KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 29.6.2017

COM(2017) 346 final

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

dotyczące działania Europejskiej Agencji ds. Zarządzania Operacyjnego Wielkoskalowymi Systemami Informatycznymi w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości (eu-LISA)

{SWD(2017) 249 final}
{SWD(2017) 250 final}

1. Wprowadzenie

Europejska Agencja ds. Zarządzania Operacyjnego Wielkoskalowymi Systemami Informatycznymi w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości (eu-LISA lub agencja) została ustanowiona w 2011 r. na mocy rozporządzenia nr 1077/2011 1 (rozporządzenie ustanawiające), aby zapewnić długoterminowe rozwiązanie w zakresie zarządzania operacyjnego na szczeblu centralnym wielkoskalowymi systemami informatycznymi w wymienionej przestrzeni. Rozporządzenie ustanawiające zmieniono w dniu 20 lipca 2015 r. rozporządzeniem (UE) nr 603/2013 (przekształcone rozporządzenie o Eurodac) 2 w celu uwzględnienia zmian wprowadzonych tym ostatnim rozporządzeniem i dotyczących zadań agencji związanych z systemem Eurodac.

Agencja eu-LISA obecnie zarządza wizowym systemem informacyjnym (VIS), Systemem Informacyjnym Schengen (SIS) i systemem Eurodac, czyli instrumentami niezbędnymi do zabezpieczenia strefy Schengen, zarządzania granicami i wdrożenia polityki azylowej oraz wspólnej polityki wizowej. Agencji eu-LISA może również zostać powierzone przygotowywanie i rozwijanie innych wielkoskalowych systemów informatycznych w ramach tego obszaru polityki oraz zarządzanie operacyjne tymi systemami, jeżeli przewiduje to stosowny akt ustawodawczy na podstawie art. 67–89 TFUE. eu-LISA rozpoczęła wykonywanie zadań w dniu 1 grudnia 2012 r. Zgodnie z art. 31 ust. 1 rozporządzenia ustanawiającego Komisja przeprowadziła pierwszą ocenę agencji, w ścisłej konsultacji z jej zarządem. W opracowanie oceny ściśle zaangażowana była również eu-LISA.

Niniejsze sprawozdanie sporządzono na podstawie ustaleń zewnętrznej oceny działania agencji, która obejmowała okres od grudnia 2012 r. do września 2015 r. Rozporządzenie ustanawiające (art. 31 ust. 2) stanowi, że w oparciu o tę ocenę Komisja, po konsultacji z zarządem, wydaje zalecenia w sprawie zmiany tego rozporządzenia i przekazuje je – wraz z opinią zarządu oraz stosownymi wnioskami – Parlamentowi Europejskiemu, Radzie oraz Europejskiemu Inspektorowi Ochrony Danych. Niniejsze sprawozdanie skupia się na zaleceniach dotyczących zmian w rozporządzeniu ustanawiającym. W dniu 21 marca 2017 r. zarząd eu-LISA przyjął plan działania w związku z przedstawionymi w ocenie ustaleniami, które nie wymagają wprowadzenia zmian do rozporządzenia ustanawiającego.

Niniejsze sprawozdanie obejmuje wyniki oceny przedstawione w załączonym dokumencie roboczym służb Komisji dotyczącym oceny agencji eu-LISA oraz w sprawozdaniu z oceny zewnętrznej 3 (sekcja 2). W niniejszym sprawozdaniu ocenę i rolę agencji przedstawiono w szerszej perspektywie oraz uwzględniono dalsze zmiany faktyczne, prawne i polityczne (zob. sekcja 3).

2. Ocena eu-LISA w latach 2012–2015

2.1. Kontekst oceny

Ocenę eu-LISA rozpoczęto tuż przed publikacją Europejskiej agendy bezpieczeństwa 4 i Europejskiego programu w zakresie migracji 5 odpowiednio w kwietniu i maju 2015 r. W komunikatach tych wyznaczono kierunek rozwoju i wdrażania unijnej polityki w celu sprostania równoległym wyzwaniom związanym z zarządzaniem migracjami oraz zwalczaniem terroryzmu, przestępczości zorganizowanej i cyberprzestępczości.

Oba komunikaty zawierają bezpośrednie odniesienia do systemów, którymi eu-LISA zarządza na szczeblu centralnym, lub które ma rozwijać i którymi ma zarządzać, z zastrzeżeniem przyjęcia stosownych aktów ustawodawczych.

Skuteczniejsze zarządzanie granicami zewnętrznymi strefy Schengen wymaga lepszego wykorzystywania (nowych) możliwości stwarzanych przez systemy informatyczne i nowoczesne technologie. Ocenę przeprowadzono w kontekście bezprecedensowych przepływów migracyjnych oraz nowych zagrożeń dla bezpieczeństwa (ataków terrorystycznych), z którymi zmagają się państwa członkowskie, a także w kontekście konkluzji Rady Europejskiej identyfikujących pilną potrzebę stawienia czoła tym zjawiskom z nową energią i z wykorzystaniem nowych narzędzi 6 . Te wydarzenia i konkluzje raz jeszcze uwydatniły zasadnicze znaczenie baz danych zarządzanych przez agencję dla skutecznego i stabilnego codziennego funkcjonowania strefy Schengen.

2.2. Ustalenia zawarte w ocenie

Ogólnie rzecz biorąc, ocena potwierdziła, że agencja w skuteczny sposób zapewnia zarządzanie operacyjne wielkoskalowymi systemami informatycznymi w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości oraz wypełnia zadania określone w rozporządzeniu, a także realizuje powierzone jej nowe zadania. Ocena wykazała również, że eu-LISA w skuteczny sposób przyczyniła się do utworzenia bardziej skoordynowanego, efektywnego i spójnego informatycznego środowiska zarządzania wielkoskalowymi systemami informatycznymi, wspierającego wdrażanie polityk w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych (WSiSW).

Ocena wykazała jednak także, że pewne obszary wymagają poprawy. Znacznej większości niedociągnięć mogą zaradzić zmiany strukturalne, organizacyjne lub personalne bądź zmiany w metodach pracy i dokumentach agencji eu-LISA. Jednak w ocenie wykazano też, że aby dostosować zadania agencji do wyzwań na poziomie UE w obszarze migracji i bezpieczeństwa, potrzebna jest ograniczona rewizja lub rozszerzenie zakresu zadań powierzonych agencji eu-LISA w rozporządzeniu ustanawiającym i innych stosownych aktach ustawodawczych.

Główne ustalenia 7 oceny dotyczące czterech kryteriów oceny są następujące:

2.2.1. Skuteczność

Agencja eu-LISA w skuteczny sposób zapewnia zarządzanie operacyjne trzema wielkoskalowymi systemami informatycznymi, a także wdrożyła skuteczne ramy organizacyjne. Podczas monitorowania wyników wdrożonych procesów informatycznych zidentyfikowano jednak istotne możliwości poprawy. Zidentyfikowano między innymi ryzyko dotyczące ciągłości działania ze względu na brak jednego, przekrojowego planu przywrócenia gotowości do pracy po wystąpieniu sytuacji nadzwyczajnej dla wszystkich trzech systemów. Brakuje także kluczowych wskaźników efektywności, systematycznego przeglądu zdolności systemów oraz zadowalającego procesu powiadamiania o incydentach.

Niedogodności związanej z obecnym podziałem obowiązków w zakresie infrastruktury łączności 8 między agencją eu-LISA i Komisją można by zaradzić, powierzając agencji pełną odpowiedzialność za zarządzanie infrastrukturą łączności i przekazując jej powiązany budżet oraz zadania, którymi obecnie zarządza Komisja. Obecny podział zadań nie jest już konieczny ze względów umownych lub jakichkolwiek innych 9 , a takie przekazanie usprawniłoby kontakty pomiędzy wykonawcą a agencją, jednocześnie minimalizując koszty ogólne zarządzania, koszty administracyjne i powiązane.

W trosce o skuteczność i w nawiązaniu do obecnie publikowanych danych statystycznych wymaganych przez istniejące ramy prawne, rozważenia wymaga rozszerzona odpowiedzialność agencji eu-LISA w zakresie generowania/publikacji danych statystycznych dotyczących poszczególnych systemów. Z tego samego względu przydatne mogłoby być także zbadanie możliwości powierzenia agencji eu-LISA zadania sporządzania sprawozdań dotyczących jakości i analizy danych (tzn. sprawozdań z analiz danych wprowadzonych przez państwa członkowskie do systemów, co wymaga dostępu do danych zawartych w tych systemach).

Monitorowanie prac badawczych uznaje się za istotne i konieczne. Wydajność w tym zakresie była jednak dotychczas niewielka. Więcej uwagi należałoby poświęcić zapewnieniu zgodności z zakresem zadań oraz spójności z działalnością badawczą innych zainteresowanych stron.

Działania szkoleniowe odpowiadają co do zasady potrzebom organów krajowych. Konieczne będzie jednak dalsze dostosowywanie szkoleń do potrzeb technicznych.

eu-LISA skutecznie odpowiedziała na nowe zadania, w szczególności w zakresie DubliNet, VISION i wdrażania pilotażowego systemu inteligentnych granic 10 .

Ten pilotażowy system, który poza tym został prawidłowo wdrożony, uwydatnił potrzebę wzmocnienia zdolności zarządzania finansowego agencji w związku z zarządzaniem dotacjami unijnymi. Ocena potwierdziła, że gdyby agencji eu-LISA powierzono rozwijanie nowych wielkoskalowych systemów informatycznych, nie byłaby w stanie podołać temu zadaniu przy wykorzystaniu bieżących zasobów, ponieważ brakuje jej wystarczającej zdolności zarządzania projektami i ich rozwijania. Jeżeli chodzi o partnerstwa i synergie z innymi agencjami UE, eu-LISA zawarła skuteczne porozumienia robocze o współpracy z najważniejszymi agencjami WSiSW. Należy jednak zapewnić poszanowanie zakresu zadań agencji; zidentyfikowano niebezpieczeństwo utraty koncentracji na priorytetach podstawowej działalności, na przykład poprzez chęć świadczenia usług innym agencjom przez eu-LISA.

Kolejną bardzo ważną kwestią jest lepsze wykorzystanie potencjału grup doradczych, zapewniając, by były one odpowiednio wcześnie proszone o konsultację w sprawie dokumentów programowych oraz by wnosiły swój wkład. Ponadto agencja powinna wzmocnić swoje wsparcie w zakresie ochrony danych w Strasburgu przez przeniesienie siedziby inspektora ochrony danych z Tallinna do Strasburga lub przez mianowanie w Strasburgu zastępcy inspektora ochrony danych w celu usprawnienia komunikacji z kadrą techniczną w Strasburgu i świadczenia jej pomocy w kwestiach ochrony danych.

2.2.2. Efektywność

Podczas realizacji zadań w ramach swojego mandatu eu-LISA skutecznie dostosowała funkcje, działania i procesy wewnętrzne do zarządzania ramami informatycznymi. Agencja powinna jednak dokonać przeglądu przydziału zasobów i zadań w celu zapewnienia dostępności wystarczających zasobów ludzkich do zarządzania projektami w zależności od potrzeb danego projektu. eu-LISA stopniowo opracowała strategię w dziedzinie zamówień publicznych i ustaleń umownych. Agencja poczyniła również pewne postępy w zakresie ścisłości i jasności najważniejszych dokumentów programowych i sprawozdawczych, które stanowią główne źródło ogólnej oceny wyników. Poprawy wymagają jednak mechanizmy programowania i sprawozdawczości oraz ich przejrzystość. Jeżeli chodzi o rozwiązania organizacyjne, zasoby ludzkie i procedury, agencja prowadziła konsekwentne działania zgodne z procesem budżetowym, jednak oprócz odpowiedniego zaangażowania wszystkich zainteresowanych stron, w tym kadry technicznej agencji, które mogłyby potencjalnie zapewnić większy wkład w proces budżetowy, gdyby przydzielono im większą rolę, eu-LISA mogłaby również bardziej zaangażować grupy doradcze, dostarczając im wszystkie istotne informacje dotyczące projektów poddanych ocenie tych grup, tak aby zapewnić zarządowi odpowiednie doradztwo. 

W ocenie zwrócono szczególną uwagę na lokalizację w wielu miejscach. Analiza porównawcza wszystkich alternatywnych scenariuszy opisanych szczegółowo w sprawozdaniu z oceny zewnętrznej umożliwiła uzyskanie niezbędnej pewności, że względy bezpieczeństwa przemawiające za ustanowieniem głównego centrum i centrum wsparcia systemów odpowiednio we Francji i Austrii są nadal aktualne. To samo odnosi się do względów politycznych dotyczących ustanowienia siedziby agencji w Estonii 11 . Dodatkowe koszty pośrednie i bezpośrednie 12 związane z lokalizacją agencji w wielu miejscach zostały więc uznane za uzasadnione i rozsądne.

Jeżeli chodzi o planowanie, eu-LISA wdrożyła odpowiednie procesy w celu przygotowania rocznego programu pracy i budżetu. Wprowadziła także odpowiednie i właściwe praktyki i systemy księgowe zgodne z ogólnymi praktykami w UE. Dodatkowe usprawnienia byłyby możliwe dzięki ściślejszemu zaangażowaniu zainteresowanych stron i grup doradczych, w szczególności poprzez:

·przeprowadzanie systematycznych ocen ex ante i ex post programów oraz działań, które pociągają za sobą znaczne wydatki, zgodnie z wymaganiem art. 29 ust. 5 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 1271/2013 13 oraz rozporządzenia finansowego agencji 14 ,

·połączenie sprawozdawczości budżetowej z wdrażaniem rocznego programu prac w bardziej zsynchronizowany i przejrzysty sposób. Ponadto utworzenie systemu zarządzania kosztami działań oraz bardziej szczegółowego wieloletniego prognozowania budżetowego pozwoliłoby eu-LISA na uzyskanie lepszego finansowego oglądu swoich działań, jednocześnie ułatwiając ich planowanie.

Ogólnie rzecz biorąc, eu-LISA skutecznie realizowała nowe zadania. Mogłaby jednak lepiej zarządzać wykorzystaniem zewnętrznych zasobów poprzez wzmocnienie zdolności wewnętrznych i zmniejszenie zależności od zewnętrznych wykonawców. eu-LISA opracowała także odpowiednie polityki, procesy i procedury, by kształtować i organizować działania oraz nimi zarządzać. Agencja powinna jednak poczynić kroki, by regularnie je aktualizować. Zarządzanie przebiegało zgodnie z przepisami dotyczącymi zarządzania zawartymi w rozporządzeniu ustanawiającym i regulaminie wewnętrznym 15 . Należałoby jednak wzmocnić uczestnictwo grup doradczych, zwiększając ich aktywne i terminowe zaangażowanie w przygotowywanie dokumentów zarządu (w szczególności rocznych programów pracy i sprawozdań z działalności) oraz w ocenę i ustalanie priorytetów dla projektów planowanych przez eu-LISA. Należy poddać przeglądowi wykorzystanie procedury pisemnej, aby ważne decyzje, które mają znaczące skutki finansowe i muszą być omawiane przez zarząd, nie były przyjmowane po cichu.

2.2.3. Spójność

Z wyjątkiem okazjonalnych interwencji, które były niezgodne z prowadzoną przez Komisję polityką, lub podczas których błędnie interpretowano zakres zadań agencji, eu-LISA wykonywała działania zasadniczo spójnie z najważniejszymi zainteresowanymi stronami, niezależnie od tego, czy chodziło o Komisję i inne instytucje, czy też o państwa członkowskie oraz kraje stowarzyszone.

Agencja podjęła godne uznania wysiłki zmierzające do ustanowienia strategii udanej współpracy, aby współdziałać z różnymi zainteresowanymi stronami w ustrukturyzowany sposób poprzez przyjęcie strategii zarządzania zainteresowanymi stronami.

Jeżeli chodzi o skuteczną współpracę z Komisją, w rozporządzeniu ustanawiającym i protokole ustaleń między Komisją a agencją 16 istnieją solidne ramy prawne w tym zakresie. Jednak można by poprawić proces przygotowywania dokumentów programowych eu-LISA i ich zawartość oraz ściśle je dostosować do zakresu zadań agencji oraz do opinii Komisji. Jak podkreślono w ocenie skuteczności agencji, ocena wykazała, że warto byłoby przekazać agencji zadania z zakresu infrastruktury łączności pozostające pod zarządem Komisji, aby poprawić spójność zarządzania powiązanymi zadaniami. Agencja ma kompetencje i zdolności techniczne do wykonywania tych zadań, a ich przekazanie mogłoby również prowadzić do zwiększenia efektywności.

2.2.4. Celowość i wartość dodana

Ogólnie rzecz biorąc, ocena pozwoliła na uzyskanie niezbędnej pewności, że utworzenie agencji eu-LISA przyniosło wartość dodaną, w szczególności dzięki połączeniu trzech systemów „pod jednym dachem”, zgromadzeniu wiedzy fachowej, wykorzystaniu synergii i wprowadzeniu bardziej elastycznych ram, których wdrożenie nie było wcześniej możliwe. Najważniejszym osiągnięciem eu-LISA od czasu jej utworzenia jest zdolność tej agencji do zapewnienia na szczeblu centralnym jednolitego i stabilnego środowiska dla zarządzania systemami i ich utrzymywania. Dzięki temu możliwe było powstanie skoordynowanego, efektywnego i spójnego środowiska informatycznego dla zarządzania systemami informatycznymi wspierającego wdrażanie polityk w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Ustanowienie jednego organu zarządzającego w celu zarządzania operacyjnego trzema systemami informatycznymi zapewnia wysoką wartość dodaną, dzięki czemu agencja wykonuje swoje zadania w skuteczny i efektywny sposób.

Jednak zgodnie z oceną nie można na razie stwierdzić, czy utworzenie agencji eu-LISA doprowadziło do przyrostu wydajności poprzez korzyści skali. Przeprowadzenie ogólnej oceny porównawczej kosztów nie było możliwe z powodu różnic w sposobie ewidencjonowania kosztów przed przekazaniem systemów agencji i po tym przekazaniu oraz z powodu braku wewnętrznego systemu ewidencji pozwalającego na określenie wszystkich kosztów związanych z danym systemem.

Porównanie kosztów operacyjnych wykazało potrzebę zapewnienia przez agencję przejrzystego ewidencjonowania kosztów dla każdego systemu (zarządzanie kosztami działań) w celu ustalenia, czy udało się osiągnąć przyrost wydajności. Mimo że zdecydowanie można stwierdzić, że udało się stworzyć synergie na szczeblu administracyjnym i organizacyjnym, architektura systemów informatycznych ukierunkowana na usługi jest nadal w fazie rozwoju.

3. Zmiany sytuacji po okresie objętym oceną

Ocena eu-LISA zbiegła się w czasie z pierwszą oceną ram legislacyjnych SIS II 17 i VIS 18 . Podobnie w ramach pracy nad przyszłą architekturą polityki azylowej UE Komisja przyjęła komunikat 19 i wnioski ustawodawcze, w tym wniosek dotyczący przeglądu rozporządzenia dublińskiego 20 , który powierza agencji eu-LISA rozwijanie nowego zautomatyzowanego systemu oraz zarządzanie operacyjne tym systemem 21 . Pakiet legislacyjny obejmuje także wniosek w sprawie przeglądu rozporządzenia o Eurodac 22 , który rozszerza zakres tego systemu. Obie inicjatywy będą miały wpływ na agencję eu-LISA.

Inny ważny wkład Komisji to komunikat „Sprawniejsze i bardziej inteligentne systemy informacyjne do celów zarządzania granicami i zapewnienia bezpieczeństwa” z kwietnia 2016 r. 23 . Ten komunikat, którego głównym celem jest zwiększenie interoperacyjności systemów informacyjnych, przewiduje nowe zadania dla agencji, z których niektóre będą wykonywane wspólnie z Komisją, a inne razem z państwami członkowskimi. Stanowi on, że Komisja zbada możliwość ustanowienia nowego systemu – europejskiego systemu informacji o podróży oraz zezwoleń na podróż (ETIAS). Komisja przyjęła wniosek w sprawie ETIAS w listopadzie 2016 r. 24 i jest on obecnie rozpatrywany przez Parlament Europejski i Radę. Innowacyjne rozwiązania wskazane w komunikacie zostały także uwzględnione w Planie działania na rzecz intensyfikacji wymiany informacji i udoskonalenia zarządzania nimi, w tym na rzecz rozwiązań interoperacyjnych w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych zatwierdzonym w czerwcu 2016 r. przez Radę ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych 25 .

Zgodnie z komunikatem Komisja powołała grupę ekspertów wysokiego szczebla zajmującą się aspektami prawnymi, technicznymi i operacyjnymi różnych możliwości osiągnięcia interoperacyjności systemów informacyjnych w obszarze zarządzania granicami i zapewnienia bezpieczeństwa. W następstwie ustaleń grupy ekspertów zawartych w końcowym sprawozdaniu 26 Komisja przedstawiła Parlamentowi Europejskiemu i Radzie kolejne konkretne pomysły w siódmym sprawozdaniu z postępu prac nad stworzeniem rzeczywistej i skutecznej unii bezpieczeństwa jako podstawę do wspólnej dyskusji dotyczącej przyszłości 27 . Równolegle do komunikatu z kwietnia 2016 r. Komisja przedłożyła wniosek w sprawie systemu wjazdu/wyjazdu 28 , który to system może się stać, pod warunkiem przyjęcia wniosku przez współprawodawców, pierwszym wielkoskalowym systemem informatycznym opracowanym rzeczywiście przez agencję eu-LISA.

Przy opracowywaniu i wykonywaniu wyżej wymienionych zadań eu-LISA będzie musiała uwzględnić podstawowe prawo do ochrony danych osobowych uznane w art. 8 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz w szczególności zasadę ograniczonego celu tego prawa 29 . Przy badaniu interoperacyjności wielkoskalowych systemów należy zwrócić szczególną uwagę na wymogi w zakresie uwzględniania ochrony danych w fazie projektowania, o których mowa w art. 25 nowego ogólnego rozporządzenia o ochronie danych oraz w art. 20 dyrektywy o ochronie danych w obszarze policji, które będą obowiązywać odpowiednio od dnia 25 maja 2018 r. i 5 maja 2018 r.

Przy rozpatrywaniu ewentualnych zmian w rozporządzeniu ustanawiającym Komisja powinna wziąć pod uwagę stosowne zmiany wprowadzone w ustawodawstwie UE od czasu ustanowienia agencji (takie jak rozporządzenie finansowe i ramowe rozporządzenie finansowe) 30 oraz zmiany wynikające ze wspólnego podejścia załączonego do wspólnego oświadczenia Parlamentu Europejskiego, Rady Unii Europejskiej i Komisji Europejskiej w sprawie zdecentralizowanych agencji z dnia 19 lipca 2012 r. (wspólne podejście). Komisja powinna także uwzględnić zmiany prawne wynikające z oceny SIS II. eu-LISA, wraz z rosnącym doświadczeniem w zarządzaniu systemami na szczeblu centralnym oraz w celu zwiększenia efektywności, zasugerowała w swoich dokumentach programowych pomysły na poprawę kilku aspektów aktualnej konfiguracji technicznej systemów, które mogłyby wymagać zmian w rozporządzeniu ustanawiającym lub w rozporządzeniach dotyczących systemów.

Rozporządzenie ustanawiające odzwierciedla otoczenie prawne, polityczne i gospodarcze, w którym utworzono agencję. Wynik oceny (zob. sekcja 2) oraz wspomniane zmiany faktyczne, prawne i polityczne zapewniają możliwość dostosowania zakresu uprawnień agencji eu-LISA do jej rosnącego potencjału, tak aby lepiej odpowiadać na nowe potrzeby UE oraz opracować nowe podejście w zakresie interoperacyjności. Przykładowo rozważenia wymaga rozszerzenie zakresu zadań, aby zapewnić w szczególnych okolicznościach wsparcie państwom członkowskim, które są odpowiedzialne za zarządzanie krajowymi elementami systemów. Na tę kwestię należy także spojrzeć w perspektywie interwencji agencji eu-LISA w Grecji w następstwie kryzysu uchodźczego 31 .

W komunikacie „Programowanie zasobów ludzkich i finansowych dla agencji zdecentralizowanych na lata 2014–2020” 32 określono programowanie w zakresie poziomów zatrudnienia i dotacji dla wszystkich agencji zdecentralizowanych oraz stwierdzono, że programowanie to musi być zgodne z obniżeniem poziomu zatrudnienia o 5 % w ciągu pięciu lat, w odniesieniu do wszystkich instytucji, organów i agencji. Agencji eu-LISA nie poproszono o obniżenie poziomu zatrudnienia w latach 2013–2015 ze względu na to, że została niewiele wcześniej utworzona.

Celem zmian w rozporządzeniu ustanawiającym powinno więc być utrzymanie równowagi pomiędzy rzeczywistością polityczną, prawną i finansową a głównym celem polegającym na zapewnieniu, by eu-LISA zachowała wystarczającą zdolność do skoncentrowania się na wykonywaniu swoich podstawowych zadań. Zadania te obejmują zmiany obecnych systemów, planowane rozwijanie EES, ETIAS i nowego zautomatyzowanego systemu rejestracji wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej i monitorowania udziału każdego państwa członkowskiego we wszystkich wnioskach, a także korekcyjnego mechanizmu przydziału wniosków.

Można się spodziewać, że wkład agencji eu-LISA w tworzenie skoordynowanego, efektywnego i spójnego środowiska informatycznego dla zarządzania systemami informatycznymi wspierającego wdrażanie polityk w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych będzie stopniowo coraz większy, przez zapewnienie profesjonalnego i stabilnego środowiska wspierania rozwoju systemów informatycznych, zarządzania operacyjnego tymi systemami i modyfikacji tych systemów, w tym ich interoperacyjności, w przypadkach tego wymagających i dozwolonych w ramach prawnych systemów.

Potencjał agencji eu-LISA w zakresie wnoszenia większej wartości dodanej do działań zainteresowanych stron będzie się zwiększać wraz z upływem czasu i zmianami technologicznymi i politycznymi. Dodatkowo poza długofalowym dążeniem agencji eu-LISA do stania się centrum doskonałości pojawia się coraz więcej próśb o zapewnienie wsparcia ad hoc zainteresowanym stronom, takiego jak pomoc udzielona na początku 2016 r. władzom greckim w celu zwiększenia pojemności serwera systemu Eurodac. eu-LISA mogłaby też zapewniać wsparcie odpowiednim służbom Komisji, na ich wniosek, w kwestiach technicznych związanych z istniejącymi lub nowymi systemami. Istnieją jednak wyraźne ograniczenia prawne i finansowe zakresu zadań, które może realizować eu-LISA.

4. Zalecenia dotyczące zmian w rozporządzeniu ustanawiającym

4.1. Zalecenia przedstawione w ocenie

Przedstawione w ocenie zewnętrznej zalecenia dotyczące zmian ustawodawczych w rozporządzeniu ustanawiającym agencję podsumowano w dokumencie roboczym służb Komisji załączonym do niniejszego sprawozdania. Obejmują one następujące zalecenia:

-Zadania z zakresu infrastruktury łączności pozostające pod zarządem Komisji powinny zostać przekazane agencji eu-LISA. Zmiana ta będzie wymagać zmian w instrumentach systemów. Pociągnie ona za sobą przekazanie odpowiedniego budżetu.

-Nowy przepis dotyczący ram współpracy agencji eu-LISA z innymi agencjami WSiSW powinien sprecyzować zakres współpracy w ramach zakresu zadań agencji eu-LISA.

-Zarząd agencji powinien do końca sierpnia każdego roku przyjmować sprawozdanie okresowe dotyczące postępów we wdrażaniu planowanych działań, obejmujące pierwsze sześć miesięcy danego roku.

-Należy rozważyć rozszerzenie zakresu projektów pilotażowych, które Komisja może powierzyć agencji eu-LISA (art. 9). Zakres ten ogranicza się obecnie do projektów pilotażowych, o których mowa w art. 54 ust. 2 lit. a) rozporządzenia finansowego, tzn. projektów, które można zrealizować bez aktu podstawowego; powinno się go rozszerzyć co najmniej o projekty pilotażowe w ramach istniejącego aktu podstawowego.

W ocenie zewnętrznej zalecono także przygotowywanie oceny ryzyka i oceny ex ante dla projektów o wartości ponad 500 000 EUR przeprowadzanych przez agencję eu-LISA w ramach jej obecnych uprawnień (tzn. niewynikających z aktu ustawodawczego powierzającego jej zarządzanie nowym systemem, dla którego Komisja przedstawi ocenę skutków). Jest to ważne zalecenie, które eu-LISA powinna należycie wykonać. Nie wymaga to jednak zmiany rozporządzenia dotyczącego agencji, ponieważ art. 29 ust. 5 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 1271/2013 oraz rozporządzenia finansowego agencji zawiera już wymóg przeprowadzania ocen ex ante i ex post programów i działań, które pociągają za sobą znaczne wydatki.

W ocenie zewnętrznej sformułowano również inne zalecenia dotyczące zmian w zakresie zadań agencji. Zalecenia te powinny zostać włączone do aktów ustawodawczych dotyczących systemów; nie wymagają one zmian w obszarze statystyki w rozporządzeniu ustanawiającym agencję:

-rozszerzona odpowiedzialność agencji eu-LISA w zakresie generowania/publikacji danych statystycznych dotyczących poszczególnych systemów;

-nowe zadanie agencji eu-LISA polegające na sporządzaniu sprawozdań w zakresie jakości i analizy danych. Warunkiem wprowadzenia tych zmian będzie zgodność z ramami prawnymi dotyczącymi ochrony danych.

4.2. Zalecenia wynikające z późniejszych zmian politycznych, prawnych lub faktycznych

Zalecenia dotyczące zmian w rozporządzeniu ustanawiającym agencję i wynikające ze zmian politycznych, prawnych lub faktycznych, o których mowa w pkt 3, można podsumować w następujący sposób:

-w rozporządzeniu ustanawiającym agencję należy uwzględnić ewentualne zmiany wynikające z wniosków w sprawie zmian aktów ustawodawczych SIS oraz z wniosku dotyczącego przekształcenia rozporządzenia o Eurodac;

-należy wprowadzić w odpowiednich przypadkach zmiany umożliwiające agencji eu-LISA wykonywanie zadań, o których mowa w komunikacie Komisji „Sprawniejsze i bardziej inteligentne systemy informacyjne do celów zarządzania granicami i zapewnienia bezpieczeństwa” z dnia 6 kwietnia 2016 r. i w siódmym sprawozdaniu z postępu prac nad stworzeniem rzeczywistej i skutecznej unii bezpieczeństwa z dnia 16 maja 2017 r., między innymi poprzez badania lub testy;

-należy wprowadzić w wymaganych przypadkach zmiany wynikające ze zmienionego prawodawstwa UE (takiego jak rozporządzenie finansowe i ramowe rozporządzenie finansowe);

-należy uwzględnić zmiany wynikające z przyjęcia przez współprawodawców wniosków Komisji powierzających agencji nowe systemy, takich jak wniosek w sprawie EES lub wniosek dotyczący przekształcenia rozporządzenia dublińskiego;

-należy uwzględnić w uzasadnionych przypadkach zmiany wynikające z dokumentów programowych eu-LISA dotyczących zmian technicznych, takich jak konfiguracja typu „aktywne-aktywne” systemów centralnych;

-należy wprowadzić zmiany wynikające ze wspólnego podejścia;

-należy przewidzieć zmiany pozwalające agencji eu-LISA w razie potrzeby na udzielanie porad państwom członkowskim w kwestii połączenia krajowych systemów z systemami centralnymi oraz świadczenie wsparcia i pomocy ad hoc państwom członkowskim (jak np. wsparcie zapewnione w greckim hotspocie);

-należy wprowadzić zmiany umożliwiające agencji eu-LISA zapewnianie pomocy lub wsparcia odpowiednim służbom Komisji na ich wniosek w kwestiach technicznych związanych z istniejącymi lub nowymi systemami;

-należy wprowadzić zmianę w art. 1 ust. 3, aby w wyraźniejszy sposób sprecyzować, że agencji można powierzyć odpowiedzialność za istniejące systemy, które mogłyby zostać jej przekazane.

5. Podsumowanie

5.1. Wyniki oceny

Pierwsza ocena agencji wykazała, że eu-LISA jest agencją osiągającą dobre wyniki i coraz bardziej zyskującą na znaczeniu, podobnie jak znajdujące się pod jej zarządem operacyjnym systemy mające kluczowe znaczenie dla funkcjonowania ciągle zmieniającej się strefy Schengen.

Decyzja o ustanowieniu specjalnej agencji Unii Europejskiej i powierzeniu jej zarządzania operacyjnego systemami SIS, VIS i Eurodac, przygotowywania i rozwijania podobnych systemów oraz zarządzania operacyjnego takimi podobnymi systemami okazała się w pełni uzasadniona.

Ocena potwierdziła także, że prace nad funkcjonowaniem agencji wciąż trwają. Choć założenie osiągnięcia przez agencję pełnej funkcjonalności w ciągu pierwszych trzech lat jej istnienia byłoby nierealistyczne, eu-LISA stała się wiarygodnym dostawcą usług zarządzania operacyjnego systemami SIS, VIS i Eurodac oraz wykonawcą dodatkowych zadań. Ponadto agencja jest ważną zainteresowaną stroną dla instytucji europejskich i innych agencji wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych.

W ocenie zawarto także sugestie poprawy wykonywania obecnego mandatu i wskazano ograniczenia dotyczące rozszerzenia zakresu zadań. 

Agencja udowodniła, że jest w stanie osiągać więcej przy takich samych zasobach oraz że w bardzo elastyczny sposób dostosowuje się do nowych potrzeb, jednak w ocenie zawarto także wniosek, że gdyby eu-LISA przejęła odpowiedzialność za nowe systemy informatyczne, nie byłaby w stanie podołać temu zadaniu przy wykorzystaniu bieżących zasobów. Na tle wyzwań związanych z migracją i bezpieczeństwem oczywiste jest, że w nadchodzących latach eu-LISA pozostanie niezwykle zajęta wypełnianiem swojego głównego zadania (tzn. zarządzaniem operacyjnym systemami SIS II, VIS i Eurodac, ich planowaną ewolucją i interoperacyjnością, jak również rozwojem przyszłych wielkoskalowych systemów informatycznych w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości oraz ich zarządzaniem operacyjnym).

W związku z tym uwagę należy poświęcić zapewnieniu agencji zdolności do prowadzenia podstawowej działalności. Aby zmniejszyć ryzyko utraty przez eu-LISA zdolności do spełniania żądań wynikających z bardzo dynamicznych zmian w wymienionym obszarze polityki, agencja będzie musiała bardziej intensywnie współdziałać z zainteresowanymi stronami, przede wszystkim państwami członkowskimi i Komisją; głównymi platformami tej współpracy będą zarząd i grupy doradcze. Kluczem do sukcesu powinno być ustalanie priorytetów w zakresie podstawowych zadań i ciągłe zwiększanie oszczędności kosztowych.

5.2. Dalsze działania

Oprócz niniejszego sprawozdania i zawartych w nim zaleceń Komisja przedstawia – w tym samym dniu, co niniejsze sprawozdanie – wniosek dotyczący stosownych zmian rozporządzenia ustanawiającego i instrumentów systemów.

Na podstawie wniosku wprowadzone zostaną zmiany wynikające z niezależnej oceny zewnętrznej, w szczególności zadania Komisji związane z infrastrukturą łączności zostaną przekazane eu-LISA. Ponadto wniosek dostosuje rozporządzenie ustanawiające do zaktualizowanych instrumentów mających zastosowanie do funkcjonowania agencji UE, takich jak rozporządzenie finansowe, oraz do wspólnego podejścia. We wniosku uwzględnione zostaną także wnioski dotyczące zmian w aktach ustawodawczych SIS i wniosek dotyczący zmian w przekształconym rozporządzeniu o Eurodac.

W rozporządzeniu o agencji powinny także zostać odzwierciedlone możliwe nowe zadania agencji przewidziane w komunikacie „Sprawniejsze i bardziej inteligentne systemy informacyjne do celów zarządzania granicami i zapewnienia bezpieczeństwa” i w siódmym sprawozdaniu z postępu prac nad stworzeniem rzeczywistej i skutecznej unii bezpieczeństwa.

Inne zmiany obejmą dalsze rozszerzanie mandatu agencji o konkretne zadania, takie jak możliwość zapewniania wsparcia ad hoc państwom członkowskim, oraz zmiany wynikające ze zmian technicznych – w przypadkach, gdy jest to uzasadnione.

Obok zmian, które będą wymagane po przyjęciu wniosku dotyczącego EES, rozporządzenie ustanawiające wymagać będzie także zmian wynikających z innych wniosków przewidujących rozwój powiązanych zadań eu-LISA lub zarządzanie operacyjne tymi zadaniami.

Powyższe zmiany mają głównie charakter techniczny – są one konieczne w celu poprawy funkcjonowania i skuteczności operacyjnej agencji lub ze względu na inne zmiany w prawodawstwie i polityce, na przykład powierzanie agencji nowych systemów lub zadań. Zmiany te doprowadziłyby do ograniczonego rozszerzenia zakresu zadań agencji i zostały poddane ocenie głównie pod kątem zasobów finansowych i ludzkich, w tym zwiększenia budżetu o zasoby zaproponowane przez Komisję na rzecz eu-LISA zgodnie z trwającymi procedurami ustawodawczymi dotyczącymi EES, Eurodac, rozporządzenia Dublin II, SIS i ETIAS.

(1)

     Dz.U. L 286 z 1.11.2011, s. 1.

(2)

     Dz.U. L 180 z 29.6.2013, s. 1.

(3)

    http://bookshop.europa.eu/is-bin/INTERSHOP.enfinity/WFS/EU-Bookshop-Site/en_GB/-/EUR/ViewPublication-Start?PublicationKey=DR0116464  

(4)

     COM(2015) 185 final z 28.4.2015.

(5)

     COM(2015) 240 final z 13.5.2015.

(6)

     EUCO 22/15, EUCO 26/15, EUCO 28/15, EUCO 1/16, EUCO 12/1/16 REV 1.

(7)

     Szczegółowe informacje na temat wszystkich ustaleń znajdują się w sprawozdaniu z oceny zewnętrznej (http://bookshop.europa.eu).

(8)

Zob. art. 7 pkt 2 rozporządzenia (UE) nr 1077/2011.

(9)

Z wyjątkiem systemów korzystających z eurodomeny, takich jak Eurodac.

(10)

     Zob. załączony dokument roboczy służb Komisji, w szczególności sekcję 1.1, s. 3 (DubliNet, VISION, pilotażowy system inteligentnych granic) oraz sekcję 2.1, s. 4 (pilotażowy system inteligentnych granic).

(11)

     Podczas posiedzenia Rady Europejskiej w grudniu 2003 r. państwa członkowskie zgodziły się przyznać pierwszeństwo w rozmieszczaniu siedzib tworzonych w przyszłości urzędów lub agencji Wspólnoty nowo przystępującym państwom. Zgodnie z konkluzjami z tego posiedzenia Rady Europejskiej siedziby przyszłych urzędów lub agencji powinny być zlokalizowane głównie w państwach członkowskich, które przystąpiły do Unii w 2004 r. lub później. Rada Europejska na posiedzeniu w czerwcu 2008 r. przypomniała konkluzje z 2003 r. i uzgodniła ponadto, że należy przyznać odpowiednie pierwszeństwo państwom członkowskim, w których jeszcze nie mieści się żaden urząd lub agencja UE. Współprawodawcy wybrali Tallinn na siedzibę eu-LISA na podstawie wspólnej oferty Estonii i Francji, zgodnie z którą siedzibą agencji byłby Tallinn, a centrum techniczne miałoby pozostać w Strasburgu, gdzie odbywało się już rozwijanie systemów.

(12)

     Koszty materialne obejmują koszty delegacji wynikające z podróży pomiędzy siedzibami, równoległe procedury zamówień publicznych, wielu wykonawców usług (np. sprzątanie, bezpieczeństwo) lub niewykorzystane możliwości uzyskania korzyści skali w ramach kosztów bieżących. Utrudnienia niematerialne to na przykład negatywny wpływ na płynność komunikacji pomiędzy siedzibami (potęgowany przez podział funkcjonalny pomiędzy siedzibą w Tallinnie i Strasburgu), problemy związane z zarządzaniem wynikające z odległości geograficznej, zdolność przyciągania lub utrzymania wykwalifikowanej siły roboczej czy utrudnienia w kształtowaniu się silnej, jednolitej kultury organizacyjnej.

(13)

     Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 1271/2013, Dz.U. L 328 z 7.12.2013, s. 42.

(14)

     W swojej opinii na temat rocznego programu pracy eu-LISA na 2017 r. Komisja przypomniała, że, zgodnie z kartą zarządzania systemami informatycznymi Sekretariatu Generalnego Komisji obowiązującą od 14 lutego 2011 r., dla wszystkich projektów o wartości powyżej 500 000 EUR należy sporządzić „dokument Vision” zawierający ocenę aspektów prawnych, technicznych, finansowych i organizacyjnych oraz dotyczących wieloletniego wymiaru projektów.

(15)

     Zmienionym dokumentem 2015-153 przyjętym podczas 11. posiedzenia zarządu eu-LISA (w dniach 17–18 listopada 2015 r.).

(16)

     C(2014) 3486 wersja ostateczna.

(17)

     COM(2016) 880 final z 21.12.2016.

(18)

     COM(2016) 655 final z 14.10.2016.

(19)

     COM(2016) 197 final z 6.4.2016.

(20)

     COM(2016) 270 final z 4.5.2016.

(21)

     Zautomatyzowany system, który umożliwi rejestrację wszystkich wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej i monitorowanie udziału każdego państwa członkowskiego we wszystkich wnioskach, a także korekcyjny mechanizm przydziału wniosków.

(22)

   COM(2016) 272 final z 4.5.2016.

(23)

     COM(2016) 194 final z 6.4.2016.

(24)

     COM(2016) 731 final z 16.11.2016.

(25)

     9368/16 z 6.6.2016.

(26)

      http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/index.cfm?do=groupDetail.groupDetailDoc&id=32600&no=1

(27)

     COM(2017) 261 final z 16.5.2017.

(28)

     COM(2016) 194 final z 6.4.2016.

(29)

     Art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 45/2001, art. 6 ust. 1 lit. b) dyrektywy 95/46/WE później zastąpiony art. 5 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (UE) 2016/679, Dz.U. L 119 z 4.5.2016, s. 1–88, art. 3 decyzji ramowej Rady 2008/977/WSiSW później zastąpiony art. 4 ust. 1 lit. b) dyrektywy (UE) 2016/680, Dz.U. L 119 z 4.5.2016, s. 89–131.

(30)

     Rozporządzenie (UE, Euratom) 2015/1929, Dz.U. L 286 z 30.10.2015, s. 1. Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 1271/2013, Dz.U. L 328 z 7.12.2013, s. 42.

(31)

     Komisja zwróciła się z wnioskiem do agencji eu-LISA o zapewnienie wsparcia na początku 2016 r. podczas kryzysu uchodźczego jednemu z greckich hotspotów w zakresie zwiększenia pojemności serwera systemu Eurodac oraz udziału w regionalnych grupach zadaniowych Unii Europejskiej (EURTF) w Pireus i Katanii. Nie można wykluczyć, że takie wsparcie ad hoc będzie w przyszłości potrzebne w innych obszarach.

(32)

    COM(2013) 519 final z 10.7.2013.