1

Komisja Europejska wnosi w skardze do Trybunału o stwierdzenie, że:

2

Zgodnie z motywami 2, 17 i 18 dyrektywy 2008/50:

[…]

3

Artykuł 1 dyrektywy 2008/50, zatytułowany „Przedmiot”, przewiduje w pkt 1–3:

„Niniejsza dyrektywa ustanawia środki mające na celu:

4

Artykuł 2 tej dyrektywy, zatytułowany „Definicje”, przewiduje w pkt 5, 7, 8, 16, 18 i 24:

„Do celów niniejszej dyrektywy:

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

5

Artykuł 13 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Wartości dopuszczalne i progi alarmowe dla ochrony zdrowia ludzkiego”, stanowi w ust. 1:

„Państwa członkowskie gwarantują, że na całym obszarze ich stref i aglomeracji poziom dwutlenku siarki, pyłu zawieszonego PM10, ołowiu i tlenku węgla w powietrzu nie przekracza wartości dopuszczalnych określonych w załączniku XI.

W odniesieniu do dwutlenku azotu i benzenu określone w załączniku XI wartości dopuszczalne nie mogą być przekroczone po upływie terminów podanych w tym załączniku.

Zgodność z tymi wymogami oceniana jest zgodnie z załącznikiem III.

Marginesy tolerancji podane w załączniku XI stosuje się zgodnie z art. 22 ust. 3 i z art. 23 ust. 1”.

6

Artykuł 23 owej dyrektywy, zatytułowany „Plany ochrony jakości powietrza”, stanowi w ust. 1:

„W przypadku gdy w określonej strefie lub aglomeracji poziomy zawartości zanieczyszczeń w powietrzu jednej lub kilku substancji przekraczają wartości dopuszczalne lub wartości docelowe, powiększone o odpowiednie marginesy tolerancji, państwa członkowskie zapewniają opracowanie planów ochrony [jakości] powietrza dla przedmiotowych stref i aglomeracji w celu dotrzymania odpowiednich wartości dopuszczalnych lub wartości docelowych określonych w załącznikach XI i XIV.

W przypadku przekroczenia wartości dopuszczalnych, których termin wejścia w życie wygasł, plany ochrony jakości powietrza określają odpowiednie działania, tak aby okres, w którym nie są one dotrzymane, był jak najkrótszy. Plany ochrony jakości powietrza mogą ponadto zawierać szczególne środki służące ochronie wrażliwych grup ludności, w tym dzieci.

Plany ochrony jakości powietrza zawierają co najmniej informacje określone w załączniku XV sekcja A i mogą zawierać środki zgodne z art. 24. Plany te są niezwłocznie przekazywane Komisji, nie później jednak niż dwa lata po zakończeniu roku, w którym zaobserwowano pierwsze przekroczenie.

W przypadku gdy plany muszą zostać przygotowane lub zrealizowane w odniesieniu do kilku rodzajów zanieczyszczeń, państwa członkowskie w miarę potrzeb przygotowują i realizują zintegrowane plany ochrony [jakości] powietrza obejmujące wszystkie przedmiotowe zanieczyszczenia”.

7

Artykuł 27 dyrektywy 2008/50 określa obowiązki w zakresie składania rocznych sprawozdań dotyczących jakości powietrza przekazywanych przez organy krajowe. Stanowi on, że państwa członkowskie przekazują Komisji informacje na temat jakości powietrza nie później niż dziewięć miesięcy po zakończeniu każdego roku, w tym informacje o strefach i aglomeracjach, w których poziomy przynajmniej jednego z zanieczyszczeń przekraczają wartości dopuszczalne określone w tej dyrektywie, powiększone ewentualnie o margines tolerancji.

8

Załącznik XI do tej dyrektywy, zatytułowany „Wartości dopuszczalne dla ochrony zdrowia ludzkiego”, określa w sekcji B następujące wartości dopuszczalne dla NO2:

„[…]

[…]

Dwutlenek azotu

[…]”.

9

Załącznik XV do tej dyrektywy wymienia informacje, które powinny być zawarte w lokalnych, regionalnych lub krajowych planach ochrony jakości powietrza. Zgodnie z pkt 8 sekcji A tego załącznika wymagane są informacje dotyczące środków lub projektów przyjętych w celu zmniejszenia zanieczyszczenia, w tym wykaz i opis wszystkich środków przewidzianych w danym projekcie, harmonogram realizacji tych środków, jak również oszacowanie planowanej poprawy jakości powietrza i przewidywanego czasu potrzebnego na osiągnięcie tych celów.

10

W dniu 28 maja 2015 r. Komisja skierowała do Republiki Portugalskiej wezwanie do usunięcia uchybienia w związku z nieprzestrzeganiem rocznej wartości dopuszczalnej określonej w dyrektywie 2008/50 dla ΝΟ2 w otaczającym powietrzu w strefach Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) i Entre Douro e Minho (PT‑1009), dawniej strefie Braga (PT‑1001). W owym wezwaniu do usunięcia uchybienia Komisja wskazała, że trwałe i systematyczne nieprzestrzeganie rocznej wartości dopuszczalnej określonej w dyrektywie 2008/50 stanowi naruszenie obowiązku wskazanego w art. 13 ust. 1 tej dyrektywy w związku z sekcją B załącznika XI do niej, który przewiduje obowiązek nieprzekraczania rzeczonej wartości dopuszczalnej. Ponadto Komisja zwróciła uwagę, że Republika Portugalska uchybiła również zobowiązaniu przewidzianemu w art. 23 ust. 1 wspomnianej dyrektywy, rozpatrywanym indywidualnie oraz w związku z sekcją A załącznika XV do tej dyrektywy, który to przepis nakłada na państwa członkowskie obowiązek podjęcia odpowiednich działań, tak aby okres, w którym roczna wartość dopuszczalna określona dla danego zanieczyszczenia jest przekroczona, był jak najkrótszy.

11

Pismami z dni 17 lipca 2015 r., 16 października 2015 r. i 20 września 2017 r. Republika Portugalska odpowiedziała na wspomniane wezwanie do usunięcia uchybienia. W pismach tych Republika Portugalska wskazała na szereg środków, które przyjęto, oraz środków, które były w trakcie przyjmowania w każdej z rozpatrywanych stref w celu położenia kresu sytuacji polegającej na przekraczaniu rocznej wartości dopuszczalnej określonej w dyrektywie 2008/50 dla NO2 w otaczającym powietrzu.

12

Komisja w dalszym ciągu monitorowała rozwój sytuacji i po przeanalizowaniu różnych odpowiedzi na to wezwanie do usunięcia uchybienia, a także po dokonaniu oceny rocznych sprawozdań dotyczących jakości powietrza przekazanych przez władze portugalskie zgodnie z art. 27 dyrektywy 2008/50 stwierdziła, że uchybienie nadal trwało.

13

W związku z tym w dniu 13 lutego 2020 r. Komisja skierowała do Republiki Portugalskiej uzasadnioną opinię dotyczącą uchybienia przez to państwo zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy dyrektywy 2008/50. W opinii tej Komisja uznała, że Republika Portugalska, nie zapewniając przestrzegania od 2010 r. do 2018 r. włącznie w rozpatrywanych strefach rocznej wartości dopuszczalnej określonej w owej dyrektywie dla NO2 w otaczającym powietrzu, naruszała w sposób trwały i systematyczny art. 13 wspomnianej dyrektywy w związku z załącznikiem XI do niej. Ponadto Komisja stwierdziła, że nie podejmując odpowiednich i wystarczających działań w celu zapewnienia przestrzegania rocznej wartości dopuszczalnej NO2 w otaczającym powietrzu, tak aby okres przekroczenia tej wartości dopuszczalnej określonej dla danego zanieczyszczenia był jak najkrótszy w tych strefach, Republika Portugalska uchybiła w odniesieniu do tego okresu zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 23 ust. 1 wspomnianej dyrektywy, rozpatrywanego indywidualnie oraz w związku z sekcją A załącznika XV do tej dyrektywy, a w szczególności obowiązkowi zapewnienia, by ów okres przekroczenia był jak najkrótszy.

14

Termin, jaki Komisja wyznaczyła Republice Portugalskiej na podjęcie środków niezbędnych w celu zastosowania się do uzasadnionej opinii, został początkowo ustalony na dwa miesiące od dnia otrzymania tej opinii. Zważywszy jednak na wyjątkowe okoliczności związane z pandemią COVID-19, przedłużono wszystkie terminy biegnące w postępowaniach w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W związku z tym termin wyznaczony temu państwu członkowskiemu na udzielenie odpowiedzi na rzeczoną opinię przesunięto na dzień 15 czerwca 2020 r.

15

Republika Portugalska odpowiedziała na tę opinię pismem z dnia 24 czerwca 2020 r. W piśmie tym owo państwo członkowskie nie zakwestionowało nieprzestrzegania rocznej wartości dopuszczalnej, o której mowa w opinii, lecz powtórzyło i uzupełniło informacje przedstawione w jego odpowiedziach na wezwanie do usunięcia uchybienia.

16

W dniu 25 marca 2022 r., po zbadaniu tych dodatkowych informacji, Komisja uznała, że Republika Portugalska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy dyrektywy 2008/50, i wniosła rozpatrywaną skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 258 TFUE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

17

W ramach zarzutu pierwszego Komisja podnosi, że przekraczając od dnia 1 stycznia 2010 r. w sposób systematyczny i trwały roczną wartość dopuszczalną określoną w dyrektywie 2008/50 dla NO2 w otaczającym powietrzu w strefach Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) i Entre Douro e Minho (PT‑1009), Republika Portugalska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 13 ust. 1 tej dyrektywy w związku z sekcją B załącznika XI do tej dyrektywy.

18

Na wstępie Komisja zauważa, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem fakt przekroczenia wartości dopuszczalnych określonych dla zanieczyszczeń w otaczającym powietrzu sam w sobie wystarczy, aby móc stwierdzić uchybienie przepisom art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50 w związku z załącznikiem XI do niej. Komisja powołuje się w szczególności na wyrok z dnia 3 czerwca 2021 r., Komisja/Niemcy (Wartości dopuszczalne – NO2) (C‑635/18, EU:C:2021:437, pkt 78).

19

Komisja przypomina ponadto, że istnienie uchybienia ocenia się na podstawie sytuacji państwa członkowskiego, jaka istniała w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, czyli w niniejszej sprawie w dniu 15 czerwca 2020 r.

20

W niniejszym przypadku przekazane przez Republikę Portugalską roczne sprawozdania dotyczące jakości powietrza wykazały zaś, że roczna wartość dopuszczalna przewidziana w dyrektywie 2008/50 dla NO2 w otaczającym powietrzu była przekraczana w sposób systematyczny i trwały od 2010 r. w strefach Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) i Entre Douro e Minho (PT‑1009). Ponadto w tych trzech strefach nie występuje spójna tendencja spadkowa stężenia NO2 w otaczającym powietrzu.

21

Jeśli chodzi o strefę Lisboa Norte (PT‑3001), roczne wartości stężenia NO2 w otaczającym powietrzu, mierzone w μg/m3, były następujące: 65 w 2010 r., 61 w 2011 r., 58 w 2012 r., 53 w 2013 r., 53 w 2014 r., 59 w 2015 r., 57 w 2016 r., 60 w 2017 r., 61 w 2018 r., 55 w 2019 r. i 40 w 2020 r. W związku z tym w latach 2010–2019 każdego roku stwierdzono przekroczenia rocznej wartości dopuszczalnej określonej w dyrektywie 2008/50 dla NO2 w otaczającym powietrzu, wykazujące tendencję wzrostową stężenia NO2 w otaczającym powietrzu w latach 2016–2018. Poziom osiągnięty przez owe stężenia w 2019 r., czyli 55 μg/m3, był o 37 % wyższy od tej rocznej wartości dopuszczalnej. Wymóg przestrzegania rzeczonej rocznej wartości dopuszczalnej spełniono dopiero w 2020 r.

22

Jeśli chodzi o strefę Porto Litoral (PT‑1004), roczne wartości stężenia NO2 w otaczającym powietrzu, mierzone w μg/m3, były następujące: 51 w 2010 r., 48 w 2011 r., 47 w 2012 r., poniżej 40 w 2013 r., 47 w 2014 r., 65 w 2015 r., 75 w 2016 r., 54 w 2017 r., 62 w 2018 r., 48 w 2019 r. i 40 w 2020 r. W związku z tym przekroczenia rocznej wartości dopuszczalnej określonej w dyrektywie 2008/50 dla ΝΟ2 w otaczającym powietrzu stwierdzono każdego roku, z wyjątkiem 2013 r. i 2020 r., przy czym stężenia ΝΟ2 w otaczającym powietrzu znacznie wzrosły od 2014 r. do 2016 r., następnie spadły w 2017 r., potem ponownie wzrosły w 2018 r., aby wreszcie nieznacznie zmniejszyć się w 2019 r. Poziom osiągnięty w 2019 r., to jest 48 μg/m3, był o 20 % wyższy od tej rocznej wartości dopuszczalnej.

23

Jeśli chodzi o strefę Entre Douro e Minho (PT‑1009), roczne wartości stężenia NO2 w otaczającym powietrzu, mierzone w μg/m3, były następujące: 48 w 2010 r., poniżej 40 w 2011 r. i w 2012 r., 50 w 2013 r., 44 w 2014 r., 46 w 2015 r., 55 w 2016 r., 55 w 2017 r., 50 w 2018 r., 57 w 2019 r. i 32 w 2020 r. W związku z tym przekroczenia rocznej wartości dopuszczalnej określonej w dyrektywie 2008/50 dla ΝΟ2 w otaczającym powietrzu stwierdzono w 2010 r. oraz w latach 2013–2019. Odnotowane stężenia ΝΟ2 w otaczającym powietrzu nieznacznie spadły w latach 2013–2014, po czym wzrosły w latach 2016–2017, a następnie nieznacznie spadły w 2018 r. i wreszcie wzrosły jeszcze w 2019 r., osiągając poziom 57 μg/m3, czyli poziom o 42 % wyższy od tej rocznej wartości dopuszczalnej.

24

Jeśli chodzi o dane dotyczące 2020 r., Komisja zauważa, że duży wpływ miały na nie ograniczenia związane z pandemią COVID-19, które wprowadzono wiosną 2020 r., a zatem należy je oceniać w tym bardzo szczególnym kontekście. Komisja przedstawia szereg badań naukowych, które potwierdzają związek przyczynowy między tymi ograniczeniami i ich wpływem na ruch drogowy z jednej strony a znacznym obniżeniem poziomów stężenia ΝΟ2 w otaczającym powietrzu z drugiej strony. Komisja stwierdza na tej podstawie, że jest mało prawdopodobne, aby po zniesieniu rzeczonych ograniczeń obniżenie to utrzymało się w czasie. Okoliczność, że Republika Portugalska oświadczyła, iż w 2020 r. przestrzegała rocznej wartości dopuszczalnej określonej w dyrektywie 2008/50 dla NO2, nie pozwala zatem w żadnym razie na wyciągnięcie wniosku, że ustało stwierdzone wcześniej systematyczne i trwałe przekraczanie.

25

Co się tyczy w szczególności stref Porto Litoral (PT‑1004) i Entre Douro e Minho (PT‑1009), Komisja wyjaśnia jeszcze, że w odniesieniu do 2020 r. Republika Portugalska nie przedstawiła żadnych danych dotyczących punktów pomiarowych, w których w latach poprzednich stwierdzono przekroczenia rocznej wartości dopuszczalnej określonej w dyrektywie 2008/50 dla ΝΟ2 w otaczającym powietrzu, a mianowicie odpowiednio punktu pomiarowego João Gomes Laranjo-S. Hora (PT 01030) i punktu pomiarowego Fr Bartolomeu Mártires-S. Vítor (PT 01041).

26

Tymczasem Komisja zauważa, że aby stwierdzić przekroczenie określonej w załączniku XI do dyrektywy 2008/50 wartości dopuszczalnej dla średniej obliczonej w roku kalendarzowym, wystarczy, aby poziom zanieczyszczeń wyższy od tej wartości stwierdzono w pojedynczym punkcie pomiarowym. Komisja powołuje się w tym względzie na wyrok z dnia 24 października 2019 r., Komisja/Francja (Przekroczenie dopuszczalnych wartości dla dwutlenku azotu) (C‑636/18, EU:C:2019:900, pkt 44). W tym kontekście brak przekazania danych dotyczących jakości powietrza dla punktu pomiarowego, w którym wcześniej stwierdzono przekroczenia, bez przedstawienia odpowiedniego uzasadnienia, rodzi wątpliwości co do przestrzegania rocznej wartości dopuszczalnej w obu odnośnych strefach.

27

Wreszcie, Komisja podnosi, że Republika Portugalska nie zakwestionowała w żadnym razie nieprzestrzegania rocznej wartości dopuszczalnej określonej w dyrektywie 2008/50 dla ΝΟ2 w otaczającym powietrzu w odniesieniu do trzech rozpatrywanych stref, wobec czego to państwo członkowskie przyznało istnienie uchybienia w tym względzie.

28

W odpowiedzi na skargę Republika Portugalska podnosi, że w odniesieniu do strefy Lisboa Norte (PT‑3001) trwałe przekroczenie rocznej wartości dopuszczalnej określonej w dyrektywie 2008/50 dla ΝΟ2 w otaczającym powietrzu stwierdzono jedynie w stacji pomiarowej jakości powietrza Avenida da Liberdade, która znajduje się w centrum Lizbony (Portugalia) w obszarze gęsto zabudowanym w okolicach jednej z głównych tras ruchu drogowego.

29

W odniesieniu do stref Porto Litoral (PT‑1004) i Entre Douro e Minho (PT‑1009), potwierdziwszy utrzymujący się do 2019 r. włącznie stan nieprzestrzegania rocznej wartości dopuszczalnej określonej w dyrektywie 2008/50 dla ΝΟ2 w otaczającym powietrzu, Republika Portugalska wyjaśnia, że brak danych w 2020 r. dotyczących punktów pomiarowych João Gomes Laranjo-S. Hora (PT 01030) i Fr Bartolomeu Mártires-S. Vítor (PT 01041) wynika z problemów funkcjonalnych z analizatorami NO2, które doprowadziły do unieważnienia wykonanych pomiarów oraz do wymiany tych analizatorów. Problemy te zidentyfikowano już w 2017 r., ale konkretne środki mające na celu ich rozwiązanie można było wdrożyć dopiero w 2021 r.

30

Zdaniem Republiki Portugalskiej, biorąc jednak pod uwagę bardzo szczególny kontekst 2020 r., w którym to roku na pomiary miały wpływ środki izolacji związane z pandemią COVID-19, i pomimo istnienia wątpliwości co do przestrzegania rocznej wartości dopuszczalnej określonej w dyrektywie 2008/50 dla ΝΟ2 w otaczającym powietrzu w tych dwóch punktach pomiarowych, jest prawdopodobne, że ta wartość dopuszczalna była przestrzegana.

31

Ponadto Republika Portugalska podnosi, że stwierdzone przekroczenia można wytłumaczyć ograniczoną skutecznością przepisów Unii Europejskiej mających na celu zmniejszenie emisji spalin, która stała się ewidentna w 2015 r. w ramach sprawy zwanej „dieselgate”. Środki podjęte na poziomie Unii w celu poprawy tej skuteczności nie przyniosły jeszcze oczekiwanych rezultatów.

32

Wreszcie, Republika Portugalska zauważa, że negatywną konsekwencją pandemii COVID-19 było również zwiększenie korzystania z transportu prywatnego ze szkodą dla transportu publicznego, zważywszy, że korzystanie z transportu publicznego wykazywało tendencję wzrostową przed 2020 r.

33

W replice Komisja przypomina, że w odniesieniu do strefy Lisboa Norte (PT‑3001) trwałe przekroczenie w pojedynczym punkcie pomiarowym wystarczy do stwierdzenia nieprzestrzegania wartości dopuszczalnych określonych w załączniku XI do dyrektywy 2008/50. W związku z tym, nawet jeśli przekroczenie zostało stwierdzone tylko w stacji Avenida da Liberdade, wystarczy ono do wykazania nieprzestrzegania przepisów tego załącznika w odniesieniu do strefy Lisboa Norte.

34

Co się tyczy braku danych w 2020 r. w odniesieniu do punktów pomiarowych João Gomes Laranjo-S. Hora (PT 01030) i Fr Bartolomeu Mártires-S. Vítor (PT 01041), Komisja zauważa zasadniczo, że państwo członkowskie nie może zwolnić się z obowiązku gromadzenia i przekazywania danych spełniających wymogi dyrektywy 2008/50, powołując się na nieprawidłowości, za które jest zresztą jedynym podmiotem odpowiedzialnym. Nie ma dowodów na poparcie twierdzenia Republiki Portugalskiej, zgodnie z którym jest prawdopodobne, że roczna wartość dopuszczalna była przestrzegana w 2020 r. w odnośnych punktach pomiarowych pomimo braku wiarygodnych danych.

35

Ponadto, co się tyczy argumentu Republiki Portugalskiej w kwestii wpływu sytuacji dotyczącej sprawy dieselgate na realizację celów polegających na obniżeniu poziomów NO2 w otaczającym powietrzu, Komisja przypomina, że Trybunał oddalił podobne argumenty w wyrokach z dnia 24 października 2019 r., Komisja/Francja (Przekroczenie dopuszczalnych wartości dla dwutlenku azotu) (C‑636/18, EU:C:2019:900, pkt 48), i z dnia 10 listopada 2020 r., Komisja/Włochy (Wartości dopuszczalne – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, pkt 88).

36

Wreszcie, Komisja zauważa, że twierdzenie Republiki Portugalskiej dotyczące zwiększenia korzystania z transportu indywidualnego ze szkodą dla transportu publicznego w 2020 r. nie zostało udowodnione i nie pozwala uznać, że emisje NO2 do otaczającego powietrza w 2020 r. były nadzwyczaj wysokie.

37

W duplice Republika Portugalska odpowiada na argument Komisji, zgodnie z którym to państwo członkowskie nie zebrało i nie przekazało danych dotyczących punktów pomiarowych PT 01030 i PT 01041 za rok 2020. Republika Portugalska wyjaśnia, że wymiana wadliwych analizatorów miała właśnie na celu zapewnienie przestrzegania wymogów jakości danych przewidzianych w dyrektywie 2008/50 i że przetarg na nabycie nowych analizatorów ogłoszono dopiero w czerwcu 2021 r. ze względu na ograniczenia finansowe. Analizatory te w międzyczasie zainstalowano i od tej pory działają.

38

Wreszcie, na poparcie swojego twierdzenia dotyczącego zwiększenia korzystania z transportu indywidualnego ze szkodą dla transportu publicznego w 2020 r. Republika Portugalska przytacza sprawozdanie z oceny skutków przygotowane przez Instituto da Mobilidade e dos Transportes (instytut mobilności i transportu, Portugalia). Wyjaśnia ona, że jej twierdzenie nie ma na celu uzasadnienia jakiegokolwiek anormalnego wzrostu emisji NO2 do otaczającego powietrza w 2020 r., lecz raczej wyjaśnienie, że przyjęcie dodatkowych środków jest konieczne w celu przywrócenia tendencji do zwiększonego korzystania z transportu publicznego, która występowała przed pandemią COVID-19.

39

Zgodnie z art. 13 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2008/50 w przypadku NO2 wartości dopuszczalne określone w załączniku XI do tej dyrektywy nie mogą być przekroczone po upływie terminów podanych w owym załączniku.

40

Sekcja B załącznika XI do wspomnianej dyrektywy przewiduje, że z dniem 1 stycznia 2010 r. wartość dopuszczalną dla NO2 w roku kalendarzowym ustala się na 40 μg/m3.

41

W tym względzie należy przypomnieć, że zarzut dotyczący naruszenia art. 13 tej dyrektywy należy oceniać z uwzględnieniem utrwalonego orzecznictwa Trybunału, zgodnie z którym postępowanie przewidziane w art. 258 TFUE opiera się na obiektywnym stwierdzeniu nieprzestrzegania przez państwo członkowskie zobowiązań nałożonych na nie traktatem FUE lub aktem prawa wtórnego [wyrok z dnia 16 lutego 2023 r., Komisja/Grecja (Wartości dopuszczalne – NO2), C‑633/21, EU:C:2023:112, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo].

42

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem fakt przekroczenia wartości dopuszczalnych określonych dla zanieczyszczeń w otaczającym powietrzu sam w sobie wystarczy, aby móc stwierdzić uchybienie przepisom art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50 w związku z załącznikiem XI do niej [wyrok z dnia 16 lutego 2023 r., Komisja/Grecja (Wartości dopuszczalne – NO2), C‑633/21, EU:C:2023:112, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo].

43

Naruszenie tych przepisów jest badane w tym kontekście na poziomie stref i aglomeracji, przy czym dane przekroczenie należy zbadać w odniesieniu do każdej strefy lub aglomeracji na podstawie odczytów z każdej stacji pomiarowej. Aby stwierdzić przekroczenie określonej w załączniku XI do rzeczonej dyrektywy wartości dopuszczalnej dla średniej obliczonej w roku kalendarzowym, wystarczy, aby poziom zanieczyszczeń wyższy od tej wartości dopuszczalnej stwierdzono w pojedynczym punkcie pomiarowym. W związku z tym nie istnieje próg „de minimis” w odniesieniu do liczby stref, w których można stwierdzić przekroczenie [zob. podobnie wyrok z dnia 3 czerwca 2021 r., Komisja/Niemcy (Wartości dopuszczalne – NO2), C‑635/18, EU:C:2021:437, pkt 86, 87 i przytoczone tam orzecznictwo].

44

W tych względzie, aby nie można było stwierdzić systematycznego i trwałego nieprzestrzegania przepisów art. 13 dyrektywy 2008/50 w związku z załącznikiem XI do niej, nie może wystarczyć, że określone w nich wartości dopuszczalne nie zostały przekroczone w ciągu niektórych lat w okresie, którego dotyczy skarga. Jak wynika bowiem z samej definicji „wartości dopuszczalnej” zawartej w art. 2 pkt 5 dyrektywy 2008/50, w celu unikania szkodliwego wpływu na zdrowie ludzkie lub środowisko jako całość, zapobiegania temu wpływowi lub ograniczania go owa wartość powinna zostać osiągnięta w określonym terminie i nie powinna być przekraczana, gdy już zostanie osiągnięta [wyrok z dnia 10 listopada 2020 r., Komisja/Włochy (Wartości dopuszczalne – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, pkt 75].

45

W niniejszej sprawie z argumentacji Komisji wynika, że jej zarzut pierwszy dotyczy okresu od dnia 1 stycznia 2010 r. do 2020 r. włącznie, podczas gdy uzasadniona opinia z dnia 13 lutego 2020 r., o której mowa w pkt 13 niniejszego wyroku, dotyczy jedynie okresu od 2010 r. do 2018 r. włącznie.

46

W tym kontekście należy przypomnieć, że o ile przedmiot skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE jest określony w uzasadnionej opinii Komisji, w związku z czym skarga powinna opierać się na tych samych argumentach i zarzutach co uzasadniona opinia, o tyle Trybunał orzekł, że w przypadku gdy – tak jak w niniejszej sprawie – taka skarga zmierza do stwierdzenia systematycznego i trwałego uchybienia przepisom art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/50 w związku z załącznikiem XI do niej, co do zasady nie można wykluczyć przedstawienia dodatkowych dowodów zmierzających, na etapie postępowania przed Trybunałem, do wykazania ogólnego i ciągłego charakteru podnoszonego uchybienia. Tak więc przedmiot skargi o stwierdzenie podnoszonego trwałego uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego może obejmować okoliczności faktyczne zaistniałe po wydaniu uzasadnionej opinii, o ile mają one ten sam charakter i składają się na to samo zachowanie co okoliczności faktyczne wskazane w owej uzasadnionej opinii [zob. podobnie wyrok z dnia 3 czerwca 2021 r., Komisja/Niemcy (Wartości dopuszczalne – NO2), C‑635/18, EU:C:2021:437, pkt 47, 54, 55 i przytoczone tam orzecznictwo].

47

Co się tyczy uchybienia zarzucanego w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że dane dotyczące lat 2019 i 2020 stanowią okoliczności faktyczne zaistniałe po wydaniu uzasadnionej opinii z dnia 13 lutego 2020 r., lecz mające ten sam charakter co okoliczności wskazane w rzeczonej uzasadnionej opinii i składające się na to samo zachowanie, w związku z czym przedmiot skargi może obejmować te okoliczności [zob. analogicznie wyrok z dnia 3 czerwca 2021 r., Komisja/Niemcy (Wartości dopuszczalne – NO2), C‑635/18, EU:C:2021:437, pkt 57 i przytoczone tam orzecznictwo].

48

W tym względzie z danych przytoczonych w pkt 20–23 niniejszego wyroku wynika, że stężenia NO2 w otaczającym powietrzu w trzech rozpatrywanych strefach znacznie i regularnie przekraczały roczną wartość dopuszczalną 40 μg/m3 w okresie od dnia 1 stycznia 2010 r. do 2019 r. włącznie. Należy przypomnieć, że dane te przekazały same władze portugalskie, w związku z czym nie są one kwestionowane.

49

Jeśli chodzi o strefę Lisboa Norte (PT‑3001), w tym okresie nigdy nie przestrzegano rocznej wartości dopuszczalnej określonej w dyrektywie 2008/50 dla ΝΟ2 w otaczającym powietrzu. Innymi słowy, przekroczenie tej rocznej wartości dopuszczalnej było stałe od 2010 r. do 2019 r. W odniesieniu do strefy Porto Litoral (PT‑1004) rzeczona roczna wartość dopuszczalna była przestrzegana w tym okresie jedynie w 2013 r. i 2020 r. Innymi słowy, przekroczenie to utrzymywało się w latach 2010–2012 oraz w latach 2014–2019. Wreszcie, jeśli chodzi o strefę Entre Douro e Minho (PT‑1009), tej samej rocznej wartości dopuszczalnej przestrzegano w tym samym okresie jedynie w 2011 r. i 2012 r. Innymi słowy, owo przekroczenie stwierdzono w 2010 r. i trwało ono nieprzerwanie od 2013 r. do 2019 r.

50

Wynika stąd, że w świetle przytoczonego w pkt 44 niniejszego wyroku orzecznictwa w odniesieniu do okresu od dnia 1 stycznia 2010 r. do 2019 r. włącznie stwierdzone przekroczenia należy uznać za trwałe i systematyczne, zaś Komisja nie jest zobowiązana do przedstawienia w tym względzie dodatkowych dowodów [zob. analogicznie wyrok z dnia 3 czerwca 2021 r., Komisja/Niemcy (Wartości dopuszczalne – NO2), C‑635/18, EU:C:2021:437, pkt 82 i przytoczone tam orzecznictwo].

51

Okoliczność, że roczna wartość dopuszczalna określona w dyrektywie 2008/50 dla ΝΟ2 w otaczającym powietrzu mogła być przestrzegana w tych strefach w sposób jednostkowy w 2020 r., nie oznacza, że w tym roku owe trwałe i systematyczne przekroczenia ustały.

52

W pierwszej kolejności, jeśli chodzi o strefę Lisboa Norte (PT‑3001), Republika Portugalska podnosi, że przekroczenie ogranicza się do jednego punktu pomiarowego. Tymczasem w świetle orzecznictwa przypomnianego w pkt 43 niniejszego wyroku, aby można było stwierdzić uchybienie zobowiązaniom wynikającym z dyrektywy 2008/50, wystarczy, aby poziom zanieczyszczeń wyższy od danej wartości dopuszczalnej stwierdzono w pojedynczym punkcie pomiarowym. Okoliczność, że ten punkt pomiarowy znajduje się w miejscu charakteryzującym się gęstą zabudową oraz intensywnym ruchem drogowym, nie ma w tym względzie znaczenia.

53

W drugiej kolejności, co się tyczy stref Porto Litoral (PT‑1004) i Entre Douro e Minho (PT‑1009), o ile dane przekazane przez władze portugalskie nie wykazały przekroczeń w 2020 r., należy zauważyć, że z jednej strony, jak przyznała Republika Portugalska, był to rok nietypowy, charakteryzujący się wpływem środków izolacji związanych z pandemią COVID-19, w związku z czym stwierdzone obniżenie poziomów stężenia NO2 w otaczającym powietrzu miało charakter przejściowy, oraz że w świetle orzecznictwa Trybunału przypomnianego w pkt 44 niniejszego wyroku aby nie można było stwierdzić systematycznego i trwałego nieprzestrzegania przepisów art. 13 dyrektywy 2008/50 w związku z załącznikiem XI do niej, nie może wystarczyć, że określone w nich wartości dopuszczalne nie zostały przekroczone w ciągu takiego nietypowego roku.

54

Z drugiej strony dane te nie zawierają w odniesieniu do 2020 r. żadnych wyników dotyczących dwóch punktów pomiarowych, w których przekroczenia tej wartości dopuszczalnej zostały stwierdzone w poprzednich latach, ze względu na problemy funkcjonalne, które miały wpływ na analizatory NO2 w tych strefach. W tym kontekście, ponieważ Republika Portugalska przyznała, że owe problemy zidentyfikowano już w 2017 r., lecz nie podjęto w odpowiednim czasie środków w celu ich rozwiązania, nic nie uzasadnia jej twierdzenia, że jest prawdopodobne, iż w 2020 r. roczna wartość dopuszczalna była przestrzegana w tych dwóch punktach pomiarowych.

55

Wreszcie, co się tyczy argumentu Republiki Portugalskiej dotyczącego podnoszonej nieskuteczności prawodawstwa Unii w dziedzinie zmniejszenia emisji spalin, która stała się ewidentna w 2015 r. w ramach sprawy dieselgate, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału uregulowania Unii mające zastosowanie do homologacji typu pojazdów silnikowych nie mogą zwalniać państw członkowskich ze spoczywającego na nich obowiązku przestrzegania wartości dopuszczalnych określonych w dyrektywie 2008/50 na podstawie wiedzy naukowej i doświadczenia państw członkowskich, tak aby odzwierciedlały one poziom uznany za odpowiedni przez Unię i państwa członkowskie do celów unikania szkodliwego wpływu zanieczyszczeń powietrza na zdrowie ludzkie i środowisko jako całość, zapobiegania temu wpływowi lub ograniczania go [zob. w szczególności wyrok z dnia 12 maja 2022 r., Komisja/Włochy (Wartości dopuszczalne – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, pkt 106 i przytoczone tam orzecznictwo].

56

W konsekwencji zarzut pierwszy należy uwzględnić.

57

W ramach zarzutu drugiego Komisja podnosi, że Republika Portugalska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50, rozpatrywanego indywidualnie oraz w związku z sekcją A załącznika XV do tej dyrektywy, w odniesieniu do stref Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) i Entre Douro e Minho (PT‑1009), a w szczególności spoczywającemu na niej na mocy art. 23 ust. 1 akapit drugi tej dyrektywy obowiązkowi podjęcia odpowiednich działań, tak aby okres, w którym wartości dopuszczalne określone dla danego zanieczyszczenia są przekroczone, był jak najkrótszy.

58

Komisja przypomina, że zgodnie z art. 23 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2008/50 w przypadku przekroczenia wartości dopuszczalnych określonych w załączniku XI do tej dyrektywy państwa członkowskie są zobowiązane do przyjęcia planów ochrony jakości powietrza. Zauważa ona też, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału wprawdzie państwa członkowskie dysponują pewnym zakresem uznania przy określaniu środków, jakie należy przyjąć, lecz owe środki powinny w każdym razie zapewnić, by okres przekroczenia wartości dopuszczalnych określonych dla danego zanieczyszczenia był jak najkrótszy. Komisja powołuje się w tym względzie na wyrok z dnia 3 czerwca 2021 r., Komisja/Niemcy (Wartości dopuszczalne – NO2) (C‑635/18, EU:C:2021:437, pkt 142).

59

Zdaniem Komisji Republika Portugalska była zatem zobowiązana do jak najszybszego przyjęcia i wdrożenia odpowiednich w tym celu działań. Biorąc zaś pod uwagę znaczne przekroczenia o charakterze systematycznym i trwałym odnotowane w danym okresie, owo państwo członkowskie w sposób oczywisty uchybiło temu zobowiązaniu.

60

Co się tyczy strefy Lisboa Norte (PT‑3001), plan ochrony jakości powietrza dla regionu Lisboa e Vale do Tejo, który zatwierdzono w lutym 2019 r. i który wszedł w życie po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii na dzień 15 czerwca 2020 r., nie spełnia wymogów określonych w pkt 8 lit. b) i c) sekcji A załącznika XV do dyrektywy 2008/50.

61

Według Komisji ów plan, który obejmuje podlegające wdrożeniu do 2020 r. polityki i środki koncentrujące się głównie na sektorze transportu, opiera się na danych z 2014 r. i na mało realistycznym systemie modelowania, który nigdy nie został zaktualizowany pomimo stwierdzonego po 2014 r. wzrostu poziomów stężenia NO2 w otaczającym powietrzu. Ponadto po opracowaniu rzeczonego planu powinno nastąpić zatwierdzenie programu wdrażania, którego nie zatwierdzono jeszcze w dniu 15 czerwca 2020 r. Komisja podnosi też, że wspomniany plan nie jest jasny co do konkretnej treści niektórych środków i harmonogramu wdrażania tych środków.

62

Ponadto poza brakami w planie ochrony jakości powietrza dla regionu Lisboa e Vale do Tejo jako takim Komisja wskazuje na uchybienia w zakresie skutecznego wdrożenia przewidzianych w nim środków. Otóż Komisja zauważa, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału w przypadku stwierdzenia przekroczenia wartości dopuszczalnych taka sytuacja powinna jak najszybciej skłonić dane państwo członkowskie nie tylko do przyjęcia, ale także do wdrożenia odpowiednich działań w planie ochrony jakości powietrza, przy czym zakres uznania, jakim dysponuje to państwo członkowskie w razie przekroczenia owych wartości dopuszczalnych, jest więc w tym kontekście ograniczony przez ów wymóg. Komisja powołuje się w tym względzie na wyrok z dnia 10 listopada 2020 r., Komisja/Włochy (Wartości dopuszczalne – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, pkt 150).

63

W niniejszej sprawie Republika Portugalska uchybiła ciążącym na niej zobowiązaniom, ponieważ nawet jeśli ów plan przewidywał dokładny termin na wdrożenie środka, tego terminu nie przestrzegano w wielu przypadkach. W tym kontekście Komisja przytacza szereg przykładów środków, których nie wdrożono lub które wdrożono tylko częściowo.

64

Otóż jeśli chodzi o środki, których nie wdrożono, Komisja przywołuje w szczególności przypadek środka E 2 (przepisy dotyczące ruchu pojazdów wykorzystywanych do celów działalności turystycznej w mieście Lizbona), który przewidywał termin 180 dni na wydanie miejskiego zarządzenia wykonawczego. Do dnia 15 czerwca 2020 r. wciąż nie przyjęto tego zarządzenia miejskiego. Komisja przytacza również przypadek środka E 3.5 (pasy ruchu przeznaczone dla autobusów), który przewidywał utworzenie dodatkowych 8 km pasów ruchu przeznaczonych dla transportu publicznego, a który nie został wdrożony. Komisja wspomina też o niewdrożeniu w praktyce środka P 1 (wzmocnienie wymogu dotyczącego strefy ograniczonych emisji – SOE – w mieście Lizbona) i środka E 1 (wzmocnienie nadzoru związanego z SOE w mieście Lizbona), co do których władze portugalskie same przyznały, że mają one zasadnicze znaczenie dla zapewnienia przestrzegania wartości dopuszczalnych NO2. W odniesieniu do środków wdrożonych częściowo Komisja przytacza w szczególności przypadek środka E 3.3 (rozbudowa sieci rowerowej), który przewidywał rozbudowę sieci rowerowej z 60 do 200 km i został wdrożony jedynie częściowo (106 km w 2020 r.).

65

Co się tyczy stref Porto Litoral (PT‑1004) i Entre Douro e Minho (PT‑1009), Komisja zauważa, że ostatni plan ochrony jakości powietrza dla regionu Norte, który zatwierdzono w czerwcu 2014 r. i któremu towarzyszył program wdrażania zatwierdzony we wrześniu 2015 r., obejmował lata 2015–2017 i nie obowiązuje już od 2018 r. Tak więc wyżej wymienione strefy nie są obecnie objęte żadnym planem ochrony jakości powietrza. Taka sytuacja stanowi z natury rzeczy naruszenie art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50.

66

Ponadto plan ochrony jakości powietrza na lata 2015–2017 – w postaci, w jakiej władze portugalskie go wdrożyły – nie był zgodny z wymogami art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50 w związku z pkt 8 sekcji A załącznika XV do tej dyrektywy.

67

Z jednej strony bowiem przewidziane w tym planie środki były niewystarczające, ponieważ zgodnie z szacunkami samych władz portugalskich środki te mogły doprowadzić do zmniejszenia średniego rocznego stężenia NO2 w otaczającym powietrzu jedynie o 4–5 μg/m3. Biorąc pod uwagę przekroczenia odnotowane w rozpatrywanych strefach, takie zmniejszenie nie było wystarczające dla przestrzegania rocznej wartości dopuszczalnej określonej w dyrektywie 2008/50 dla ΝΟ2 w otaczającym powietrzu. Ponadto zdaniem Komisji wiele planowanych środków miało charakter ogólny i nie określono ich dokładnie w liczbach pod względem spodziewanego wpływu. Komisja odnosi się do przypadku środka M 3 (wspólne użytkowanie samochodów osobowych/car pooling), którego treść nie została dokładnie wyjaśniona, a którego wpływ nie został wyrażony w liczbach. Jednym z działań zrealizowanych podobno w ramach tego środka było jedynie podniesienie świadomości ludności za pomocą jednej publikacji w portalu społecznościowym Facebook.

68

Z drugiej strony wspomniane środki nie zostały prawidłowo wdrożone. Komisja uważa bowiem, że Republika Portugalska potwierdziła częściowe wdrożenie tych środków, a mianowicie w 59 %. Komisja wskazuje na wiele środków, których nie wdrożono lub których wdrożenie znacznie się opóźniło.

69

Otóż jeśli chodzi o środki, których nie wdrożono, Komisja przywołuje w szczególności przykład środka M 8 (strefa ograniczonych emisji), który miał obejmować część Matosinhos, Leça da Palmeira, Senhora da Hora i S. Mameda De Infesta i którego w ogóle nie wdrożono do dnia 15 czerwca 2020 r. W odniesieniu do środków, których wdrożenie znacznie się opóźniło, Komisja powołuje się w szczególności na środek M 2 (poprawa sieci transportu publicznego), w odniesieniu do którego Republika Portugalska nie przedstawiła zresztą żadnych wyjaśnień co do zamierzonych szczególnych celów ani co do osiągniętych rezultatów.

70

Posiłkowo Komisja przedstawia analizę innych środków, które nie stanowiąc planów ochrony jakości powietrza w rozumieniu art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50, zostały jednak przedstawione przez Republikę Portugalską jako środki przyczyniające się do zmniejszenia stężenia NO2 w otaczającym powietrzu.

71

Komisja podnosi, że przywołane środki mają zasięg krajowy, a zatem nie mają na celu konkretnie zmniejszenia stężenia NO2 w strefach, których dotyczy rozpatrywana skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

72

Jeśli chodzi o Estratégia Nacional do Ar 2020 (krajową strategię ochrony powietrza 2020, zwaną dalej „ENAR 2020”), Komisja twierdzi, że stanowi ona ogólny wykaz środków, których nie można wdrożyć bezpośrednio i które nie określają zresztą terminu wdrożenia. Ponadto ENAR 2020 nie była zmieniana od czasu jej przyjęcia w 2016 r., a gdyby strategia ta miała doprowadzić do przyjęcia bardziej ambitnych planów ochrony jakości powietrza dla rozpatrywanych stref, owe plany byłyby w każdym razie opóźnione, biorąc pod uwagę przekroczenia rocznej wartości dopuszczalnej określonej w dyrektywie 2008/50 dla ΝΟ2 w otaczającym powietrzu, których trwały charakter stwierdzono od 2010 r.

73

Wreszcie, co się tyczy programów finansowanych za pośrednictwem Fundo Ambiental (funduszu ochrony środowiska, Portugalia), a mianowicie programu wspierającego obniżenie opłat w transporcie publicznym, programu zachęt do zakupu pojazdów niskoemisyjnych oraz programu wsparcia dla mobilności elektrycznej w administracji publicznej, Komisja zauważa, że zakresu tych programów nie określono w liczbach i że nie stanowią one środków wsparcia. Zdaniem Komisji to samo dotyczy programu stabilizacji gospodarczej i społecznej przyjętego w czerwcu 2020 r., który ma na celu promowanie telepracy, a którego skutków nie określono w liczbach, oraz krajowej kampanii „Por um pais com bom ar” („Dla kraju z czystym powietrzem”), mającej na celu edukowanie i podnoszenie świadomości obywateli i przedsiębiorstw w zakresie dobrych praktyk środowiskowych.

74

W odpowiedzi na skargę Republika Portugalska kwestionuje istnienie uchybienia zobowiązaniu przewidzianemu w art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50. Utrzymuje ona w szczególności, że wdrożono różne środki zarówno na poziomie rozpatrywanych stref, jak i na poziomie krajowym. Wyjaśnia ponadto, że zarzucane jej uchybienia dotyczą stref bardzo gęsto zaludnionych, w których emisje NO2 do otaczającego powietrza są związane z ruchem drogowym i z przyzwyczajeniami w zakresie mobilności.

75

W odniesieniu do strefy Lisboa Norte (PT‑3001) Republika Portugalska wskazuje, że plan ochrony jakości powietrza dla regionu Lisboa e Vale do Tejo przewiduje różne środki, które są pogrupowane w ośmiu rodzajach polityk i ustrukturyzowane według dwóch scenariuszy, a mianowicie odpowiednio „scenariusza bazowego”, obejmującego środki wdrażane do 2023 r., i „planowanego scenariusza”, obejmującego środki, które można dodać do środków przewidzianych w scenariuszu podstawowym, a których jeszcze nie zatwierdzono.

76

Zdaniem Republiki Portugalskiej brak zatwierdzenia programu wdrażania środków nie stoi na przeszkodzie temu, aby niektóre z nich były już stosowane.

77

W tym kontekście Republika Portugalska zauważa, że środki przewidziane w scenariuszu podstawowym mogłyby doprowadzić do zmniejszenia o 19 % emisji NO2 do otaczającego powietrza dla całego miasta Lizbona. Dodając środki z planowanego scenariusza, można by było zmniejszyć owe emisje o około 23 % dla całego tego miasta. Najistotniejszym środkiem jest środek związany z odnowieniem floty przedsiębiorstwa transportu publicznego Carris. Republika Portugalska stoi na stanowisku, że gdyby wdrożono wszystkie te środki, przestrzeganie rocznej wartości dopuszczalnej określonej w dyrektywie 2008/50 dla ΝΟ2 w otaczającym powietrzu byłoby możliwe w 2023 r.

78

W odniesieniu do stref Porto Litoral (PT‑1004) i Entre Douro e Minho (PT‑1009) Republika Portugalska przyznaje, że nie istnieje obecnie dla tych stref żaden nowy plan ochrony jakości powietrza. To państwo członkowskie przyznaje też, że plan ochrony jakości powietrza na lata 2015–2017 nie miał oczekiwanego wpływu na zmniejszenie stężenia NO2 w otaczającym powietrzu.

79

Republika Portugalska podnosi jednak, że władze regionalne dążą do określenia dodatkowych środków, które mogłyby przyczynić się do takiego obniżenia, a także do koordynacji działań z władzami lokalnymi Porto, Matosinhos i Bragi w celu oceny ich zdolności do wdrożenia takich środków. Zdaniem Republiki Portugalskiej należy jeszcze wziąć pod uwagę okoliczność, że pandemia COVID-19 opóźniła wysiłki podjęte w celu ograniczenia stwierdzonych przekroczeń.

80

Komisja podnosi w sposób ogólny w replice, że na poparcie swojego stanowiska Republika Portugalska nie powołuje się na nowe okoliczności.

81

Jeśli chodzi o strefę Lisboa Norte (PT‑3001), Komisja utrzymuje, że zważywszy w szczególności na fakt, iż odnośne władze wciąż nie przyjęły programu wdrożenia planu ochrony jakości powietrza zatwierdzonego w 2019 r., i zważywszy na stwierdzone dotychczas bardzo powolne tempo realizacji, środki podjęte i wdrożone przez Republikę Portugalską nie pozwalają zapewnić, by okres przekroczenia wartości dopuszczalnych określonych dla danego zanieczyszczenia był jak najkrótszy, wobec czego uchybienie art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50 zostało wykazane.

82

Co się tyczy stref Porto Litoral (PT‑1004) i Entre Douro e Minho (PT‑1009), biorąc pod uwagę brak obowiązujących planów ochrony jakości powietrza oraz stwierdzone dotychczas bardzo powolne tempo realizacji, Komisja również stwierdza uchybienie temu przepisowi.

83

Komisja zauważa wreszcie, że niewystarczającego charakteru środków przyjętych i wdrożonych przez Republikę Portugalską od 2010 r. w celu zapewnienia, aby okres przekroczenia wartości dopuszczalnych określonych dla danego zanieczyszczenia był jak najkrótszy, nie można tłumaczyć pandemią, która miała miejsce w 2020 r.

84

W duplice, jeśli chodzi o obszar Lisboa Norte (PT‑3001), Republika Portugalska powtarza swoje twierdzenie, zgodnie z którym brak formalnego zatwierdzenia programu wdrażającego plan ochrony jakości powietrza nie skutkował uniemożliwieniem wykonania środków przewidzianych w ramach scenariusza podstawowego. Niektóre z tych środków były realizowane za pośrednictwem funduszu ochrony środowiska lub programów finansowania samorządów lokalnych.

85

Tak jest w szczególności w przypadku środka mającego na celu odnowienie floty autobusów przedsiębiorstwa transportu publicznego Carris, który to środek może przyczynić się do zmniejszenia emisji NO2 do otaczającego powietrza w mieście Lizbona o 8 % do 2023 r. Środki te, które są już wdrażane, mają zostać uzupełnione dodatkowym środkiem polegającym na oferowaniu bezpłatnych biletów transportu publicznego osobom w wieku poniżej 23 lat i powyżej 65 lat.

86

Wreszcie, Republika Portugalska odnosi się do inicjatyw podjętych w ramach ENAR 2020 i funduszu ochrony środowiska na szczeblu krajowym, takich jak program zachęt do zakupu pojazdów niskoemisyjnych oraz program wsparcia dla mobilności elektrycznej w administracji publicznej. Wskazuje, że inicjatywy te, pochodzące z 2017 r., przyniosły korzyści w szczególności strefom Lisboa Norte (PT-3001), Porto Litoral (PT‑1004) i Entre Douro e Minho (PT‑1009).

87

Zgodnie z art. 23 ust. 1 akapity od pierwszego do trzeciego dyrektywy 2008/50, w przypadku gdy w określonej strefie poziomy zawartości zanieczyszczeń w powietrzu przekraczają wartości dopuszczalne, państwa członkowskie zapewniają opracowanie planów ochrony jakości powietrza dla tej strefy w celu dotrzymania odpowiednich wartości dopuszczalnych określonych w załączniku XI do tej dyrektywy. W przypadku przekroczenia wartości dopuszczalnych, których termin wejścia w życie wygasł, plany te określają odpowiednie działania, tak aby okres, w którym nie są one dotrzymane, był jak najkrótszy.

88

Owe plany zawierają co najmniej informacje określone w sekcji A załącznika XV do rzeczonej dyrektywy. Zgodnie z pkt 8 sekcji A tego załącznika wymagane są informacje dotyczące środków przyjętych w celu zmniejszenia zanieczyszczenia, w tym wykaz i opis wszystkich środków przewidzianych w danym projekcie, harmonogram realizacji tych środków, jak również oszacowanie planowanej poprawy jakości powietrza i przewidywanego czasu potrzebnego na osiągnięcie tych celów.

89

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50 jest przepisem o charakterze generalnym, ponieważ ma on zastosowanie bez ograniczenia w czasie do przekroczeń jakiejkolwiek dopuszczalnej wartości zanieczyszczeń określonej w tej dyrektywie, po upływie terminu przewidzianego na jej zastosowanie, niezależnie od tego, czy jest on określony we wspomnianej dyrektywie, czy też przez Komisję na podstawie art. 22 tej dyrektywy [wyrok z dnia 12 maja 2022 r., Komisja/Włochy (Wartości dopuszczalne – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, pkt 152 i przytoczone tam orzecznictwo].

90

Należy również zaznaczyć, że art. 23 dyrektywy 2008/50 ustanawia bezpośredni związek pomiędzy z jednej strony przekroczeniem wartości dopuszczalnych określonych dla NO2 w przepisach art. 13 ust. 1 tej dyrektywy w związku z załącznikiem XI do niej, a z drugiej strony sporządzeniem planów ochrony jakości powietrza [wyrok z dnia 12 maja 2022 r., Komisja/Włochy (Wartości dopuszczalne – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, pkt 153 i przytoczone tam orzecznictwo].

91

Plany te można sporządzać wyłącznie przy założeniu równowagi między celem polegającym na zmniejszeniu ryzyka zanieczyszczenia a różnymi wchodzącymi w grę interesami publicznymi i prywatnymi [wyrok z dnia 12 maja 2022 r., Komisja/Włochy (Wartości dopuszczalne – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, pkt 154 i przytoczone tam orzecznictwo].

92

W związku z tym okoliczność, że państwo członkowskie przekracza wartości dopuszczalne określone dla NO2, nie wystarczy sama w sobie, aby uznać, że to państwo członkowskie uchybiło zobowiązaniom przewidzianym w art. 23 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2008/50 [wyrok z dnia 12 maja 2022 r., Komisja/Włochy (Wartości dopuszczalne – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, pkt 155 i przytoczone tam orzecznictwo].

93

Tymczasem z art. 23 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2008/50 wynika, że wprawdzie państwa członkowskie dysponują pewnym zakresem uznania przy określaniu środków, jakie należy przyjąć, lecz owe środki powinny w każdym razie zapewnić, by okres przekroczenia wartości dopuszczalnych określonych dla danego zanieczyszczenia był jak najkrótszy [wyrok z dnia 12 maja 2022 r., Komisja/Włochy (Wartości dopuszczalne – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, pkt 156 i przytoczone tam orzecznictwo].

94

W tych okolicznościach należy zbadać w drodze analizy poszczególnych przypadków, czy plany sporządzone przez dane państwo członkowskie są zgodne z art. 23 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2008/50 [wyrok z dnia 12 maja 2022 r., Komisja/Włochy (Wartości dopuszczalne – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, pkt 157 i przytoczone tam orzecznictwo].

95

Taka analiza poszczególnych przypadków powinna również dotyczyć kwestii, czy przyjęte środki faktycznie wdrożono. Zgodnie bowiem z orzecznictwem w przypadku stwierdzenia przekroczenia wartości dopuszczalnych taka sytuacja powinna jak najszybciej skłonić dane państwo członkowskie nie tylko do przyjęcia, ale także do wdrożenia odpowiednich działań w planie ochrony jakości powietrza, przy czym zakres uznania, jakim dysponuje to państwo członkowskie w razie przekroczenia owych wartości dopuszczalnych, jest więc w tym kontekście ograniczony przez ów wymóg [zob. podobnie wyrok z dnia 10 listopada 2020 r., Komisja/Włochy (Wartości dopuszczalne – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, pkt 150].

96

W niniejszej sprawie, jeśli chodzi o strefę Lisboa Norte (PT‑3001), jest jasne, że obowiązujący w dniu 15 czerwca 2020 r. plan ochrony jakości powietrza wykazywał braki w zakresie, w jakim opierał się na niezaktualizowanych danych z 2014 r. i zawierał luki dotyczące konkretnej treści niektórych środków, a także harmonogramu wdrożenia tych środków.

97

Ponadto planowi temu powinien towarzyszyć program wdrożenia, którego nie zatwierdzono formalnie do dnia 15 czerwca 2020 r. Nawet jeśli, jak podnosi Republika Portugalska, ów brak zatwierdzenia nie przeszkodził przyjęciu szeregu środków, z informacji dostarczonych przez Komisję i niekwestionowanych przez Republikę Portugalską wynika, że wdrożenie tych środków było spóźnione i częściowe. Poza tym z informacji przedstawionych przez Republikę Portugalską wynika, że przyjęcie i wdrożenie wszystkich planowanych środków mogłoby doprowadzić do przestrzegania rocznej wartości dopuszczalnej określonej w dyrektywie 2008/50 dla ΝΟ2 w otaczającym powietrzu najwcześniej w 2023 r.

98

W każdym razie ponieważ przekroczenie rocznej wartości dopuszczalnej określonej w dyrektywie 2008/50 dla ΝΟ2 w otaczającym powietrzu trwało od 2010 r. do 2020 r. włącznie, należy stwierdzić, że przyjęte i wdrożone przez władze portugalskie środki w oczywisty sposób nie pozwoliły na zapewnienie, aby okres przekroczenia wartości dopuszczalnych określonych dla danego zanieczyszczenia był jak najkrótszy, wobec czego wykazane jest nieprzestrzeganie art. 23 ust. 1 tej dyrektywy, rozpatrywanego indywidualnie oraz w związku z sekcją A załącznika XV do niej.

99

Co się tyczy stref Porto Litoral (PT‑1004) i Entre Douro e Minho (PT‑1009), należy zauważyć, że Republika Portugalska przyznaje, iż od 2017 r. brak jakiegokolwiek planu ochrony jakości powietrza. Jak słusznie podniosła Komisja, taka sytuacja stanowi sama w sobie uchybienie art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50 ze względu na stwierdzone w tych strefach przekroczenia.

100

Jeśli chodzi o plan ochrony jakości powietrza na lata 2015–2017, należy stwierdzić, że przyjęte środki były ze swej natury niewystarczające w świetle szacunków przedstawionych przez same władze portugalskie. Ponadto zgodnie z informacjami dostarczonymi przez Komisję i niekwestionowanymi przez Republikę Portugalską ich wdrożenie było spóźnione i częściowe. Republika Portugalska sama przyznaje, że ów plan nie miał oczekiwanego wpływu na zmniejszenie stężenia NO2 w otaczającym powietrzu i że pomimo tego stwierdzenia po 2017 r. nie przyjęto żadnego nowego planu.

101

W tym względzie argument Republiki Portugalskiej oparty na wpływie pandemii COVID-19 na przyjęcie i wdrożenie odpowiednich działań nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wskazała bowiem Komisja, niewystarczającego charakteru środków, które należało przyjąć i wdrożyć od 2010 r. w celu zapewnienia, aby okres przekroczenia wartości dopuszczalnych określonych dla danego zanieczyszczenia był jak najkrótszy, nie można tłumaczyć pandemią, która miała miejsce w 2020 r.

102

Wreszcie, podjęcie na poziomie krajowym inicjatyw, które mogłyby pośrednio poprawić jakość powietrza w rozpatrywanych strefach, nie może zaradzić niedociągnięciom w planach ochrony jakości powietrza dla tych stref, a tym bardziej brakowi takich planów. Z art. 23 dyrektywy 2008/50 i załącznika XV do niej wynika bowiem jasno, że dane państwo członkowskie powinno sporządzić plan ochrony jakości powietrza określający odpowiednie działania dla każdej odnośnej strefy. W tych okolicznościach nie można uwzględnić argumentu Republiki Portugalskiej dotyczącego inicjatyw podjętych w ramach ENAR 2020 i funduszu ochrony środowiska oraz ich wpływu na stężenie NO2 w otaczającym powietrzu we wspomnianych strefach.

103

W związku z tym wykazane jest również uchybienie wymogom przewidzianym w art. 23 ust. 1 dyrektywy 2008/50 i w załączniku XV do niej w odniesieniu do stref Porto Litoral (PT‑1004) i Entre Douro e Minho (PT‑1009).

104

W konsekwencji zarzut drugi należy uwzględnić.

105

W świetle całości powyższych rozważań należy stwierdzić, że Republika Portugalska:

106

Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Portugalskiej kosztami postępowania, a ta sprawę przegrała, należy obciążyć ją kosztami postępowania.

Z powyższych względów Trybunał (szósta izba) orzeka, co następuje: