1. 

Niniejsza sprawa, wszczęta na podstawie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożonego przez Consiglio di Stato (Włochy), daje Trybunałowi Sprawiedliwości możliwość dokonania wykładni i zastosowania, praktycznie po raz pierwszy, przepisów w dziedzinie swobody przedsiębiorczości i swobodnego świadczenia usług zawartych w dyrektywie 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym ( 2 ) (zwanej dalej „dyrektywą usługową”) ( 3 ) w świetle przepisów traktatu FUE, które to przepisy regulują omawiane swobody.

2. 

Pytanie, jakie ostatecznie kieruje sąd odsyłający, dotyczy tego, czy zgodny z prawem unijnym jest przepis krajowy, który zobowiązuje spółki zamierzające świadczyć określone usługi (w niniejszym przypadku usługi akredytacji) w danym państwie członkowskim do posiadania siedziby w owym państwie członkowskim. O ile wymóg, aby usługodawca miał swoją siedzibę (miejsce zamieszkania w przypadku osoby fizycznej) w określonym miejscu, był już od dawna przedmiotem rozważań Trybunału, który uznawał go za sprzeczny z prawem pierwotnym ( 4 ), o tyle w niniejszej sprawie należy rozpatrzyć tę kwestię w świetle dyrektywy usługowej, która umieszcza w prawie wtórnym utrwalone orzecznictwo w tej dziedzinie. Na tym tle podstawowa trudność w sprawie polegałaby nie na ustaleniu, czy w okolicznościach niniejszej sprawy państwo członkowskie może uzależnić od wspomnianej przesłanki świadczenie usług akredytacji na swoim terytorium, ponieważ, o czym będzie mowa później, dyrektywa okazuje się pod tym względem jasna, a raczej na ustaleniu, do jakiego stopnia przeszkoda w wykonywaniu wspomnianych podstawowych swobód, jaką stanowi omawiana dyskryminująca przesłanka, może znaleźć uzasadnienie w niniejszej sprawie. Będzie to wymagało wcześniejszego ustalenia poszczególnych przepisów dyrektywy mających zastosowanie do niniejszej sprawy, dotyczących zarówno prawa prowadzenia działalności, jak i swobodnego świadczenia usług.

3.

Dyrektywa usługowa, która, zgodnie z jej art. 1 ust. 1, ma na celu ustanowienie „ogóln[ych] przepis[ów] ułatwiając[ych] korzystanie ze swobody przedsiębiorczości przez usługodawców oraz swobodnego przepływu usług, zapewniając przy tym wysoki poziom jakości usług”, nie ma zastosowania, na podstawie jej art. 2 ust. 2 lit. i), do działań, które są związane z wykonywaniem władzy publicznej zgodnie z obecnym art. 51 TFUE.

4.

Zgodnie z art. 3 ust. 3 wspomnianej dyrektywy, zatytułowanym „Powiązania z innymi przepisami dyrektywy”:

„Państwa członkowskie stosują przepisy niniejszej dyrektywy zgodnie z postanowieniami traktatu dotyczącymi prawa przedsiębiorczości i swobodnego przepływu usług”.

5.

Artykuł 14 omawianej dyrektywy, znajdujący się w rozdziale III („Swoboda przedsiębiorczości dla usługodawców”), stanowi, co następuje:

„Państwa członkowskie nie uzależniają możliwości podejmowania lub prowadzenia działalności usługowej na ich terytorium od spełnienia któregokolwiek z następujących wymogów:

[…]”.

6.

Artykuł 16 dyrektywy usługowej stanowi:

„1.   Państwa członkowskie uznają prawo usługodawców do świadczenia usług w państwie członkowskim innym niż to, w którym prowadzą oni przedsiębiorstwo.

Państwo członkowskie, w którym świadczona jest usługa, zapewnia możliwość swobodnego podjęcia i prowadzenia działalności usługowej na swoim terytorium.

Państwa członkowskie nie uzależniają możliwości podejmowania lub prowadzenia działalności usługowej na ich terytorium od spełnienia wymogów sprzecznych z następującymi zasadami:

2.   Państwa członkowskie nie mogą ograniczać swobody świadczenia usług przez usługodawcę prowadzącego przedsiębiorstwo w innym państwie członkowskim, poprzez nałożenie któregokolwiek z następujących wymogów:

3.   Przepisy niniejszego artykułu nie stanowią przeszkody dla państwa członkowskiego, do którego usługodawca udaje się w celu świadczenia usługi, do nałożenia wymogów w odniesieniu do świadczenia działalności usługowej, gdy są one uzasadnione względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego, zdrowia publicznego lub ochrony środowiska naturalnego, zgodnie z ust. 1. Ponadto przepisy te nie stanowią również przeszkody dla tego państwa członkowskiego w stosowaniu, zgodnie z prawem wspólnotowym, własnych zasad dotyczących warunków zatrudnienia, w tym zasad określonych w układach zbiorowych.

[…]”.

7.

Zgodnie z art. 64 ust. 1 Decreto del Presidente della Repubblica n 207/2010 (dekretu prezydenta Republiki Włoskiej nr 207/2010) z dnia 5 października 2010 r. (zwanego dalej „DPR nr 207/2010”):

„Spółki będące podmiotami akredytującymi są tworzone w postaci spółek akcyjnych, których nazwa powinna wyraźnie zawierać wyrażenie »podmiot akredytujący«; powinny one mieć siedzibę na terytorium Republiki”.

8.

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Consiglio di Stato ma źródło w trzech sporach pomiędzy Presidenza del Consiglio dei Ministri i innymi organami włoskiej administracji publicznej a Rina Services SpA, Rina SpA i SOA Rina Organismo di Attestazione SpA (zwaną dalej „SOA Rina”), odpowiednio (zwanymi dalej łącznie „spółkami grupy Rina”) ( 5 ), w związku z nakładanym przez prawo włoskie obowiązkiem, aby „spółki będące podmiotami akredytującymi” (Società Organismo di Attestazione; zwane dalej „SOA”) ( 6 ) miały swoją siedzibę we Włoszech. Presidenza del Consiglio dei Ministri oraz pozostałe organy włoskiej administracji publicznej odwołały się do Consiglio di Stato w każdym z trzech odrębnych postępowań od odpowiednich wyroków wydanych przez Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, w których bez ostatecznego orzekania co do istoty rzeczony sąd dopuścił wniesione przez każdą ze spółek grupy Rina skargi zarzucające bezprawność art. 64 ust. 1 DPR nr 207/2010.

9.

Consiglio di Stato, który połączył trzy odwołania w celu wystąpienia z wnioskiem prejudycjalnym, kieruje do Trybunału następujące pytania prejudycjalne:

10.

Pisemne uwagi w niniejszym postępowaniu przed Trybunałem przedstawiły spółki grupy Rina, rządy włoski i szwedzki oraz Komisja Europejska. Na pytania przedstawione przez Trybunał na podstawie art. 61 ust. 1 regulaminu postępowania odpowiedzieli wspomniani interwenienci oraz rząd polski. W trakcie rozprawy, która odbyła się w dniu 2 grudnia 2014 r., interwenienci zostali wezwani do skupienia się w swoich uwagach na pierwszym pytaniu prejudycjalnym. Uwagi wygłosili ci sami interwenienci, którzy przedstawili uwagi na piśmie.

11.

Przez swoje pytania prejudycjalne, i niezależnie od odpowiedzi na pytanie drugie, sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy zasady traktatowe (art. 49 TFUE i 56 TFUE) oraz zasady wynikające z dyrektywy usługowej sprzeciwiają się uregulowaniu krajowemu takiemu jak to w niniejszej sprawie, które nakłada na SOA obowiązek posiadania siedziby we Włoszech. Przed udzieleniem odpowiedzi na niniejsze pytanie prejudycjalne należy dokonać kilku uwag wstępnych.

12.

Po pierwsze, pytanie sformułowane w ten sposób przez sąd odsyłający sugeruje stosowanie podwójnej regulacji przy ocenie zgodności włoskiego uregulowania z prawem Unii: z jednej strony przepisów traktatu, a z drugiej strony przepisów dyrektywy usługowej. Ponieważ sąd krajowy kieruje do Trybunału pytanie prejudycjalne dotyczące wykładni, w którym nie kwestionuje ważności któregokolwiek z przepisów przywołanej dyrektywy, a w zakresie, w jakim – o czym będzie mowa dalej – dyrektywa usługowa dokonuje wyczerpującej harmonizacji regulowanego przedmiotu, dla dokonania oceny spornego uregulowania włoskiego wystarczające będzie dokonanie wykładni wspomnianej dyrektywy ( 7 ).

13.

Po drugie, aby ustalić, czy pytania prejudycjalne skierowane przez sąd odsyłający należy oceniać co do istoty, należy wcześniej poruszyć kwestię oczywistego braku elementu transgranicznego w niniejszej sprawie, ponieważ z akt przedstawionych Trybunałowi wynika, że wszystkie elementy niniejszej sprawy ograniczają się wyłącznie do jednego państwa członkowskiego, w niniejszym przypadku Włoch. Skarżącymi w niniejszej sprawie są bowiem trzy spółki włoskie, których siedziba znajduje się we Włoszech i które prowadzą między innymi działalność akredytacyjną we Włoszech (i w innych państwach). Spółki te zaskarżają uregulowanie włoskie uzależniające wykonywanie przez SOA ich działalności od przesłanki, że siedziba SOA będzie znajdować się we Włoszech. Ponieważ wydaje się, że sprawa dotyczy sytuacji czysto krajowej, należy ustalić przede wszystkim, czy Trybunał ma udzielić odpowiedzi na pytania prejudycjalne przedłożone przez Consiglio di Stato.

14.

Należy przyznać, że – z punktu widzenia konkretnych okoliczności faktycznych leżących u podstaw postępowań głównych – w najwidoczniej prostym pytaniu skierowanym przez sąd odsyłający występuje określony składnik „hipotetyczny”. W rzeczywistości bowiem SOA Rina, skarżąca w jednym z wymienionych postępowań, której wspólnikami są pozostałe skarżące, ma siedzibę we Włoszech i jak dotąd świadczy usługi akredytacyjne we Włoszech. W tym znaczeniu uregulowanie włoskie nie stanowi przeszkody dla prowadzenia we Włoszech działalności akredytacyjnej przez SOA Rina i jej wspólników, i zasadniczo również nie zakazuje przeniesienia jej siedziby poza terytorium kraju i prowadzenia działalności w innym państwie członkowskim, jeżeli spółka ta miałaby taki zamiar, jednakże wiadomo, że z chwilą gdy to uczyni, nie będzie mogła świadczyć usług akredytacyjnych we Włoszech na podstawie art. 64 ust. 1 DPR nr 207/2010.

15.

Ponadto, jak podkreśliła Komisja na rozprawie oraz jak wskazał Trybunał w wyrokach Attanasio Group ( 8 ) i SOA Nazionale Costruttori ( 9 ), nie można w żaden sposób wykluczyć, że przedsiębiorstwa mające siedzibę w państwie członkowskim innym niż Włochy są lub będą zainteresowane prowadzeniem działalności akredytacyjnej w tym kraju. Jak w odpowiedzi na jedno z przedstawionych pytań wskazała na rozprawie Komisja, obecnie mamy do czynienia z sytuacją, która została przedstawiona w sposób „hipotetyczny”, głównie ze względu na bezwarunkowy skutek przesłanki ustanowiony przez sporny w niniejszej sprawie włoski przepis, jednakże nie można całkiem wykluczyć, że istnieją przedsiębiorcy mający siedzibę w innych państwach członkowskich, którym to przedsiębiorcom art. 64 ust. 1 DPR nr 207/2010 będzie faktycznie uniemożliwiał świadczenie usług akredytacyjnych we Włoszech.

16.

A zatem z przedstawionych powyżej powodów niniejsza sprawa pozostaje w wystarczającym związku z wymianą wewnątrzwspólnotową. Dlatego też uważam, że pytania prejudycjalne przedstawione przez sąd odsyłający należy ocenić co do istoty.

17.

Udzielanie odpowiedzi na oba pytania prejudycjalne skierowane przez Consiglio di Stato należy rozpocząć od udzielenia odpowiedzi na pytanie drugie, dotyczące zastosowania wyjątku przewidzianego w art. 51 TFUE (wykonywanie władzy publicznej) do działalności prowadzonej przez SOA, który to wyjątek znajduje się obecnie również w art. 2 ust. 2 lit. i) dyrektywy usługowej.

18.

W rzeczywistości bowiem to odnośnie do tej kwestii wypowiedział się ostatnio Trybunał w wyroku SOA Nazionale Costruttori ( 10 ). W wyroku tym Trybunał orzekł, że z powodów, które zostały tam wyjaśnione i do których się odniosę, nie można stwierdzić, iż działalność akredytacyjna SOA jest bezpośrednio i szczególnie związana z wykonywaniem władztwa publicznego. Pozwala mi to na zajęcie się pierwszym z pytań prejudycjalnych przedstawionych przez Consiglio di Stato, stanowiącym trzon niniejszego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

19.

Przez pierwsze pytanie prejudycjalne sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy zasady traktatowe i zasady wynikające z dyrektywy usługowej w dziedzinie swobody przedsiębiorczości i swobodnego świadczenia usług sprzeciwiają się przepisowi takiemu jak sporny przepis włoski (art. 64 ust. 1 DPR nr 207/2010), który zobowiązuje SOA do posiadania siedziby we Włoszech, aby mogły one świadczyć usługi akredytacyjne. Z wyżej wymienionych powodów (zob. pkt 12 niniejszej opinii) należy rozpocząć od ustalenia, czy dyrektywa usługowa ma zastosowanie do niniejszej sprawy, w którym to przypadku nie będzie potrzeby udzielenie odpowiedzi na niniejsze pytanie prejudycjalne z perspektywy prawa pierwotnego.

20.

Uważam, że dyrektywa usługowa ma w niniejszej sprawie zastosowanie ratione materiae, ponieważ rozważane usługi akredytacyjne nie zostały wykluczone z zakresu jej zastosowania (zob. art. 2 ust. 2 i 3 wspomnianej dyrektywy). Ponadto rzeczone usługi zostały wyraźnie wymienione w przykładowym wykazie działalności objętych zakresem przedmiotowym dyrektywy usługowej, który znajduje się w jej motywie 33.

21.

Już wcześniej, w pkt 12 niniejszej opinii, przytoczyłem utrwalone orzecznictwo Trybunału, na podstawie którego, w przypadku gdy dana dziedzina została zharmonizowana w sposób wyczerpujący w prawie Unii, każdy przepis krajowy w tej dziedzinie powinien być oceniany w świetle przepisów środka harmonizującego, a nie w świetle prawa pierwotnego ( 11 ).

22.

Dyrektywa usługowa, z uwagi na swój charakter instrumentu horyzontalnego, który obejmuje szeroką gamę usług (wszystkie usługi, które nie zostały wyraźnie wykluczone z materialnego zakresu jej zastosowania), nie ma na celu zharmonizowania w sposób ogólny materialnej regulacji poszczególnych usług na poziomie krajowym, niemniej jednak istnieją konkretne aspekty, w których dokonuje ona punktowej pełnej harmonizacji, o czym będzie mowa poniżej.

23.

Pomimo że dyrektywa usługowa nie w pełni wpisuje się w „klasyczny” model unijnej normy harmonizującej, co wskazałem już w opinii przedstawionej w dniu 16 listopada 2011 w sprawach połączonych Duomo Gpa i in. ( 12 ), to jednak uważam, że w owych poszczególnych aspektach, w których następuje ta harmonizacja, zgodność spornego przepisu krajowego z prawem Unii powinna być oceniana za pomocą dyrektywy jako podstawy orzekania ( 13 ).

24.

Tak jest moim zdaniem w przypadku art. 14 i 16 dyrektywy usługowej. Uważam, że w przepisach tych prawodawca Unii, opierając się zasadniczo na technice „negatywnego włączenia” ( 14 ) w celu osiągnięcia tego, że państwa członkowskie usuną ze swych porządków prawnych nieuzasadnione ograniczenia w swobodnym świadczeniu usług, dokonał „pełnej” harmonizacji, która pozwala na zastosowanie owych przepisów jako podstawy orzekania co do środków takich jak sporne w niniejszym postępowaniu.

25.

Po stwierdzeniu konieczności zastosowania do niniejszej sprawy zasadniczo przepisów dyrektywy usługowej, ponieważ w omawianych aspektach dokonano wyczerpującej harmonizacji, w następnej kolejności pojawia się pytanie o to, który przepis lub które z konkretnych przepisów rzeczonej dyrektywy należy zastosować. Należy wziąć pod uwagę, że dyrektywa ta poświęca odrębne rozdziały „swobodzie przedsiębiorczości usługodawców” (rozdział III) i „swobodnemu przepływowi usług” (rozdział IV). Każdy z tych rozdziałów ujmuje bardziej lub mniej szczegółowo szereg warunków dotyczących wykonywania zarówno swobodnego świadczenia usług, jak i w szczególności swobody przedsiębiorczości – w formie „przesłanek”, jakich państwo członkowskie nie będzie mogło narzucić w żaden sposób lub które będzie mogło narzucić w określonych warunkach. W zakresie, w jakim, w sposób logiczny, uregulowania te nie są zbieżne, pytanie o to, które z przepisów dyrektywy usługowej mają bezpośrednie zastosowanie do niniejszego przypadku, nabiera oczywistego znaczenia.

26.

Interwenienci w niniejszym postępowaniu zmierzali przede wszystkim do ustalenia, o jaką podstawową swobodę chodzi, co przekładałoby się na zastosowanie przepisów jednego lub drugiego rozdziału. W większości uznali oni, że prima facie sprawa dotyczy obydwu swobód, swobodnego świadczenia usług i swobody przedsiębiorczości. Republika Włoska z kolei przyjmuje, że chodzi wyłącznie o swobodę przedsiębiorczości.

27.

Nie ma wątpliwości, że omawiane pytanie jest związane z przepisem krajowym dotyczącym miejsca, w którym znajduje się siedziba spółki mającej zamiar świadczenia usług w określonym państwie członkowskim. Z tego punktu widzenia oraz z uwagi na późniejsze rozważania zaprzeczenie temu, że sprawa dotyczy kwestii „przedsiębiorczości” nie wydaje się łatwe.

28.

Jednocześnie jednak, jeżeli weźmiemy pod uwagę wpływ przepisu krajowego dotyczącego swobód podstawowych, wydaje się oczywiste, że tym, co rzeczony przepis utrudnia, jest świadczenie usług ze strony spółki mającej siedzibę w innym państwie członkowskim, przy czym w przypadku tej spółki nie została naruszona jej swoboda prowadzenia działalności w innym państwie członkowskim.

29.

Podsumowując, oraz w odniesieniu do swobody przedsiębiorczości, sporny przepis uzależnia w abstrakcyjny sposób decyzję spółki o wyborze siedziby w jednym lub w drugim państwie członkowskim od jej interesów. Niemniej jednak nie budzi wątpliwości, że przepis ów nie skutkuje uniemożliwieniem realizacji prawa przedsiębiorczości w jakimkolwiek państwie członkowskim.

30.

Z kolei jeżeli chodzi o swobodne świadczenie usług, przepis krajowy skutkuje bezpośrednio bezwarunkowym zakazem: spółka mająca siedzibę w innym państwie członkowskim nie może świadczyć usług akredytacyjnych we Włoszech ( 15 ).

31.

Oczywiście zarówno w rozdziale III, jak i w rozdziale IV dyrektywy usługowej znajdują się przepisy, które mogą znaleźć zastosowanie w niniejszej sytuacji [konkretnie art. 14 pkt 1 i 3 i art. 16 ust. 2 lit. a) rzeczonej dyrektywy]. Należy ponadto stwierdzić, że w tej sytuacji prawo krajowe powinno zostać porównane zarówno z przepisami rozdziału III, jak i z przepisami rozdziału IV.

32.

Wobec przepisu krajowego, który, po pierwsze, ujmuje bezwarunkową przeszkodę w wykonywaniu podstawowej swobody i, po drugie, jedynie warunkuje wykonywanie drugiej z podstawowych swobód, uważam, że pytanie należy ocenić przede wszystkim z perspektywy pierwszej swobody, tak że jedynie wówczas, gdy przepis ten będzie uzasadniony z punktu widzenia rzeczonej perspektywy, trzeba będzie ocenić go w świetle drugiej.

33.

Z uwagi na wszystkie powyższe argumenty w dalszej części ocenię zatem – z punktu widzenia dyrektywy usługowej, ponieważ, co wskazałem w pkt 25 niniejszej opinii, właściwe przepisy dokonały pełnej harmonizacji aspektów będących przedmiotem regulacji – nałożony na SOA przez sporny przepis włoski w niniejszej sprawie obowiązek posiadania siedziby we Włoszech, aby SOA mogły świadczyć usługi akredytacyjne w tym kraju.

34.

Jak orzekł już Trybunał w wyroku Komisja/Włochy ( 16 ), „wymóg, aby spółki […] posiadały siedzibę lub oddział na terytorium kraju, jest bezpośrednio sprzeczny ze swobodnym świadczeniem usług w zakresie, w jakim czyni on niemożliwym świadczenie usług we wspomnianym państwie członkowskim przez spółki mające siedzibę w innych państwach członkowskich”.

35.

Ponadto prawo unijne, z perspektywy jednolitego rynku oraz aby umożliwić realizację jego celów, sprzeciwia się stosowaniu wszelkich uregulowań krajowych, które czynią świadczenie usług między państwami członkowskimi trudniejszym niż świadczenie usług wyłącznie wewnątrz jednego państwa członkowskiego ( 17 ).

36.

Przytoczone orzecznictwo Trybunału w związku ze swobodnym świadczeniem usług znajduje obecnie odzwierciedlenie w dyrektywie usługowej, w której art. 16 prawodawca unijny „skodyfikował” przesłanki, od których państwa członkowskie nie mogą uzależniać dostępu do danej działalności usługowej lub jej wykonywania na swoim terytorium przez usługodawców mających siedzibę w innych państwach członkowskich. Ściślej rzecz biorąc, art. 16 ust. 2 omawianej dyrektywy zawiera przykładowy wykaz takich przesłanek, które w przeszłości były oceniane przez Trybunał w różnych wyrokach.

37.

W art. 16 ust. 2 dyrektywy usługowej postanawia się między innymi, że „[p]aństwa członkowskie nie mogą ograniczać swobody świadczenia usług przez usługodawcę prowadzącego przedsiębiorstwo w innym państwie członkowskim, poprzez nałożenie któregokolwiek z następujących wymogów: a) obowiązek prowadzenia przez usługodawcę przedsiębiorstwa na ich terytorium”.

38.

W odróżnieniu od art. 14 dyrektywy usługowej jej art. 16 ust. 2 lit. a) odnosi się nie do obowiązku posiadania przez usługodawcę „siedziby statutowej” na terytorium kraju, lecz do „obowiązku prowadzenia przez usługodawcę przedsiębiorstwa na terytorium kraju”. Niemniej jednak, częściowo z uwagi na analogię do art. 14 ( 18 ), skłaniam się do rozumienia odesłania do „przedsiębiorstwa” w art. 16 ust. 2 lit. a) dyrektywy usługowej jako odesłania, które obejmuje również „siedzibę” w przypadku osób prawnych ( 19 ).

39.

Zgodnie z Podręcznikiem wdrażania dyrektywy o usługach ( 20 ) (pkt 7.1.3.4) „[a]rtykuł 16 ust. 2 lit. a) odnosi się do wymogów, które zobowiązują usługodawców z innych państw członkowskich do założenia siedziby w państwie członkowskim, w którym pragną świadczyć usługi transgraniczne. Z godnie ze stanowiskiem ETS tego typu wymogi stoją w sprzeczności z prawem świadczenia usług transgranicznych zagwarantowanym na mocy [art. 56 TFUE], gdyż uniemożliwiają one świadczenie usług transgranicznych poprzez nałożenie na usługodawcę obowiązku posiadania stałej infrastruktury w przyjmującym państwie członkowskim”.

40.

Rzeczywiście, art. 16 dyrektywy usługowej ma zastosowanie jedynie do usługodawców mających siedzibę w innych państwach członkowskich, którzy zamierzają świadczyć usługi w państwie członkowskim przeznaczenia. Jeżeli państwo to zobowiązywałoby ich do prowadzenia na jego terytorium przedsiębiorstwa w celu świadczenia usług, oznaczałoby to odmowę samego prawa do świadczenia usług w jednym państwie członkowskim przy jednoczesnym prowadzeniu przedsiębiorstwa w innym ( 21 ). Rozumiem, że w ten sposób nie czyni się odniesienia wyłącznie do obowiązku usytuowania siedziby spółki w państwie członkowskim, w którym świadczone są usługi, ale że jest to jedna z sytuacji objętych art. 16 ust. 2 lit. a) dyrektywy usługowej, ponieważ należy uznać, że stanowi ona jeden z elementów „stałej infrastruktury”, na którą powołuje się art. 4 ust. 5 wspomnianej dyrektywy w celu określenia pojęcia prowadzenia przedsiębiorstwa ( 22 ). Jak orzekł Trybunał w wyroku Komisja/Włochy ( 23 ), „[j]eżeli chodzi o obowiązek […] posiadania siedziby na poziomie krajowym lub lokalnym, należy wskazać, że o ile wymóg zezwolenia stanowi ograniczenie swobodnego świadczenia usług, o tyle wymóg posiadania stałego przedsiębiorstwa jest w rzeczywistości zanegowaniem tej swobody. Skutkuje on bowiem pozbawieniem wszelkiej skuteczności art. [56 TFUE], którego celem jest właśnie zniesienie ograniczeń w swobodnym świadczeniu usług przez osoby mające siedzibę w państwie członkowskim, na którego terytorium mają być świadczone usługi” ( 24 ).

41.

W związku z tym uregulowanie włoskie ustanawia oczywiście dyskryminacyjną przesłankę, która znajduje się wśród przesłanek wyraźnie zakazanych przez art. 16 ust. 2 dyrektywy usługowej, ponieważ zakazuje spółkom mającym siedzibę w innych państwach członkowskich świadczenia usług akredytacyjnych we Włoszech, chyba że przeniosą one swoją siedzibę do tego kraju. W związku z tym pozostaje ocenić, czy powody podnoszone przez rząd włoski można uznać w celu uzasadnienia przepisu będącego przedmiotem niniejszej sprawy.

42.

Rząd włoski podnosi szereg powodów, które jego zdaniem uzasadniają sporny środek. Konkretnie uważa on, że „prawidłowe funkcjonowanie i skuteczność jednolitego systemu kwalifikacyjnego wymaga jako wstępnej przesłanki ciągłego nadzoru […], który sprawowany jest za pomocą szerokich uprawnień kontrolnych i sankcjonujących […]. Taki system kontroli jest niezbędny do zagwarantowania interesów powszechnych, w odniesieniu do których Trybunał uznał, iż stanowią nadrzędne względy mogące uzasadniać ograniczenie podstawowych swobód, ponieważ wpisują się w kontekst ochrony odbiorców usług […] takich jak gwarancja braku istnienia interesów handlowych lub finansowych, które mogą prowadzić do zachowań stronniczych lub dyskryminujących ze strony SOA. Należy zauważyć, że wspomniane kontrole dotyczą nie tylko struktury akcjonariatu i zarządzania spółką, ale także osób upoważnionych i pracowników, którzy na podstawie włoskiej ustawy powinni udzielić indywidualnie gwarancji bezstronności […], nie powinni mieć interesów w spółkach, które wykonują prace publiczne lub prywatne, lub, w każdym razie, znajdować się w sytuacji oznaczającej potencjalny konflikt interesów” (pkt 37–39 uwag rządu włoskiego).

43.

Następnie rząd włoski stwierdza, że „nie tylko przepisy materialne, które regulują działalność SOA, ale także skuteczność mechanizmów kontroli odpowiadają oczywistym nadrzędnym względom interesu powszechnego: ochronie usługobiorców, uznanej już przez Trybunał, i oczywiście ochronie porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego” (pkt 44 uwag rządu włoskiego). Zdaniem tego rządu skuteczność takiej kontroli zależy od terytorialnej bliskości kontrolującego i kontrolowanego, ale także od możliwości stosowania środków przymusu, jakimi dysponuje państwo.

44.

W trakcie rozprawy rząd włoski wyjaśnił, że ponieważ organy administracji publicznej są bezpośrednimi odbiorcami działalności SOA, kontrola ich działalności w sposób przedstawiony powyżej przekształca się również w kwestię porządku publicznego.

45.

Ostatecznie według rządu włoskiego zagrożenie bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego wynika z charakteru zadań wykonywanych przez SOA: gwarancja niezależności tych spółek od osobistych interesów ich klientów, jak również gwarancja, iż SOA nie są powiązane ze światem przestępczym – które to gwarancje mają szczególne znaczenie z punktu widzenia ochrony usługobiorców (bezpośrednich i pośrednich) – wymagają regularnej kontroli, której nie można by zagwarantować, gdyby SOA nie miały siedziby we Włoszech.

46.

Artykuł 16 ust. 1 i 3 dyrektywy usługowej wymienia bowiem szereg powodów, które w określonych okolicznościach umożliwiają uzasadnienie przepisów, jakie państwo członkowskie przyjmuje, by ograniczyć swobodę świadczenia usług przez usługodawcę mającego siedzibę w innym państwie członkowskim. Wśród powodów tych znajdują się porządek publiczny i bezpieczeństwo publiczne.

47.

W związku z tym należy zacząć od przypomnienia utrwalonego orzecznictwa Trybunału (wydanego w ramach prawa pierwotnego), na podstawie którego przepis o oczywiście dyskryminacyjnym charakterze – taki jak ten w niniejszej sprawie, oparty na położeniu siedziby osoby prawnej, która świadczy usługi – jest zgodny z prawem Unii, jeżeli może znaleźć uzasadnienie we względach porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego i zdrowia publicznego ( 25 ).

48.

Uważam – co wydaje się potwierdzać również art. 3 ust. 3 dyrektywy usługowej – że w taki sam sposób należy interpretować także postanowienia art. 16 ust. 1 akapit trzeci i art. 16 ust. 3 wspomnianej dyrektywy. W ten sposób należy zbadać możliwe uzasadnienie dyskryminującego spornego w niniejszej sprawie środka (wyraźnie zakazanego w art. 16 ust. 2 dyrektywy usługowej) z punktu widzenia względów porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego, na które rząd włoski powołał się w pisemnych uwagach i na rozprawie.

49.

Jak orzekł już Trybunał w wyroku Komisja/Hiszpania ( 26 ), a co Komisja przypomniała w trakcie rozprawy, aby można było powołać się na porządek publiczny i bezpieczeństwo publiczne jako na przyczynę uzasadniającą (obydwa te pojęcia muszą być przedmiotem ścisłej wykładni), musi istnieć rzeczywiste i wystarczająco poważne zagrożenie dotyczące podstawowego interesu społeczeństwa ( 27 ).

50.

W związku z tym, aby można było uzasadnić względami porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego środek taki jak sporny w niniejszej sprawie, który utrudnia swobodne świadczenie usług poprzez odwołanie się do dyskryminującego wymogu, konieczne jest, po pierwsze, określenie podstawowego interesu społeczeństwa włoskiego, jaki zamierza się chronić poprzez sporny środek, i po drugie, określenie, że dany interes będzie rzeczywiście i poważnie zagrożony, jeżeli nie zastosuje się rzeczonego środka.

51.

W niniejszej sprawie rząd włoski powołuje się – jako na podstawowy interes, którego ochrona wymaga, aby siedziba spółek świadczących usługi akredytacyjne we Włoszech znajdowała się w owym kraju – na konieczną ochronę odbiorców usług SOA, zarówno odbiorców bezpośrednich, jakimi są spółki wnoszące o akredytacje, aby móc uczestniczyć w zamówieniach publicznych zgodnie z przesłankami wymaganymi przez prawo włoskie, jak i odbiorców pośrednich, jakimi są organy zamawiające.

52.

Nawet jeżeli można by było dopuścić, aby państwo członkowskie, korzystając ze swobody, jaką przyznaje mu się w celu określenia wymogów porządku publicznego zgodnie z potrzebami krajowymi ( 28 ), wskazało ochronę odbiorców usług akredytacyjnych jako podstawowy interes swojego społeczeństwa, który pozwala na powoływanie się na porządek publiczny lub bezpieczeństwo publiczne jako na przyczynę uzasadniającą, to jednak okoliczność ta nie byłaby sama w sobie wystarczająca dla oceny istnienia względu porządku publicznego. W rzeczywistości bowiem w każdym przypadku musiałby zaistnieć również i drugi element wymagany przez orzecznictwo, to znaczy interes ten musiałby być rzeczywiście i poważnie zagrożony, jeżeli nie zastosowano by spornego środka (zgodnie ze sformułowaniem motywu 41 dyrektywy usługowej: aby istniało „rzeczywist[e] lub wystarczająco poważn[e] zagrożeni[e]” tego interesu).

53.

Zdaniem rządu włoskiego prawidłowe funkcjonowanie jednolitego systemu akredytacyjnego wymaga ciągłego nadzoru w imię ochrony interesów odbiorców usług, który to nadzór sprawowany jest za pomocą kontroli i sankcji, a jego skuteczność może zostać zagwarantowana tylko wtedy, gdy SOA będą miały siedzibę we Włoszech.

54.

Nie wydaje mi się, że można stwierdzić, iż w okolicznościach niniejszej sprawy ochrona odbiorców usług akredytacyjnych mogłaby rzeczywiście i poważnie być zagrożona z tego względu, że jeżeli SOA miałyby siedzibę w innym państwie członkowskim, to niemożliwe byłoby sprawowanie przez włoskie organy skutecznej kontroli działalności owych spółek oraz zagwarantowanie ich niezależności od osobistych interesów ich klientów.

55.

W rzeczywistości bowiem można dokonać kontroli i nałożyć sankcje na każdą spółkę prowadzącą przedsiębiorstwo lub świadczącą usługi w państwie członkowskim, niezależnie od tego, gdzie znajduje się jej siedziba ( 29 ). Ściślej rzecz biorąc, dyrektywa usługowa zawiera art. 28 i nast., które są przepisami z dziedziny współpracy administracyjnej i wzajemnej pomocy pomiędzy państwami członkowskimi w celu zagwarantowania nadzoru nad usługodawcami i ich usługami, co zostało podkreślone zarówno przez Komisję, jak i przez rząd szwedzki w trakcie rozprawy. Przepisy te zawierają możliwość wymiany wniosków pomiędzy państwami członkowskimi w celu przeprowadzenia kontroli, weryfikacji i dochodzeń (art. 28 ust. 3 dyrektywy usługowej).

56.

Okoliczność ta świadczy również moim zdaniem o tym, że w każdym razie środek będący przedmiotem niniejszej sprawy nie jest konieczny do osiągnięcia zamierzonego celu, ponieważ – co także podkreśliła Komisja w uwagach na piśmie i podczas rozprawy – istnieją mniej restrykcyjne środki służące osiągnięciu tego celu; niektóre z nich zostały wyraźnie przewidziane przez samą dyrektywę usługową.

57.

Wreszcie z uwagi na powyższe uważam, że żadne względy porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego nie mogą uzasadniać środka takiego jak sporny w niniejszej sprawie, który zobowiązuje SOA do „posiadania siedziby na terytorium Republiki [Włoskiej]”.

58.

W związku z tym twierdzę, że na pierwsze z pytań przedstawionych przez sąd odsyłający należy odpowiedzieć, iż art. 16 dyrektywy usługowej należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on przepisowi krajowemu takiemu jak sporny w niniejszej sprawie, który zobowiązuje spółkę zamierzającą świadczyć usługi akredytacyjne do usytuowania jej siedziby na terytorium państwa członkowskiego przeznaczenia.

59.

Na podstawie powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, aby odpowiedział Consiglio di Stato w następujący sposób: