–

w imieniu Neves 77 Solutions SRL – S. Donescu, avocată,

–

w imieniu rządu rumuńskiego – E. Gane, L. Ghiță i O.‑C. Ichim, w charakterze pełnomocników,

–

w imieniu rządu niderlandzkiego – M.K. Bulterman, w charakterze pełnomocnika,

–

w imieniu rządu austriackiego – J. Schmoll, i E. Samoilova, w charakterze pełnomocników, oraz M. Meisel, ekspert

–

w imieniu Rady Unii Europejskiej – M. Bishop i A. Ştefănuc, w charakterze pełnomocników,

–

w imieniu Komisji Europejskiej – J.‑F. Brakeland, M. Carpus Carcea, L. Gussetti i Y. Marinova, w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 2 ust. 2 lit. a) oraz art. 5 i 7 decyzji Rady 2014/512/WPZiB z dnia 31 lipca 2014 r. dotyczącej środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie (Dz.U. 2014, L 229, s. 13), zmienionej decyzją Rady 2014/659/WPZiB z dnia 8 września 2014 r. (Dz.U. 2014, L 271, s. 54; sprostowania: Dz.U. 2014, L 282, s. 27; Dz.U. 2014, L 327, s. 9) (zwanej dalej „decyzją 2014/512”), w związku z zasadami pewności prawa i legalności kar.

2

Wniosek ten złożono w ramach sporu pomiędzy spółką Neves 77 Solutions SRL (zwaną dalej „Neves”) a Agenţia Naţională de Administrare Fiscală – Direcţia Generală Antifraudă Fiscală (krajową agencją administracji podatkowej – dyrekcją generalną ds. zwalczania oszustw podatkowych, Rumunia) (zwaną dalej „ANAF”) w przedmiocie protokołu stwierdzającego wykroczenie administracyjne, w którym – za naruszenie, między innymi, art. 2 ust. 2 lit. a) decyzji 2014/512 – nałożono na tę spółkę grzywnę i orzeczono przepadek kwot otrzymanych w ramach transakcji jako świadczenie wzajemne za pośrednictwo.

3

Tytuł V traktatu UE to tytuł „Postanowienia ogólne o działaniach zewnętrznych Unii [Europejskiej] i postanowienia szczególne dotyczące wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa”. W ramach tego tytułu art. 24 ust. 1 akapit drugi TUE, ujęty w rozdziale 2, zatytułowanym „Postanowienia szczególne dotyczące wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa”, stanowi:

„Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa podlega szczególnym zasadom i procedurom. Jest określana i realizowana przez Radę Europejską i Radę [Unii Europejskiej] stanowiące jednomyślnie, chyba że traktaty przewidują inaczej. Wyklucza się przyjmowanie aktów ustawodawczych. Wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa wykonuje wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa oraz państwa członkowskie, zgodnie z traktatami. Szczególną rolę Parlamentu Europejskiego i Komisji [Europejskiej] w tej dziedzinie określają traktaty. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie jest właściwy w zakresie tych postanowień, z wyjątkiem właściwości do kontrolowania przestrzegania artykułu 40 [TUE] i do kontroli legalności niektórych decyzji przewidzianych w artykule 275 akapit drugi [TFUE]”.

4

Artykuł 40 TUE, również zawarty w owym rozdziale 2, stanowi:

„Realizacja wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa nie narusza stosowania procedur oraz odpowiedniego zakresu uprawnień instytucji przewidzianych w traktatach do wykonywania kompetencji Unii, o których mowa w artykułach 3–6 [TFUE].

Realizacja polityk, o których mowa w tych artykułach, nie narusza także stosowania procedur oraz odpowiedniego zakresu uprawnień instytucji przewidzianych w traktatach do wykonywania kompetencji Unii na podstawie niniejszego rozdziału”.

5

Część piąta traktatu FUE poświęcona jest działaniom zewnętrznym Unii. Artykuł 215 TFUE, zawarty w owej piątej części w tytule IV, „Środki ograniczające”, stanowi:

„1.   Jeżeli decyzja, przyjęta zgodnie z tytułem V rozdział 2 traktatu [UE], przewiduje zerwanie lub ograniczenie w całości lub w części stosunków gospodarczych i finansowych z jednym lub z większą liczbą państw trzecich, Rada przyjmuje niezbędne środki, stanowiąc większością kwalifikowaną na wspólny wniosek wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa oraz Komisji. Rada informuje o tym Parlament Europejski.

2.   Jeżeli przewiduje to decyzja przyjęta zgodnie z tytułem V rozdział 2 traktatu [UE], Rada może przyjąć środki ograniczające wobec osób fizycznych lub prawnych, grup lub podmiotów innych niż państwa, zgodnie z procedurą, o której mowa w ustępie 1.

[…]”.

6

Część szósta traktatu FUE zawiera postanowienia instytucjonalne i finansowe. Tytuł I owej części szóstej to tytuł „Postanowienia instytucjonalne”. Sekcja 5 tego tytułu I, dotycząca Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, zawiera art. 275 TFUE, który ma następujące brzmienie:

„Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie jest właściwy w zakresie postanowień dotyczących wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa ani w zakresie aktów przyjętych na ich podstawie.

Trybunał jest jednak właściwy w zakresie kontroli przestrzegania artykułu 40 [TUE] oraz orzekania w sprawie skarg wniesionych na warunkach przewidzianych w artykule 263 akapit czwarty [TFUE], dotyczących kontroli legalności decyzji przewidujących środki ograniczające wobec osób fizycznych lub prawnych przyjętych przez Radę na podstawie tytułu V rozdział 2 traktatu [UE]”.

7

Artykuł 2 decyzji 2014/512 przewiduje:

„1.   Zakazuje się sprzedaży, dostawy, przekazywania lub wywozu, bezpośrednio lub pośrednio, broni i materiału pokrewnego wszelkiego rodzaju – łącznie z bronią i amunicją, pojazdami i sprzętem wojskowym, sprzętem paramilitarnym oraz częściami zamiennymi do nich – do Rosji przez obywateli państw członkowskich lub z terytoriów państw członkowskich lub przy użyciu statków pływających pod banderą państw członkowskich lub statków powietrznych państw członkowskich, bez względu na to, czy pochodzą z terytoriów państw członkowskich.

2.   Zakazuje się:

[…]”.

8

Zgodnie z art. 5 tej decyzji:

„Aby zapewnić maksymalne oddziaływanie środków określonych w niniejszej decyzji, Unia zachęca państwa trzecie do przyjmowania środków ograniczających podobnych do środków przewidzianych w niniejszej decyzji”.

9

Artykuł 7 wspomnianej decyzji stanowi:

„1.   Nie są zaspokajane żadne roszczenia w związku z jakąkolwiek umową lub transakcją, których wykonanie zostało zakłócone, bezpośrednio lub pośrednio, w całości lub części, przez środki nałożone niniejszą decyzją, w tym roszczenia odszkodowawcze lub wszelkie inne roszczenia tego rodzaju, takie jak roszczenia o odszkodowanie lub roszczenia wynikające z gwarancji, w szczególności roszczenia o przedłużenie terminu płatności lub zapłatę zobowiązań, gwarancji lub odszkodowania, w szczególności gwarancji finansowych lub odszkodowań finansowych w jakiejkolwiek formie – o ile zostały one wniesione przez:

2.   We wszelkich postępowaniach zmierzających do zaspokojenia roszczenia ciężar dowodu, że zaspokojenie roszczenia nie jest zakazane na mocy ust. 1, spoczywa na osobie dochodzącej zaspokojenia tego roszczenia.

3.   Niniejszy artykuł pozostaje bez uszczerbku dla prawa osób, podmiotów i organów, o których mowa w ust. 1, do wystąpienia o sądową kontrolę legalności niewypełnienia zobowiązań umownych zgodnie z niniejszą decyzją”.

10

Artykuł 1 rozporządzenia Rady (UE) nr 833/2014 z dnia 31 lipca 2014 r. dotyczącego środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie (Dz.U. 2014, L 229, s. 1; sprostowanie Dz.U. 2014, L 246, s. 59) stanowi:

„Do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:

[…]

[…]”.

11

Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a) tego rozporządzenia:

„Zakazuje się:

12

Artykułem 1 pkt 19 rozporządzenia Rady (UE) 2023/1214 z dnia 23 czerwca 2023 r. zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 833/2014 dotyczące środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie (Dz.U. 2023, L 159 I, s. 1) nadano art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 833/2014, poprzez dodanie w nim wyrażenia „i usług pośrednictwa”, następujące brzmienie:

„Zakazuje się:

13

Zgodnie z art. 12 wspólnego stanowiska Rady 2008/944/WPZiB z dnia 8 grudnia 2008 r. określającego wspólne zasady kontroli wywozu technologii wojskowych i sprzętu wojskowego (Dz.U. 2008, L 335, s. 99):

„Państwa członkowskie zapewniają, by ich przepisy krajowe umożliwiały im kontrolę wywozu technologii i sprzętu znajdującego się we Wspólnym wykazie uzbrojenia UE. Wspólny wykaz uzbrojenia UE stanowi punkt odniesienia dla krajowych wykazów technologii i sprzętu w państwach członkowskich, ale bezpośrednio ich nie zastępuje”.

14

W dniu 26 lutego 2018 r. Rada przyjęła nowe brzmienie Wspólnego wykazu uzbrojenia Unii Europejskiej (Dz.U. 2018, C 98, s. 1), o którym mowa w art. 12 wspólnego stanowiska 2008/944. W dniu 18 lutego 2019 r. Rada przyjęła zaktualizowane brzmienie tego wykazu (Dz.U. 2019, C 95, s. 1).

15

Punkt „ML11” rzeczonego wykazu zawierał, w obu tych wersjach, wyliczenie sprzętu elektronicznego, „statków kosmicznych” i elementów składowych, niewyszczególnionych w innych pozycjach Wspólnego wykazu uzbrojenia UE.

16

Artykuł 1 ust. 1 Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 202/2008 privind punerea în aplicare a sancțiunilor internaționale (nadzwyczajnego rozporządzenia rządu nr 202/2008 w sprawie wdrażania sankcji międzynarodowych) z dnia 4 grudnia 2008 r. (Monitorul Oficial al României, część I, nr 825 z dnia 8 grudnia 2008 r.) (zwanego dalej „OUG nr 202/2008”) stanowi:

„Niniejsze rozporządzenie reguluje zasady wdrażania na szczeblu krajowym sankcji międzynarodowych nałożonych przez:

17

Zgodnie z art. 3 OUG nr 202/2008:

„1.   Akty, o których mowa w art. 1 ust. 1, są wiążące na mocy prawa krajowego dla wszystkich organów i instytucji publicznych Rumunii, a także dla rumuńskich osób fizycznych lub prawnych bądź znajdujących się na terytorium Rumunii, zgodnie z przepisami ustanawiającymi system prawny każdej kategorii aktów.

2.   Nie można powoływać się na krajowe przepisy ustawowe w celu uzasadnienia niestosowania sankcji międzynarodowych, o których mowa w art. 1 ust. 1”.

18

Artykuł 7 OUG nr 202/2008 przewiduje:

„1.   Każdy, kto posiada dane i informacje dotyczące wskazanych osób lub podmiotów, posiada towary bądź sprawuje nad nimi kontrolę lub posiada dane i informacje dotyczące tych towarów, transakcji związanych z towarami lub transakcji, w które zaangażowane są wskazane osoby lub podmioty, jest zobowiązany do powiadomienia o tym właściwego organu zgodnie z niniejszym rozporządzeniem, gdy tylko dowie się o zaistnieniu sytuacji wymagającej owego powiadomienia.

2.   Jeżeli organ lub instytucja publiczna powiadomione zgodnie z ust. 1 stwierdzą, że nie są organem właściwym na mocy niniejszego rozporządzenia, przekazują powiadomienie właściwemu organowi w ciągu 24 godzin. Jeżeli nie można ustalić, który organ jest organem właściwym, powiadomienie przekazuje się ministerstwu spraw zagranicznych jako koordynatorowi międzyinstytucjonalnego komitetu, o którym mowa w art. 13.

3.   Powiadomienie powinno zawierać informacje umożliwiające co najmniej ustalenie tożsamości jego autora i skontaktowanie się z nim”.

19

Artykuł 24 ust. 1 OUG nr 202/2008 ma następujące brzmienie:

„Osoby fizyczne lub prawne, które nawiązawszy stosunek prawny lub będąc w sytuacji faktycznej związanej z jakimikolwiek towarami podlegającymi sankcjom międzynarodowym, dowiedzą się o sytuacji wymagającej powiadomienia lub zgłoszenia na podstawie, odpowiednio, art. 7 lub art. 18, są zobowiązane, niezwłocznie i bez uprzedniego powiadamiania właściwych organów, do zaniechania dokonywania jakichkolwiek transakcji w odniesieniu do takich towarów, innych niż przewidziane w niniejszym rozporządzeniu, oraz do natychmiastowego powiadomienia właściwych organów o zaistniałej sytuacji”.

20

Artykuł 26 ust. 1 lit. b) OUG nr 202/2008 stanowi:

„Następujące naruszenia stanowią wykroczenia administracyjne i podlegają grzywnie w wysokości od 10000 do 30000 [lei rumuńskich (RON)] oraz przepadkowi mienia przeznaczonego na użytek popełnienia wykroczenia lub z niego pochodzącego bądź konfiskacie mienia wykorzystanego do popełnienia wykroczenia:

[…]

21

Ordinul ministrului afacerilor externe nr. 156/2018 pentru aprobarea Listei cuprinzând produsele militare supuse regimului de control al exporturilor, importurilor și altor operațiuni (zarządzenie ministra spraw zagranicznych nr 156/2018 w sprawie zatwierdzenia Wykazu towarów wojskowych podlegających systemowi kontroli wywozu, przywozu i innych transakcji) z dnia 18 stycznia 2018 r. (Monitorul Oficial al României, część I, nr 86 z dnia 30 stycznia 2018 r.; zwane dalej „zarządzeniem nr 156/2018”), obowiązujące od dnia 5 marca 2018 r. do dnia 4 lipca 2019 r., zostało uchylone i zastąpione Ordinul ministrului afacerilor externe nr. 901/2019 pentru aprobarea Listei cuprinzând produsele militare supuse regimului de control al exporturilor, importurilor și altor operațiuni (zarządzeniem ministra spraw zagranicznych nr 901/2019 w sprawie zatwierdzenia Wykazu towarów wojskowych podlegających systemowi kontroli wywozu, przywozu i innych transakcji) z dnia 4 czerwca 2019 r. (Monitorul Oficial al României, część I, nr 477 z dnia 12 czerwca 2019 r.; zwanym dalej „zarządzeniem nr 901/2019”), obowiązującym od dnia 5 lipca 2019 r. do dnia 6 października 2021 r.

22

Kategoria „ML11” w owych zarządzeniach zawierała wykaz sprzętu elektronicznego, „statków kosmicznych” i elementów składowych, niewyszczególnionych w innych pozycjach wykazu przedstawionego we wspomnianych zarządzeniach.

23

Neves, której głównym przedmiotem działalności jest pośrednictwo w sprzedaży produktów z branży lotniczej, pośredniczyła w transakcji między SFTE Spetstechnoexport (zwaną dalej „SFTE”), spółką ukraińską, a spółką indyjską.

24

W dniu 4 stycznia 2019 r. Neves, w charakterze sprzedawcy, zawarła z SFTE, w charakterze nabywcy, umowę (zwaną dalej „umową z dnia 4 stycznia 2019 r.”) przekazania praw własności do 32 radiostacji nadawczo‑odbiorczych R‑800L2E, które miały zostać dostarczone do Zjednoczonych Emiratów Arabskich. W dniu 8 stycznia 2019 r. Neves nabyła od portugalskiej spółki owe 32 radiostacje, z których 20 zostało wyprodukowanych w Rosji i wyeksportowanych do Zjednoczonych Emiratów Arabskich. Następnie Neves, na wniosek SFTE, przekazała rzeczone 32 radiostacje wspomnianej spółce indyjskiej, która otrzymała je w dniu 31 stycznia 2019 r.

25

W pismach z dnia 26 i 29 lipca 2019 r. Departamentul pentru Controlul Exporturilor (ANCEX) din cadrul Ministerului Afacerilor Externe [departament kontroli wywozu (ANCEX) ministerstwa spraw zagranicznych, Rumunia] (zwany dalej „ANCEX”) poinformował Neves, że radiostacje nadawczo‑odbiorcze R‑800L2E należą do kategorii ML11 zatwierdzonego w zarządzeniu nr 901/2019 wykazu towarów wojskowych, że transakcje handlowe dotyczące tych towarów można przeprowadzać wyłącznie na podstawie rejestracji oraz wydanych przez ów departament zezwoleń – zgodnie z Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 158/1999 privind regimul de control al exporturilor, importurilor și altor operațiuni cu produse militare (nadzwyczajnym rozporządzeniem rządu nr 158/1999 w sprawie systemu kontroli wywozu, przywozu i innych transakcji obejmujących towary wojskowe) oraz że transakcja pośrednictwa dotycząca wspomnianych radiostacji jest objęta decyzją 2014/512.

26

W odpowiedzi na te pisma Neves zakwestionowała wojskowy charakter rzeczonych radiostacji i podniosła, że zarządzenie nr 901/2019 nie obowiązywało w momencie ich dostawy. Neves dodała, że art. 2 ust. 2 lit. a) decyzji 2014/512 również nie miał zastosowania, ponieważ radiostacje te nie zostały sprzedane przez Neves w Rosji, lecz zostały dostarczone do Indii.

27

W dniach 6 i 9 sierpnia 2019 r. Neves otrzymała od SFTE kwoty w wysokości, odpowiednio, 577746,08 EUR tytułem zaliczki i 2407215,32 EUR tytułem zapłaty za towary dostarczone na podstawie umowy z dnia 4 stycznia 2019 r.

28

W dniu 12 maja 2020 r. ANAF sporządził protokół stwierdzający wykroczenie administracyjne zgodnie z art. 26 ust. 1 lit. b) OUG nr 202/2008, w którym nałożył na Neves, tytułem kary zasadniczej, grzywnę administracyjną w wysokości 30000 lei rumuńskich (RON) (około 6066 EUR) i orzekł, tytułem kary dodatkowej, przepadek łącznej kwoty 14113003 RON (około 2984961,40 EUR), otrzymanej w dniach 6 i 9 sierpnia 2019 r. na podstawie umowy z dnia 4 stycznia 2019 r.

29

ANAF uznał, że Neves naruszyła art. 2 ust. 2 lit. a) decyzji 2014/512, a także art. 3 ust. 1, art. 7 ust. 1 i art. 24 ust. 1 OUG nr 202/2008. W załączniku do tego protokołu ANAF wyjaśnił między innymi, że o ile w piśmie z dnia 27 czerwca 2019 r. Neves poinformowała ANCEX, iż krajem pochodzenia radiostacji była Federacja Rosyjska, o tyle przystąpiła ona do wykonania tej umowy i przyjęła wspomnianą kwotę pomimo wysłanych przez ANCEX pism z dnia 26 i 29 lipca 2019 r.

30

Neves wniosła skargę o stwierdzenie nieważności wspomnianego protokołu do Judecătoria Sectorului 1 București (sądu pierwszej instancji dla rejonu 1 w Bukareszcie, Rumunia), który oddalił ową skargę orzeczeniem z dnia 2 listopada 2020 r.

31

Neves złożyła do Tribunalul Bucureşti (sądu okręgowego w Bukareszcie, Rumunia), będącego sądem odsyłającym, apelację od tego orzeczenia. Neves kwestionuje przede wszystkim stwierdzenie, że popełniła wykroczenie o charakterze administracyjnym, które zarzuca jej ANAF, i twierdzi ponadto, że środek w postaci przepadku nałożony na nią ze względu na to wykroczenie nie jest proporcjonalny i że stanowi on naruszenie jej prawa własności, zagwarantowanego w art. 1 Protokołu nr 1 do europejskiej Konwencji praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu w dniu 20 marca 1952 r. (zwanego dalej „protokołem nr 1”).

32

Sąd odsyłający uważa, że w swoim orzecznictwie – między innymi w wyroku z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236) – Trybunał nie dokonywał jeszcze wykładni art. 2 ust. 2 lit. a) decyzji 2014/512 i że konieczne jest w szczególności wyjaśnienie, czy decyzja ta dopuszcza środek w postaci przepadku w całości, taki jak rozpatrywany w postępowaniu głównym. Sąd odsyłający zastanawia się również nad proporcjonalnym charakterem tego środka, w szczególności w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

33

W tych okolicznościach Tribunalul București (sąd okręgowy w Bukareszcie) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

34

Rządy rumuński i niderlandzki oraz Rada uważają, że zgodnie z art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie ostatnie TUE i art. 275 TFUE Trybunał nie ma właściwości w zakresie wykładni dotyczącego wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB) przepisu o charakterze generalnym, stanowiącego podstawę dla sankcji krajowych, takiego jak art. 2 ust. 2 lit. a) decyzji 2014/512. Neves, rząd austriacki i Komisja uważają ze swej strony, że Trybunał jest właściwy do dokonania wykładni takiego przepisu.

35

W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie ostatnie TUE i art. 275 akapit pierwszy TFUE Trybunał nie jest w zasadzie właściwy w zakresie postanowień dotyczących WPZiB ani w zakresie aktów przyjętych na ich podstawie. Postanowienia te ustanawiają odstępstwo od zasady ogólnej właściwości, którą art. 19 TUE przyznaje Trybunałowi w celu zapewnienia poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu traktatów, i w konsekwencji muszą one być interpretowane ściśle (wyroki: z dnia 24 czerwca 2014 r., Parlament/Rada, C‑658/11, EU:C:2014:2025, pkt 69, 70; z dnia 19 lipca 2016 r., H/Rada i in., C‑455/14 P, EU:C:2016:569, pkt 39, 40; a także z dnia 6 października 2020 r., Bank Refah Kargaran/Rada, C‑134/19 P, EU:C:2020:793, pkt 26, 32).

36

Ponadto art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie ostatnie TUE, jak i art. 275 akapit drugi TFUE ustanawiają wyraźnie dwa wyjątki od tej zasady, a mianowicie właściwość Trybunału w zakresie, po pierwsze, kontrolowania przestrzegania art. 40 TUE, oraz po drugie, w zakresie kontroli legalności decyzji przewidujących środki ograniczające wobec osób fizycznych lub prawnych, przyjętych przez Radę na podstawie postanowień dotyczących WPZiB (zob. podobnie wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 60, 81).

37

Trybunał wyjaśnił, że w przypadku aktów przyjętych na podstawie postanowień dotyczących WPZiB to właśnie ich indywidualny charakter otwiera, stosownie do art. 275 akapit drugi TFUE, dostęp do sądów Unii (wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 103 i przytoczone tam orzecznictwo).

38

Jednak art. 2 ust. 2 lit. a) decyzji 2014/512, którego zakres stosowania określono poprzez odwołanie się nie do konkretnych osób fizycznych lub prawnych, lecz do obiektywnych kryteriów, stanowi środek o charakterze generalnym i nie wchodzi w zakres środków ograniczających, o których mowa w art. 275 akapit drugi TFUE (zob. analogicznie wyroki: z dnia 28 listopada 2013 r., Rada/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, pkt 99; oraz z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 97, 98).

39

Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem właściwość Trybunału nie znajduje żadnego ograniczenia w przypadku rozporządzenia przyjętego na podstawie art. 215 TFUE i wdrażającego stanowiska Unii przyjęte w kontekście WPZiB. Rozporządzenia takie stanowią bowiem akty Unii przyjęte na podstawie traktatu FUE, względem których sądom Unii przysługują wszystkie kompetencje przyznane im w prawie pierwotnym Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 106 i przytoczone tam orzecznictwo).

40

Tak jest między innymi w przypadku rozporządzenia nr 833/2014 (zob. podobnie wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 105, 107).

41

W związku z tym, ponieważ przewidziany w art. 2 ust. 2 lit. a) decyzji 2014/512 zakaz świadczenia usług pośrednictwa, stanowiący podstawę krajowych sankcji nałożonych na Neves, nie był wdrożony w rozporządzeniu nr 833/2014 w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych rozpatrywanych w postępowaniu głównym, powstaje pytanie, czy Trybunał jest właściwy do dokonania wykładni tego art. 2 ust. 2 lit. a).

42

W tym kontekście należy zbadać, czy Trybunał jest właściwy do dokonania wykładni środka ograniczającego o charakterze generalnym, takiego jak wspomniany art. 2 ust. 2 lit. a), w sytuacji gdy środek ten, stanowiący podstawę krajowych sankcji nakładanych na osobę fizyczną lub prawną, powinien był zostać wdrożony rozporządzeniem na podstawie art. 215 TFUE w celu zapewnienia jednolitego stosowania wspomnianego środka na szczeblu Unii.

43

W pierwszej kolejności, odnosząc się do właściwości Trybunału w zakresie kontroli przestrzegania art. 40 TUE, należy zauważyć, że traktaty nie przewidują żadnych szczególnych mechanizmów sprawowania tej kontroli sądowej. W tych okolicznościach prawo do przeprowadzania takiej kontroli wywodzi się z ogólnej właściwości Trybunału – przyznanej mu w art. 19 TUE – w zakresie zapewnienia poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu traktatów (wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 62). W art. 19 ust. 3 lit. b) TUE doprecyzowano ponadto, że w ramach tej ogólnej właściwości Trybunał orzeka w trybie prejudycjalnym, na wniosek sądów krajowych, w przedmiocie wykładni prawa Unii lub ważności aktów przyjętych przez instytucje Unii.

44

W ramach rzeczonej kontroli, zgodnie z art. 40 akapit pierwszy TUE, do Trybunału należy czuwanie nad tym, aby wdrażanie WPZiB przez Radę nie naruszało stosowania procedur oraz odpowiedniego zakresu uprawnień instytucji przewidzianych w traktatach do wykonywania kompetencji Unii na mocy traktatu FUE.

45

Oznacza to w szczególności czuwanie nad tym, aby – jeśli chodzi o wdrożenie art. 215 TFUE, który stanowi pomost między celami traktatu UE w dziedzinie WPZiB a działaniami Unii obejmującymi środki ograniczające objęte zakresem stosowania traktatu FUE (zob. podobnie wyroki: z dnia 19 lipca 2012 r., Parlament/Rada, C‑130/10, EU:C:2012:472, pkt 59; z dnia 6 października 2020 r., Bank Refah Kargaran/Rada, C‑134/19 P, EU:C:2020:793, pkt 38) – Rada nie mogła obchodzić jurysdykcji Trybunału w odniesieniu do rozporządzenia wydanego na podstawie tego przepisu.

46

W tym względzie z jasnego brzmienia art. 215 ust. 1 TFUE, a w szczególności z użycia czasownika „przyjmuje”, który różni się od wyrażenia „może przyjąć” użytego w ust. 2 tego artykułu, wynika, że na Radzie spoczywa obowiązek przyjęcia niezbędnych środków, o których mowa w tym ust. 1, w celu nadania skuteczności decyzji WPZiB określającej stanowisko Unii dotyczące zerwania lub ograniczenia stosunków gospodarczych i finansowych z państwem trzecim. Instytucji tej przysługuje zatem – w sytuacji objętej tym ostatnim ustępem –kompetencja związana.

47

W drugiej kolejności z orzecznictwa Trybunału wynika również, że w odniesieniu do aktów Unii wywołujących skutki prawne wobec osób trzecich kontrola sądowa przyznana Trybunałowi w traktatach nie jest ograniczona kwalifikacją, charakterem lub formą tych aktów. Zatem co się tyczy skargi o stwierdzenie nieważności przewidzianej w art. 263 TFUE, jeżeli skarga ta ma na celu zapewnienie poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu traktatów, może ona zostać skierowana przeciwko wszelkim przepisom wydanym przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii, niezależnie od ich charakteru lub formy, które mają na celu wywołanie wiążących skutków prawnych [zob. podobnie wyroki: z dnia 31 marca 1971 r., Komisja/Rada, 22/70, EU:C:1971:32, pkt 40, 42, 55; z dnia 14 lipca 2022 r., Parlament/Rada (Siedziba Europejskiego Urzędu ds. Pracy), C‑743/19, EU:C:2022:569, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo].

48

Z powyższych rozważań wynika, że przyznana Trybunałowi w traktatach kompetencja do zapewnienia ochrony sądowej osób trzecich nie może być ograniczona okolicznością, że Rada nie przyjęła wszystkich niezbędnych środków na podstawie art. 215 ust. 1 TFUE, podczas gdy – jak podkreślono w pkt 46 niniejszego wyroku – jej kompetencja w tym zakresie jest związana.

49

W związku z tym przewidziana w traktatach możliwość zwrócenia się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie rozporządzenia przyjętego na podstawie art. 215 ust. 1 TFUE powinna przysługiwać w odniesieniu do wszystkich przepisów, które Rada powinna była włączyć do takiego rozporządzenia i które stanowią podstawę nałożenia krajowej sankcji na osoby trzecie (zob. analogicznie wyrok z dnia 31 marca 1971 r., Komisja/Rada, 22/70, EU:C:1971:32, pkt 38–40).

50

Taka wykładnia znajduje potwierdzenie w podstawowym celu art. 267 TFUE, którym jest zapewnienie jednolitego stosowania prawa Unii przez sądy krajowe. Co się bowiem tyczy środków o charakterze generalnym, które Rada powinna była wdrożyć w rozporządzeniu na mocy art. 215 TFUE, rozbieżności w orzecznictwie sądów państw członkowskich dotyczące interpretacji takiego środka o charakterze ogólnym mogłyby zagrozić spójności samego porządku prawnego Unii i naruszyć podstawowy wymóg pewności prawa (zob. analogicznie wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 80).

51

Wykładnia przyjęta w pkt 49 niniejszego wyroku pozwala również zapewnić niezbędną spójność systemu ochrony sądowej przewidzianego w prawie Unii. Jak bowiem wynika zarówno z art. 2 TUE, ujętego w postanowieniach wspólnych traktatu UE, jak i z art. 21 TUE, odnoszącego się do działań zewnętrznych Unii, do którego odsyła art. 23 TUE, dotyczący WPZiB, Unia opiera się w szczególności na wartości, jaką jest państwo prawne. Samo istnienie skutecznej kontroli sądowej służącej zapewnieniu poszanowania przepisów prawa Unii jest nierozerwalnie związane z istnieniem państwa prawnego (zob. podobnie wyrok z dnia 6 października 2020 r., Bank Refah Kargaran/Rada, C‑134/19 P, EU:C:2020:793, pkt 35, 36 i przytoczone tam orzecznictwo).

52

Otóż procedura odesłania prejudycjalnego przewidziana w art. 19 ust. 3 lit. b) TUE i w art. 267 TFUE, która stanowi kluczowy element systemu sądowniczego w Unii, jest istotnym wkładem w ochronę tej wartości [zob. podobnie opinia 2/13 (Przystąpienie Unii do EKPC) z dnia 18 grudnia 2014 r., EU:C:2014:2454, pkt 176 i przytoczone tam orzecznictwo].

53

Należy zatem uznać, biorąc pod uwagę art. 19, 24 i 40 TUE oraz art. 215 ust. 1 TFUE w świetle art. 2 i 21 TUE, że Trybunał jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym, na podstawie art. 267 TFUE, w przedmiocie wykładni dotyczącej środka o charakterze generalnym przewidzianego w akcie przyjętym na podstawie postanowień dotyczących WPZiB, jeżeli Rada miała obowiązek wdrożenia tego środka, stanowiącego podstawę krajowych sankcji nakładanych na osobę fizyczną lub prawną, w rozporządzeniu przyjętym na podstawie art. 215 TFUE.

54

To w świetle tych rozważań należy zbadać właściwość Trybunału do dokonania wykładni art. 2 ust. 2 lit. a) decyzji 2014/512.

55

Należy zatem sprawdzić, czy zakaz świadczenia usług pośrednictwa związanych ze sprzętem wojskowym przewidziany w art. 2 ust. 2 lit. a) decyzji 2014/512 wchodzi w zakres środków niezbędnych w rozumieniu art. 215 ust. 1 TFUE, które Rada powinna przyjąć, jak wynika z pkt 46 niniejszego wyroku, jeżeli taka decyzja przewiduje zerwanie lub ograniczenie w całości lub w części stosunków gospodarczych i finansowych z jednym lub z większą liczbą państw trzecich, w celu nadania skuteczności tej decyzji.

56

W tym względzie wystarczy stwierdzić, że zakaz ten ma na celu ograniczenie zdolności podmiotów gospodarczych do dokonywania transakcji objętych zakresem stosowania traktatu FUE, a zatem można go wykonać na poziomie Unii tylko wtedy, gdy w jego następstwie zostanie przyjęte rozporządzenie na podstawie art. 215 TFUE, tak aby zapewnić jego jednolite stosowanie we wszystkich państwach członkowskich (zob. analogicznie wyrok z dnia 1 marca 2016 r., National Iranian Oil Company/Rada, C‑440/14 P, EU:C:2016:128, pkt 54).

57

Broń i sprzęt wojskowy, o których mowa w art. 2 ust. 2 lit. a) decyzji 2014/512, tak samo jak usługi pokrewne, wchodzą bowiem w zakres stosowania traktatu FUE. W szczególności, jak wspomniała Komisja na rozprawie, handel tą bronią, tym sprzętem i świadczenie tych usług wchodzi w zakres kompetencji Unii na mocy art. 114 i 207 TFUE. Rzeczona broń i rzeczony sprzęt, ujęte we Wspólnym wykazie uzbrojenia UE, o którym mowa w art. 12 wspólnego stanowiska 2008/944, stanowiącym punkt odniesienia dla krajowych wykazów technologii wojskowych i sprzętu wojskowego państw członkowskich, podlegają w związku z tym wspólnej taryfie celnej, co potwierdza rozporządzenie Rady (WE) nr 150/2003 z dnia 21 stycznia 2003 r. zawieszające należności celne przywozowe na niektóre rodzaje broni i sprzętu wojskowego (Dz.U. 2003, L 25, s. 1).

58

Ponadto wniosku tego nie podważa przyznane państwom członkowskim w art. 346 ust. 1 lit. b) TFUE uprawnienie, zgodnie z którym każde państwo członkowskie może, pod pewnymi warunkami, podejmować środki, jakie uważa za konieczne w celu ochrony podstawowych interesów jego bezpieczeństwa, a które odnoszą się do produkcji lub handlu bronią, amunicją i materiałami wojennymi. Jak podniosła Komisja na rozprawie, uprawnienie to nie może ograniczać kompetencji związanej Rady, wynikającej z art. 215 ust. 1 TFUE, do przyjęcia środków niezbędnych do zerwania lub ograniczenia w ramach Unii stosunków gospodarczych i finansowych z państwem trzecim, które to zerwanie lub ograniczenie przewidziano w decyzji określającej stanowisko Unii w tym względzie.

59

Ponadto należy zauważyć, że poprzez przyjęcie rozporządzenia 2023/1214 Rada wdrożyła zakaz świadczenia usług pośrednictwa w odniesieniu do sprzętu wojskowego ustanowiony w art. 2 ust. 2 lit. a) decyzji 2014/512, co potwierdza, iż taki środek jest jednym ze środków, które należy przyjąć w rozporządzeniu opartym na art. 215 ust. 1 TFUE.

60

Wynika z tego, że ów zakaz świadczenia usług pośrednictwa związanych ze sprzętem wojskowym wchodzi w zakres środków niezbędnych w rozumieniu art. 215 ust. 1 TFUE do nadania skuteczności owej decyzji na szczeblu Unii, które Rada powinna była wprowadzić rozporządzeniem nr 833/2014.

61

Tym samym Trybunał jest właściwy w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytania prejudycjalne.

62

Poprzez pytanie trzecie, które należy rozpatrzyć w pierwszej kolejności, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 2 ust. 2 lit. a) decyzji 2014/512 należy interpretować w ten sposób, że zakaz świadczenia usług pośrednictwa ustanowiony w owym przepisie ma zastosowanie nawet wówczas, gdy sprzętu wojskowego będącego przedmiotem danej transakcji pośrednictwa nigdy nie przywieziono na terytorium państwa członkowskiego.

63

Zgodnie z tym przepisem „[z]akazuje się świadczenia pomocy technicznej, usług pośrednictwa lub innych usług w związku z działaniami wojskowymi oraz w związku z dostarczaniem, wytwarzaniem, konserwacją i używaniem broni i materiału pokrewnego wszelkiego rodzaju – łącznie z bronią i amunicją, pojazdami i sprzętem wojskowym, sprzętem paramilitarnym oraz częściami zamiennymi do nich – bezpośrednio lub pośrednio na rzecz jakichkolwiek osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów w Rosji lub do wykorzystania w Rosji”.

64

Z brzmienia tego przepisu, a w szczególności z użycia wyrażenia „bezpośrednio lub pośrednio”, wynika, że przewidziany w nim zakaz ma szerokie zastosowanie – zwłaszcza gdy usługi pośrednictwa związane ze sprzętem wojskowym są świadczone na rzecz osoby, podmiotu lub organu w Rosji, przy czym brzmienie to nie przewiduje wymogu, aby sprzęt ów przywieziono na terytorium państwa członkowskiego. Zgodnie z rzeczonym brzmieniem wystarczy, by usługi te świadczono bezpośrednio lub pośrednio na rzecz podmiotu w Rosji, niezależnie od ostatecznego miejsca przeznaczenia tego sprzętu – wbrew temu, co twierdzi Neves.

65

Kontekst i cele uregulowania, w które wpisuje się art. 2 ust. 2 lit. a) decyzji 2014/512, potwierdzają taką wykładnię.

66

W tym względzie, mimo że decyzja ta nie zawiera przepisu definiującego pojęcie „usług pośrednictwa”, rozporządzenie nr 833/2014, wykonujące tę decyzję na szczeblu Unii, definiuje owo pojęcie w art. 1 ust. 1 lit. d), którego brzmienie jasno wskazuje, że nie wprowadzono jakiegokolwiek wymogu dotyczącego przywozu na terytorium państwa członkowskiego towarów będących przedmiotem rozpatrywanej transakcji pośrednictwa.

67

Zgodnie bowiem z tym przepisem usługi pośrednictwa obejmują negocjacje lub zawieranie transakcji zakupu, sprzedaży lub dostawy towarów, „w tym z państwa trzeciego do innego państwa trzeciego”, lub sprzedaży lub zakupu towarów „w tym w przypadku, gdy znajdują się one w państwach trzecich, w celu ich przekazania do innego państwa trzeciego”.

68

Ponadto Trybunał podkreślił wagę celów, których osiągnięciu służą decyzja 2014/512 i rozporządzenie nr 833/2014, a mianowicie ochrony integralności terytorialnej, suwerenności i niepodległości Ukrainy, jak również wspierania pokojowego rozwiązania kryzysu w tym państwie, które to cele wpisują się w szerszy kontekst utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa (zob. podobnie wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 150).

69

Otóż wykładnia art. 2 ust. 2 lit. a) tej decyzji, zgodnie z którą zakaz ustanowiony w tym przepisie ma zastosowanie nawet wówczas, gdy dane usługi pośrednictwa dotyczą broni i sprzętu wojskowego, których niezależnie od ich ostatecznego miejsca przeznaczenia nie przywieziono na terytorium państwa członkowskiego, pozwala na zapewnienie skuteczności (effet utile) tego zakazu i przyczynia się do realizacji celów wspomnianej decyzji, przypomnianych w poprzednim punkcie niniejszego wyroku. Taki zakaz można by bowiem z łatwością obejść, gdyby do jego uniknięcia wystarczyło, aby ową broń i sprzęt wojskowy przewożono z ominięciem terytorium Unii.

70

Wykładnia przedstawiona w pkt 64 niniejszego wyroku pozwala również na zapewnienie spójności wykładni prawa Unii poprzez nadanie tego samego zakresu pojęciu „usług pośrednictwa” występującemu w różnych aktach z dziedziny WPZiB.

71

Wynikająca z powyższego odpowiedź na pytanie trzecie brzmi następująco: art. 2 ust. 2 lit. a) decyzji 2014/512 należy interpretować w ten sposób, że zakaz świadczenia usług pośrednictwa ustanowiony w owym przepisie ma zastosowanie nawet wówczas, gdy sprzętu wojskowego będącego przedmiotem danej transakcji pośrednictwa nigdy nie przywieziono na terytorium państwa członkowskiego.

72

Tytułem wstępu należy wskazać, po pierwsze, że w pytaniach pierwszym i drugim, które należy rozpatrywać łącznie i w drugiej kolejności, sąd odsyłający odwołuje się zarówno do art. 2 ust. 2 lit. a) decyzji 2014/512, jak i do art. 5 i 7 tej decyzji. Jednak z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że owe art. 5 i 7 nie mają znaczenia w świetle okoliczności faktycznych rozpatrywanych w postępowaniu głównym.

73

Wspomniany art. 5 ogranicza się bowiem do wskazania, że Unia zachęca państwa trzecie do przyjmowania środków ograniczających analogicznych do środków przewidzianych w rzeczonej decyzji. Jeśli chodzi o art. 7, to dotyczy on ewentualnych roszczeń w związku z jakąkolwiek umową lub transakcją, których wykonanie zostało zakłócone przez środki nałożone decyzją 2014/512, o ile roszczenia te zostałyby wniesione przez osobę lub podmiot należące do jednej z kategorii wymienionych w owym art. 7 ust. 1 lit. a)–c). Tymczasem zgodnie z informacjami dostarczonymi przez sąd odsyłający spór w postępowaniu głównym nie dotyczy takiego roszczenia, a Neves nie należy do żadnej z tych kategorii.

74

Po drugie, z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że sąd odsyłający zastanawia się również nad zgodnością środka w postaci przepadku, takiego jak nałożony na Neves, z prawem własności zagwarantowanym w art. 1 protokołu nr 1 oraz zawartym, w porządku prawnym Unii, w art. 17 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”).

75

Wobec tego należy stwierdzić, że poprzez pytania pierwsze i drugie sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy art. 2 ust. 2 lit. a) decyzji 2014/512 w świetle prawa własności, ujętego w art. 17 Karty, oraz zasad pewności prawa i legalności kar należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie krajowemu środkowi w postaci przepadku w całości mienia pochodzącego z transakcji pośrednictwa, o której mowa w owym art. 2 ust. 2 lit. a), następującego automatycznie w następstwie stwierdzenia przez właściwe organy krajowe naruszenia zakazu dokonywania tej transakcji oraz obowiązku powiadomienia o niej tych organów.

76

W tym względzie należy przypomnieć w pierwszej kolejności, że w braku harmonizacji przepisów Unii w dziedzinie sankcji – mających zastosowanie w przypadku niedochowania warunków przewidzianych w ramach systemu wprowadzonego przez te przepisy – państwa członkowskie, zachowując prawo doboru sankcji, powinny zapewnić, aby naruszenia prawa Unii były karane zgodnie z wymogami materialnymi i proceduralnymi analogicznymi do wymogów stosowanych w odniesieniu do podobnych pod względem charakteru i wagi naruszeń prawa krajowego, a które w każdym razie nadają sankcjom skuteczny, proporcjonalny i odstraszający charakter (zob. podobnie wyroki: z dnia 16 lipca 2015 r., Chmielewski, C‑255/14, EU:C:2015:475, pkt 21; z dnia 2 maja 2018 r., Scialdone, C‑574/15, EU:C:2018:295, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo).

77

W szczególności sankcje przewidziane przez ustawodawstwo krajowe nie mogą wykraczać poza to, co jest odpowiednie i konieczne do realizacji uzasadnionych celów zamierzonych przez to ustawodawstwo, ani nie mogą być nadmierne w stosunku do tych celów, przy czym surowość sankcji powinna być również odpowiednia do wagi objętych nimi naruszeń, a w szczególności zapewniać jednocześnie rzeczywiście odstraszający skutek (zob. podobnie wyrok z dnia 24 lutego 2022 r., Agenzia delle dogane e dei monopoli i Ministero dell’Economia e delle Finanze, C‑452/20, EU:C:2022:111, pkt 37–39 i przytoczone tam orzecznictwo).

78

W drugiej kolejności, co się tyczy prawa własności, któremu poświęcony jest art. 17 Karty, należy przypomnieć, że zgodnie z ust. 1 tego artykułu „każdy ma prawo do władania, używania, rozporządzania i przekazania w drodze spadku mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za słusznym odszkodowaniem za jej utratę wypłaconym we właściwym terminie. Korzystanie z mienia może podlegać regulacji ustawowej w zakresie, w jakim jest to konieczne ze względu na interes ogólny”.

79

Jak orzekł już Trybunał, art. 17 Karty stanowi normę prawną przyznającą uprawnienia jednostkom [wyrok z dnia 21 maja 2019 r., Komisja/Węgry (Użytkowanie gruntów rolnych), C‑235/17, EU:C:2019:432, pkt 68 i przytoczone tam orzecznictwo].

80

Zgodnie z art. 52 ust. 3 Karty w zakresie, w jakim zawiera ona prawa, które odpowiadają prawom zagwarantowanym w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., ich znaczenie i zakres są takie same jak praw przyznanych przez tę konwencję. To postanowienie nie stanowi jednak przeszkody, aby prawo Unii przyznawało szerszą ochronę. Wynika z tego, że do celów interpretacji art. 17 Karty należy uwzględnić orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczące art. 1 protokołu nr 1, w którym potwierdzono ochronę prawa własności jako minimalny próg ochrony [zob. podobnie wyrok z dnia 21 maja 2019 r., Komisja/Węgry (Użytkowanie gruntów rolnych), C‑235/17, EU:C:2019:432, pkt 72 i przytoczone tam orzecznictwo].

81

Zgodnie z tym, co konsekwentnie orzekał Europejski Trybunał Praw Człowieka w odniesieniu do art. 1 protokołu nr 1, należy wskazać, że art. 17 ust. 1 Karty zawiera trzy odrębne normy. Pierwsza z nich, wyrażona w zdaniu pierwszym tego postanowienia, ma charakter ogólny i konkretyzuje zasadę poszanowania własności. Druga, zawarta w zdaniu drugim wspomnianego postanowienia, dotyczy pozbawienia własności i uzależnia je od spełnienia określonych warunków. Trzecia z tych norm, zawarta w zdaniu trzecim omawianego postanowienia, przyznaje państwom uprawnienia w szczególności do regulowania korzystania z mienia w zakresie niezbędnym ze względu na interes ogólny. Nie są to jednak normy, które nie pozostają ze sobą w związku. Druga i trzecia norma odnoszą się do szczególnych przykładów naruszenia prawa własności i powinny być interpretowane w świetle zasady ustanowionej w pierwszej z tych norm (wyrok z dnia 5 maja 2022 r., BPC Lux 2 i in., C‑83/20, EU:C:2022:346, pkt 38).

82

W tym względzie z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wynika, że środki w postaci przepadku mienia pochodzącego z przestępstwa lub nielegalnych działań bądź konfiskaty narzędzia służącego do popełnienia przestępstwa, które nie należy do osoby trzeciej pozostającej w dobrej wierze, podlegają co do zasady regulacji korzystania z mienia, nawet jeśli ze względu na swój charakter pozbawiają daną osobę jej własności (zob. w szczególności wyroki ETPC: z dnia 24 października 1986 r. w sprawie Agosi przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, CE:ECHR:1986:1024JUD000911880, § 51; z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie Gogitidze i in. przeciwko Gruzji, CE:ECHR:2015:0512JUD003686205, § 94; a także z dnia 15 października 2020 r. w sprawie Karapetyan przeciwko Gruzji, CE:ECHR:2020:1015JUD006123312, § 32).

83

W niniejszej sprawie środek w postaci przepadku zastosowany wobec Neves dotyczył kwoty pieniężnej, która została wypłacona Neves tytułem zapłaty za dostawę, w wykonaniu umowy z dnia 4 stycznia 2019 r., radiostacji uznanych za sprzęt wojskowy. Środek ten ma na celu zapewnienie przestrzegania zakazu świadczenia usług pośrednictwa związanych ze sprzętem wojskowym, przewidzianego w decyzji 2014/512 jako środek ograniczający o charakterze generalnym w odpowiedzi na działania Rosji destabilizujące sytuację na Ukrainie. Środek ten jest zatem związany z przewidzianym również w tej decyzji zakazem zakupu i sprzedaży broni i sprzętu wojskowego do Rosji, a także, bardziej ogólnie, z przepisami dotyczącymi handlu bronią.

84

W tych okolicznościach taki środek w postaci przepadku stanowi ograniczenie wykonywania prawa własności objęte regulacją korzystania z mienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 zdanie trzecie Karty.

85

W tym względzie należy przypomnieć, że zagwarantowane w art. 17 Karty prawo własności nie jest prerogatywą absolutną i że korzystanie z niego może być przedmiotem ograniczeń uzasadnionych celami związanymi z interesem ogólnym, do których dąży Unia (wyrok z dnia 20 września 2016 r., Ledra Advertising in./Komisja i EBC, od C‑8/15 P do C‑10/15 P, EU:C:2016:701, pkt 69).

86

Jednak zgodnie z art. 52 ust. 1 Karty wszelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w Karcie muszą być przewidziane ustawą, szanować istotę tych praw i wolności oraz, z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności, muszą być konieczne i rzeczywiście odpowiadać celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób.

87

Otóż, po pierwsze, środek w postaci przepadku, taki jak nałożony na Neves, jest przewidziany ustawą w rozumieniu art. 52 ust. 1 Karty. Środek ten opiera się bowiem na OUG nr 202/2008 oraz na krajowym wykazie technologii wojskowych i sprzętu wojskowego, o którym mowa w art. 12 wspólnego stanowiska 2008/944 i który ustanowiono, w odniesieniu do Rumunii, w drodze zarządzeń nr 156/2018 i nr 901/2019.

88

Po drugie, ponieważ – jak wynika z orzecznictwa, o którym mowa w pkt 82 niniejszego wyroku – środek ten podlega regulacji korzystania z mienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 zdanie trzecie Karty i nie stanowi pozbawienia własności w rozumieniu tego art. 17 ust. 1 zdanie drugie, szanuje on istotę prawa własności (zob. podobnie wyrok z dnia 5 maja 2022 r., BPC Lux 2 i in., C‑83/20, EU:C:2022:346, pkt 53).

89

Po trzecie, wspomniany środek ma na celu realizację celów decyzji 2014/512, których znaczenie podkreślił Trybunał, jak przypomniano w pkt 68 niniejszego wyroku, a tym samym odpowiada celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię w rozumieniu art. 52 ust. 1 Karty.

90

Po czwarte, jeśli chodzi o poszanowanie zasady proporcjonalności, wydaje się przede wszystkim, że ograniczenie wykonywania prawa własności wynikające z omawianego środka jest odpowiednie do osiągnięcia tych celów.

91

Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika bowiem, że środek w postaci przepadku rozpatrywany w postępowaniu głównym, stanowiący środek dodatkowy w stosunku do grzywny, został zastosowany w następstwie stwierdzenia przez właściwe organy rumuńskie nieprzestrzegania zakazu dokonywania transakcji związanej z towarami będącymi przedmiotem sankcji międzynarodowych, wynikającego w niniejszym przypadku z decyzji 2014/512, oraz obowiązku natychmiastowego powiadomienia owych organów o tej transakcji. Nałożenie owego środka w postaci przepadku może zniechęcić zainteresowane podmioty do dokonywania takich transakcji i zachęcić je do przestrzegania zarówno tego zakazu, jak i obowiązku powiadamiania, który ułatwia właściwym organom państw członkowskich kontrolowanie transakcji dotyczących danych towarów, w niniejszej sprawie – sprzętu wojskowego.

92

Następnie, co się tyczy konieczności zastosowania takiego środka w postaci przepadku, należy zauważyć, że maksymalna kwota grzywny przewidzianej jako kara zasadnicza w uregulowaniu krajowym rozpatrywanym w postępowaniu głównym wynosi 30000 RON (około 6066 EUR). Biorąc pod uwagę niską górną granicę tej grzywny w porównaniu z potencjalnie oczekiwaną korzyścią gospodarczą z transakcji pośrednictwa dotyczącej sprzętu wojskowego, nałożenie samej grzywny nie może wystarczyć do zniechęcenia podmiotów gospodarczych do naruszania zakazu świadczenia usług pośrednictwa związanych z tym sprzętem oraz obowiązku powiadamiania o zaistniałej sytuacji właściwych organów krajowych. Ilustrują to okoliczności sprawy w postępowaniu głównym, ponieważ zgodnie z informacjami przekazanymi przez sąd odsyłający wynagrodzenie z tytułu transakcji pośrednictwa będącego przedmiotem postępowania głównego wynosiło blisko trzy miliony euro.

93

W tych okolicznościach przepadek całości wynagrodzenia za towary przekazane w wyniku zakazanej transakcji pośrednictwa wydaje się konieczny, aby rzeczywiście i skutecznie zniechęcić podmioty gospodarcze do naruszania zakazu świadczenia usług pośrednictwa związanych ze sprzętem wojskowym.

94

Podobnie to, aby zastosowanie środka w postaci przepadku następowało automatycznie, w wyniku protokołu ustaleń faktycznych sporządzonego przez właściwy organ administracyjny, jest niezbędne, aby zapewnić pełną skuteczność sankcji za naruszenie zarówno zakazu dokonywania transakcji pośrednictwa, o którym mowa w art. 2 ust. 2 lit. a) decyzji 2014/512, jak i obowiązku powiadomienia o tej transakcji, z zastrzeżeniem prawa do skutecznego środka prawnego w celu skontrolowania prawidłowości tego protokołu i uzyskania, w stosownym wypadku, zwrotu kwot, w odniesieniu do których orzeczono przepadek, w szczególności gdyby ostatecznie okazało się, że dana transakcja nie jest objęta tym zakazem.

95

Co się tyczy takiego środka prawnego, należy zauważyć, że z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczącego art. 1 protokołu nr 1 wynika, iż w przypadku gdy sankcja w postaci przepadku nakładana jest niezależnie od wyroku skazującego za przestępstwo, ważne jest, by zainteresowany miał możliwość obrony w całym postępowaniu – zarówno przed organami krajowymi, które nałożyły na niego tę sankcję, jak i przed sądami, do których zaskarżono decyzję tych organów, tak aby mogły one przeprowadzić całościową analizę różnych wchodzących w grę interesów (zob. podobnie wyrok ETPC z dnia 15 października 2020 r. w sprawie Karapetyan przeciwko Gruzji, CE:ECHR:2020:1015JUD006123312, § 35).

96

W tym względzie zainteresowana osoba powinna mieć możliwość odpowiedniego przedstawienia swojej sprawy właściwym organom – w sposób pozwalający na skuteczne zakwestionowanie rozpatrywanych środków (zob. podobnie wyrok z dnia 3 września 2008 r., Kadi i Al Barakaat International Foundation/Rada i Komisja, C‑402/05 P i C‑415/05 P, EU:C:2008:461, pkt 368).

97

Do sądu odsyłającego należy zatem upewnienie się, że Neves korzysta z wystarczających gwarancji proceduralnych w ramach postępowania głównego, w szczególności w zakresie ustalenia, czy rzeczywiście doszło do wykroczenia administracyjnego, którego popełnienie jej się zarzuca. W szczególności, ponieważ owa spółka kwestionuje to, że radiostacje rozpatrywane w postępowaniu głównym mają charakter sprzętu wojskowego, sąd ten powinien upewnić się, że owe radiostacje figurują we Wspólnym wykazie uzbrojenia UE, o którym mowa w art. 12 wspólnego stanowiska 2008/944, stanowiącym odniesienie dla krajowego wykazu tego sprzętu, ujętego w zarządzeniach nr 156/2018 i 901/2019.

98

Z zastrzeżeniem spełnienia tych przesłanek, czego zbadanie należy do sądu odsyłającego, środek w postaci przepadku, taki jak rozpatrywany w postępowaniu głównym, nie wydaje się wykraczać poza to, co jest konieczne do realizacji uzasadnionych celów.

99

Wreszcie jeśli chodzi o proporcjonalny – w ścisłym tego słowa znaczeniu – charakter takiego środka, a w szczególności o adekwatność jego uciążliwości w stosunku do wagi naruszenia, za które ma on stanowić karę, to należy zauważyć, że o ile wspomniany środek dotyczy całości mienia pochodzącego z zakazanej transakcji pośrednictwa i jego zastosowanie następuje w sposób automatyczny, o tyle kwotę grzywny towarzyszącą temu środkowi można odpowiednio dostosować. Ponadto, jak wynika to z art. 24 ust. 1 i art. 26 ust. 1 lit. b) OUG nr 202/2008, sankcje te mają zastosowanie wyłącznie do osób, które dowiedziały się, że znajdują się w sytuacji wymagającej zgłoszenia właściwym organom krajowym lub ich powiadomienia, ponieważ dotyczy ona towarów objętych sankcjami międzynarodowymi. W takiej sytuacji osoby te są zobowiązane, niezwłocznie i bez uprzedniego powiadamiania tych organów, do zaniechania dokonywania jakiejkolwiek transakcji dotyczącej tych towarów innej niż przewidziana w tym rozporządzeniu. Dotyczy to jedynie osób, które świadomie nie dokonały zgłoszenia lub mimo wszystko dokonały takiej transakcji.

100

Z powyższego wynika, że przy uwzględnieniu wagi uzasadnionych celów surowość sankcji przewidzianych w uregulowaniu krajowym, takim jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, wydaje się odpowiednia do wagi naruszenia, za które mają one stanowić karę.

101

W związku z tym ograniczenie wykonywania prawa własności wynikające z takiego środka w postaci przepadku wydaje się zgodne z zasadą proporcjonalności i w konsekwencji uzasadnione w świetle warunków przewidzianych w art. 52 ust. 1 Karty, czego sprawdzenie należy do sądu odsyłającego.

102

W trzeciej kolejności, co się tyczy ogólnej zasady pewności prawa, która należy do zasad ogólnych prawa Unii, to wymaga ona, aby przepisy prawne były jasne, precyzyjne, a ich skutki przewidywalne. O ile wspomniana zasada stoi na przeszkodzie temu, by nowy przepis prawa miał zastosowanie z mocą wsteczną, a więc do okoliczności, które wystąpiły przed jego wejściem w życie, o tyle ta sama zasada wymaga, by jakiekolwiek okoliczności faktyczne były zwykle, w braku wyraźnie określonego wskazania przeciwnego, badane w świetle przepisów prawa obowiązujących w czasie, gdy dane okoliczności miały miejsce (zob. podobnie wyrok z dnia 25 stycznia 2022 r., VYSOČINA WIND, C‑181/20, EU:C:2022:51, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo).

103

Co się tyczy zasady ustawowej określoności czynów zabronionych i kar, zawartej w art. 49 Karty i stanowiącej szczególny wyraz ogólnej zasady pewności prawa – oznacza ona w szczególności, że ustawa powinna jasno definiować naruszenia i grożące za nie kary, aby zapewnić przewidywalność w odniesieniu zarówno do zdefiniowania naruszenia, jak i określenia kary [zob. podobnie wyroki: z dnia 8 marca 2022 r., Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (Bezpośrednia skuteczność), C‑205/20, EU:C:2022:168, pkt 47; z dnia 24 lipca 2023 r., Lin, C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, pkt 104 i przytoczone tam orzecznictwo].

104

Co się tyczy owych zasad, sąd odsyłający ograniczył się do wskazania, że Neves podniosła, iż zarządzenie nr 901/2019, które ustanowiło, w odniesieniu do Rumunii, krajowy wykaz technologii wojskowych i sprzętu wojskowego, o którym mowa w art. 12 wspólnego stanowiska 2008/944, nie obowiązywało w dniu zaistnienia okoliczności faktycznych rozpatrywanych w postępowaniu głównym, w związku z czym nie miało ono zastosowania do radiostacji będących przedmiotem postępowania głównego, a zatem nie można ich uznać za sprzęt wojskowy należący do kategorii ML11 objętej tym wykazem.

105

W tym względzie należy zauważyć, że w tym dniu obowiązywał art. 2 ust. 2 lit. a) decyzji 2014/512 zakazujący świadczenia usług pośrednictwa związanych z tym sprzętem, podobnie jak Wspólny wykaz uzbrojenia UE, o którym mowa w pkt 14 niniejszego wyroku. Zgodnie z informacjami zawartymi w postanowieniu odsyłającym wydaje się, że kategoria ML11 zawarta w zarządzeniu nr 901/2019, które uchyliło i zastąpiło zarządzenie nr 156/2018, obowiązujące od dnia 5 marca 2018 r. do dnia 4 lipca 2019 r., była identyczna z kategorią ML11 tego ostatniego zarządzenia, w związku z czym, jak zauważyła Komisja, nie wydaje się, aby chodziło o stosowanie z mocą wsteczną nowego przepisu prawnego w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 102 niniejszego wyroku.

106

Sąd odsyłający musi dokonać weryfikacji – zgodnie z przepisami prawa rumuńskiego obowiązującymi w dniu zaistnienia okoliczności faktycznych sporu w postępowaniu głównym, których ustalenie i ocena należy do wyłącznej właściwości owego sądu – czy przepisy tego prawa przejmujące brzmienie omawianego wykazu obowiązywały w owym dniu, a także czy zostały spełnione wymogi jasności i przewidywalności przypomniane w pkt 102 i 103 niniejszego wyroku.

107

W świetle powyższych rozważań odpowiedź na pytania pierwsze i drugie winna brzmieć następująco: art. 2 ust. 2 lit. a) decyzji 2014/512 w świetle prawa własności, ujętego w art. 17 Karty, oraz zasad pewności prawa i legalności kar należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie krajowemu środkowi w postaci przepadku w całości mienia pochodzącego z transakcji pośrednictwa, o której mowa w owym art. 2 ust. 2 lit. a), następującego automatycznie w następstwie stwierdzenia przez właściwe organy krajowe naruszenia zakazu dokonywania tej transakcji oraz obowiązku powiadomienia o niej tych organów.

108

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje: