaskarżonego wyroku Sądu, a mianowicie od połączonych obecnie spraw C‑119/19 P i C‑126/19 P, a z drugiej strony Rada wniosła również odwołanie wzajemne na poparcie odwołania Komisji w sprawie C‑119/19 P. W tym odwołaniu wzajemnym Rada z tych samych, a nawet sformułowanych w identyczny sposób powodów zaskarżyła ten sam wyrok Sądu, przeciwko któremu Rada zwróciła się już we własnym odwołaniu w sprawie C‑126/19 P.

32.

Co prawda nie jest wykluczone zakwestionowanie wyroku równocześnie w odwołaniu i odwołaniu wzajemnym ( 17 ), jednak późniejsza skarga wniesiona w sprawie, w której toczy się już spór pomiędzy tymi samymi stronami, oparta na tej samej podstawie prawnej i zmierzająca do stwierdzenia nieważności tego samego aktu prawnego, jest niedopuszczalna ze względu na zawisłość sporu ( 18 ). Dlatego też strona może wnieść od wyroku Sądu tylko jeden środek odwoławczy oparty na tych samych zarzutach ( 19 ).

33.

W konsekwencji odwołanie wzajemne Rady należy odrzucić jako niedopuszczalne.

34.

W ramach zarzutu pierwszego odwołania Rada podnosi, że Sąd naruszył prawo odnośnie do swojej właściwości. W ramach tego zarzutu Rada kwestionuje, po pierwsze, wydanie nakazu przez Sąd, a po drugie – zakres, jaki Sąd przypisał zarzutowi niezgodności z prawem.

35.

W części pierwszej zarzutu pierwszego Rada, popierana przez Komisję i Parlament, kwestionuje dokonaną przez Sąd kwalifikację spornej decyzji, jako zmniejszającej liczbę dni corocznego urlopu skarżących. Liczba dni urlopu nie została bowiem zmniejszona, lecz określona na podstawie obowiązujących przepisów. Poprzez swoją kwalifikację Sąd w sposób dorozumiany nakazał Komisji przyznanie skarżącym określonej liczby dni urlopu. Sąd nie jest jednak właściwy do wydania takiego nakazu.

36.

Niemniej, jak przyznaje sama Rada, zaskarżone decyzje i dokonane w nich określenie dni urlopu skarżących w roku 2014 nie wywołują wątpliwości. I niezależnie od kwalifikacji uchylonych decyzji skutek wyroku Sądu wynika z art. 266 ust. 1 TFUE. Zgodnie z tym przepisem Komisja jest zobowiązana w sprawie głównej do – ni mniej, ni więcej – podjęcia środków wynikających z wyroku Sądu. Gdyby zaskarżony wyrok został utrzymany w mocy w całości, Komisja nie mogłaby już stosować w odniesieniu do skarżących zmian w regulacjach dotyczących urlopów i musiałaby podjąć w stosunku do nich decyzje zgodnie z dotychczasowymi przepisami ( 20 ).

37.

Zarzut ten nie jest zatem faktycznie skierowany przeciwko rzekomemu błędowi Sądu w ocenie jego właściwości, lecz przeciwko decyzji co do istoty sprawy, a w szczególności przeciwko zaskakującemu ustaleniu w pkt 112 zaskarżonego wyroku, że Komisja nie mogła oprzeć się na nowym art. 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego przy ustalaniu liczby dni urlopu skarżących. Zakres, w jakim rozstrzygnięcie to może zostać utrzymane, został omówiony poniżej.

38.

Część pierwsza zarzutu pierwszego Rady – w zakresie, w jakim Rada kwestionuje rzekomy nakaz Sądu – opiera się natomiast na błędnej interpretacji zaskarżonego wyroku i w związku z tym musi zostać oddalona jako bezzasadna.

39.

W części drugiej zarzutu pierwszego Rada, popierana przez Komisję i Parlament, zarzuca Sądowi, że rozszerzył zarzut niezgodności z prawem oparty na art. 277 TFUE na całość regulacji dotyczącej urlopów zawartej w art. 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego, to jest również na postanowienia dotyczące lat 2015 i lat następnych – od 2016 roku, podczas gdy przedmiotem skargi były jedynie decyzje dotyczące uprawnień do urlopu w 2014 r.

40.

Celem art. 277 TFUE nie jest umożliwienie stronie podważenia legalności jakiegokolwiek aktu w drodze jakiejkolwiek skargi. Wręcz przeciwnie, regulacja, której niezgodność z prawem się podnosi, musi znajdować zastosowanie – w sposób bezpośredni albo pośredni – w stanie faktycznym, do którego odnosi się skarga ( 21 ). Sąd słusznie zatem uściślił, że zakres zarzutu niezgodności z prawem musi ograniczać się do tego, co jest niezbędne do rozstrzygnięcia sporu ( 22 ).

41.

Jednakże w pkt 31 zaskarżonego wyroku Sąd opowiedział się za dostatecznie szeroką wykładnią art. 277 TFUE, aby zapewnić osobom wykluczonym z wnoszenia bezpośrednich skarg na akty generalne organów skuteczną kontrolę zgodności z prawem tych aktów. Zakres stosowania art. 277 TFUE powinien zgodnie z tym zostać rozszerzony na te akty instytucji, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu wystarczy zatem, że przedmiotowa decyzja opiera się zasadniczo na tych aktach, nawet jeśli formalnie nie stanowią one jej podstawy prawnej.

42.

Stwierdzenia te nie odpowiadają w pełni orzecznictwu Trybunału. Uznaje on skuteczną kontrolę zgodności z prawem na podstawie art. 277 TFUE za konieczną jedynie w zakresie, w jakim przyjmowane są decyzje wykonawcze, które dotyczą skarżących w sposób bezpośredni i indywidualny ( 23 ).

43.

W przypadku ścisłego stosowania tego orzecznictwa zarzut niezgodności z prawem powinien być ograniczony wyłącznie do przepisu przejściowego zawartego w art. 6 akapit drugi tiret pierwsze załącznika X do regulaminu pracowniczego, dotyczącego roku 2014. W rzeczywistości przedmiotem sporu jest określenie uprawnień do urlopu jedynie za ten rok, a nie za lata następne.

44.

Nie uważam za wystarczające zawartego w pkt 32 do 35 zaskarżonego wyroku uzasadnienia Sądu, iż związek pomiędzy różnymi etapami przepisu przejściowego a ostateczną regulacją w kwestii urlopów usprawiedliwiał to, by rozszerzyć zarzut niezgodności z prawem na wszystkie te regulacje. W rzeczywistości bowiem nie sprawiłoby to najmniejszego problemu, by rozpatrywać te regulacje oddzielnie i ograniczyć badanie zarzutu do pierwszego etapu przepisu przejściowego. Nie wykluczyłoby to ponadto możliwości uwzględnienia, w kontekście celu tej regulacji, jej przejściowego charakteru ani związku z ostateczną regulacją w kwestii urlopów.

45.

Niemniej uważam podejście Sądu w rezultacie za słuszne. Wprawdzie zarzut niezgodności z prawem nie może formalnie prowadzić do nieważności zakwestionowanego w danej sprawie przepisu ani nie wywołuje skutków prawnych pomiędzy innymi stronami. Niemniej kompleksowa ocena w ramach niniejszego postępowania wyjaśniłaby w praktyce, czy kwestionowana regulacja może być stosowana, a tym samym stanowiłaby prejudykat dla podobnych sporów. W interesie organu powołującego leży również jak najszybsze uzyskanie jasności co do zgodności z prawem nowych zasad dotyczących urlopów. Gdyby natomiast ograniczono się do oceny regulacji na rok 2014, istniałoby ryzyko dalszych, przedłużających się sporów prawnych dotyczących kolejnych lat.

46.

Co więcej, analiza całej regulacji nie prowadzi do wniosku, że uprawnienie skarżących do podnoszenia zarzutów w tej konkretnej sprawie zostałoby przekroczone. Kompleksowa analiza nowej regulacji nie wykracza również poza argumentację skarżących, ani nie stanowi nowego aspektu sprawy. Wręcz przeciwnie, skarżący konsekwentnie utrzymywali w niniejszym postępowaniu, że sprzeciwią się stosowaniu nowych zasad dotyczących urlopów w następnych latach. Natomiast fakt, że dwóch skarżących w międzyczasie przestało już pracować w krajach trzecich ( 24 ), wydaje mi się nieistotny. Ponadto w innych postępowaniach została zakwestionowana także docelowa regulacja w kwestii urlopów, gdyż w toku są dwa kolejne postępowania dotyczące roku 2019 ( 25 ). Ostateczny etap przewidziany w nowej regulacji musiałby zostać przeanalizowany najpóźniej w ramach tych postępowań.

47.

W tym kontekście uważam za niewłaściwe podzielenie sporu dotyczącego nowej regulacji w zakresie prawa do urlopu na odrębne postępowania. Zasoby sądów Unii, a także zasoby zainteresowanych stron zostałyby przez to tylko niepotrzebnie zaangażowane ( 26 ).

48.

W konsekwencji również część drugą zarzutu pierwszego Rady należy oddalić jako bezzasadną.

49.

Jeżeli Trybunał Sprawiedliwości nie podzieliłby mojej opinii, możliwe byłoby zakończenie badania w tym momencie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd. Nie można przecież wykluczyć, że Sąd doszedłby do innego wniosku, gdyby zbadał tylko pierwszy etap regulacji przejściowej, czyli znacznie mniejsze ograniczenie uprawnień do urlopu.

50.

Takie podejście nie wydaje mi się jednak racjonalne, ponieważ opóźniłoby to tylko jeszcze bardziej rozstrzygnięcie co do sporu będącego przedmiotem sprawy. Trybunał powinien zatem rozpatrzyć również pozostałe zarzuty środków odwoławczych. W tym względzie należy zauważyć, że poniższe argumenty znajdują zasadniczo zastosowanie niezależnie od tego, czy skarga do Sądu ogranicza się do przepisów przejściowych dotyczących roku 2014. Wydaje się wprawdzie możliwe, że analiza, czy pozostały zakres uprawnień do urlopu jest wystarczający, doprowadziłaby do różnych rezultatów odnośnie różnych etapów, których dotyczy nowa regulacja. Jednakże, jak wyjaśnię poniżej, nie ma powodu, aby kwestionować jakikolwiek etap ( 27 ).

51.

Sąd uznał, że nowa regulacja jest niezgodna z podstawowym prawem do urlopu. Sąd zrezygnował jednak z analizy ogólnej zasady równego traktowania, zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań oraz prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, na które skarżący również się powoływali.

52.

W związku z tym Komisja w swoich obydwu zarzutach odwołania kwestionuje niektóre aspekty badania podstawowego prawa do urlopu na podstawie art. 31 ust. 2 karty, a mianowicie uwzględnienie dyrektywy o organizacji czasu pracy oraz uwzględnienie zasady poprawy warunków życia i pracy zainteresowanych osób, ale również nieuwzględnienie innych roszczeń skarżących, a także sposób rozpatrzenia swobody prawodawcy w zakresie stanowienia prawa. Drugi i trzeci zarzut odwołania Rady dotyczą podobnych kwestii.

53.

Część pierwsza zarzutu pierwszego Komisji i część pierwsza zarzutu drugiego Rady są skierowane przeciwko uwzględnieniu przez Sąd dyrektywy o organizacji czasu pracy.

54.

Zdaniem Rady Sąd, orzekając, iż w niektórych przypadkach możliwe jest powoływanie się w stosunku do organów Unii na dyrektywę (w tym przypadku dyrektywę o organizacji czasu pracy), przede wszystkim nie uwzględnił utrwalonego orzecznictwa, zgodnie z którym dyrektywy są skierowane do państw członkowskich, a nie do organów lub instytucji Unii. W związku z tym nie można uznać, że przepisy dyrektywy nakładają na te organy obowiązki w zakresie ich relacji z własnym personelem.

55.

Należy zgodzić się jednak ze skarżącymi, że argument ten jest nietrafny. Jest on skierowany przeciwko stwierdzeniom zawartym w pkt 61 zaskarżonego wyroku, które nie stanowią uzasadnienia tego wyroku. W rzeczywistości Sąd wyraźnie stwierdził w pkt 64, że nie można powoływać się na dyrektywę o organizacji czasu pracy ani jako na samodzielną podstawę, ani w związku z art. 1e ust. 2 regulaminu pracowniczego ( 28 ) w celu poparcia zarzutu niezgodności z prawem, by stwierdzić, iż nowy art. 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego nie znajduje zastosowania.

56.

W związku z powyższym argument Rady musi zostać oddalony.

57.

W drugiej kolejności zdaniem Rady i Komisji Sąd naruszył prawo poprzez orzeczenie, że prawodawca jest związany treścią dyrektywy o organizacji czasu pracy z tego względu, iż jest ona wymieniona w wyjaśnieniach Prezydium dotyczących art. 31 ust. 2 Karty praw podstawowych.

58.

W pkt 70 zaskarżonego wyroku Sąd orzekł w istocie, że należy odstąpić od stosowania nowego art. 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego, jeżeli zostanie on uznany za niezgodny z prawem do corocznego urlopu, którego charakter i cel wynikają z art. 31 ust. 2 karty w związku z dyrektywą o organizacji czasu pracy. W tym względzie Sąd oparł się w pkt 67–69 na wyjaśnieniach udzielonych przez Prezydium Konwentu, zgodnie z którymi w art. 31 ust. 2 karty wyraźnie zawarte jest sedno dyrektywy o organizacji czasu pracy. Prawodawca unijny nie może zignorować treści tej dyrektywy.

59.

Argumentacja ta jest dotknięta błędem prawnym, ponieważ nieprawidłowo opisuje związek między art. 31 ust. 2 karty a dyrektywą o organizacji czasu pracy.

60.

Wprawdzie wyjaśnienia Konwentu dotyczące art. 31 ust. 2 karty stanowią, że postanowienie to jest oparte na dyrektywie o organizacji czasu pracy, a ponadto, zgodnie z art. 52 ust. 7 karty i art. 6 ust. 1 akapit trzeci TUE, wyjaśnienia te muszą być należycie uwzględnione ( 29 ).

61.

Nie prowadzi to jednak do włączenia całej dyrektywy o organizacji czasu pracy do art. 31 ust. 2 karty.

62.

Jak słusznie zauważa Komisja, w art. 31 ust. 2 karty zapisano jedynie uprawnienie do urlopu określone w art. 7 dyrektywy o organizacji czasu pracy jako wynoszące minimum cztery tygodnie ( 30 ). Dokładniej rzecz biorąc, art. 7 dyrektywy o organizacji czasu pracy jest przepisem prawa unijnego, który określa dokładną długość corocznego urlopu gwarantowanego na mocy art. 31 ust. 2 karty ( 31 ).

63.

Taka konkretyzacja jest konieczna, ponieważ sam art. 31 ust. 2 karty nie określa długości corocznego płatnego urlopu, co jest niezbędne dla zagwarantowania tego urlopu. Tym samym długość urlopu różni się od innych gwarancji określonych w art. 31 ust. 2, takich jak wypłata w trakcie urlopu lub krąg osób uprawnionych, które wynikają z prawa podstawowego bez dalszej konkretyzacji normatywnej ( 32 ).

64.

Podstawowe prawo do urlopu jest zatem uzależnione od normatywnej konkretyzacji, przynajmniej w odniesieniu do długości corocznego płatnego urlopu.

65.

Zależność ta ma konsekwencje dla oceny tych regulacji, które – podobnie jak nowa regulacja będąca przedmiotem sporu – określają długość corocznego płatnego urlopu. Tego rodzaju regulacja jest niezbędna do nadania praktycznego skutku prawu podstawowemu do urlopu, dlatego też nie może ona, ze względu na swój charakter, być uważana za ograniczenie prawa podstawowego w rozumieniu art. 52 ust. 1 karty, a zatem nie musi bezpośrednio spełniać warunków określonych w tym przepisie.

66.

W związku z tym chociaż określenie długości uprawnienia do urlopu nie wymaga uzasadnienia zgodnie z art. 52 ust. 1 karty, musi ono być co najmniej zgodne z zasadą proporcjonalności, która jest jedną z ogólnych zasad prawa Unii. Zasada ta wymaga, by akty instytucji Unii nie wykraczały poza to, co odpowiednie i konieczne do osiągnięcia uzasadnionych celów, którym dane przepisy mają służyć. Przy czym uwzględnić należy, iż tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować te najmniej dotkliwe, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów ( 33 ).

67.

W szczególności, przy ostatecznym rozważeniu celów i wad konkretyzacji, inne aspekty, takie jak minimalny wymiar urlopu na mocy art. 7 dyrektywy o organizacji czasu pracy lub istota podstawowego prawa do corocznego płatnego urlopu, mogą odegrać pewną rolę. Jednakże dyrektywa jako całość nie ma również i tu żadnego znaczenia.

68.

Należy zatem stwierdzić, że Sąd naruszył prawo w pkt 68 i 69 zaskarżonego wyroku, uznając, że prawodawca unijny jest – ze względu na art. 31 ust. 2 karty – związany w całości dyrektywą o organizacji czasu pracy.

69.

Jednakże to naruszenie prawa nie pozwala na uwzględnienie zarzutów Komisji i Rady, ponieważ nie prowadzi ono do uchylenia zaskarżonego wyroku. Sąd nie oparł bowiem swojej decyzji na rzekomym naruszeniu materialnych gwarancji dyrektywy o organizacji czasu pracy. Wręcz przeciwnie, odrzuca on argumenty skarżących dotyczące różnych przepisów dyrektywy o organizacji czasu pracy.

70.

W części drugiej zarzutu pierwszego Komisja podnosi naruszenie prawa przy wykładni art. 31 ust. 2 karty, ze względu na uznanie przez Sąd, że zmniejszenie wymiaru corocznego urlopu przewidziane w art. 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego jest niezgodne z rzekomą zasadą mającą na celu poprawę warunków życia i pracy zainteresowanych osób. Taka zasada nie wynika z żadnych przepisów prawa.

71.

Również i Rada wskazuje w części drugiej zarzutu drugiego, że Sąd błędnie przedstawił znaczenie art. 31 ust. 2 karty. Wbrew opinii Sądu przepis ten ma na celu nie poprawę warunków życia i pracy, lecz zapewnienie wszystkim pracownikom w Unii wystarczającego poziomu ochrony.

72.

W pkt 88 zaskarżonego wyroku Sąd orzekł, że prawo do corocznego urlopu, o którym mowa w art. 31 ust. 2 karty, ze swej natury zmierza zasadniczo do wspierania poprawy warunków życia i pracy pracowników. A w pkt 90 Sąd stwierdza, że zmniejszenia liczby dni urlopu nie można uznać za zgodne z zasadą mającą na celu wspieranie poprawy warunków życia i pracy zainteresowanych osób.

73.

W tym względzie należy zgodzić się z argumentem Komisji i Rady, że ani tekst art. 31 ust. 2 karty, ani wyjaśnienia do niej nie wymieniają wyraźnie takiej zasady. Raczej, jak słusznie zauważa w szczególności Rada, art. 31 jest zatytułowany „Należyte i sprawiedliwe warunki pracy”.

74.

Niemniej Sąd powołuje się na prawo Unii, ponieważ zgodnie z art. 151 ust. 1 TFUE jednym z celów Unii jest poprawa warunków życia i pracy. Dyrektywa o organizacji czasu pracy, a zatem również jej art. 7, ze względu na swoją podstawę prawną, obecnie art. 153 TFUE, zmierza do osiągnięcia tego celu. Ponadto cel ten stanowi podstawę Wspólnotowej karty socjalnych praw podstawowych pracowników. Wymienione tam w pkt 8 prawo do płatnego urlopu jest umieszczone w dziale „Poprawa warunków życia i pracy”. Zgodnie z wyjaśnieniami do karty podstawowe prawo do urlopu jest oparte między innymi na tych dwóch dokumentach.

75.

Trybunał Sprawiedliwości uznał już przynajmniej, że celem uregulowań dotyczących urlopów jest poprawa ochrony zdrowia i bezpieczeństwa pracowników ( 34 ). Chodzi tu o indywidualne warunki życia i pracy.

76.

Jeśli chodzi konkretnie o prawo do urlopu, skarżący słusznie podkreślają, że długość urlopu powinna być stopniowo ujednolicana zgodnie z istniejącymi krajowymi praktykami ( 35 ), co zakłada cel poprawy warunków.

77.

W konsekwencji stwierdzenie Sądu zawarte w pkt 88 zaskarżonego wyroku, w którym przypisuje on prawu do corocznego urlopu cel poprawy warunków życia i pracy, nie narusza prawa.

78.

Natomiast Sąd posuwa się za daleko, gdy w pkt 90 mówi o zasadzie, ponieważ istnienie takiej zasady nie wynika ani z odpowiednich dokumentów, ani z orzecznictwa. Tym samym Sąd nadaje celowi, jakim jest poprawa warunków życia i pracy, znaczenie przy interpretacji podstawowego prawa do urlopu, którego cel ten nie posiada.

79.

Problematyczne jest jednakże przede wszystkim przeprowadzone przez Sąd badanie przestrzegania tego celu. Nawet ten cel nie może bowiem prowadzić do sytuacji, w której zmniejszenie uprawnienia do urlopu można by uznać za ograniczenie podstawowego prawa do urlopu na podstawie art. 31 ust. 2 karty.

80.

Obojętne jest przy tym, czy cel poprawy warunków życia i pracy jako taki jest na mocy art. 151 TFUE wiążący dla Unii przy określaniu warunków zatrudnienia jej pracowników. Sąd nie dokonuje bowiem oceny art. 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego w świetle art. 151 TFUE, lecz przedstawia ten cel w kontekście art. 31 ust. 2 karty. W pkt 90 zaskarżonego wyroku Sąd tłumaczy mianowicie dokonanie ustalenia, iż nastąpiło ograniczenie prawa podstawowego do urlopu, a w konsekwencji istnieje potrzeba uzasadnienia zgodnie z art. 52 ust. 1 karty tym, że znaczące zmniejszenie uprawnienia do urlopu wynikające z nowej regulacji nie może być uznane za poprawę warunków życia i pracy.

81.

Jednakże, jak już stwierdziłam, normatywna konkretyzacja długości urlopu nie stanowi ograniczenia podstawowego prawa do urlopu, które wymagałoby uzasadnienia na mocy art. 52 ust. 1 karty. Ta niezbędna konkretyzacja musi być raczej mierzona w świetle zasady proporcjonalności ( 36 ). W kontekście tej zasady cel, jakim jest poprawa warunków życia i pracy, ma znaczenie dopiero później, a mianowicie przy porównywaniu celu regulacji z obciążeniami z nią związanymi.

82.

Chociaż wykładnia art. 31 ust. 2 karty, zakładająca, iż artykuł ten ustanawia zasadę poprawy warunków pracy i w konsekwencji jakiekolwiek pogorszenie warunków pracy należy uznać za ograniczenie tego prawa podstawowego, jest błędna pod względem prawnym, to jednak błąd ten nie prowadzi sam w sobie do uchylenia zaskarżonego wyroku. Nie można bowiem wykluczyć, że badanie uzasadnienia takiej ingerencji może prowadzić do tego samego rezultatu co badanie proporcjonalności konkretyzacji tego prawa podstawowego. W takim przypadku wystarczyłoby zmienić uzasadnienie wyroku Sądu.

83.

W części trzeciej zarzutu pierwszego Komisja kwestionuje rozumowanie Sądu zawarte w pkt 91–96 zaskarżonego wyroku i zmierza do obalenia argumentów przeciwko ograniczeniu podstawowego prawa do urlopu. Rada i Parlament również kwestionują tę argumentację.

84.

W tym względzie prawdą jest również, że metoda zastosowana przez Sąd do zbadania prawa podstawowego nie jest przekonywająca. To, czy te argumenty i rozumowanie Sądu są istotne, musi zostać zbadane w szczególności w kontekście przeprowadzanej analizy.

85.

W ramach badania proporcjonalności, w szczególności celu poprawy warunków życia i pracy zainteresowanych osób, zarzut drugi Komisji, część druga zarzutu drugiego Rady i jej zarzut trzeci są zatem szczególnie istotne.

86.

Komisja podnosi, że Sąd nie uwzględnił tego, że prawodawca dysponuje szerokim zakresem uznania przy zmianie regulaminu pracowniczego i że naruszenie zasady proporcjonalności może zostać stwierdzone jedynie w przypadku, gdy prawodawca w sposób oczywisty przekroczył granice tego swobodnego uznania.

87.

Również Rada podkreśla potrzebę umożliwienia prawodawcy znajdowania kompromisów, czy to w sprawie urlopu, czy też w kwestii wynagrodzenia lub czasu pracy, w świetle zmian w społeczeństwie, postępu społecznego oraz rozwoju naukowego i technologicznego.

88.

Jednakże w pkt 100 zaskarżonego wyroku Sąd wyraźnie uznaje, że prawodawca dysponuje szerokim zakresem swobody, aby dostosować regulamin pracowniczy i zmienić w każdej chwili prawa i obowiązki urzędników, nawet w kierunku dla nich niekorzystnym ( 37 ).

89.

Kryterium to jest zgodne z utrwalonym orzecznictwem dotyczącym sądowej kontroli warunków stosowania zasady proporcjonalności w prawodawstwie Unii. Prawodawca, wykonując powierzone mu uprawnienia, dysponuje dużym zakresem uznania w dziedzinach, w których jego działalność wymaga dokonywania wyborów zarówno politycznych, jak i gospodarczych czy społecznych, i odnośnie do których musi przeprowadzać kompleksowe kontrole i oceny. W związku z tym nie chodzi o stwierdzenie, czy środek przyjęty w danej dziedzinie był jedynym możliwym lub najlepszym z możliwych; jedynie oczywiście niewłaściwy charakter tego środka w stosunku do zamierzonego przez właściwe instytucje celu może powodować jego nieważność ( 38 ).

90.

Sąd nie bada jednak, czy nowa regulacja ma właściwy charakter, lecz upewnia się w pkt 98 i 100 zaskarżonego wyroku, czy prawodawca sprawdził, czy nowa regulacja rzeczywiście służy celom dobra ogólnego i nie stanowi, w stosunku do zamierzonego celu, nieproporcjonalnej i niemożliwej do przyjęcia ingerencji, która naruszałaby istotę praw w ten sposób zagwarantowanych. Sąd rozważa w szczególności, czy prawodawca podjął decyzję z pełną znajomością przedmiotu, po starannym i bezstronnym zbadaniu wszystkich istotnych okoliczności.

91.

Jest to również w dużej mierze zgodne z orzecznictwem, ponieważ prawodawca jest zobowiązany do oparcia swojej decyzji na obiektywnych kryteriach. Ponadto, w ramach analizy obciążeń wynikających z różnych, możliwych do zastosowania środków, powinien on zbadać, czy cele zamierzone w przyjętym środku mogą uzasadniać powstanie negatywnych skutków gospodarczych, nawet znaczących, po stronie zainteresowanych osób ( 39 ).

92.

Co więcej, nawet kontrola sądowa o ograniczonym zakresie wymaga, by instytucje Unii, które wydały rozpatrywany akt prawny, były w stanie wykazać przed Trybunałem, iż akt został wydany w ramach faktycznego wykonywania ich swobodnego uznania względnie uprawnień dyskrecjonalnych, co wymaga uwzględnienia wszelkich istotnych elementów i okoliczności sytuacji, którą akt ten ma uregulować ( 40 ). Wynika stąd, iż instytucje te powinny co najmniej móc przedstawić i wykazać w sposób jasny i jednoznaczny dane będące podstawą ustanowienia spornych przepisów tego aktu, na których opierało się wykonanie ich uprawnień dyskrecjonalnych ( 41 ).

93.

Analiza tych elementów ma ostatecznie decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszych środków odwoławczych. Zaskarżony wyrok opiera się bowiem zasadniczo na tym, iż Sąd odrzucił argumenty przedstawione w tym zakresie przez instytucje, a mianowicie argumenty tych instytucji dotyczące celów w zakresie efektywności kosztowej i oszczędności kosztów, modernizacji, dodatkowych uprawnień do urlopu ze względu na wiek i grupę zaszeregowania, uprawnienia do specjalnego urlopu wypoczynkowego ze względu na szczególnie trudne warunki życia oraz pewnych korzyści gospodarczych, z których korzystają pracownicy w państwach trzecich.

94.

W pkt 102 zaskarżonego wyroku Sąd nie uznaje celu zmierzającego do zapewnienia efektywności kosztowej urzędników i innych pracowników oddelegowanych do państwa trzeciego, a tym samym zmierzającego do osiągnięcia oszczędności kosztów. Czyniąc to, opiera się na motywie czwartym dyrektywy o organizacji czasu pracy, zgodnie z którym poprawa bezpieczeństwa i ochrony zdrowia nie powinna być podporządkowana względom czysto ekonomicznym. Ponadto Sąd powołuje się na to, iż względy związane z koniecznością ochrony interesów finansowych Unii nie mogą w żadnym wypadku uzasadniać naruszenia prawa do corocznego płatnego urlopu zagwarantowanego w art. 31 ust. 2 karty.

95.

W odniesieniu do naruszenia podstawowego prawa do urlopu określenie długości urlopu jako takiego nie może być w szczególności utożsamiane z ograniczeniami w płatnościach za urlop. Te drugie są ograniczeniem podstawowego prawa do płatnego urlopu, podczas gdy to pierwsze – jak już podniosłam ( 42 ) – jest koniecznym skonkretyzowaniem prawa podstawowego. Przy koniecznej w tym wypadku analizie cele regulacyjne mogą odgrywać rolę, która może ewentualnie nie uzasadniać ograniczenia.

96.

W związku z tym chociaż nie można przeciwstawiać względów finansowych podstawowemu prawu do wynagrodzenia podczas urlopu ( 43 ), to musi być możliwe, przy konkretyzowaniu zakresu uprawnień do urlopu, uwzględnienie w szczególności obciążenia dla pracodawców. Wynika to z faktu, że stosunek pracy, do którego należą uprawnienia urlopowe, opiera się na zrównoważeniu kosztów i korzyści po obu stronach. Uprawnienia urlopowe są dla pracodawcy kosztem, a tym samym aspektem finansowym, którego nie można ignorować.

97.

Ważniejsza jest skuteczna ochrona bezpieczeństwa i zdrowia pracowników, która nie powinna podlegać względom czysto ekonomicznym ( 44 ). Trudno jest jednak argumentować, że każde zmniejszenie zakresu uprawnień do urlopu miałoby z konieczności wpływ na ochronę bezpieczeństwa i zdrowia. Znajduje to tym bardziej zastosowanie, gdy ograniczone zostają uprawnienia do urlopu, który jest ponad dwukrotnie dłuższy od minimalnego urlopu przewidzianego w art. 7 dyrektywy o organizacji czasu pracy i znacząco przewyższa uprawnienia do urlopu innych pracowników Unii.

98.

W związku z tym całkowite zakwestionowanie celu efektywności kosztowej i oszczędności kosztów w pkt 102 zaskarżonego wyroku jest obarczone błędem prawnym.

99.

Drugim celem nowej regulacji jest modernizacja warunków pracy personelu zatrudnionego w państwach trzecich.

100.

W tym względzie Sąd odrzucił w pkt 106 zaskarżonego wyroku argument, zgodnie z którym rozwój transportu lotniczego i zwiększenie możliwości korzystania z łączności internetowej uzasadniają zmniejszenie wymiaru urlopu. Jeśli chodzi o transport lotniczy, może to co najwyżej wpływać na liczbę przyznanych dni podróży. A lepsze możliwości łączności nie mają żadnego wpływu na uprawnienie do urlopu.

101.

Tym samym Sąd pominął jednak to, że celem urlopu w przypadku zainteresowanych osób – w jeszcze większym stopniu niż w przypadku innych pracowników Unii – jest utrzymanie więzi z krajem ojczystym. Na tym polega decydująca różnica w stosunku do ogólnego orzecznictwa dotyczącego urlopów. Orzecznictwo to opiera się na założeniu, że pracownicy na ogół pracują w swoim kraju i mogą wykorzystywać swój urlop wyłącznie do celów rekreacyjnych i wypoczynkowych. Dla utrzymania więzi z krajem ojczystym zdecydowanie ważne są częste, przystępne cenowo połączenia lotnicze. Pozwalają one częściej wracać do domu. Ponadto, niezależnie od przyznanych dni podróży, można dzięki nim skrócić rzeczywisty czas podróży, pozostawiając więcej czasu na faktyczny urlop.

102.

Ta sama myśl towarzyszy ostatecznie argumentowi dotyczącemu komunikacji internetowej. Podczas gdy w przeszłości ludzie byli uzależnieni od drogich i być może również słabej jakości połączeń telefonicznych i komunikacji pocztowej, to obecnie komunikacja internetowa pozwala na utrzymanie więzi z krajem ojczystym na znacznie lepszych warunkach i na korzystanie na przykład z połączeń wideo. Ta ułatwiona komunikacja nie może co prawda całkowicie zastąpić kontaktu osobistego, ale nieco ogranicza jego konieczność.

103.

Dlatego też całkowite odrzucenie tego rozumowania nie jest przekonujące.

104.

Ponadto w pkt 107 zaskarżonego wyroku Sąd odrzucił argument, że nowa regulacja miała na celu zaspokojenie potrzeb małych delegatur Unii, których zdolność do funkcjonowania jest zagrożona przez nadmierną liczbę nieobecności z powodu urlopu. Nie jest oczywiste dla Sądu, że uprawnienia urlopowe muszą z tego powodu zostać ograniczone dla wszystkich delegatur, ani też nie wykazano zdaniem Sadu, że nie ma alternatywy.

105.

W rzeczywistości możliwość funkcjonowania danych służb jest zawsze tylko jedną z kwestii, które należy uwzględnić przy rozważaniu zakresu uprawnień do urlopu. Okoliczność, że mniejsze delegatury są szczególnie dotknięte nieobecnościami urlopowymi, nie może zostać pominięta przy tych rozważaniach.

106.

Punkty 106 i 107 zaskarżonego wyroku są zatem również dotknięte błędem prawnym.

107.

W pkt 109 zaskarżonego wyroku Sąd orzekł, że prawodawca najwidoczniej nie wziął pod uwagę okoliczności, iż zgodnie z art. 57 regulaminu pracowniczego uprawnienie do urlopu przysługujące urzędnikom i innym pracownikom zatrudnionym na terytorium Unii ulega zwiększeniu z 24 do 30 dni roboczych w zależności od ich wieku i grupy zaszeregowania.

108.

W tym względzie wydaje się, że Sąd uznał, iż pracownicy pracujący w państwach trzecich nie są uprawnieni do takiego dodatkowego urlopu.

109.

W tym zakresie jest prawdą, że załącznik X do regulaminu pracowniczego nie zawiera wyraźnego odesłania do art. 57. Jednakże z przedstawionych przez Komisję przepisów wykonawczych do art. 57 jasno wynika, że zainteresowane osoby korzystały z tych dodatkowych dni urlopu po wygaśnięciu przepisów przejściowych w 2016 r. ( 45 )..

110.

W konsekwencji Sąd w stwierdzeniu zawartym w pkt 109 zaskarżonego wyroku zniekształcił rozumowanie Komisji. Te uprawnienia urlopowe muszą bowiem również zostać uwzględnione w ramach przeprowadzanej analizy.

111.

Co prawda wydaje się, że Sąd uważa, iż zmniejszenie zakresu uprawnienia do urlopu może być co do zasady zrekompensowane przez możliwość uzyskania specjalnego urlopu w wysokości do 15 dni z powodu szczególnie trudnych warunków życia w miejscu zatrudnienia, zgodnie z art. 8 ust. 1 i art. 9 ust. 2 załącznika X do regulaminu pracowniczego, jednakże w pkt 110 zaskarżonego wyroku Sąd orzekł, że nie wydaje się, by prawodawca zbadał, czy specjalny urlop wypoczynkowy gwarantuje wystarczającą ochronę zdrowia i bezpieczeństwa. W tym względzie Sąd wydaje się zakładać, że urlop taki jest przyznawany jedynie w wyjątkowych przypadkach w drodze szczególnej, zawierającej uzasadnienie decyzji.

112.

Założenie to jest jednak niezgodne z informacjami Komisji na temat zasad stosowania tej regulacji. Zakres, w jakim ten specjalny urlop ma być przyznany, jest określany dla każdego miejsca na podstawie warunków lokalnych ( 46 ).

113.

W ramach tych ustaleń przykładowo w 2013 r. przyznano 15 dni urlopu specjalnego dla Afganistanu, 12 dni dla Haiti i 6 dni dla Wybrzeża Kości Słoniowej ( 47 ). Jednocześnie w wypadku każdego urlopu przyznano co najmniej dwa dni podróży ( 48 ) i, w zależności od zakresu urlopu specjalnego, dopuszczono podział na dwie do pięciu części. Miejscem przeznaczenia dla wyżej wymienionych miejsc jest Bruksela. Jednak w przypadku niektórych lokalizacji w Azji Południowo-Wschodniej za miejsce przeznaczenia uznaje się Phuket w Tajlandii. Miejsca przeznaczenia wydają się być przede wszystkim ważne dla zwrotu kosztów podróży, ale pracownicy nie są zobowiązani do spędzania tam tego specjalnego urlopu ( 49 ).

114.

W odniesieniu do podniesionej w pkt 93 zaskarżonego wyroku kwestii, że urlop specjalny powinien być połączony z dokształcaniem się, należy stwierdzić, iż nie umniejsza to jego rekreacyjnego charakteru, ponieważ zgodnie z informacjami uzyskanymi od Rady dokształcanie powinno odbywać się przed lub po tym urlopie.

115.

Zostało zatem stwierdzone, że – wbrew twierdzeniom skarżących – urlop specjalny może zdecydowanie pełnić taką funkcję jak coroczny urlop wypoczynkowy. Sąd powinien był zatem wziąć ten urlop pod uwagę przy ocenie nowej regulacji, a w szczególności w ramach przeprowadzanej analizy.

116.

Jednakże wbrew stanowisku Komisji, Rady i Parlamentu Sąd miał prawo odmówić, w pkt 94 i 95 zaskarżonego wyroku, uwzględnienia różnych przywilejów ekonomicznych, z których korzystają zainteresowani. Wprawdzie dotyczą one również warunków życia i pracy, jednakże korzyści ekonomiczne nie mogą zrekompensować utraty urlopu ( 50 ). Chociaż wypłata ekwiwalentu za urlop jest gwarantowana przez prawa podstawowe, to pracownik powinien zwykle faktycznie skorzystać z odpoczynku w celu zapewnienia skutecznej ochrony jego zdrowia i bezpieczeństwa ( 51 ). Rekompensata ekonomiczna ma znaczenie tylko wtedy, gdy ze względu na zakończenie stosunku pracy nie jest już możliwe rzeczywiste skorzystanie z urlopu ( 52 ).

117.

Należy zatem stwierdzić, że przy dokonywaniu kontroli stosowania zasady proporcjonalności Sąd nie uwzględnił istotnych czynników. To naruszenie prawa dotyczy podstawy rozstrzygnięcia Sądu w sprawie zarzutu niezgodności z prawem art. 6 załącznika X do regulaminu pracowniczego oraz w sprawie zaskarżonej decyzji.

118.

Zaskarżony wyrok należy zatem uchylić.

119.

Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej Trybunał może w przypadku uchylenia orzeczenia Sądu wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeżeli stan postępowania na to pozwala, lub skierować sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd.

120.

Jeśli chodzi o zarzut badany przez Sąd, stan postępowania pozwala na wydanie orzeczenia w sprawie.

121.

W tym zakresie wyżej wymienione czynniki, których Sąd – naruszając prawo – nie uwzględnił, stanowią istotne powody, które prawodawca przynajmniej częściowo przedstawił w uzasadnieniu nowej regulacji. Instytucje biorące udział w postępowaniu sądowym przedstawiły następnie w tym postępowaniu wystarczającą w rozumieniu wyżej wymienionego orzecznictwa ( 53 ) argumentację odnośnie do tych elementów uzasadnienia.

122.

Cele w zakresie efektywności kosztowej oraz oszczędności kosztów i modernizacji są uzasadnione. Nowa regulacja może pomóc w osiągnięciu tych celów. Nie ma, jak się wydaje, innego sposobu, który byłby mniej uciążliwy.

123.

Jeśli chodzi o rozważenie zalet i wad – uciążliwość wad dla zainteresowanych pracowników jest zmniejszona poprzez już omówione czynniki ( 54 ).

124.

Warto zwrócić uwagę na urlop specjalny przewidziany w art. 8 załącznika X do regulaminu pracowniczego, który pozwala w szczególności na zaspokojenie zwiększonych potrzeb dotyczących urlopu ze względu na szczególnie trudne warunki życia. Ponadto należy wziąć pod uwagę, że pozostałe uprawnienia do urlopu nadal znacznie przekraczają minimalny urlop określony w art. 7 dyrektywy o organizacji czasu pracy i, przynajmniej częściowo, ze względu na specjalny urlop wypoczynkowy i dodatkowe dni podróży, są również wyższe niż uprawnienia do urlopu innych pracowników Unii, z których większość także pracuje poza swoim krajem pochodzenia.

125.

Ponadto stopniowe wprowadzanie nowej regulacji w okresie trzech lat dodatkowo łagodzi jej skutki.

126.

Cel polegający na poprawie warunków życia i pracy nie stawia pod znakiem zapytania dopuszczalności nowej regulacji. Rzeczywiście, Sąd słusznie stwierdza, że zmniejszenie zakresu uprawnienia do urlopu nie powinno być uważane za poprawę warunków życia i pracy zainteresowanych osób.

127.

Jednakże, jak sam Sąd stwierdził w pkt 90 zaskarżonego wyroku, cel ten nie może być rozumiany jako wykluczający jakiekolwiek ograniczenie praw pracowniczych. Cel związany z poprawą warunków życia i pracy musi być raczej rozumiany kompleksowo, ponieważ realizacja praw pracowniczych zależy ostatecznie również od ogólnego kontekstu rynku pracy.

128.

W niniejszym przypadku dochodzi to, że korzystne warunki życia i pracy zainteresowanych osób byłyby ze szkodą dla warunków życia i pracy podatników europejskich. Co więcej, podatnicy europejscy mają średnio znacznie mniej urlopu.

129.

Konieczne jest zatem również przyznanie prawodawcy szerokiego marginesu swobody przy realizacji celu, jakim jest poprawa warunków życia i pracy pracowników, który to margines powinien być zasadniczo weryfikowany przez sądy Unii jedynie w przypadku oczywistych błędów w ocenie ( 55 ).

130.

W świetle tych rozważań nie można zarzucić prawodawcy oczywistego błędu w ocenie przy porównywaniu obciążeń wynikających z nowej regulacji z jej zaletami.

131.

Z powyższego wynika, że niniejszy zarzut należy oddalić.

132.

Wniosek taki mógłby zostać wyciągnięty tylko wtedy, gdyby zarzut niezgodności z prawem ograniczał się do pierwszego etapu nowej regulacji ( 56 ), to znaczy do art. 6 ust. 1 tiret pierwsze załącznika X do regulaminu pracowniczego. Wynika to z faktu, że na tym etapie osoby zainteresowane nadal mają znacznie więcej dni urlopu w roku 2014 niż w latach następnych.

133.

Jak słusznie zauważa Komisja, Sąd nie wypowiedział się jednak jeszcze w niniejszym postępowaniu ( 57 ) w przedmiocie pozostałych zarzutów – to jest czy nowa regulacja jest zgodna z ogólną zasadą równego traktowania, zasadą ochrony uzasadnionych oczekiwań oraz prawem do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego. W związku z tym, wbrew wnioskowi Rady – który ponadto nie jest poparty dalszymi dowodami – sprawa nie jest gotowa do rozstrzygnięcia w tym zakresie, lecz musi zostać przekazana Sądowi, zgodnie z wnioskiem Komisji, w celu rozstrzygnięcia w przedmiocie tych zarzutów.

134.

Zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania Trybunał orzeka o kosztach, jeżeli odwołanie jest zasadne, i wydaje orzeczenie kończące postępowanie w sprawie. W niniejszym przypadku tak nie jest, więc rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi dopiero w orzeczeniu kończącym postępowanie.

135.

W związku z powyższym proponuję, aby Trybunał Sprawiedliwości orzekł w następujący sposób: