16

Pismem złożonym w dniu 22 lipca 2015 r. w sekretariacie Sądu Rzeczpospolita Polska wniosła niniejszą skargę. Wnosi ona do Sądu o:

17

W dniu 4 listopada 2015 r. Komisja złożyła w sekretariacie Sądu odpowiedź na skargę. Komisja wnosi do Sądu o:

18

Rzeczpospolita Polska złożyła replikę w dniu 5 stycznia 2016 r., a Komisja – duplikę w dniu 11 marca 2016 r.

19

Żadna ze stron nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

20

Na podstawie art. 106 § 3 regulaminu postępowania przed Sądem Sąd (siódma izba) postanowił wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie skargi z pominięciem ustnego etapu postępowania.

21

Rzeczpospolita Polska podnosi w uzasadnieniu skargi cztery zarzuty, dotyczące zasadniczo: pierwszy – z jednej strony naruszenia przepisów art. 41 ust. 1 w związku z art. 56 ust. 3 i art. 60 lit. a) rozporządzenia nr 1083/2006 oraz naruszenia zasady lojalnej współpracy, a z drugiej strony naruszenia art. 41 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006, drugi – błędnej oceny stopnia dyfuzji innowacji oraz innowacyjności projektu, trzeci – błędu w ocenie charakteru miejsc pracy utworzonych dzięki projektowi, a czwarty – błędu w ocenie projektu odnośnie do wartości dodanej i efektu zachęty.

22

Należy wskazać, że pierwszy zarzut skargi dotyczy proceduralnych i materialnych zasad oceny projektu, podczas gdy trzy ostatnie zarzuty dotyczą kolejno trzech powodów, w oparciu o które Komisja uznała, że projekt nie przyczynia się do osiągnięcia celów POIG w rozumieniu art. 41 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, a mianowicie braku dyfuzji innowacji, braku miejsc pracy wymagających wysokich kwalifikacji i braku wartości dodanej (zob. pkt 15 powyżej).

Uwagi wstępne w przedmiocie ram prawnych i kontroli Sądu

[...]

43

Rzeczpospolita Polska twierdzi, że Komisja popełniła dwa podstawowe naruszenia. Z jednej strony przy ocenie projektu Komisja wykroczyła poza kryteria wyboru. Z drugiej strony Komisja naruszyła termin przewidziany w art. 41 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006.

W przedmiocie pierwszej części zarzutu pierwszego, dotyczącej zasadniczo naruszenia kryteriów wyboru

[...]

65

Artykuł 41 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 stanowi:

„Komisja przyjmuje decyzję możliwie najszybciej, ale nie później niż w terminie trzech miesięcy po złożeniu przez państwo członkowskie […] dużego projektu, pod warunkiem że został on złożony zgodnie z art. 40 [rozporządzenia nr 1083/2006]. Decyzja ta określa aspekt fizyczny, podstawę ustalania poziomu współfinansowania osi priorytetowej oraz roczny harmonogram dla wkładu finansowego EFRR lub Funduszu Spójności”.

66

Artykuł 41 ust. 3 rozporządzenia nr 1083/2006 stanowi:

„W przypadku gdy Komisja odmawia wniesienia wkładu finansowego funduszy w duży projekt, powiadamia ona państwo członkowskie o powodach tej decyzji w terminie i na warunkach określonych w [art. 41] ust. 2 [tego rozporządzenia]”.

67

W pierwszej kolejności należy ustalić, czy termin określony w art. 41 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 ma charakter instrukcyjny czy wiążący w świetle brzmienia i systematyki tego przepisu (zob. analogicznie wyrok z dnia 20 stycznia 2005 r., Merck, Sharp & Dohme, C‑245/03, EU:C:2005:41, pkt 20).

68

W tym względzie należy wskazać, że art. 41 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 nie zawiera wskazówek pozwalających na przyznanie przewidzianemu w nim terminowi charakteru czysto instrukcyjnego. Przeciwnie – użycie czasownika „przyjmować” w formie oznajmującej („przyjmuje”) świadczy o tym, że Komisja jest zobowiązana do zachowania tego terminu, co potwierdza w szczególności wersja angielska tego przepisu, która poprzez użycie wyrażenia „shall adopt” odnosi się wyraźnie do obowiązku. Użycie sformułowania „możliwie najszybciej, ale nie później” jedynie potwierdza, że przestrzeganie tego terminu nie jest możliwością, lecz obowiązkiem Komisji, który prawodawca chciał podkreślić.

69

Wynika z tego, że termin określony w art. 41 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006, jak wynika zarówno z brzmienia, jak i systematyki tego przepisu, jest terminem wiążącym.

70

W drugiej kolejności należy stwierdzić, że w niniejszym wypadku, jak słusznie utrzymuje Rzeczpospolita Polska (zob. pkt 61 powyżej) w świetle rozwoju wydarzeń przypomnianych w pkt 3–14 powyżej, termin trzech miesięcy przewidziany w art. 41 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006, mający zastosowanie do decyzji odmownej na podstawie art. 41 ust. 3 tego rozporządzenia, został przez Komisję przekroczony.

71

Należy bowiem stwierdzić, że w następstwie wycofania pierwszego wniosku o potwierdzenie, które zakończyło procedurę rozpatrzenia tego wniosku, co się tyczy drugiego wniosku o potwierdzenie, Komisja przede wszystkim potrzebowała blisko jedenastu miesięcy na przekazanie Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 24 czerwca 2014 r. pisma zawierającego jej ocenę tego wniosku, a następnie, w reakcji na odpowiedź Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 sierpnia 2014 r., potrzebowała około ośmiu i pół miesiąca na formalne wypowiedzenie się w przedmiocie tego wniosku i przyjęcie w dniu 11 maja 2015 r. zaskarżonej decyzji na podstawie art. 41 ust. 3 rozporządzenia nr 1083/2006.

72

W trzeciej kolejności w tych okolicznościach należy ustalić konsekwencje przekroczenia terminu trzech miesięcy przewidzianego w art. 41 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006, a w szczególności zbadać, czy ma ono powodować automatycznie z samego tego powodu stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

73

Ponieważ art. 41 rozporządzenia nr 1083/2006 nie zawiera żadnej wskazówki co do konsekwencji przekroczenia przez Komisję przewidzianego w nim terminu trzech miesięcy, zgodnie z orzecznictwem Trybunału należy rozpatrzyć cele i strukturę tego rozporządzenia, aby ustalić konsekwencje tego przekroczenia (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 20 stycznia 2005 r., Merck, Sharp & Dohme, C‑245/03, EU:C:2005:41, pkt 25, 26).

74

Na wstępie należy przypomnieć, że termin przewidziany w art. 41 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 jest terminem, w jakim Komisja jest zobowiązana odpowiedzieć na wniosek złożony jej przez osoby trzecie, w niniejszym wypadku przez państwo członkowskie. Jedynie w wypadku gdyby brak odpowiedzi w tym terminie powodował uwzględnienie wniosku lub utratę przez Komisję uprawnienia do jego rozpatrzenia, można by automatycznie stwierdzić nieważność odpowiedzi odmownej przyjętej po terminie z samego powodu przekroczenia takiego terminu (zob. analogicznie wyrok z dnia 18 marca 2009 r., Shanghai Excell M & E Enterprise i Shanghai Adeptech Precision/Rada, T‑299/05, EU:T:2009:72, pkt 116). Należy zatem zbadać, czy w świetle swoich celów i struktury rozporządzenie nr 1083/2006 należy interpretować w ten sposób, że przekroczenie wspomnianego terminu powoduje uwzględnienie wniosku lub utratę przez Komisję uprawnienia do jego rozpatrzenia.

75

Co się tyczy kwestii tego, czy z celów i struktury rozporządzenia nr 1083/2006 wynika, że przekroczenie terminu trzech miesięcy powoduje uwzględnienie złożonego przez państwo członkowskie wniosku o potwierdzenie, należy wskazać, po pierwsze, że treść decyzji uwzględniającej wyklucza taką możliwość.

76

Z art. 41 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 wynika bowiem, że decyzja Komisji uwzględniająca wniosek o potwierdzenie wskazuje między innymi podstawę ustalania poziomu współfinansowania programu operacyjnego (zob. pkt 33 powyżej). Jedynie decyzja Komisji uwzględniająca taki wniosek określa kwotę podstawową, do której ma zastosowanie poziom współfinansowania wynikający z danego programu operacyjnego, a tym samym wysokość wkładu finansowego Unii. W braku decyzji Komisji nie można konkretnie określić wkładu finansowego Unii i w konsekwencji uznać, że został on potwierdzony.

77

Ma to zresztą oparcie w motywie 49 rozporządzenia nr 1083/2006, który mówi, że Komisja powinna mieć możliwość oceny i w danym wypadku zatwierdzenia dużych projektów (zob. pkt 29 powyżej). Wynika z tego, że w wypadku dużych projektów u podstaw rozporządzenia nr 1083/2006 leży założenie, że ich finansowanie przez państwo członkowskie za pomocą zasobów EFRR lub Funduszu Spójności jest uzależnione od zatwierdzenia przez Komisję.

78

Po drugie, należy stwierdzić, że tam, gdzie rozporządzenie nr 1083/2006 zamierzało karać za niezachowanie danego terminu poprzez przyjęcie z mocy prawa, owo rozporządzenie wyraźnie na to wskazywało (zob. analogicznie wyrok z dnia 20 stycznia 2005 r., Merck, Sharp & Dohme, C‑245/03, EU:C:2005:41, pkt 31). I tak, na przykład art. 62 ust. 4 rozporządzenia nr 1083/2006 stanowi, że strategię audytu przedstawianą Komisji przez komitet monitorujący „uznaje się za przyjętą” w przypadku braku uwag Komisji w terminie trzech miesięcy od jej otrzymania. Podobnie art. 67 ust. 4 rozporządzenia nr 1083/2006 stanowi, że sprawozdanie końcowe dotyczące programu operacyjnego przekazane przez instytucję zarządzającą Komisji „uznaje się za przyjęte”, jeżeli Komisja nie odpowie w przewidzianym terminie. Tak samo art. 89 ust. 3 rozporządzenia nr 1083/2006 stanowi, że deklarację zamknięcia przekazaną przez państwo członkowskie Komisji „uznaje się za przyjętą w braku uwag ze strony Komisji w […] terminie pięciu miesięcy”.

79

W konsekwencji w ramach rozporządzenia nr 1083/2006, jak wynika z jego celów i struktury, brak odpowiedzi na wniosek o potwierdzenie w terminie przewidzianym w art. 41 ust. 2 tego rozporządzenia nie powoduje przyjęcia wniosku o potwierdzenie.

80

Wniosku tego nie podważają argumenty Rzeczypospolitej Polskiej oparte z jednej strony na orzecznictwie Trybunału dotyczącym terminu na przyjęcie korekty finansowej, a z drugiej strony na nowej procedurze dorozumianego zatwierdzenia przewidzianej w art. 102 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1303/2013.

81

W tym względzie, choć jak podnosi Rzeczpospolita Polska, w orzecznictwie dotyczącym przewidzianego w art. 99 rozporządzenia nr 1083/2006 uprawnienia Komisji do dokonywania korekt finansowych Trybunał uznał wprawdzie, że przekroczenie przewidzianego w art. 100 ust. 5 tego rozporządzenia terminu na dokonanie takich korekt stanowiło naruszenie istotnych wymogów proceduralnych, które podlega uwzględnieniu przez sąd Unii z urzędu i powoduje stwierdzenie nieważności decyzji przyjętej po terminie (wyroki: z dnia 4 września 2014 r., Hiszpania/Komisja, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, pkt 103, 104; z dnia 21 września 2016 r., Komisja/Hiszpania, C‑140/15 P, EU:C:2016:708, pkt 114, 118), to orzecznictwo to nie może jednak znaleźć zastosowania w niniejszym wypadku.

82

Orzecznictwo przywołane w pkt 81 powyżej ma bowiem za przedmiot termin o innym charakterze niż termin przewidziany w art. 41 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006.

83

Przede wszystkim w ramach oceny dużych projektów termin przewidziany w art. 41 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 jest terminem, w którym Komisja jest zobowiązana odpowiedzieć na wniosek o współfinansowanie złożony jej przez państwo członkowskie, natomiast w ramach procedury korekty finansowej termin przewidziany w art. 100 ust. 5 tego samego rozporządzenia jest terminem, w którym Komisja jest zobowiązana przyjąć z własnej inicjatywy decyzję uchylającą całość lub część udziału finansowego Unii w programie operacyjnym. Tym samym zasadniczo pierwszy jest terminem na przyznanie wkładu finansowego, podczas gdy drugi jest terminem na uchylenie już przyznanego wkładu finansowego.

84

Następnie w ramach oceny dużych projektów w braku przyjętej w terminie decyzji co do wniosku o potwierdzenie i jakiegokolwiek przepisu przewidującego konsekwencje takiego braku decyzji wniosek o potwierdzenie pozostaje bez odpowiedzi i nie może być uważany za przyjęty (zob. pkt 75–79 powyżej). Natomiast w zakresie korekt finansowych w braku decyzji w przewidzianym na to terminie państwo członkowskie zachowuje wkład funduszy, który już został mu przyznany. Tym samym w braku przyjętej w terminie decyzji dotyczącej korekty finansowej, jak wynika z orzecznictwa przywołanego w pkt 81 powyżej, Komisja nie może zastosować korekty finansowej, a państwo członkowskie nie podlega zastosowaniu takiej korekty.

85

W końcu, wbrew temu, co utrzymuje Rzeczpospolita Polska, z orzecznictwa przywołanego w pkt 81 powyżej nie wynika, by Trybunał wypowiedział się w ten sposób, że terminy przewidziane w art. 100 ust. 5 i w art. 41 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 mają ten sam charakter. Z orzecznictwa tego wynika natomiast, że Trybunał zbadał jedynie termin wyznaczony na przyjęcie decyzji dotyczącej korekty finansowej i że odniósł się wyraźnie do charakteru takiej decyzji (wyroki: z dnia 4 września 2014 r., Hiszpania/Komisja, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, pkt 82, 102; z dnia 21 września 2016 r., Komisja/Hiszpania, C‑140/15 P, EU:C:2016:708, pkt 70, 72, 113).

86

Co się tyczy drugiego argumentu, należy zauważyć, że rozporządzenie nr 1303/2013 nie ma zastosowania w niniejszym wypadku, gdyż jego art. 152 ust. 1 stanowi, że rozporządzenie nr 1083/2006 ma nadal zastosowanie do pomocy lub operacji, w tym programów operacyjnych i dużych projektów, zatwierdzonych przez Komisję na podstawie tego rozporządzenia, a jego art. 152 ust. 2 dodaje, że wnioski o pomoc złożone lub zatwierdzone na podstawie rozporządzenia nr 1083/2006 zachowują ważność. Zresztą należy zaznaczyć, że art. 102 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1303/2013 przewiduje procedurę dorozumianego zatwierdzenia jedynie wtedy, gdy do wniosku złożonego przez państwo członkowskie dołączona jest ocena jakości przeprowadzona przez niezależnych ekspertów zgodnie z art. 101 akapit trzeci tego rozporządzenia. Procedura ta nie ma odpowiednika w systemie przewidzianym w art. 39–41 rozporządzenia nr 1083/2006, co potwierdza wniosek, że w ramach tego ostatniego rozporządzenia milczenie Komisji w terminie trzech miesięcy nie może być interpretowane jako dorozumiane potwierdzenie wkładu finansowego na duży projekt. Poza tym jest bezsporne, że w niniejszym wypadku projekt nie został złożony na podstawie art. 102 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013, w związku z czym procedura dorozumianego zatwierdzenia przewidziana w tym przepisie nie może mieć zastosowania.

87

Co się tyczy kwestii, czy z celów i struktury rozporządzenia nr 1083/2006 wynika, że przekroczenie terminu trzech miesięcy powoduje utratę uprawnienia Komisji do rozpatrzenia wniosku o potwierdzenie złożonego przez państwo członkowskie, po pierwsze, należy zauważyć, że gdyby Komisja musiała odstąpić od kontynuowania rozpatrywania wniosku o potwierdzenie, jeżeli przekroczyłaby termin trzech miesięcy, ostatecznie szkodziłoby to celowi początkowego wniosku państwa członkowskiego, a mianowicie uzyskaniu potwierdzenia wkładu finansowego EFRR lub Funduszu Spójności, i to z powodów, które nie podlegałyby jej kontroli. Podobnie, gdyby Komisja musiała rozpocząć nową procedurę oceny dużego projektu, podlegającą nowemu terminowi trzech miesięcy, w praktyce jedynie pogarszałoby to uchybienie temu terminowi, przesuwając decyzję w przedmiocie wniosku o potwierdzenie na późniejszy czas. Poza tym, zważywszy, że wspomniane przekroczenie nie oznacza przyjęcia wniosku, jak już zaznaczono, ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na to, że została ona przyjęta po terminie, również jedynie pogłębiałoby uchybienie temu terminowi.

88

Po drugie, z art. 78 ust. 4 rozporządzenia nr 1083/2006, przypomnianego w pkt 34 powyżej, wynika, że państwo członkowskie może rozpocząć realizację dużego projektu i przedłożyć Komisji związane z nim wydatki, zanim Komisja wyda swą decyzję, a więc niezależnie od terminu przewidzianego na jej wydanie. Państwo członkowskie, które wybiera taką możliwość, czyni to na własne ryzyko, mając na względzie fakt, że Komisja może przyjąć decyzję odmowną co do potwierdzenia wkładu finansowego Unii na duży projekt. W konsekwencji, ponieważ państwo członkowskie nie jest zobowiązane do oczekiwania na decyzję Komisji, aby realizować swoje projekty rozwoju regionalnego, i do zgłaszania Komisji związanych z nim wydatków na wypadek pokrycia ich przez Unię, przekroczenie terminu przewidzianego na przyjęcie takiej decyzji nie pozbawia Komisji uprawnienia do rozpatrzenia wniosku o potwierdzenie.

89

Po trzecie, z orzecznictwa wynika, że jeżeli, tak jak w niniejszym wypadku, prawodawca nie związał z milczeniem administracji konsekwencji w postaci utraty uprawnienia do przyjęcia decyzji, żadna zasada prawna nie prowadzi od utraty przez administrację kompetencji do udzielenia odpowiedzi na wniosek, nawet po wyznaczonym na to terminie (zob. analogicznie wyrok z dnia 19 stycznia 2010 r., Co‑Frutta/Komisja, T‑355/04 i T‑446/04, EU:T:2010:15, pkt 57, 59).

90

W konsekwencji w ramach rozporządzenia nr 1083/2006, jak wynika z jego celów i struktury, brak odpowiedzi na wniosek o potwierdzenie w terminie przewidzianym w art. 41 ust. 2 tego rozporządzenia nie powoduje utraty przez Komisję uprawnienia do rozpatrzenia wniosku o potwierdzenie.

91

Z całości powyższych rozważań wynika, że rozporządzenia nr 1083/2006 nie można interpretować w ten sposób, że każde przekroczenie terminu przewidzianego w art. 41 ust. 2 tego rozporządzenia powoduje automatycznie z samego tego powodu stwierdzenie nieważności decyzji odmownej przyjętej po terminie.

92

W czwartej kolejności należy zbadać, czy stwierdzone w niniejszym wypadku przekroczenie terminu trzech miesięcy ma powodować stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

93

Z utrwalonego orzecznictwa wynika bowiem, że niedochowanie terminu, takiego jak termin ustanowiony w art. 41 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006, może prowadzić do stwierdzenia nieważności aktu przyjętego na zakończenie postępowania tylko wtedy, gdy istnieje możliwość, że z powodu tej nieprawidłowości postępowanie to mogło doprowadzić do innego wyniku. O ile osoba, która powołuje się na taką nieprawidłowość, nie jest zobowiązana do wykazania, że w razie braku owej nieprawidłowości dany akt miałby treść korzystniejszą dla jej interesów, o tyle powinna ona wykazać w konkretny sposób, że taka hipoteza nie jest w pełni wykluczona (zob. analogicznie wyroki: z dnia 4 lutego 2016 r., C & J Clark International i Puma, C‑659/13 i C‑34/14, EU:C:2016:74, pkt 140; z dnia 12 czerwca 2015 r., Health Food Manufacturers’ Association i in./Komisja, T‑296/12, EU:T:2015:375, pkt 71).

94

W niniejszym wypadku Rzeczpospolita Polska nie zdołała wykazać konkretnie, ani nawet nie podnosiła, że postępowanie administracyjne mogło doprowadzić do innego wyniku, gdyby zostało zakończone w terminie trzech miesięcy przewidzianym w art. 41 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006. Ponieważ Rzeczpospolita Polska nie zdołała wykazać, że w braku przekroczenia tego terminu procedura oceny projektu mogła mieć inny wynik, przekroczenie to w okolicznościach niniejszej sprawy nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

95

Mimo tego, ponieważ Komisja naruszyła art. 41 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006, rozpatrując sprawę po terminie trzech miesięcy, należy przypomnieć, że przed Sądem można dochodzić w trybie skargi odszkodowawczej naprawienia ewentualnej szkody spowodowanej niedochowaniem terminu przewidzianego w art. 41 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 na rozpatrzenie wniosku o potwierdzenie (zob. analogicznie wyrok z dnia 19 stycznia 2010 r., Co‑Frutta/Komisja, T‑355/04 i T‑446/04, EU:T:2010:15, pkt 60, 71), o ile spełnione są wszystkie przesłanki, od których zgodnie z art. 340 akapit drugi TFUE zależy powstanie odpowiedzialności pozaumownej Unii i wykonanie uprawnienia do naprawienia poniesionej szkody (zob. podobnie wyrok z dnia 9 września 2008 r., FIAMM i in./Rada i Komisja, C‑120/06 P i C‑121/06 P, EU:C:2008:476, pkt 106).

96

Z całości powyższych rozważań wynika, że druga część zarzutu pierwszego, dotycząca naruszenia art. 41 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006, nie jest zasadna i należy ją oddalić.

[...]

Z powyższych względów

SĄD (siódma izba)

orzeka, co następuje: