1.

Wnioski o wydanie orzeczeń w trybie prejudycjalnym dotyczą wykładni art. 67 TFUE, 267 TFUE. Pierwsze pytanie skierowane przez Cour de cassation (Francja) odnosi się do zgodności z art. 267 TFUE ustawy organicznej nr 2009-1523 z dnia 10 grudnia 2009 r. w sprawie stosowania art. 61-1 Konstytucji Republiki Francuskiej, która ustanawia instytucję „priorytetowego pytania o zgodność z Konstytucją” na podstawie wspomnianego art. 61-1. Ten nowy mechanizm jest owocem reformy konstytucyjnej, która weszła w życie w dniu 10 marca 2010 r., ustanawiającej kontrolę a posteriori zgodności z Konstytucją przepisów ustawowych. Cour de cassation zwraca się do Trybunału o wyjaśnienie, czy art. 267 TFUE stoi na przeszkodzie art. 23-2, 23-5 zarządzenia nr 58-1067 z dnia 1 listopada 1958 r. dotyczącego ustawy organicznej w sprawie Conseil constitutionnel, zmienionej francuską ustawą organiczną nr 2009-1523 (zwanego dalej „zarządzeniem nr 58-1067”), które nakładają na sądy krajowe obowiązek rozstrzygnięcia w trybie priorytetowym o skierowaniu do Conseil constitutionnel podniesionego przed nimi pytania prawnego o zgodność z Konstytucją, w sytuacji gdy pytanie to dotyczy niezgodności z Konstytucją Republiki Francuskiej przepisu prawa krajowego z uwagi na jego sprzeczność z prawem Unii.

2.

Drugie pytanie dotyczy zgodności art. 78-2 akapit czwarty francuskiego kodeksu postępowania karnego, który umożliwia kontrolę tożsamości każdej osoby przez wskazane organy policji, w szczególności w strefie mieszczącej się pomiędzy granicą lądową Francji z państwami będącymi stronami konwencji w sprawie stosowania porozumienia z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. pomiędzy rządami państw unii gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec i Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach (Dz.U. 2000, L 239, s. 19), podpisanej w Schengen w dniu 19 czerwca 1990 r. (zwanej dalej „konwencją podpisaną w Schengen w dniu 19 czerwca 1990 r.”) a linią wytyczoną w odległości 20 kilometrów w głąb kraju z art. 67 TFUE, który przewiduje brak kontroli osób na granicach wewnętrznych.

3.

Na mocy art. 20 rozporządzenia (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiającego wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (Dz.U. L 105, s. 1):

„Granice wewnętrzne mogą być przekraczane w każdym miejscu bez dokonywania odprawy granicznej osób niezależnie od ich obywatelstwa”.

4.

W art. 21 tego rozporządzenia, zatytułowanym „Odprawa na terytorium” przewidziano:

„Zniesienie kontroli granicznej na granicach wewnętrznych nie wpływa na:

5.

W art. 37 tego rozporządzenia, zatytułowanym „Zgłaszanie informacji przez państwa członkowskie” przewidziano:

„Nie później niż dnia 26 października 2006 r. państwa członkowskie powiadamiają Komisję o przepisach krajowych dotyczących art. 21 lit. c) i d), […].

Informacje zgłoszone przez państwa członkowskie są publikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, seria C”.

6.

Na mocy art. 37 rozporządzenia nr 562/2006 Republika Francuska zgłosiła następujący tekst dotyczący obowiązku posiadania lub posiadania przy sobie dokumentów na mocy art. 21 lit. c) tego rozporządzenia:

„Ustawodawstwo francuskie przewiduje ten obowiązek w art. L.611-1 kodeksu dotyczącego wjazdu i pobytu obcokrajowców i prawa azylu (Ceseda), w którym przewidziano, że poza kontrolą tożsamości, osoby o obcej narodowości powinny być w stanie przedstawić [...] dokumenty, na podstawie których są upoważnione do poruszania się lub przebywania na terytorium Francji na każde żądanie funkcjonariuszy policji sądowej oraz, na ich polecenie i odpowiedzialność, urzędników policji sądowej i zastępców urzędników policji sądowej [funkcjonariuszy policji oraz na ich rozkaz i odpowiedzialność pracowników policji oraz jednostek współpracujących z policją]” ( 2 ).

7.

Artykuł 61-1 Konstytucji Republiki Francuskiej stanowi:

„Jeżeli w toku postępowania przed sądem podniesiony zostanie zarzut, że przepis ustawowy narusza prawa i wolności gwarantowane konstytucją, Conseil d’État lub Cour de cassation mogą przedłożyć tę kwestię Conseil constitutionnel, która rozstrzyga ją w określonym terminie.

Przesłanki stosowania niniejszego przepisu określa ustawa organiczna”.

8.

Artykuł 62 Konstytucji Republiki Francuskiej stanowi:

„Przepis uznany za niekonstytucyjny na podstawie art. 61 nie może być ani ogłoszony, ani wprowadzony w życie.

Przepis, którego niezgodność z konstytucją została stwierdzona na podstawie art. 61-1, zostaje uchylony z dniem ogłoszenia orzeczenia Conseil constitutionnel lub z dniem późniejszym, określonym w tym orzeczeniu. Conseil constitutionnel określa warunki i granice uchylenia się od skutków takiego przepisu.

Orzeczenia Conseil constitutionnel są niezaskarżalne i wiążą władze publiczne oraz wszystkie organy administracyjne i sądowe”.

9.

Artykuł 88-1 Konstytucji Republiki Francuskiej stanowi:

„Republika uczestniczy w Unii Europejskiej utworzonej przez państwa, które z własnej woli zdecydowały się na wspólne wykonywanie niektórych z ich kompetencji na podstawie Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w brzmieniu wynikającym z traktatu podpisanego w Lizbonie w dniu 13 grudnia 2007 r.”

10.

Artykuł 1 ustawy organicznej nr 2009-1523 przewiduje:

„Po rozdziale II tytułu II zarządzenia nr 58-1067 z dnia 7 listopada 1958 r. dotyczącego ustawy organicznej w sprawie Conseil constitutionnel dodaje się rozdział IIa w następującym brzmieniu:

Rozdział IIa

Priorytetowe pytanie prawne o zgodność z konstytucją

Sekcja 1

Przepisy mające zastosowanie w postępowaniu przed sądami, których orzeczenia podlegają zaskarżeniu do Conseil d’État lub Cour de cassation

Artykuł 23-1. – Przed sądami, których orzeczenia podlegają zaskarżeniu do Conseil d’État lub Cour de cassation, zarzut, że przepis ustawowy narusza prawa i wolności gwarantowane konstytucją, należy pod rygorem niedopuszczalności podnieść w odrębnym piśmie z uzasadnieniem. Możliwe jest podniesienie takiego zarzutu po raz pierwszy w postępowaniu odwoławczym. Nie jest możliwe podniesienie go z urzędu. […]

Artykuł 23-2. – W przedmiocie skierowania priorytetowego pytania o zgodność z konstytucją do Conseil d’État lub Cour de cassation sąd rozstrzyga bezzwłocznie w drodze orzeczenia z uzasadnieniem. Pytanie takie jest kierowane, jeżeli spełnione są następujące przesłanki:

W każdym stanie sprawy sąd, przed którym podniesiono zarzuty braku zgodności przepisu ustawowego z jednej strony z prawami i wolnościami gwarantowanymi przez konstytucję i z drugiej strony ze zobowiązaniami międzynarodowymi Francji, powinien w trybie priorytetowym rozstrzygnąć o skierowaniu pytania prawnego o zgodność z Konstytucją do Conseil d’Etat lub Cour de cassation.

Postanowienie o skierowaniu pytania przekazywane jest do Conseil d’État lub Cour de cassation w terminie tygodnia od jego ogłoszenia wraz z pismami procesowymi lub żądaniami stron. Postanowienie to nie podlega zaskarżeniu. Odmowę skierowania pytania można zaskarżyć wyłącznie w drodze odwołania od orzeczenia rozstrzygającego spór w całości lub częściowo.

[…]

Sekcja 2

Przepisy mające zastosowanie do postępowania przed Conseil d’État i Cour de cassation

Artykuł 23-4. – O przekazaniu do Conseil constitutionnel priorytetowego pytania o zgodność z konstytucją Conseil d’État lub Cour de cassation rozstrzygają w terminie trzech miesięcy od jego otrzymania zgodnie z art. 23-2 lub art. 23-1 akapit ostatni. Pytanie zostaje przekazane, jeżeli spełnione są przesłanki z art. 23-2 pkt 1 i 2, a pytanie jest nowe lub ma poważny charakter.

Artykuł 23-5. – Zarzut, że przepis ustawowy narusza prawa i wolności gwarantowane konstytucją, można podnieść, nawet po raz pierwszy w postępowaniu kasacyjnym, w trakcie postępowania przed Conseil d’État lub Cour de cassation. Zarzut taki należy pod rygorem niedopuszczalności podnieść w odrębnym piśmie z uzasadnieniem. Nie jest możliwe podniesienie go z urzędu.

W każdym stanie sprawy Conseil d’État lub Cour de cassation, przed którym podniesiono zarzuty braku zgodności przepisu ustawowego z jednej strony z prawami i wolnościami gwarantowanymi przez konstytucję i z drugiej strony ze zobowiązaniami międzynarodowymi Francji, powinien w trybie priorytetowym rozstrzygnąć o skierowaniu pytania prawnego o zgodność z Konstytucją do Conseil constitutionnel.

Conseil d’État lub Cour de cassation podejmuje decyzję w terminie trzech miesięcy od dnia podniesienia zarzutu. Pytanie zostaje skierowane do Conseil constitutionnel, jeżeli spełnione są przesłanki z art. 23-2 pkt 1 i 2, a pytanie jest nowe lub ma poważny charakter.

Po skierowaniu pytania do Conseil constitutionnel Conseil d’État lub Cour de cassation zawiesza postępowanie do czasu uzyskania jej rozstrzygnięcia.

[…]”.

11.

Artykuł L.611-1 Ceseda przewiduje:

„Poza kontrolą tożsamości, osoby o zagranicznym obywatelstwie powinny być w stanie przedstawić dokumenty, na podstawie których są upoważnione do poruszania się lub przebywania na terytorium Francji, na każde żądanie funkcjonariuszy policji oraz na ich rozkaz i odpowiedzialność pracowników policji oraz jednostek współpracujących z policją wymienionych w art. 20 i 21 pkt 1 kodeksu postępowania karnego.

W związku z kontrolą przeprowadzaną na podstawie art. 78-1, 78-2 i 78-2-1 kodeksu postępowania karnego osoby o zagranicznym obywatelstwie mogą być także zobowiązane do przedstawienia dokumentów, o których mowa w poprzednim akapicie”.

12.

Na mocy art. 78-1 francuskiego kodeksu postępowania karnego:

„Stosowanie przepisów przewidzianych w niniejszym rozdziale podlega kontroli władz sądowych wymienionych w art. 12 i 13.

Każda osoba przebywająca na terytorium kraju musi zgodzić się na poddanie kontroli tożsamości przeprowadzanej w warunkach i przez organy policyjne, o których mowa w następnych artykułach”.

13.

Artykuł 78-2 akapit od pierwszego do trzeciego francuskiego kodeksu postępowania karnego stanowi:

„Funkcjonariusze policji oraz na ich rozkaz i odpowiedzialność pracownicy policji oraz jednostek współpracujących z policją wymienieni w art. 20 i 21-1 mogą wezwać wykazania, przy pomocy wszelkich środków, swojej tożsamości każdego, wobec kogo istnieje jeden lub kilka prawdopodobnych powodów, by podejrzewać:

Na pisemne zarządzenie prokuratora Republiki dla potrzeb wykrywania i ścigania określonych przez niego przestępstw lub wykroczeń, na tych samych zasadach można kontrolować tożsamość każdej osoby w miejscach i czasie określonym przez prokuratora. Okoliczność, że w wyniku kontroli zostaną ujawnione przestępstwa lub wykroczenia inne niż określone w zarządzeniu prokuratora Republiki, nie jest podstawą nieważności postępowań wpadkowych.

Tożsamość każdej osoby niezależnie od jej zachowania może również podlegać kontroli na zasadach określonych w akapicie pierwszym w celu zapobieżenia zagrożeniu dla porządku publicznego, w szczególności bezpieczeństwa osób i mienia”.

14.

Artykuł 78-2 akapit czwarty francuskiego kodeksu postępowania karnego stanowi:

„W strefie mieszczącej się między granicą lądową między Francją i państwami będącymi stronami konwencji podpisanej w Schengen w dniu 19 czerwca 1990 r. a linią wytyczoną w odległości 20 kilometrów w głąb kraju, a także w publicznie dostępnych strefach portów, lotnisk i dworców kolejowych lub autobusowych dostępnych dla ruchu międzynarodowego, wskazanych w drodze zarządzenia, również możliwe jest kontrolowanie, zgodnie z zasadami określonymi w akapicie pierwszym, tożsamości osób w celu sprawdzenia przestrzegania obowiązku posiadania, posiadania przy sobie oraz okazywania dokumentów wymaganych ustawą. Jeżeli kontrola ma miejsce na pokładzie pociągu obsługującego połączenie międzynarodowe, może zostać przeprowadzona na odcinku trasy między granicą i pierwszym przystankiem znajdującym się w odległości ponad 20 kilometrów od granicy. Jednakże w przypadku linii kolejowych wykonujących połączenie międzynarodowe i których obsługiwanie charakteryzuje się szczególnymi cechami, kontrola może zostać również przeprowadzona na odcinku trasy między tym przystankiem i przystankiem znajdującym się w odległości do 50 kolejnych kilometrów. Te linie i przystanki zostaną określone w drodze zarządzenia ministra. W przypadku gdy odcinek autostrady rozpoczyna się w strefie, o której mowa w zdaniu pierwszym, a pierwszy punkt poboru opłat znajduje się poza linią wytyczoną w odległości 20 kilometrów w głąb lądu, kontrola może być przeprowadzana na parkingach aż do tego pierwszego punktu poboru opłat, a także w punkcie poboru opłat i na przyległych parkingach. Punkty poboru opłat, które są objęte tym przepisem, zostaną wyznaczone w drodze zarządzenia. Okoliczność, że kontrola tożsamości doprowadzi do ujawnienia przestępstw innych niż nieprzestrzeganie ww. obowiązków, nie stanowi przyczyny nieważności postępowań wpadkowych”.

15.

A. Melki i S. Abdeli, obywatele algierscy przebywający we Francji nielegalnie, zostali poddani zgodnie z art. 78-2 akapit czwarty francuskiego kodeksu postępowania karnego kontroli policyjnej w strefie mieszczącej się między granicą lądową Francji i Belgii a linią wytyczoną w odległości 20 kilometrów w głąb kraju. W dniu 23 marca 2010 r. prefekt regionu Północy Republiki Francuskiej doręczył A. Melkiemu i S. Abdeliemu, odpowiednio, decyzję o wydaleniu w trybie administracyjnym oraz decyzję o umieszczeniu w strzeżonym ośrodku niepodlegającym kompetencji administracji penitencjarnej.

16.

Zarówno A. Melki, jak i S. Abdeli skierowali do sądu ds. swobód i zatrzymań (juge des libertés et de la détention), do którego prefekt zwrócił się o przedłużenie pobytu w strzeżonym ośrodku, pismo zawierające priorytetowe pytanie o zgodność z Konstytucją. Każdy z nich twierdził, że art. 78-2 akapit czwarty francuskiego kodeksu postępowania karnego narusza prawa i wolności zagwarantowane przez Konstytucję Republiki Francuskiej. W dwóch decyzjach z dnia 25 marca 2010 r. sąd ds. swobód i zatrzymań postanowił o skierowaniu do Cour de cassation następującego pytania:

„Czy art. 78-2 akapit [czwarty] kodeksu postępowania karnego narusza prawa i wolności zagwarantowane przez Konstytucję Republiki Francuskiej?”.

17.

Sąd ds. swobód i zatrzymań wydał także decyzję o przedłużeniu pobytu A. Melkiego i S. Abdeliego w strzeżonym ośrodku o piętnaście dni.

18.

Według sądu odsyłającego A. Melki i S. Abdeli, utrzymując, że art. 78-2 akapit czwarty francuskiego kodeksu postępowania francuskiego jest sprzeczny z Konstytucją Republiki Francuskiej, powołują się na jej art. 88-1. Twierdzą, że zobowiązania wynikające z traktatu z Lizbony, w tym zobowiązanie dotyczące swobody przepływu osób, mają moc konstytucyjną w świetle art. 88-1 wspomnianej Konstytucji i że art. 78-2 akapit czwarty francuskiego kodeksu postępowania karnego, który zezwala na przeprowadzanie kontroli na granicach Francji z państwami członkowskimi, jest sprzeczny z zasadą swobody przepływu osób ustanowioną w art. 67 TFUE, który stanowi, że Unia zapewnia brak kontroli osób na granicach wewnętrznych.

19.

We wnioskach o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym sąd odsyłający wyjaśnia po pierwsze, że z art. 23-2 zarządzenia nr 58-1067 wynika, że sądy orzekające co do istoty nie mogą orzekać co do zgodności z konwencją ( 3 ) przepisu ustawowego przed przekazaniem pytania o zgodność z Konstytucją. Poza tym na podstawie art. 62 Konstytucji Republiki Francuskiej decyzje wydane przez Conseil constitutionnel nie podlegają zaskarżeniu i wiążą organy władzy publicznej i wszystkie organy administracyjne i sądowe. Zdaniem Cour de cassation z powyższego wynika, że sądy orzekające co do istoty są wskutek ustawy organicznej nr 2009-1523 pozbawione możliwości skierowania do Trybunału pytania prejudycjalnego przed przekazaniem pytania o zgodność z Konstytucją. Poza tym gdy Conseil constitutionnel uznaje zaskarżony przepis ustawowy za zgodny z prawem Unii, nie może już po tej decyzji skierować do Trybunału pytania prejudycjalnego. Cour de cassation wyjaśnia także, że na mocy art. 23-5 zarządzenia nr 58-1067 Cour de cassation także nie może w podobnym przypadku skierować takiego pytania, mimo bezwzględnie obowiązujących postanowień art. 267 TFUE, ani orzekać co do zgodności aktu z prawem Unii.

20.

Po drugie, Cour de cassation stawia pytanie o zgodność przepisów art. 78-2 akapit czwarty francuskiego kodeksu postępowania karnego z art. 67 TFUE. Zdaniem sądu odsyłającego art. 67 TFUE nie powtarza odstępstwa od zasady swobody przepływu wynikającej z zastrzeżenia dotyczącego ochrony porządku publicznego lub bezpieczeństwa narodowego zawartego w konwencji podpisanej w Schengen w dniu 19 czerwca 1990 r.

21.

W tych okolicznościach Cour de cassation skierował w dwóch wnioskach do Trybunału z dnia 16 kwietnia 2010 r. następujące pytania prejudycjalne:

22.

Na mocy postanowienia prezesa Trybunału z dnia 20 kwietnia 2010 r. sprawy C-188/l0 i C-189/l0 zostały połączone do celów procedury pisemnej i ustnej, jak również do celów wydania wyroku.

23.

We wnioskach o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym Cour de cassation zwrócił się do Trybunału o pilne wydanie orzeczenia.

24.

Na mocy postanowienia prezesa Trybunału z dnia 12 maja 2010 r. zastosowano w odniesieniu do spraw tryb przyspieszony przewidziany w art. 23a statutu Trybunału Sprawiedliwości i art. 104a akapit pierwszy jego regulaminu postępowania.

25.

A. Melki i S. Abdeli, rządy francuski, belgijski, niemiecki, grecki, niderlandzki, polski i słowacki, a także Komisja przedstawili uwagi na piśmie. Wszystkie wspomniane podmioty, za wyjątkiem rządu słowackiego, przedstawiły podczas rozprawy w dniu 2 czerwca 2010 r. uwagi ustne.

26.

Uważam, że należy zbadać najpierw drugie pytanie prejudycjalne, ponieważ moim zdaniem odpowiedź na pytanie pierwsze można znaleźć w utrwalonym orzecznictwie Trybunału w tym zakresie, podczas gdy w drugim pytaniu pojawia się nowa kwestia.

27.

Rząd francuski podważa dopuszczalność drugiego pytania prejudycjalnego. W tym względzie podnosi, że spór co do istoty, w ramach którego sędzia ds. wolności i zatrzymań orzekł w przedmiocie zgodności art. 78-2 akapit czwarty francuskiego kodeksu postępowania karnego z prawem wspólnotowym, wygasł ( 4 ). A zatem jedyne postępowanie, które nadal się toczy, to postępowanie wynikające ze skierowania do Cour de cassation priorytetowego pytania o zgodność z Konstytucją w celu uzyskania jego orzeczenia na temat ewentualnego przekazania pytania do Conseil constitutionnel. Tymczasem w orzeczeniu nr 2010-605 DC z dnia 12 maja 2010 r. Conseil constitutionnel potwierdziła swe orzecznictwo, zgodnie z którym kontrola przestrzegania prawa międzynarodowego lub prawa Unii nie stanowi części kontroli zgodności z Konstytucją i nie wchodzi w zakres jej właściwości. W tych okolicznościach rząd francuski jest zdania, że pytanie, czy art. 78-2 akapit czwarty francuskiego kodeksu postępowania karnego jest zgodny z art. 67 TFUE, jest pozbawione wszelkiego znaczenia w ramach jedynego wciąż toczącego się postępowania, czyli postępowania przed Cour de cassation. A zatem odpowiedź, jakiej udzieliłby Trybunał na drugie pytanie skierowane przez Cour de cassation, byłaby zbędna. W związku z tym pytanie jest według wspomnianego rządu niedopuszczalne.

28.

Należy zauważyć, że zarzut niedopuszczalności podniesiony przez rząd francuski w odniesieniu do drugiego pytania prejudycjalnego oparty jest na wykładni prawa krajowego, zgodnie z którą kontrola przestrzegania prawa Unii nie jest częścią kontroli zgodności z Konstytucją ( 5 ) i nie wchodzi w zakres właściwości Conseil constitutionnel. W tym względzie rząd francuski odwołuje się w szczególności do orzeczenia nr 2010-605 DC z dnia 12 maja 2010 r.

29.

W świetle zawartych w postanowieniach odsyłających odniesień do art. 23-2 i 23-5 zarządzenia nr 58-1067, które przewidują nie tylko zarzuty podważające zgodność przepisu ustawodawczego z prawami i wolnościami gwarantowanymi przez Konstytucję Republiki Francuskiej, ale także zarzuty podważające zgodność przepisu ustawowego ze zobowiązaniami międzynarodowymi Republiki Francuskiej, a związku z tym z prawem Unii, uważam, że z akt postępowania przed Trybunałem nie wynika wyraźnie, że drugie pytanie prejudycjalne skierowane przez Cour de cassation jest pozbawione wszelkiego znaczenia w ramach postępowania toczącego się przed tym trybunałem, dotyczącego dopuszczalności priorytetowego pytania o zgodność z Konstytucją. Moim zdaniem orzeczenie nr 2010-605 DC z dnia 12 maja 2010 r. stanowi narzędzie wykładni art. 23-2 i 23-5 zarządzenia nr 58-1067, ale nie zmienia ono brzmienia rozpatrywanych przepisów.

30.

W związku z powyższym pytanie drugie jest moim zdaniem dopuszczalne.

31.

Skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym uważają, że rozporządzenie nr 562/2006 nie wprowadza żadnego rozróżnienia pomiędzy obywatelami z państw członkowskich a obywatelami z państw trzecich, którzy korzystają ze swobody przemieszczania się na terytorium Unii. Zauważają, że art. 67 TFUE i 77 TFUE nie przewidują żadnego ograniczenia ani wyjątku w zakresie wykonywania tej swobody i że artykuły te przewidują zwyczajnie brak kontroli na granicach wewnętrznych i żadna okoliczność, bez względu na jej charakter, nie może przywrócić możliwości przeprowadzania kontroli. Zdaniem skarżących w postępowaniu przed sądem krajowym art. 78-2 akapit czwarty francuskiego kodeksu postępowania karnego naruszał tę swobodę, ponieważ kontrole są przeprowadzane wyłącznie „w celu sprawdzenia przestrzegania obowiązku posiadania, posiadania przy sobie oraz okazywania dokumentów wymaganych ustawą”. Twierdzą, że przepis ten umożliwia przeprowadzanie rutynowych kontroli tożsamości w strefach granicznych Francji, a zatem na granicach wewnętrznych w rozumieniu Unii. Ponadto to właśnie także w tym znaczeniu art. 78-2 francuskiego kodeksu postępowania karnego jest stosowany przez sądy francuskie. Skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym twierdzą także, że wyjątkowe przypadki wyraźnie określone przez art. 23–25 rozporządzenia nr 562/2006, w których istnieje możliwość przeprowadzenia kontroli na granicach wewnętrznych, są inne od tych, które zdefiniowano w przepisie francuskim.

32.

Rząd francuski zauważa, że rozpatrywane przepisy są uzasadnione przede wszystkim istnieniem znacznych przepływów ludności, która przebywa na danym terytorium chwilowo. W celu zapewnienia w szczególności skutecznej walki z nielegalną imigracją organy krajowej policji muszą zatem mieć możliwość przeprowadzania w rozpatrywanej strefie kontroli posiadania dokumentów przewidzianych przez ustawę. Na mocy art. L.611-1 Cedesa osoby o zagranicznym obywatelstwie powinny być w stanie przedstawić dokumenty, na mocy których są upoważnione do poruszania się i przebywania we Francji. Z jednej strony rozpatrywane przepisy uzasadnione są koniecznością walki ze szczególnym rodzajem przestępczości w strefach przepływów ludności, która przebywa na danym terytorium chwilowo i wzdłuż granic. Zdaniem rządu francuskiego kontrole policyjne przeprowadzane na podstawie art. 78-2 akapit czwarty francuskiego kodeksu postępowania karnego w strefie sięgającej 20 kilometrów w głąb kraju różnią się od kontroli granicznych. Po pierwsze, celem tych kontroli jest sprawdzenie tożsamości osoby w celu zapobieżenia przestępstwom i wykroczeniom lub zakłóceniom porządku publicznego lub poszukiwanie sprawców przestępstw i wykroczeń. Po drugie, opierają się one na ogólnych informacjach i doświadczeniu służb policyjnych, które dowodzą szczególnej przydatności kontroli w tej strefie. Po trzecie, są one zaplanowane i wykonywane w sposób wyraźnie odmienny od rutynowych kontroli osób przeprowadzanych na granicach zewnętrznych. Rząd francuski twierdzi, że kontrole te nie posiadają w rzeczywistości żadnych cech kontroli granicznych, które – jak wskazuje art. 7 rozporządzenia nr 562/2006 – powinny być stałe, systematyczne i rutynowe.

33.

Zdaniem rządu niemieckiego przeprowadzanie kontroli policyjnych (nierutynowych) w strefie granicznej nadal jest możliwe, pod warunkiem przestrzegania wymogów przewidzianych w art. 21 rozporządzenia nr 562/2006. Rząd grecki uważa, że celem środków policyjnych przewidzianych w art. 78-2 francuskiego kodeksu postępowania karnego nie jest kontrola granic, a ich wykonywanie nie prowadzi do odmowy wjazdu. Twierdzi, że celem tych środków jest wyłącznie weryfikacja, czy kontrolowana osoba posiada i może przedstawić, jeśli zostaje do tego zobowiązana, pozwolenia i dokumenty przewidziane przez ustawę w celu udowodnienia swej tożsamości. Zdaniem rządu greckiego kontrole te nie są przeprowadzane rutynowo, ale objęte są uprawnieniami dyskrecjonalnymi właściwych organów, które „mogą” zobowiązać do ich przeprowadzenia, ale nie mają takiego obowiązku. W konsekwencji uważa, że środki te dotyczą kontroli, które są opracowane i wykonywane w sposób wyraźnie odmienny od rutynowych kontroli osób przeprowadzonych na granicach zewnętrznych. Wreszcie wspomniane środki policyjne są zdaniem tego rządu uzasadnione ewentualnym zagrożeniem dla bezpieczeństwa publicznego, a ich celem jest właśnie walka z przestępczością transgraniczną.

34.

Zdaniem rządu słowackiego, ze względów porządku publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego państwa członkowskie mają prawo przeprowadzania na ich terytorium kontroli policyjnych, jeżeli nie są to kontrole na granicach wewnętrznych, w celu zwalczania przestępczości trangranicznej lub terroryzmu. Jest także zdania, że prawo przeprowadzania kontroli tożsamości na granicach wewnętrznych państwa członkowskiego, a także zagwarantowania przestrzegania obowiązku posiadania przy sobie wizy i dokumentów lub bycia w ich posiadaniu także jest zgodne z art. 21 lit. c) rozporządzenia nr 562/2006.

35.

Rząd niderlandzki zauważa, że francuska kontrola w strefie granicznej różni się pod względem jej celu i treści od kontroli granicznych. Celem kontroli granicznych jest zapewnienie, by osoby, środki transportu i przedmioty zostały dopuszczone do wjazdu na terytorium państw członkowskich należących do strefy Schengen lub do opuszczenia tego terytorium. Kontrola ta jest oparta na wymogach wjazdu do państwa członkowskiego należącego do strefy Schengen lub wymogach dotyczących jego opuszczenia. Wspomniana kontrola obejmuje w każdym razie sprawdzenie posiadania ważnego dokumentu podróży. W przypadku wjazdu na terytorium można kontrolować także cel pobytu i środki utrzymania. Zdaniem rządu niderlandzkiego można także kontrolować, czy wjazd osoby, środka transportu lub przedmiotu na terytorium może stanowić zagrożenie dla porządku publicznego i bezpieczeństwa. Chodzi tutaj o każdą inną kontrolę niż francuska kontrola w strefie granicznej. Celem tej ostatniej kontroli jest zweryfikowanie przestrzegania obowiązku posiadania, posiadania przy sobie oraz okazywania dokumentów wymaganych ustawą, w szczególności dokumentów tożsamości i dokumentów pobytowych. Kontrola posiadania tych dokumentów jest pod względem jej treści kontrolą o innym charakterze i celu niż kontrola graniczna. Poza tym francuska kontrola w strefie granicznej różni się także od kontroli granicznej, tak jak ją rozumie rząd niderlandzki, pod względem sposobu, w jaki jest przeprowadzana. Zdaniem rządu niderlandzkiego kontrola graniczna jest przeprowadzana w sposób rutynowy i stały oraz w stosunku do każdej osoby przekraczającej granicę. Zdaniem rządu belgijskiego art. 67 TFUE należy interpretować z świetle konwencji podpisanej w Schengen w dniu 19 czerwca 1990 r., która stanowi integralną część prawa Unii i nie zakazuje organom krajowym przeprowadzania kontroli tożsamości. W konsekwencji zdaniem rządu belgijskiego prawo Unii nie stoi na przeszkodzie przepisom ustawowym takim jak art. 78-2 akapit czwarty francuskiego kodeksu postępowania karnego.

36.

Zdaniem rządu czeskiego wymogi ustanowione w rozporządzeniu nr 562/2006 wykluczają, by organy policyjne państwa członkowskiego wykazywały ogólnie większą surowość podczas kontroli tożsamości w strefie granicznej (wewnątrz strefy Schengen) niż na pozostałym terytorium krajowym, niezależnie od tego, czy wynika to z przepisów ustawodawczych lub wykonawczych, wewnętrznych wytycznych czy praktyki właściwych organów. Zdaniem tego rządu ustanowienie szczególnych uprawnień i procedur policyjnych w celu przeprowadzania kontroli związanej w sposób ogólny ze szczególnym terytorium granicznym bez konkretnej przyczyny, która mogłaby być uwzględniona, jest ze swej istoty środkiem kontroli na granicach wewnętrznych. Wniosek ten nie ma wpływu na możliwość przeprowadzania przez państwo członkowskie kontroli policyjnych na jego terytorium na podstawie ogólnej normy, czyli bez związku z granicami wewnętrznymi i ich przekraczaniem. Komisja, z zastrzeżeniem ustaleń należących do właściwości sądu krajowego, uważa, że jedyna kategoria osób, co do których istnieje większe prawdopodobieństwo przeprowadzenia kontroli tożsamości w pobliżu granicy, to osoby, które właśnie nielegalnie przekroczyły granicę. W konsekwencji zdaniem Komisji przepisy art. 78-2 akapit czwarty francuskiego kodeksu postępowania karnego nie wprowadzają zwykłej kontroli przestrzegania obowiązku posiadania dokumentów tożsamości. Powinny one być natomiast zakwalifikowane jako przepisy ustanawiające niezapowiedziane kontrole graniczne, zakazane z zasady przez art. 20 rozporządzenie nr 562/2006 ( 6 ).

37.

W postanowieniach odsyłających sąd krajowy wyraźnie powołał się na postanowienia art. 67 ust. 2 TFUE, który przewiduje w szczególności, że Unia zapewnia brak kontroli osób na granicach wewnętrznych. W konsekwencji uważam, że punktem wyjścia dla drugiego pytania prejudycjalnego skierowanego przez Cour de cassation jest założenie, że przepisy art. 78-2 akapit czwarty francuskiego kodeksu postępowania karnego mogą stanowić kontrole osób na granicach wewnętrznych.

38.

Zważywszy, że moim zdaniem niniejsze pytanie dotyczy wyłącznie przekraczania granic wewnętrznych przez osoby, nie zbadam ani przepisów mających zastosowanie do kontroli na granicach zewnętrznych, ani szerokiego wachlarza innych środków wprowadzonych w ramach Unii w celu zrekompensowania braku kontroli osób na granicach wewnętrznych, do którego dążą państwa członkowskie ( 7 ).

39.

Wraz z przyjęciem rozporządzenia (WE) nr 562/2006 ustanawiającego wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice wprowadzono środki mające na celu zapewnienie braku wszelkich kontroli osób w momencie przekraczania przez nie granic wewnętrznych i ustanowiono zasady regulujące kontrolę graniczną osób przekraczających granice zewnętrzne państw członkowskich Unii Europejskiej ( 8 ). Zgodnie z motywem 20 rozporządzenia nr 562/2006 rozporządzenie to nie narusza praw podstawowych i przestrzega zasad uznanych w szczególności w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej.

40.

Z art. 20 rozporządzenia nr 562/2006 wynika, że granice wewnętrzne mogą być przekraczane w każdym miejscu bez dokonywania odprawy granicznej osób niezależnie od ich obywatelstwa. Zapewniając brak kontroli osób na granicach wewnętrznych, art. 20 rozporządzenia nr 562/2006 zakazuje co do zasady tych kontroli ( 9 ). Zgodnie z art. 2 pkt 10 rozporządzenia nr 562/2006 „odprawa graniczna oznacza czynności kontrolne przeprowadzane na przejściach granicznych w celu zapewnienia, że można zezwolić na wjazd osób, w tym ich środków transportu oraz przedmiotów będących w ich posiadaniu, na terytorium państw członkowskich lub można zezwolić na opuszczenie przez nie tego terytorium”.

41.

Z powyższego wynika, że odprawy graniczne mają związek z prawem wjazdu na terytorium państw członkowskich lub z prawem jego opuszczenia ( 10 ).

42.

Należy wskazać, że art. 21 tegoż rozporządzenia przewiduje, że zniesienie kontroli granicznej na granicach wewnętrznych nie wpływa na wykonywanie pewnych uprawnień państwa członkowskich. Jednakże uważam, że terminy użyte w celu określenia tych uprawnień należy interpretować ściśle, biorąc pod uwagę, że stanowią one odstępstwa od ogólnej zasady zniesienia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych. Uprawnienia te powinny być stosowane przez państwa członkowskie zgodnie z zasadą dobrej wiary oraz zgodnie z celem i duchem wspomnianej zasady.

43.

A zatem uważam, że uprawienia te, które są wyliczone w sposób wyczerpujący w art. 21 rozporządzenia nr 562/2006, nie powinny mieć wpływu na zniesienie kontroli granicznej na granicach wewnętrznych. Ponadto wynika to wyraźnie z art. 21 lit. a) rozporządzenia 562/2006, który przewiduje, że zniesienie kontroli granicznej na granicach wewnętrznych nie wpływa w szczególności na wykonywanie uprawnień policyjnych przez właściwe organy państw członkowskich na mocy prawa krajowego, o ile wykonywanie tych uprawnień nie ma skutku równoważnego z odprawą graniczną; ma to zastosowanie również do obszarów przygranicznych. W tym samym przepisie ustanowiono cztery warunki, przy spełnieniu których wykonywanie uprawnień policyjnych nie może być uznawane za równoważne dokonywaniu odprawy granicznej, czyli po pierwsze jeżeli środki policyjne nie mają na celu kontroli granicznej, po drugie są oparte na informacjach i doświadczeniu policyjnym o charakterze ogólnym, dotyczących potencjalnych zagrożeń dla bezpieczeństwa publicznego i mają na celu w szczególności walkę z przestępczością transgraniczną, po trzecie są opracowywane i stosowane w sposób zdecydowanie odróżniający je od rutynowej odprawy osób na granicach zewnętrznych, a po czwarte są przeprowadzane na podstawie kontroli wyrywkowej.

44.

Z brzmienia art. 21 lit. a) rozporządzenia nr 562/2006 nie wynika wyraźnie, czy cztery rozpatrywane warunki powinny być spełnione łącznie, czy też nie. Poza tym uważam, że warunki te w pewnym stopniu pokrywają się, zwłaszcza warunki trzeci i czwarty. Moim zdaniem te cztery warunki są wymienione wyłącznie tytułem przykładu ( 11 ), gdyż kluczową kwestią jest, czy środki policyjne mają skutek równoważny do skutku odpraw granicznych, a kwestię tę należy zbadać w odniesieniu do poszczególnych przypadków.

45.

Rozpatrywane warunki stanowią zatem czynniki lub wskazówki, które mogą pomóc w stwierdzeniu, że wykonywanie uprawnień policyjnych nie ma skutku równoważnego z odprawą graniczną, ale spełnienie jednego lub kilku warunków niekoniecznie ma w tym względzie charakter decydujący. W konsekwencji uważam, że z art. 21 lit. a) rozporządzenia nr 562/2006 wynika, że wykonywanie uprawnień policyjnych wyklucza środki, które mają skutek równoważny z odprawami granicznymi nawet wtedy, gdy w konkretnym przypadku spełniają one jeden lub kilka warunków ustanowionych w art. 21 lit. a) rozporządzenia nr 562/2006 ( 12 ).

46.

Artykuł 21 lit. c) rozporządzenia nr 562/2006 przewiduje, że zniesienie kontroli granicznej na granicach wewnętrznych nie wpływa na możliwość ustanowienia przez państwo członkowskie przepisów o obowiązku posiadania lub posiadania przy sobie dokumentów ( 13 ). Jednakże moim zdaniem ewentualne kontrole przestrzegania obowiązku posiadania lub posiadania przy sobie dokumentów mogą stanowić, w zależności od okoliczności, naruszenie ogólnej zasady zniesienia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych, zwłaszcza w przypadku gdy kontrole te są wykonywane w sposób rutynowy, arbitralny i niepotrzebnie uciążliwy ( 14 ).

47.

Z postanowień odsyłających wynika, że kontrola policyjna przeprowadzona wobec skarżących w postępowaniu przed sądem krajowym na podstawie art. 78-2 akapit czwarty francuskiego kodeksu postępowania karnego była przeprowadzona w strefie mieszczącej się pomiędzy granicą lądową Francji z Belgią a linią wytyczoną w odległości 20 kilometrów w głąb kraju. Wydaje się, z zastrzeżeniem ustaleń sądu krajowego, że rozpatrywane kontrole nie są przeprowadzane na przejściu granicznym ani w innym miejscu na granicy. Uważam – jak skądinąd twierdzi Komisja – że w celu zagwarantowania skuteczności (effet utile) art. 20 rozporządzenia nr 562/2006 i niezależnie od pewnej dwuznaczności brzmienia art. 2 pkt 10 tego rozporządzenia ( 15 ) odprawy graniczne niekoniecznie muszą być przeprowadzane w strefie geograficznej, która pokrywa się z granicą, by były uznane za kontrole osób na granicach wewnętrznych. Moim zdaniem aby zweryfikować, czy kontrole nie naruszają art. 20 rozporządzenia nr 562/2006, należy zbadać w szczególności ich cel, zasady i skutki na podstawie okoliczności danego przypadku ( 16 ).

48.

Gdyby bowiem państwa członkowskie mogły wprowadzić odprawy graniczne przeprowadzane na ich terytorium niezależnie od przebiegu granicy, powstałoby zagrożenie dla idei braku kontroli osób na granicach wewnętrznych.

49.

W celu zbadania zakresu art. 78-2 akapit czwarty francuskiego kodeksu postępowania karnego i z zastrzeżeniem ustaleń sądu krajowego należy porównać ten przepis w szczególności z przepisami wspomnianego art. 78-2, który przewiduje warunki przeprowadzania kontroli tożsamości przez francuskie organy policji.

50.

Zgodnie z art. 78-2 akapit pierwszy francuskiego kodeksu postępowania karnego francuskie organy policji mogą wezwać do udowodnienia tożsamości każdą osobę, co do której istnieje uzasadniony powód lub powody, by podejrzewać, że popełniła lub usiłowała popełnić przestępstwo lub wykroczenie, czyni przygotowania do popełnienia zbrodni lub występku, może udzielić informacji użytecznych w postępowaniu w sprawie zbrodni lub występku lub jest poszukiwana przez organ sądowy. Zgodnie z art. 78-2 akapit drugi francuskiego kodeksu postępowania karnego na pisemne żądanie prokuratora Republiki Francuskiej i do celów poszukiwania lub ścigania określonych przez niego naruszeń można skontrolować tożsamość każdej osoby zgodnie z tymi samymi zasadami. Zgodnie z art. 78-2 akapit trzeci francuskiego kodeksu postępowania karnego można także skontrolować tożsamość każdej osoby, niezależnie od jej zachowania, zgodnie z zasadami przewidzianymi w akapicie pierwszym wspomnianego artykułu, w celu zapobieżenia zakłóceniu porządku publicznego ( 17 ).

51.

Wydaje się, że znaczenie art. 78-2 akapit czwarty francuskiego kodeksu postępowania karnego wyraźnie różni się do innych ww. przepisów wspomnianego artykułu. Po pierwsze, art. 78-2 akapit czwarty francuskiego kodeksu postępowania karnego ma zastosowanie do szczególnej strefy geograficznej francuskiego terytorium krajowego określonego uprzednio w ustawie, a po drugie tożsamość każdej osoby można skontrolować zgodnie z przewidzianymi zasadami w celu zweryfikowania przestrzegania obowiązków posiadania, posiania przy sobie i okazania dokumentów przewidzianych przez ustawę. A zatem przepis ten ma zastosowanie bez żadnego ograniczenia wobec każdej osoby znajdującej się w wyznaczonej strefie ( 18 ).

52.

Z powyższego wynika, że art. 78-2 akapit czwarty francuskiego kodeksu postępowania karnego niewątpliwie ustanawia odrębny i surowszy system kontroli tożsamości w strefach granicznych niż dla pozostałego terytorium francuskiego.

53.

Rząd francuski wyjaśnił Trybunałowi, że celem kontroli przeprowadzanych na podstawie art. 78-2 akapit czwarty francuskiego kodeksu postępowania karnego jest weryfikacja tożsamości osoby albo w celu zapobiegania przestępstwom i wykroczeniom lub zakłóceniom porządku publicznego, albo poszukiwania sprawców przestępstw i wykroczeń. Jednakże uważam, że opinia ta nie jest poparta przedstawionymi Trybunałowi dokumentami. Z zastrzeżeniem ustaleń sądu odsyłającego, trzy pierwsze akapity art. 78-2 francuskiego kodeksu postępowania karnego dotyczą właśnie kontroli tożsamości do tych celów ( 19 ). Natomiast kontrole przeprowadzane na podstawie art. 78-2 akapit czwarty francuskiego kodeksu postępowania karnego zależne są wyłącznie od miejsca przebywania danej osoby, czyli w szczególności od tego, czy przebywa ona w strefie ograniczonej linią wytyczoną w odległości 20 kilometrów od granicy w głąb kraju.

54.

Zważywszy na geograficzny zakres zastosowania omawianych kontroli tożsamości, na okoliczność, że mogą one być przeprowadzone wobec każdej osoby znajdującej się w wyznaczonej strefie geograficznej, i na brak rzetelnego wyjaśnienia celu realizowanego za pomocą tych kontroli, uważam, że stanowią one kontrole związane z przekraczaniem granicy, które nie są objęte kompetencjami państw członkowskich na podstawie art. 21 rozporządzenia nr 562/2006. W świetle powyższego twierdzę, że rozpatrywane kontrole tożsamości stanowią ukryte kontrole graniczne, które są zakazane na podstawie art. 20 rozporządzenia nr 562/2006 i które nie należą do wyjątków przewidzianych w art. 21 tego rozporządzenia.

55.

W konsekwencji uważam, że art. 67 TFUE i art. 20, 21 rozporządzenia nr 562/2006 stoją na przeszkodzie przepisowi takiemu jak art. 78-2 akapit czwarty francuskiego kodeksu postępowania karnego, który przewiduje, że „w strefie mieszczącej się między granicą lądową między Francją i państwami będącymi stronami konwencji podpisanej w Schengen w dniu 19 czerwca 1990 r. a linią wytyczoną w odległości 20 kilometrów w głąb kraju, a także w publicznie dostępnych strefach portów, lotnisk i dworców kolejowych lub autobusowych dostępnych dla ruchu międzynarodowego, wskazanych w drodze zarządzenia, również możliwe jest kontrolowanie, zgodnie z zasadami określonymi w akapicie pierwszym, tożsamości osób w celu sprawdzenia przestrzegania obowiązku posiadania, posiadania przy sobie oraz okazywania dokumentów wymaganych ustawą. Jeżeli kontrola ma miejsce na pokładzie pociągu obsługującego połączenie międzynarodowe, może zostać przeprowadzona na odcinku trasy między granicą i pierwszym przystankiem znajdującym się w odległości ponad 20 kilometrów od granicy. Jednakże w przypadku linii kolejowych wykonujących połączenie międzynarodowe i których obsługiwanie charakteryzuje się szczególnymi cechami, kontrola może zostać również przeprowadzona na odcinku trasy między tym przystankiem i przystankiem znajdującym się w odległości do 50 kolejnych kilometrów. Te linie i przystanki zostaną określone w drodze zarządzenia ministra. W przypadku gdy odcinek autostrady rozpoczyna się w strefie, o której mowa w zdaniu pierwszym, a pierwszy punkt poboru opłat znajduje się poza linią wytyczoną w odległości 20 kilometrów w głąb lądu, kontrola może być przeprowadzana na parkingach aż do tego pierwszego punktu poboru opłat, a także w punkcie poboru opłat i na przyległych parkingach. Punkty poboru opłat, które są objęte tym przepisem, zostaną wyznaczone w drodze zarządzenia”.

56.

W pytaniu pierwszym, dotyczącym wykładni art. 67 TFUE Cour de cassation zwraca się do Trybunału o wyjaśnienie, czy postanowienie to stoi na przeszkodzie przepisom ustawy organicznej w sprawie stosowania art. 61-1 Konstytucji Republiki Francuskiej w zakresie, w jakim nakładają one na sądy obowiązek rozstrzygnięcia w trybie priorytetowym o skierowaniu do Conseil constitutionnel podniesionego przed nimi pytania prawnego o zgodność z Konstytucją, w sytuacji gdy takie pytanie dotyczy niezgodności z Konstytucją przepisu prawa krajowego z uwagi na jego sprzeczność z prawem Unii. W szczególności Cour de cassation pragnie wiedzieć, czy przepisy proceduralne wprowadzone po pierwsze przez art. 23-2 zarządzenia nr 58-1067 i które, w przypadku podniesienia przed sądem zarzutów podważających zgodność przepisu ustawodawczego z jednej strony z prawami i wolnościami zagwarantowanymi przez Konstytucję, a z drugiej strony ze zobowiązaniami międzynarodowymi Republiki Francuskiej, nakładają na ten sąd obowiązek orzeczenia w trybie priorytetowym o skierowaniu pytania o zgodność z Konstytucją do Conseil d’État lub Cour de cassation, które decydują o przekazaniu pytania do Conseil constitutionnel, a po drugie przez art. 23-5 tego rozporządzenia, które w przypadku gdy przed Conseil d’État lub Cour de cassation zostaną podniesione takie zarzuty, nakłada na nie obowiązek orzeczenia w trybie priorytetowym o odesłaniu pytania o zgodności z Konstytucją do Conseil constitutionnel, naruszają zagwarantowaną w art. 267 TFUE swobodę sądów francuskich w zakresie kierowania pytań prejudycjalnych do Trybunału. W tym względzie uważam, że w ramach pierwszego pytania prejudycjalnego należy także zbadać art. 62 Konstytucji Republiki Francuskiej, na który Cour de cassation wyraźnie powołuje się w postanowieniu odsyłającym i który przewiduje, że decyzje Conseil constitutionnel nie podlegają zaskarżeniu.

57.

Moim zdaniem poprzez pytanie pierwsze Cour de cassation pragnie się dowiedzieć w szczególności, czy prawo krajowe może ograniczać swobodę sądów krajowych w zakresie zwracania się do Trybunału z odesłaniem prejudycjalnym na podstawie art. 267 TFUE.

58.

Rząd francuski podważa dopuszczalność pierwszego pytania prejudycjalnego. W tym względzie utrzymuje, że pytanie to oparte jest na oczywiście błędnej wykładni prawa krajowego, tak że nabiera ono charakteru czysto hipotetycznego. Komisja, nie podważając dopuszczalności pierwszego pytania prejudycjalnego, wyraża wątpliwość co do krajowych ram prawnych przedstawionych w postanowieniach odsyłających. W szczególności uważa, że znaczenie kontroli przeprowadzanej przez francuską Conseil constitutionnel nie wynika wyraźnie z informacji przekazanych przez sąd odsyłający.

59.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w kompetencji Trybunału nie leży jednak wypowiadanie się w ramach procedury odesłania prejudycjalnego o wykładni przepisów krajowych ani orzekanie o poprawności wykładni zastosowanej przez sąd krajowy. Trybunał jest bowiem zobowiązany uwzględnić, zgodnie z podziałem kompetencji między nim a sądami krajowymi, określony w postanowieniu odsyłającym stan faktyczny i prawny, w jaki wpisują się pytania prejudycjalne ( 20 ).

60.

Tymczasem z wniosków o wydanie orzeczeń w trybie prejudycjalnym wynika, że są one oparte na założeniu, że prawo francuskie – a zwłaszcza art. 23-2 i 23-5 zarządzenia nr 58-1067, a także art. 62 Konstytucji Republiki Francuskiej – ogranicza swobodę sądów krajowych, w tym sądu odsyłającego, w zakresie zwrócenia się do Trybunału na podstawie art. 267 TFUE i orzekania w przedmiocie zgodności przepisu krajowego z prawem Unii. Moim zdaniem zważywszy że spory przed sądami krajowymi są skoncentrowane na zgodności prawa krajowego z prawem Unii ( 21 ), pierwsze pytanie prejudycjalne nie wydaje się być oczywiście pozbawione znaczenia w odniesieniu do rozwiązania sporów przed sądami krajowymi.

61.

W świetle powyższych rozważań należy uznać, że pierwsze pytanie prejudycjalne jest dopuszczalne.

62.

Na wstępie zauważę, że Trybunał miał już okazję orzekać w przedmiocie sporów, w których przepisy krajowe ograniczały możliwość skierowania przez sąd krajowy do Trybunału pytania prejudycjalnego na podstawie art. 267 TFUE ( 22 ). W wyrokach wydanych w tym zakresie Trybunał systematycznie orzekał w ten sposób, by przyznać sądom krajowym jak najszerszą możliwość skierowania do Trybunału pytań w przedmiocie ważności i wykładni prawa Unii. W odpowiedzi na pytanie pierwsze przypomnę zatem utrwalone i usystematyzowane orzecznictwo Trybunału w tym zakresie. Poza tym na odpowiedź na pytanie pierwsze nie może mieć moim zdaniem wpływu okoliczność, że celem rozpatrywanej ustawy organicznej wydaje się być przyznanie jednostkom dodatkowej ochrony proceduralnej na podstawie prawa krajowego.

63.

Zgodnie z art. 19 ust. 3 lit. b) TUE i art. 267 TFUE Trybunał jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym, na wniosek sądów krajowych, o wykładni prawa Unii oraz ważności aktów przyjętych przez instytucje unijne ( 23 ).

64.

Głównym celem właściwości przyznanej Trybunałowi na podstawie art. 267 FTUE jest zapewnienie, by prawo wspólnotowe było stosowane w sposób jednolity przez sądy krajowe. Cel ten jest bowiem realizowany przez Trybunał i sądy krajowe w duchu współpracy ( 24 ) i na podstawie wzajemnego zaufania i dialogu sądowego. Procedura odesłania prejudycjalnego ustanowiona w art. 19 TUE i art. 267 TFUE jest instrumentem proceduralnym mającym istotne znaczenie dla zapewnienia spójnego stosowania i przestrzegania prawa Unii przed wszystkimi sądami krajowymi dwudziestu siedmiu państw członkowskich.

65.

Z brzmienia samego art. 267 TFUE wyraźnie wynika, że właściwość Trybunału jest bardzo szeroka i że Trybunał, działając w duchu współpracy, nie jest co do zasady skłonny do uznawania za niedopuszczalne przesłanych przez sądy krajowe pytań w sprawie wykładni traktatów lub ważności i wykładni aktów instytucji unijnych.

66.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pytania dotyczące wykładni prawa wspólnotowego korzystają z domniemania znaczenia dla sprawy. Odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w trybie prejudycjalnym, o które wnioskował sąd krajowy, jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o które wnosi sąd krajowy, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym czy przedmiotem głównego sporu, gdy problem ma charakter hipotetyczny lub gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego niezbędnymi do udzielenia przydatnej odpowiedzi na pytania, które zostały mu postawione ( 25 ). Ponadto z art. 267 TFUE wynika, że sądy krajowe są uprawnione do skierowania sprawy do Trybunału wyłącznie wtedy, gdy zawiśnie przed nimi spór i muszą wydać rozstrzygnięcie w ramach postępowania mającego na celu wydanie orzeczenia o charakterze sądowniczym ( 26 ). Do sądu krajowego, przed którym sprawa zawisła i na którym spoczywa odpowiedzialność za wydane w następstwie tego orzeczenia, należy ocena, w świetle okoliczności konkretnej sprawy, zarówno konieczności wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym w celu umożliwienia mu wydania orzeczenia, jak również znaczenia pytań, które przedkłada on Trybunałowi ( 27 ). Zatem jeżeli pytania dotyczą wykładni prawa Unii, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia ( 28 ).

67.

Sądy krajowe, których orzeczenia podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, mogą natomiast, zgodnie z art. 267 akapit drugi TFUE, swobodnie ocenić konieczność ewentualnego zwrócenia się do Trybunału z wnioskiem o dokonanie wykładni w trybie prejudycjalnym, w przypadku gdy powstaje przed nimi pytanie dotyczące prawa Unii, podczas gdy sądy krajowe, których decyzje nie są zaskarżalne według prawa krajowego, są na podstawie art. 267 akapit trzeci TFUE zobowiązane do skierowania pytania do Trybunału, gdy pojawia się przed nimi tego rodzaju pytanie ( 29 ).

68.

W tym względzie z orzeczenia Cilfit i in. ( 30 ) wyraźnie wynika, że sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, w przypadku powstania przed takim sądem pytania dotyczącego prawa Unii ma obowiązek zwrócić się do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym, chyba że stwierdzi, że podniesione pytanie nie jest istotne dla sprawy lub że dany przepis prawa wspólnotowego stanowił już przedmiot wykładni Trybunału, lub że prawidłowe zastosowanie prawa wspólnotowego jest tak oczywiste, że nie pozostawia ono miejsca na jakiekolwiek racjonalne wątpliwości ( 31 ).

69.

Trybunał w wyroku w sprawie Rheinmühlen-Düsseldorf ( 32 ) podkreślił, że sądy krajowe mają jak najszersze możliwości, jeśli chodzi o wystąpienie do Trybunału, jeśli uznają, że w zawisłej przed nimi sprawie pojawiły się pytania związane z wykładnią lub oceną przepisów prawa wspólnotowego, wymagające rozstrzygnięcia z ich strony ( 33 ). Poza tym Trybunał orzekł, że prawo sądów krajowych do wystąpienia do Trybunału nie może co do zasady być zniesione przez przepis prawa krajowego, który wiąże sąd co do ocen prawnych przeprowadzonych przez sądy wyższego szczebla ( 34 ). W tym względzie Trybunał w wyroku w sprawie ERG i in. ( 35 ) orzekł, że sąd, który nie orzeka w ostatniej instancji, powinien mieć swobodę wystąpienia do Trybunału z nurtującymi go zagadnieniami, w szczególności jeśli uzna, że ocena prawa dokonana przez wyższą instancję mogłaby doprowadzić go do wydania orzeczenia sprzecznego z prawem unijnym.

70.

W wydanym ostatnio wyroku w sprawie Kücükdeveci ( 36 ) Trybunał podkreślił fakultatywny charakter akapitu drugiego art. 267 TFUE i moim zdaniem zakres swobody oceny, jakim dysponują sądy państw członkowskich na podstawie tego przepisu. W sprawie, która doprowadziła do wydania tego wyroku, powstała kwestia, czy na sądzie krajowym, rozpoznającym spór między jednostkami, ciąży obowiązek zwrócenia się do Trybunału w trybie prejudycjalnym o wykładnię prawa Unii przed odstąpieniem od stosowania przepisu krajowego, który uważa za sprzeczny z tym prawem, w przypadku gdy na podstawie prawa krajowego sąd odsyłający nie może zaniechać stosowania obowiązującego przepisu prawa krajowego, o ile Bundesverfassungsgericht (federalny trybunał konstytucyjny) nie stwierdził wcześniej jego niekonstytucyjności. Trybunał orzekł, że na sądzie krajowym, rozpoznającym spór między jednostkami, ciąży obowiązek zapewnienia poszanowania prawa Unii poprzez odstąpienie w razie potrzeby od stosowania każdego przepisu sprzecznego z prawem krajowym, niezależnie od skorzystania z przysługującego mu w przypadkach, o których mowa w art. 267 akapit drugi TFUE, prawa zwrócenia się do Trybunału w trybie prejudycjalnym o wykładnię prawa Unii ( 37 ).

71.

Ponadto w wyroku w sprawie Mecanarte ( 38 ) Trybunał orzekł, że skuteczność (effet utile) systemu ustanowionego w art. 267 TFUE wymaga, by sądy krajowe miały jak najszersze prawo zwrócenia się do Trybunału. Trybunał orzekł w tym wyroku w sprawie, która według mnie jest skądinąd wystarczająco podobna do niniejszej sprawy, że sąd krajowy rozstrzygający spór dotyczący prawa Unii, który stwierdza sprzeczność z Konstytucją przepisu krajowego, nie jest pozbawiony prawa ani zwolniony z obowiązku, przewidzianych w art. 267 TFUE, zwrócenia się do Trybunału w trybie prejudycjalnym o wykładnię lub ocenę ważności prawa Unii z tego względu, że stwierdzenie to podlega obowiązkowemu odwołaniu do trybunału konstytucyjnego ( 39 ). Poza tym w odniesieniu do kwestii, czy sąd krajowy może zwolnić się z obowiązku zwrócenia się do Trybunału w trybie prejudycjalnym w zakresie, w jakim krajowy porządek prawny ustanawia środki mające na celu usuwanie wad przepisu krajowego, Trybunał orzekł, że zakres swobody oceny sądu krajowego w rozumieniu art. 267 akapit drugi TFUE obejmuje także kwestię, na jakim etapie postępowania należy zwrócić się do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym. Z powyższego wnika, że okoliczność, iż naruszeniu prawa Unii można zaradzić w ramach systemu krajowego, nie stanowi w żaden sposób odstępstwa od swobody oceny przyznanej sądowi krajowemu w rozumieniu art. 267 akapit drugi TFUE.

72.

Jestem zatem zdania, że z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wyraźnie wynika, iż skuteczność (effet utile) prawa Unii zostałaby zaprzepaszczona, gdyby obowiązkowa skarga do trybunału konstytucyjnego mogła ograniczyć lub odroczyć niezależną kompetencję przyznaną wszystkim sądom krajowym w rozumieniu art. 267 akapit drugi TFUE do zwrócenia się do Trybunału z pytaniami dotyczącymi wykładni lub ważności prawa Unii w sprawach przed nimi zawisłych.

73.

Poza tym w przypadku gdy prawo krajowe ogranicza lub odracza swobodę oceny sądów krajowych w zakresie zwrócenia się do Trybunału z pytaniami prejudycjalnymi na podstawie art. 267 TFUE, moim zdaniem należy stosować zasadę pierwszeństwa, która jest kamieniem węgielnym prawa Unii. Zasada ta została także przypomniana ostatnio w deklaracjach załączonych do końcowego aktu konferencji międzyrządowej, podczas której przyjęto traktat z Lizbony podpisany w dniu 13 grudnia 2007 r. ( 40 )

74.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sąd krajowy, do którego należy w ramach jego kompetencji stosowanie przepisów prawa wspólnotowego, zobowiązany jest zapewnić pełną skuteczność tych norm, w razie konieczności z własnej inicjatywy nie stosując wszelkich sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego, także późniejszych, bez potrzeby zwracania się o ich uprzednie usunięcie w drodze ustawodawczej lub w ramach innej procedury konstytucyjnej ani oczekiwania na usunięcie wspomnianych przepisów ( 41 ).

75.

Uważam, że art. 267 TFUE stanowi integralną część porządku prawnego państw członkowskich, w którym posiada pierwszeństwo przed przepisami prawa krajowego w zakresie, w jakim są one z nim sprzeczne. Każdy sąd może i musi stosować w całości art. 267 TFUE, a w przypadku konfliktu pomiędzy tym artykułem a przepisem prawa wewnętrznego odstąpić w razie potrzeby z urzędu od stosowania wspomnianego przepisu w sprawie przed nim zawisłej.

76.

Należy także podkreślić, że poza faktem, iż sądy krajowe dysponują na podstawie art. 267 akapit drugi TFUE w sprawach przed nimi zawisłych swobodą oceny w odniesieniu do zwrócenia się do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym i że ta swoboda nie może być ograniczona przez środki krajowe, orzeczenie wydane w trybie prejudycjalnym przez Trybunał wiąże te sądy co do rozstrzygnięcia sporu przed sądem krajowym ( 42 ). W ww. wyroku w sprawie Simmenthal Trybunał orzekł, że skuteczność (effet utile) procedury odesłania prejudycjalnego byłaby osłabiona, gdyby sąd krajowy nie mógł bezpośrednio nadać prawu Unii stosowania zgodnego z decyzją lub orzecznictwem Trybunału. W konsekwencji uważam, że w przypadku konfliktu pomiędzy orzeczeniem Trybunału wydanym w wyniku odesłania prejudycjalnego a orzeczeniem sądu krajowego, także trybunału konstytucyjnego, pierwszeństwo prawa Unii nakłada na sąd krajowy obowiązek stosowania decyzji Trybunału i odstąpienia od stosowania orzeczenia sądu krajowego sprzecznego z prawem Unii ( 43 ).

77.

W świetle przedstawionych przez sąd odsyłający wyjaśnień dotyczących krajowych ram prawnych, a w szczególności przepisów dotyczących priorytetowego pytania o zgodność z Konstytucją uważam, że art. 267 TFUE stoi na przeszkodzie istnieniu przepisów takich jak art. 23-2 akapit drugi i art. 23-5 akapit drugi zarządzenia nr 58-1067 w zakresie, w jakim nakładają one na sądy krajowe obowiązek orzeczenia w trybie priorytetowym o skierowaniu do Conseil constitutionnel podniesionego przed nimi pytania o zgodność z Konstytucją, gdy pytanie to odwołuje się do niezgodności aktu prawa wewnętrznego z Konstytucją Republiki Francuskiej ze względu na sprzeczność z przepisami prawa Unii.

78.

Biorąc pod uwagę całość powyższych rozważań, proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytania prejudycjalne Cour de cassation w następujący sposób:

(1)

wynika [z powyższego] (…), [że] prawu utworzonemu na podstawie traktatu, pochodzącemu z niezależnego źródła, nie można, ze względu na jego wynikającą stąd szczególną naturę, przeciwstawiać w postępowaniu sądowym jakiegokolwiek wewnętrznego aktu prawnego, gdyż oznaczałoby to utratę przez to prawo charakteru wspólnotowego i zakwestionowanie samych podstaw prawnych Wspólnoty«”.

—

w imieniu A. Melkiego oraz S. Abdeliego przez adwokata R. Boucqa,

—

w imieniu rządu francuskiego przez E. Belliard, G. de Bergues’a oraz B. Beaupère-Manokhę, działających w charakterze pełnomocników,

—

w imieniu rządu belgijskiego przez C. Pochet i M. Jacobs oraz przez T. Materne’a, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych przez adwokata F. Tulkensa,

—

w imieniu rządu czeskiego przez M. Smolka, działającego w charakterze pełnomocnika,

—

w imieniu rządu niemieckiego przez J. Möllera, B. Kleina oraz N. Grafa Vitzthuma, działających w charakterze pełnomocników,

—

w imieniu rządu greckiego przez T. Papadopoulou oraz L. Kotroni, działające w charakterze pełnomocników,

—

w imieniu rządu niderlandzkiego przez C. Wissels oraz M. de Ree, działające w charakterze pełnomocników,

—

w imieniu rządu polskiego przez J. Faldygę oraz przez M. Jarosza i M. Szpunara, działających w charakterze pełnomocników,

—

w imieniu rządu słowackiego przez B. Ricziovą, działającą w charakterze pełnomocnika,

—

w imieniu Komisji Europejskiej przez J.P. Keppenne’a oraz M. Wilderspina, działających w charakterze pełnomocników,

1

Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą wykładni art. 67 TFUE i 267 TFUE.

2

Wnioski te zostały złożone w ramach dwóch postępowań, wszczętych odpowiednio przeciwko A. Melkiemu i S. Abdeliemu, obywatelstwa algierskiego, o przedłużenie ich pobytu w strzeżonym ośrodku niepodlegającym kompetencji administracji penitencjarnej.

3

Zgodnie z preambułą Protokołu (nr 19) w sprawie dorobku Schengen włączonego w ramy Unii Europejskiej, załączonego do traktatu z Lizbony (Dz.U. 2010, C 83, s. 290, zwanego dalej „protokołem nr 19”):

„Wysokie Umawiające się Strony,

zwracając uwagę, że układy w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach, podpisane przez niektóre państwa członkowskie Unii Europejskiej w Schengen dnia 14 czerwca 1985 roku i dnia 19 czerwca 1990 roku oraz układy z nimi związane i przepisy wydane na podstawie tych układów, zostały włączone w ramy Unii Europejskiej przez traktat z Amsterdamu z dnia 2 października 1997 roku,

pragnąc zachować dorobek Schengen w formie, jaką zyskał on od wejścia w życie traktatu z Amsterdamu oraz rozwinąć ten dorobek, aby przyczynić się do osiągnięcia celu zakładającego zapewnienie obywatelom Unii przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości bez granic wewnętrznych;

[…]

uzgodniły następujące postanowienia, które są dołączone do Traktatu o Unii Europejskiej i do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej”.

4

W art. 2 tego protokołu postanowiono:

„Dorobek Schengen stosuje się do państw członkowskich, o których mowa w artykule 1, bez uszczerbku dla artykułu 3 Aktu przystąpienia z 16 kwietnia 2003 roku i artykułu 4 Aktu przystąpienia z 25 kwietnia 2005 roku. Rada zastępuje Komitet Wykonawczy utworzony na mocy układów z Schengen”.

5

W skład tego dorobku wchodzi między innymi Konwencja wykonawcza do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. między rządami państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec i Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach (Dz.U. 2000, L 239, s. 19), podpisana w Luksemburgu w dniu 19 czerwca 1990 r. (zwana dalej „KWUS”), której art. 2 dotyczy przekraczania granic wewnętrznych.

6

Zgodnie z art. 2 ust. 1–3 KWUS:

„1.   Granice wewnętrzne mogą być przekraczane w każdym miejscu, bez poddawania przekraczających je osób jakiejkolwiek kontroli.

2.   Jednakże, jeśli wymagają tego porządek publiczny lub bezpieczeństwo narodowe, każda z Umawiających się Strona może, po konsultacji z pozostałymi Umawiającymi się Stronami, podjąć decyzję, że przez ograniczony okres na granicach wewnętrznych mogą być prowadzone krajowe kontrole graniczne, w zależności od sytuacji. W przypadku gdy porządek publiczny lub bezpieczeństwo narodowe wymagają podjęcia niezwłocznych działań, zainteresowana Umawiająca się Strona podejmuje niezbędne środki oraz niezwłocznie informuje o tym pozostałe Umawiające się Strony.

3.   Zniesienie kontroli osób na granicach wewnętrznych nie ma wpływu na postanowienia artykułu 22 lub wykonywanie uprawnień policyjnych na terytorium Umawiającej się Strony przez właściwe władze, zgodnie z prawem tej Strony albo wymogami posiadania, noszenia oraz okazywania dokumentów określonych prawem tej Strony”.

7

Artykuł 2 KWUS został uchylony z dniem 13 października 2006 r. na mocy art. 39 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiającego wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen, Dz.U. L 105, s. 1).

8

Zgodnie z art. 2 pkt 9–11 tego rozporządzenia:

„Do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:

[…]

9

Artykuł 20 rozporządzenia nr 562/2006, zatytułowany „Przekraczanie granic wewnętrznych”, stanowi:

„Granice wewnętrzne mogą być przekraczane w każdym miejscu bez dokonywania odprawy granicznej osób niezależnie od ich obywatelstwa”.

10

Artykuł 21 tego rozporządzenia, zatytułowany „Odprawa na terytorium” przewiduje:

„Zniesienie kontroli granicznej na granicach wewnętrznych nie wpływa na:

[…]

[…]”.

11

Konstytucja z dnia 4 października 1958 r., zmieniona ustawą konstytucyjną nr 2008-724 z dnia 23 lipca 2008 r. o modernizacji instytucji V Republiki (JORF z dnia 24 lipca 2008 r., s. 11890, zwana dalej „konstytucją”), stanowi w art. 61-1:

„Jeżeli w toku postępowania przed sądem podniesiony zostanie zarzut, że przepis ustawowy narusza prawa i wolności gwarantowane konstytucją, Conseil d’État lub Cour de cassation mogą przedłożyć tę kwestię Conseil constitutionnel, która rozstrzyga ją w określonym terminie.

Przesłanki stosowania niniejszego przepisu określa ustawa organiczna”.

12

Artykuł 62 akapity drugi i trzeci konstytucji stanowi:

„Przepis, którego niezgodność z konstytucją została stwierdzona na podstawie art. 61-1, zostaje uchylony z dniem ogłoszenia orzeczenia Conseil constitutionnel lub z dniem późniejszym, określonym w tym orzeczeniu. Conseil constitutionnel określa warunki i granice uchylenia się od skutków takiego przepisu.

Orzeczenia Conseil constitutionnel są niezaskarżalne i wiążą władze publiczne oraz wszystkie organy administracyjne i sądowe”.

13

Zgodnie z art. 88-1 konstytucji:

„Republika uczestniczy w Unii Europejskiej utworzonej przez państwa, które z własnej woli zdecydowały się na wspólne wykonywanie niektórych z ich kompetencji na podstawie Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w brzmieniu wynikającym z traktatu podpisanego w Lizbonie w dniu 13 grudnia 2007 r.”.

14

Ustawą organiczną nr 2009-1523 z dnia 10 grudnia 2009 r. o stosowaniu art. 61-1 konstytucji (JORF z dnia 11 grudnia 2009 r., s. 21379) w zarządzeniu nr 58-1067 z dnia 7 listopada 1958 r. w sprawie ustawy organicznej o Conseil constitutionnel wprowadzono nowy rozdział IIa, zatytułowany „Priorytetowe pytanie prawne o zgodność z konstytucją”. Ten rozdział IIa stanowi:

„Sekcja 1

Przepisy mające zastosowanie w postępowaniu przed sądami, których orzeczenia podlegają zaskarżeniu do Conseil d’État lub Cour de cassation

Artykuł 23-1

Przed sądami, których orzeczenia podlegają zaskarżeniu do Conseil d’État lub Cour de cassation, zarzut, że przepis ustawowy narusza prawa i wolności gwarantowane konstytucją, należy, pod rygorem niedopuszczalności, podnieść w odrębnym piśmie z uzasadnieniem. Możliwe jest podniesienie takiego zarzutu po raz pierwszy w postępowaniu odwoławczym. Nie jest możliwe podniesienie go z urzędu.

[…]

Artykuł 23-2

W przedmiocie skierowania priorytetowego pytania o zgodność z konstytucją do Conseil d’État lub Cour de cassation sąd rozstrzyga bezzwłocznie. Pytanie takie jest kierowane, jeżeli spełnione są następujące przesłanki:

W każdym stanie sprawy sąd, przed którym podniesiono zarzuty braku zgodności przepisu ustawowego z jednej strony z prawami i wolnościami gwarantowanymi przez konstytucję i z drugiej strony z zobowiązaniami międzynarodowymi Francji, powinien w trybie priorytetowym rozstrzygnąć o skierowaniu pytania prawnego o zgodność z konstytucją do Conseil d’Etat lub Cour de cassation.

Postanowienie o skierowaniu pytania przekazywane jest do Conseil d’État lub Cour de cassation w terminie tygodnia od jego ogłoszenia wraz z pismami procesowymi lub żądaniami stron. Postanowienie to nie podlega zaskarżeniu. Odmowę skierowania pytania można zaskarżyć wyłącznie w drodze odwołania od orzeczenia rozstrzygającego spór w całości lub częściowo.

Artykuł 23-3

Po skierowaniu pytania sąd zawiesza postępowanie do dnia otrzymania orzeczenia Conseil d’État lub Cour de cassation, lub – jeżeli sprawę przekazano Conseil constitutionnel – jej rozstrzygnięcia. Postępowanie dowodowe nie ulega zawieszeniu; sąd może zarządzać niezbędne środki tymczasowe i zabezpieczające.

Jednakże nie zawiesza się postępowania, jeżeli w związku z nim zastosowano środek w postaci pozbawienia wolności lub jeżeli przedmiotem postępowania jest zakończenie stosowania takiego środka.

Sąd może również wydać rozstrzygnięcie przed uzyskaniem orzeczenia dotyczącego priorytetowego pytania o zgodność z konstytucją, jeżeli ustawa lub rozporządzenie nakłada obowiązek rozstrzygnięcia sprawy w określonym terminie lub w trybie pilnym. Jeżeli sąd pierwszej instancji rozstrzygnął sprawę przed uzyskaniem odpowiedzi na to pytanie, a rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone, sąd odwoławczy zawiesza postępowanie. Może jednak odstąpić od zawieszenia postępowania, jeżeli również jest zobowiązany do rozstrzygnięcia sprawy w określonym terminie lub w trybie pilnym.

Ponadto sąd, który postanawia skierować pytanie, może rozstrzygnąć w kwestiach niecierpiących zwłoki, jeżeli zawieszenie postępowania mogłoby spowodować nieodwracalne lub oczywiście nadmierne skutki w zakresie praw jednej ze stron.

Jeżeli sąd właściwy co do istoty sprawy rozstrzygnął ją przed uzyskaniem orzeczenia Conseil d’État lub Cour de cassation lub – jeżeli sprawę przekazano Conseil constitutionnel – jej rozstrzygnięcia, a została wniesiona skarga kasacyjna, postępowanie odwoławcze zostaje zawieszone do chwili uzyskania odpowiedzi na priorytetowe pytanie o zgodność z konstytucją; z wyjątkiem wypadku gdy zainteresowany jest pozbawiony wolności w związku z postępowaniem i ustawa przewiduje, Cour de cassation rozstrzyga sprawę w określonym terminie.

Sekcja 2

Przepisy mające zastosowanie w postępowaniu przed Conseil d’État i Cour de cassation

Artykuł 23-4

O przekazaniu do Conseil constitutionnel priorytetowego pytania o zgodność z konstytucją Conseil d’État lub Cour de cassation rozstrzygają w terminie trzech miesięcy od jego otrzymania zgodnie z art. 23-2 lub art. 23-1 akapit ostatni. Pytanie zostaje przekazane, jeżeli spełnione są przesłanki z art. 23-2 pkt 1 i 2, a pytanie jest nowe lub ma poważny charakter.

Artykuł 23-5

Zarzut, że przepis ustawowy narusza prawa i wolności gwarantowane konstytucją, można podnieść, nawet po raz pierwszy w postępowaniu kasacyjnym, w trakcie postępowania przed Conseil d’État lub Cour de cassation. Zarzut taki należy, pod rygorem niedopuszczalności, podnieść w odrębnym piśmie z uzasadnieniem. Nie jest możliwe podniesienie go z urzędu.

W każdym stanie sprawy Conseil d’État lub Cour de cassation, przed którymi podniesiono zarzuty braku zgodności przepisu ustawowego z jednej strony z prawami i wolnościami gwarantowanymi przez konstytucję i z drugiej strony z zobowiązaniami międzynarodowymi Francji, powinny w trybie priorytetowym rozstrzygnąć o skierowaniu pytania prawnego o zgodność z konstytucją do Conseil constitutionnel.

Conseil d’État lub Cour de cassation podejmuje decyzję w terminie trzech miesięcy od dnia podniesienia zarzutu. Pytanie zostaje skierowane do Conseil constitutionnel, jeżeli spełnione są przesłanki z art. 23-2 pkt 1 i 2, a pytanie jest nowe lub ma poważny charakter.

Po skierowaniu pytania do Conseil constitutionnel Conseil d’État lub Cour de cassation zawiesza postępowanie do czasu uzyskania jego rozstrzygnięcia, z wyjątkiem wypadku, gdy zainteresowany jest pozbawiony wolności w związku z postępowaniem i ustawa przewiduje, że Cour de cassation rozstrzyga sprawę w określonym terminie. Postępowanie nie może zostać zawieszone, jeżeli Conseil d’État lub Cour de cassation są zobowiązane do rozstrzygnięcia sprawy w określonym terminie.

[…]

Artykuł 23-7

Orzeczenie Conseil d’État lub Cour de cassation o skierowaniu pytania do Conseil constitutionnel zawiera uzasadnienie i jest jej przekazywane wraz z pismami procesowymi i żądaniami stron. Conseil constitutionnel otrzymuje odpis postanowienia wraz z uzasadnieniem wydanego przez Conseil d’État lub Cour de cassation o niewystępowaniu z priorytetowym pytaniem o zgodność z konstytucją. W braku wydania rozstrzygnięcia przez Conseil d’État lub Cour w terminach określonych w art. 23-4 i 23-5 pytanie zostaje przekazane do Conseil constitutionnel.

[…]

Sekcja 3

Przepisy mające zastosowanie w postępowaniu przed Conseil constitutionnel

[…]

Artykuł 23-10

Conseil constitutionnel orzeka w terminie trzech miesięcy, licząc od dnia wpływu pytania. Strony mogą kontradyktoryjnie przedstawić swoje stanowiska. Rozprawa jest jawna, poza wyjątkowymi przypadkami przewidzianymi w regulaminie urzędowania Conseil constitutionnel.

[…]”.

15

Artykuł 78-2 kodeksu postępowania karnego w brzmieniu obowiązującym w czasie zaistnienia zdarzeń będących przedmiotem postępowania stanowi:

„Funkcjonariusze policji oraz na ich rozkaz i odpowiedzialność pracownicy policji oraz jednostek współpracujących z policją wymienieni w art. 20 i 21-1 mogą wezwać do wykazania, przy pomocy wszelkich środków, swojej tożsamości każdego, wobec kogo istnieje jeden lub kilka prawdopodobnych powodów, by podejrzewać:

Na pisemne zarządzenie prokuratora republiki dla potrzeb wykrywania i ścigania określonych przez niego przestępstw lub wykroczeń, na tych samych zasadach można kontrolować tożsamość każdej osoby w miejscach i czasie określonym przez prokuratora. Okoliczność, że w wyniku kontroli zostaną ujawnione przestępstwa lub wykroczenia inne niż określone w zarządzeniu prokuratora republiki, nie jest podstawą nieważności postępowań wpadkowych.

Tożsamość każdej osoby niezależnie od jej zachowania może również podlegać kontroli na zasadach określonych w akapicie pierwszym w celu zapobieżenia zagrożeniu dla porządku publicznego, w szczególności bezpieczeństwa osób i mienia.

W strefie mieszczącej się między granicą lądową Francji z państwami będącymi stronami konwencji podpisanej w Schengen w dniu 19 czerwca 1990 r. a linią wytyczoną w odległości 20 kilometrów w głąb kraju, a także w publicznie dostępnych strefach portów, lotnisk i dworców kolejowych lub autobusowych dostępnych dla ruchu międzynarodowego, wskazanych w drodze zarządzenia, również możliwe jest kontrolowanie, zgodnie z zasadami określonymi w akapicie pierwszym, tożsamości osób w celu sprawdzenia przestrzegania obowiązku posiadania, posiadania przy sobie oraz okazywania dokumentów wymaganych ustawą. Jeżeli kontrola ma miejsce na pokładzie pociągu obsługującego połączenie międzynarodowe, może zostać przeprowadzona na odcinku trasy między granicą i pierwszym przystankiem znajdującym się w odległości ponad 20 kilometrów od granicy. Jednakże w przypadku linii kolejowych wykonujących połączenie międzynarodowe i których obsługiwanie charakteryzuje się szczególnymi cechami, kontrola może zostać również przeprowadzona na odcinku trasy między tym przystankiem i przystankiem znajdującym się w odległości do 50 kolejnych kilometrów. Te linie i przystanki zostaną określone w drodze zarządzenia ministra. W przypadku gdy odcinek autostrady rozpoczyna się w strefie, o której mowa w zdaniu pierwszym, a pierwszy punkt poboru opłat znajduje się poza linią wytyczoną w odległości 20 kilometrów w głąb lądu, kontrola może być przeprowadzana na parkingach aż do tego pierwszego punktu poboru opłat, a także w punkcie poboru opłat i przyległych parkingach. Punkty poboru opłat, które są objęte tym przepisem, zostaną wyznaczone w drodze zarządzenia. Okoliczność, że w trakcie kontroli zostanie wykryte przestępstwo lub wykroczenie inne niż nieprzestrzeganie ww. obowiązków, nie stanowi podstawy nieważności procedur wpadkowych.

[…]”.

16

A. Melki i S. Abdeli, obywatele algierscy przebywający we Francji nielegalnie, zostali poddani kontroli policyjnej na podstawie art. 78-2 akapit czwarty kodeksu postępowania karnego w strefie mieszczącej się między granicą lądową, między Francją a Belgią, a linią wytyczoną w odległości 20 kilometrów w głąb kraju. W dniu 23 marca 2010 r. doręczono każdemu z nich odpowiednio decyzję prefekta o wydaleniu w trybie administracyjnym oraz decyzję o umieszczeniu w strzeżonym ośrodku.

17

Przed sądem ds. swobód i zatrzymań, rozpatrującym wniosek prefekta o przedłużenie pobytu w strzeżonym ośrodku, A. Melki i S. Abdeli zakwestionowali zgodność z prawem postępowania wobec nich oraz podnieśli zarzut niezgodności z konstytucją art. 78-2 akapit czwarty kodeksu postępowania karnego, twierdząc, że narusza on prawa i wolności gwarantowane przez konstytucję.

18

Dwoma postanowieniami z dnia 25 marca 2010 r. sąd ds. swobód i zatrzymań postanowił, po pierwsze, przedłożyć Cour de cassation pytanie, czy art. 78-2 akapit czwarty kodeksu postępowania karnego narusza prawa i wolności gwarantowane przez konstytucję Republiki Francuskiej oraz, po drugie, przedłużyć pobyt A. Melkiego i S. Abdeliego w strzeżonym ośrodku o 15 dni.

19

Jak podaje sąd odsyłający, A. Melki i S. Abdeli twierdzą, że art. 78-2 akapit czwarty kodeksu postępowania karnego jest sprzeczny z konstytucją, gdyż zobowiązania Republiki Francuskiej wynikające z traktatu z Lizbony mają wymiar konstytucyjny w świetle art. 88-1 konstytucji, oraz że wymieniony przepis kodeksu postępowania karnego, który zezwala na przeprowadzanie kontroli na granicach z państwami członkowskimi, jest sprzeczny z zasadą swobody przepływu osób zawartą w art. 67 traktatu z Lizbony, zgodnie z którym Unia zapewnia brak kontroli osób na granicach wewnętrznych.

20

Sąd odsyłający uważa po pierwsze, że zostało postawione pytanie o zgodność art. 78-2 akapit czwarty kodeksu postępowania karnego zarówno z prawem Unii, jak i z konstytucją.

21

Po drugie, Cour de cassation wywodzi z art. 23-2 i 23-5 zarządzenia nr 58-1067 oraz z art. 62 konstytucji, że sądy rozpoznające sprawę co do istoty są – na skutek ustawy organicznej nr 2009-1523, wprowadzającej te przepisy do zarządzenia nr 58-1067 – pozbawione możliwości wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej przed przedłożeniem pytania prawnego o zgodność z konstytucją, jeżeli priorytetowe pytanie o zgodność z konstytucją zostało skierowane do Conseil constitutionnel.

22

Uznając, że rozstrzygnięcie w przedmiocie skierowania priorytetowego pytania o zgodność z konstytucją do Conseil constitutionnel zależy od wykładni prawa Unii, Cour de cassation postanowił w każdej z zawisłych spraw zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

23

Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 20 kwietnia 2010 r. sprawy C-188/10 i C-189/10 zostały połączone zarówno dla celów procedury pisemnej i ustnej, jak i dla celów wydania wyroku.

24

Rząd francuski podnosi niedopuszczalność pytań prejudycjalnych.

25

Co się tyczy pytania pierwszego, rząd francuski uważa, że ma ono charakter czysto hipotetyczny. Pytanie to bowiem opiera się na założeniu, że podczas badania zgodności ustawy z konstytucją Conseil constitutionnel może stanąć przed koniecznością zbadania zgodności tej ustawy z prawem Unii. Tymczasem, zgodnie z orzecznictwem Conseil constitutionnel, to nie do niej w ramach kontroli zgodności z konstytucją, lecz do sądów powszechnych i administracyjnych należy badanie zgodności ustawy z prawem Unii. Wynika stąd, zdaniem tego rządu, że Conseil d’État i Cour de cassation nie mają, na podstawie prawa krajowego, obowiązku kierowania do Conseil constitutionnel pytań dotyczących zgodności przepisów krajowych z prawem Unii, gdyż takie pytania nie mają związku z kontrolą zgodności z konstytucją.

26

Co się tyczy drugiego pytania prejudycjalnego, rząd francuski stoi na stanowisku, że odpowiedź na to pytanie jest zbędna. Od dnia 9 kwietnia 2010 r. wobec A. Melkiego i A. Abdeliego nie są już bowiem stosowane żadne środki związane z pozbawieniem wolności i z tym dniem oba postanowienia sądu ds. swobód i zatrzymań przestały wywoływać jakiekolwiek skutki. Kwestia zgodności art. 78-2 akapit czwarty kodeksu postępowania karnego z art. 67 TFUE jest zdaniem tego rządu również pozbawiona jakiegokolwiek znaczenia dla jedynego postępowania toczącego się nadal przed Cour de cassation, ponieważ – jak przypomniała Conseil constitutionnel w orzeczeniu z dnia 12 maja 2010 r. w sprawie 2010-605 DC – uważa się ona za niewłaściwą do badania zgodności ustawy z prawem Unii w ramach badania zgodności tej ustawy z konstytucją.

27

W tej kwestii należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pytania dotyczące wykładni prawa Unii, z którymi zwrócił się sąd krajowy w ramach stanu prawnego i faktycznego, za którego ustalenie jest on odpowiedzialny, przy czym prawidłowość tych ustaleń nie podlega ocenie przez Trybunał, korzystają z domniemania, iż mają one znaczenie dla sprawy. Odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w trybie prejudycjalnym, o które wnioskował sąd krajowy, jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą wnioskowano, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub przedmiotem sporu przed sądem krajowym, gdy problem jest natury hipotetycznej, bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego niezbędnymi do udzielenia przydatnej odpowiedzi na pytania, które zostały mu postawione (zob. w szczególności wyroki: z dnia 22 grudnia 2008 r. w sprawie C-333/07 Regie Networks, Zb.Orz. s. I-10807, pkt 46; z dnia 8 września 2009 r. w sprawie C-478/07 Budejovicky Budvar, Zb.Orz. s. I-7721, pkt 63; z dnia 20 maja 2010 r. w sprawie C-56/09 Zanotti, Zb.Orz. s. I-4517, pkt 15).

28

W niniejszej sprawie pytania dotyczą wykładni art. 67 TFUE i 267 TFUE. Z uzasadnień postanowień odsyłających nie wynika, by postanowienia sądu ds. swobód i zatrzymań dotyczące A. Melkiego i A. Abdeliego przestały wywoływać jakiekolwiek skutki. Ponadto nie jest oczywiste, że dokonana przez Cour de cassation interpretacja mechanizmu priorytetowego pytania o zgodność z konstytucją jest na pewno wyłączona w świetle brzmienia przepisów krajowych.

29

Tym samym na podstawie zastrzeżeń rządu francuskiego nie można obalić domniemania znaczenia dla sprawy, jakie towarzyszy wnioskom o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

30

W tych okolicznościach wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym należy uznać za dopuszczalny.

31

Poprzez pytanie to sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 267 TFUE stoi na przeszkodzie istnieniu przepisów państwa członkowskiego, które wprowadzają wpadkową kontrolę zgodności z konstytucją ustaw krajowych, nakładając na sądy tego państwa członkowskiego obowiązek wypowiedzenia się w trybie priorytetowym w kwestii przekazania do sądu krajowego sprawującego kontrolę nad zgodnością ustaw z konstytucją pytania o zgodność przepisu prawa krajowego z konstytucją, w sytuacji gdy jednocześnie istnieje problem sprzeczności tego przepisu z prawem Unii.

32

A. Melki i S. Abdeli uważają, że uregulowanie będące przedmiotem sporu w sprawie przed sądem krajowym jest zgodne z prawem Unii, pod warunkiem że Conseil constitutionnel zbada prawo Unii i, w razie wątpliwości co do jego wykładni, wystąpi z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości, wnosząc jednocześnie o rozpoznanie odesłania w trybie przyspieszonym na podstawie art. 104a regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości.

33

Rząd francuski uważa, że prawo Unii nie stoi na przeszkodzie istnieniu spornego uregulowania krajowego, gdyż uregulowanie to nie zmienia ani nie podważa kompetencji sądu krajowego przy stosowaniu prawa Unii. Dla wzmocnienia swej argumentacji rząd ten opiera się przede wszystkim na takiej samej wykładni tego uregulowania jak ta, która została dokonana po przekazaniu postanowień odsyłających Cour de cassation Trybunałowi Sprawiedliwości zarówno przez Conseil constitutionnel w orzeczeniu z dnia 12 maja 2010 r. w sprawie 2010-605 DC, jak i przez Conseil d’État w orzeczeniu z dnia 14 maja 2010 r. w sprawie 312305.

34

Zgodnie z tą wykładnią wykluczone jest, by przedmiotem priorytetowego pytania o zgodność z konstytucją było przedłożenie Conseil constitutionnel kwestii zgodności ustawy z prawem Unii. To nie do niej, lecz do sądów powszechnych i administracyjnych należy badanie zgodności ustawy z prawem Unii, samodzielne i zgodne z własną oceną stosowanie prawa Unii, jak również występowanie – równocześnie lub po skierowaniu priorytetowego pytania o zgodność z konstytucją – z pytaniami prejudycjalnymi do Trybunału.

35

W tej kwestii rząd francuski podnosi w szczególności, że zgodnie z uregulowaniem krajowym, którego dotyczy spór w sprawie głównej, sąd krajowy może bądź orzec co do istoty, nie czekając na orzeczenie Cour de cassation, Conseil d’État lub Conseil constitutionnel w przedmiocie priorytetowego pytania o zgodność z konstytucją, bądź zarządzić środki tymczasowe lub zabezpieczające w celu natychmiastowej ochrony praw, jakie jednostki wywodzą z prawa Unii.

36

Zarówno rząd francuski jak i belgijski podnoszą, że mechanizm proceduralny priorytetowego pytania o zgodność z konstytucją ma na celu zapewnienie jednostkom, by ich wniosek o zbadanie zgodności przepisu krajowego z konstytucją został rzeczywiście rozpoznany, bez możliwości odmowy skierowania sprawy do Conseil constitutionnel z powodu niezgodności tego przepisu z prawem Unii. Ponadto wniesienie sprawy do Conseil constitutionnel ma tę przewagę, że może ona uchylić przepis niezgodny z konstytucją, a uchylenie to ma skutek erga omnes. Natomiast skutki orzeczenia sądu powszechnego lub administracyjnego stwierdzającego niezgodność przepisu krajowego z prawem Unii są ograniczone do konkretnej sprawy rozpoznawanej przez ten sąd.

37

Rząd czeski natomiast proponuje odpowiedzieć, że z zasady pierwszeństwa prawa Unii wynika, że sąd krajowy jest zobowiązany zapewnić pełną skuteczność prawa Unii poprzez badanie zgodności z nim prawa krajowego i niestosowanie sprzecznych z nim przepisów prawa krajowego i nie ma przy tym obowiązku zwracania się w pierwszej kolejności do krajowego trybunału konstytucyjnego lub innego sądu krajowego. Zdaniem rządu niemieckiego wykonywanie prawa do zwrócenia się w trybie prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości przyznane wszystkim sądom krajowym w art. 267 TFUE nie może napotykać przeszkodę w postaci przepisu krajowego, który uzależnia zwrócenie się do Trybunału o wykładnię prawa Unii od orzeczenia innego sądu krajowego. Rząd polski uważa, że art. 267 TFUE nie stoi na przeszkodzie istnieniu uregulowania takiego jak to, którego dotyczy pierwsze z postawionych pytań, gdyż przewidziana w nim procedura nie narusza istoty praw i obowiązków sądów krajowych wynikających z tego postanowienia.

38

W opinii Komisji prawo Unii, a w szczególności zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz art. 267 TFUE, stoi na przeszkodzie istnieniu uregulowania krajowego takiego jak opisane w postanowieniach odsyłających w sytuacji, gdy każde zakwestionowanie zgodności przepisu ustawowego z prawem Unii pozwalałoby podmiotom prawa powoływać się na naruszenie przez ten przepis ustawowy konstytucji. W takim wypadku ciężar zapewnienia przestrzegania prawa Unii zostałby w sposób dorozumiany, lecz nieunikniony, przeniesiony na sędziego orzekającego co do istoty w Conseil constitutionnel. W konsekwencji mechanizm priorytetowego pytania o zgodność z konstytucją doprowadziłby do sytuacji takiej jak ta, która została już przez Trybunał Sprawiedliwości uznana za niezgodną z prawem Unii w wyroku z dnia 9 marca 1978 r. w sprawie 106/77 Simmenthal, Rec. s. 629. Okoliczność, że sąd konstytucyjny sam może kierować pytania prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości, nie uzdrawia tej sytuacji.

39

Jeżeli natomiast zakwestionowanie zgodności przepisu ustawowego z prawem Unii nie pozwoli podmiotom prawa na zakwestionowanie ipso facto zgodności tego przepisu ustawowego z konstytucją, tak że sąd rozpoznający sprawę co do istoty pozostaje właściwy do stosowania prawa Unii, prawo to nie będzie stało na przeszkodzie istnieniu uregulowania krajowego takiego jak opisane w pierwszym z postawionych pytań, o ile zostanie spełnionych kilka kryteriów. Zdaniem Komisji sąd krajowy powinien pozostać nieskrępowany w zakresie wystąpienia do Trybunału Sprawiedliwości z każdym pytaniem, jakie uważa za niezbędne, i jednocześnie stosowania wszelkich niezbędnych środków w celu zapewnienia tymczasowej ochrony sądowej praw gwarantowanych prawem Unii. Konieczne byłoby także, po pierwsze, by postępowanie wpadkowe w sprawie kontroli zgodności z konstytucją nie powodowało zawieszenia postępowania co do istoty na nadmiernie długi okres, a po drugie, by na zakończenie postępowania wpadkowego i niezależnie od jego wyniku sąd krajowy nadal miał pełną swobodę oceny zgodności krajowego przepisu ustawowego z prawem Unii, niestosowania go, jeżeli uzna, że jest z nim niezgodny, i wystąpienia do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniami prejudycjalnymi, jeżeli uzna je za konieczne.

40

Artykuł 267 TFUE przyznaje Trybunałowi właściwość do orzekania w trybie prejudycjalnym zarówno o wykładni traktatów i aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki Unii, jak i o ważności tych aktów. Postanowienie to w akapicie drugim przewiduje, że sąd krajowy może się zwrócić z takimi kwestiami do Trybunału, jeżeli uzna, że decyzja w tym względzie jest niezbędna do wydania wyroku, a w akapicie trzecim – że jest zobowiązany to uczynić, jeżeli jego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego.

41

Wynika stąd po pierwsze, że nawet jeżeli może być korzystne – w zależności od sytuacji – by problemy ze stosowaniem samego prawa krajowego były rozwiązane w momencie wystąpienia z wnioskiem Trybunału (zob. wyrok z dnia 10 marca 1981 r. w sprawach połączonych 36/80 i 71/80 Irish Creamery Milk Suppliers Association i in., Rec. s. 735, pkt 6), sądy krajowe mają jak najszersze możliwości, jeśli chodzi o wystąpienie do Trybunału, gdy uznają, że w zawisłej przed nimi sprawie pojawiły się pytania związane z wykładnią lub oceną przepisów prawa Unii wymagające rozstrzygnięcia z ich strony (zob. w szczególności wyroki: z dnia 16 stycznia 1974 r. w sprawie 166/73 Rheinmühlen-Düsseldorf, Rec. s. 33, pkt 3; z dnia 27 czerwca 1991 r. w sprawie C-348/89 Mecanarte, Rec. s. I-3277, pkt 44; z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie C-210/06 Cartesio, Zb.Orz. s. I-9641, pkt 88).

42

Trybunał wywiódł stąd, że istnienie przepisu prawa krajowego powodującego związanie sądów, które nie orzekają w ostatniej instancji, oceną prawną dokonaną przez sąd wyższego stopnia, nie może samo z siebie pozbawić tych sądów uprawnienia przewidzianego w art. 267 TFUE (zob. podobnie ww. wyroki: w sprawie Rheinmühlen-Düsseldorf, pkt 4, 5; w sprawie Cartesio, pkt 94). Sąd, który nie orzeka w ostatniej instancji, powinien mieć swobodę wystąpienia do Trybunału z nurtującymi go zagadnieniami, w szczególności jeśli uzna, że ocena prawa dokonana przez wyższą instancję mogłaby doprowadzić go do wydania orzeczenia sprzecznego z prawem Unii (wyrok z dnia 9 marca 2010 r. w sprawie C-378/08 ERG i in., Zb.Orz. s. I-1919, pkt 32).

43

Po drugie Trybunał orzekł już, że sąd krajowy, do którego należy w ramach jego kompetencji stosowanie przepisów prawa Unii, zobowiązany jest zapewnić pełną skuteczność tych norm, w razie konieczności z własnej inicjatywy nie stosując wszelkich sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego, także późniejszych, bez potrzeby zwracania się o ich uprzednie usunięcie w drodze ustawodawczej lub w ramach innej procedury konstytucyjnej ani oczekiwania na usunięcie wspomnianych przepisów (zob. w szczególności ww. wyrok w sprawie Simmenthal, pkt 21, 24; wyroki: z dnia 20 marca 2003 r. w sprawie C-187/00 Kutz-Bauer, Rec. s. I-2741, pkt 73; z dnia 3 maja 2005 r. w sprawach połączonych C-387/02, C-391/02 i C-403/02 Berlusconi i in., Zb.Orz. s. I-3565, pkt 72; a także z dnia 19 listopada 2009 r. w sprawie C-314/08 Filipiak, Zb.Orz. s. I-11049, pkt 81).

44

Byłyby bowiem sprzeczne z wymogami wynikającymi z samej natury prawa Unii wszelkie przepisy obowiązujące w krajowym porządku prawnym oraz wszelka praktyka legislacyjna, administracyjna lub sądowa, powodujące ograniczenie skuteczności tego prawa poprzez odmowę przyznania sądowi, w którego kompetencji leży jego zastosowanie, uprawnienia do uczynienia, w momencie stosowania tego prawa, wszystkiego, co niezbędne do pominięcia krajowych przepisów ustawowych stojących na przeszkodzie, nawet tymczasowo, pełnej skuteczności prawa Unii (zob. ww. wyrok w sprawie Simmenthal, pkt 22; a także wyrok z dnia 19 czerwca 1990 r. w sprawie C-213/89 Factortame i in., Rec. s. I-2433, pkt 20). Byłoby tak, gdyby w przypadku sprzeczności między przepisem prawa Unii a ustawą krajową rozstrzygnięcie tego konfliktu zastrzeżone było dla innego organu niż sąd, który ma zastosować prawo Unii, wyposażonego we własne uprawnienia dyskrecjonalne, nawet gdyby wynikające stąd przeszkody dla pełnej skuteczności tego prawa były tylko przejściowe (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Simmenthal, pkt 23).

45

Wreszcie Trybunał orzekł, że jeżeli sąd krajowy rozpoznaje spór dotyczący prawa Unii i uważa, że przepis krajowy jest nie tylko sprzeczny z prawem Unii, ale ponadto niezgodny z konstytucją, to fakt, że stwierdzenie niezgodności z konstytucją przepisu prawa krajowego następuje w drodze obligatoryjnej skargi do trybunału konstytucyjnego, nie pozbawia go uprawnienia lub nie zwalnia z obowiązku – przewidzianych w art. 267 TFUE – polegających na wystąpieniu do Trybunału z pytaniami o wykładnię lub ocenę ważności prawa Unii. Skuteczność prawa Unii byłaby bowiem zagrożona, gdyby istnienie obligatoryjnej skargi do trybunału konstytucyjnego mogło uniemożliwić sądowi krajowemu rozpoznającemu spór dotyczący prawa Unii wykonanie uprawnienia przyznanego mu w art. 267 TFUE, a polegającego na wystąpieniu do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniami o wykładnię lub ocenę ważności prawa Unii w celu umożliwienia mu stwierdzenia, czy przepis prawa krajowego jest zgodny z prawem Unii (zob. ww. wyrok w sprawie Mecanarte, pkt 39, 45, 46).

46

Co się tyczy skutków ww. orzecznictwa dla przepisów krajowych takich jak te, których dotyczy pierwsze pytanie prejudycjalne, należy wskazać, że sąd odsyłający wychodzi z założenia, że – zgodnie z tymi przepisami – przy badaniu pytania o zgodność z konstytucją opartego na niezgodności danej ustawy z prawem Unii Conseil constitutionnel bada także zgodność tej ustawy z prawem Unii. W takim wypadku sąd rozpoznający sprawę co do istoty, który kieruje pytanie o zgodność z konstytucją, nie mógłby przed tym skierowaniem ani orzec w przedmiocie zgodności tej ustawy z prawem Unii, ani wystąpić z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym tej ustawy do Trybunału Sprawiedliwości. Ponadto w sytuacji gdyby Conseil constitutionnel uznała taką ustawę za zgodną z prawem Unii, tenże sąd rozpoznający sprawę co do istoty nie mógłby także, po wydaniu przez Conseil constitutionnel orzeczenia wiążącego wszystkie organy sądowe, wystąpić do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym. Podobnie byłoby w przypadku, gdyby zarzut dotyczący niezgodności przepisu ustawowego z konstytucją został podniesiony podczas postępowania przed Conseil d’État lub Cour de cassation.

47

Zgodnie z tą wykładnią skutkiem takich przepisów krajowych byłoby uniemożliwienie sądom powszechnym i administracyjnym, zarówno przed skierowaniem pytania o zgodność z konstytucją jak i, ewentualnie, po wydaniu orzeczenia w tej kwestii przez Conseil constitutionnel, skorzystania z ich uprawnienia lub spełnienia obowiązku, przewidzianych w art. 267 TFUE, polegających na wystąpieniu do Trybunału z pytaniami prejudycjalnymi. Należy stwierdzić, że z zasad wypracowanych w orzecznictwie, a przypomnianych w pkt 41–45 niniejszego wyroku, wynika, że art. 267 TFUE stoi na przeszkodzie istnieniu takiego uregulowania krajowego jak opisane w postanowieniach odsyłających.

48

Jednakże, jak wynika z pkt 33–36 niniejszego wyroku, rządy francuski i belgijski przedstawiły odmienną interpretację uregulowania francuskiego, którego dotyczy pierwsze z przedstawionych pytań, głównie w oparciu o orzeczenia Conseil constitutionnel z dnia 12 maja 2010 r. w sprawie 2010-605 DC, oraz Conseil d’État z dnia 14 maja 2010 r. w sprawie 312305, wydane po przekazaniu postanowień odsyłających Trybunałowi Sprawiedliwości przez Cour de cassation.

49

W tej kwestii należy przypomnieć, że to do sądu odsyłającego należy ustalenie, w rozpoznawanych przezeń sprawach, jak jest prawidłowa wykładnia prawa krajowego.

50

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem obowiązkiem sądu krajowego jest nadanie prawu krajowemu, które sąd ten ma zastosować, na tyle, na ile jest to możliwe, wykładni zgodnej z wymogami prawa Unii (wyroki: z dnia 26 września 2000 r. w sprawie C-262/97 Engelbrecht, Rec. s. I-7321, pkt 39; z dnia 27 października 2009 r. w sprawie C-115/08 ČEZ, Zb.Orz. s. I-10265, pkt 138; z dnia 13 kwietnia 2010 r. w sprawie C-91/08 Wall, Zb.Orz. s. I-2815, pkt 70). W świetle wymienionych orzeczeń Conseil constitutionnel i Conseil d’État, taka wykładnia przepisów krajowych, które wprowadziły sporny w postępowaniu głównym mechanizm kontroli zgodności z konstytucją, nie jest wykluczona.

51

Badanie kwestii, czy możliwa jest wykładnia mechanizmu priorytetowego pytania o zgodność z konstytucją zgodna z wymogami prawa Unii, nie podważa zasadniczych cech systemu współpracy między Trybunałem Sprawiedliwości i sądami krajowymi ustanowionego w art. 267 TFUE, tak jak wynikają one z orzecznictwa przypomnianego w pkt 41–45 niniejszego wyroku.

52

Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Trybunału w celu zapewnienia pierwszeństwa prawa Unii funkcjonowanie tego systemu współpracy wymaga, by sąd krajowy miał swobodę zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości z każdym pytaniem prejudycjalnym, jakie uważa za niezbędne i to na każdym etapie postępowania, nawet po zakończeniu postępowania wpadkowego w sprawie kontroli zgodności z konstytucją.

53

W zakresie w jakim prawo krajowe przewiduje obowiązek wszczęcia postępowania wpadkowego w sprawie kontroli zgodności z konstytucją, które mogłoby uniemożliwić sądowi krajowemu natychmiastowe odstąpienie od stosowania krajowego przepisu ustawowego, który uważa za niezgodny z prawem Unii, funkcjonowanie systemu ustanowionego w art. 267 TFUE wymaga jednak, by sąd ten miał swobodę, z jednej strony, stosowania wszelkich niezbędnych środków w celu zapewnienia tymczasowej ochrony sądowej praw gwarantowanych w porządku prawnym Unii, a z drugiej strony – odstąpienia od stosowania, po zakończeniu takiego postępowania wpadkowego, tego krajowego przepisu ustawowego, jeżeli uważa go za sprzeczny z prawem Unii.

54

Należy ponadto podkreślić, że priorytetowy charakter postępowania wpadkowego w sprawie kontroli zgodności z konstytucją ustawy krajowej, której treść ogranicza się do transpozycji wiążących przepisów dyrektywy Unii, nie może naruszać kompetencji Trybunału, który jako jedyny jest właściwy do stwierdzenia nieważności aktu Unii, w szczególności dyrektywy, kompetencji mającej na celu zagwarantowanie pewności prawa poprzez jednolite stosowanie prawa Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 22 października 1987 r. w sprawie 314/85 Foto-Frost, Rec. s. 4199, pkt 15–20; z dnia 10 stycznia 2006 r. w sprawie C-344/04 IATA i ELFAA, Zb.Orz. s. I-403, pkt 27; a także z dnia 18 lipca 2007 r. w sprawie C-119/05 Lucchini, Zb.Orz. s. I-6199, pkt 53).

55

W zakresie bowiem w jakim priorytetowy charakter postępowania wpadkowego w sprawie kontroli zgodności z konstytucją prowadzi do uchylenia ustawy krajowej, której treść ogranicza się do transpozycji wiążących przepisów dyrektywy Unii, z powodu sprzeczności tej ustawy z krajową konstytucją, Trybunał mógłby praktycznie zostać pozbawiony możliwości przeprowadzenia – na wniosek orzekających co do istoty sądów zainteresowanego państwa członkowskiego – kontroli ważności tej dyrektywy w świetle tych samych zarzutów dotyczących wymogów prawa pierwotnego, a w szczególności praw uznanych w karcie praw podstawowych Unii Europejskiej, której art. 6 TUE przyznaje taką samą moc prawną, jaką mają traktaty.

56

Zanim wpadkowa kontrola zgodności z konstytucją ustawy krajowej, której treść ogranicza się do transpozycji wiążących przepisów dyrektywy Unii, będzie mogła zostać przeprowadzona w świetle tych samych zarzutów kwestionujących ważność dyrektywy, sądy krajowe, których orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, są co do zasady zobowiązane, na podstawie art. 267 akapit trzeci TFUE, do wystąpienia do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem o ważność tej dyrektywy, a następnie do wyciągnięcia konsekwencji wynikających z wyroku Trybunału wydanego w trybie prejudycjalnym, chyba że sąd, który wszczyna postępowanie wpadkowe w sprawie kontroli zgodności z konstytucją, sam wystąpi z tym pytaniem do Trybunału Sprawiedliwości na podstawie akapitu drugiego tego postanowienia. Co się bowiem tyczy krajowej ustawy transponującej o takiej treści, kwestia ważności dyrektywy – w świetle obowiązku jej transpozycji – nabiera charakteru wstępnego. Ponadto fakt ograniczenia czasu badania przez sądy krajowe ścisłym terminem nie uniemożliwia odesłania prejudycjalnego dotyczącego ważności danej dyrektywy.

57

W konsekwencji na pierwsze z przedłożonych pytań należy odpowiedzieć w ten sposób, że art. 267 TFUE stoi na przeszkodzie istnieniu przepisów państwa członkowskiego, które wprowadzają wpadkową kontrolę zgodności z konstytucją ustaw krajowych, o ile priorytetowy charakter tego postępowania skutkuje uniemożliwieniem – zarówno przed skierowaniem pytania o zgodność z konstytucją do sądu krajowego sprawującego kontrolę nad zgodnością ustaw z konstytucją jak i, ewentualnie, po wydaniu orzeczenia w tej kwestii przez ten sąd – wszystkim pozostałym sądom krajowym skorzystania z ich uprawnienia lub spełnienia obowiązku polegających na wystąpieniu do Trybunału z pytaniami prejudycjalnymi. Natomiast art. 267 TFUE nie stoi na przeszkodzie istnieniu takiego uregulowania krajowego, o ile pozostałe sądy krajowe zachowują swobodę:

Do sądu odsyłającego należy ustalenie, czy przepisy krajowe, których dotyczy sprawa główna, mogą być interpretowane zgodnie z tymi wymogami prawa Unii.

58

Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 67 TFUE stoi na przeszkodzie istnieniu uregulowania krajowego, które pozwala organom policji na kontrolowanie – w strefie 20 kilometrów w głąb kraju, licząc od granicy lądowej państwa członkowskiego z innymi państwami będącymi stronami KWUS – tożsamości każdej osoby w celu ustalenia, czy przestrzega ona obowiązków posiadania, posiadania przy sobie oraz okazywania dokumentów wymaganych ustawą.

59

A. Melki i S. Abdeli stoją na stanowisku, że art. 67 TFUE i 77 TFUE przewidują po prostu i zwyczajnie brak kontroli na granicach wewnętrznych i że traktat z Lizbony przyznaje w związku z tym swobodzie przepływu osób charakter absolutny, niezależnie od obywatelstwa zainteresowanych osób. W konsekwencji ta swoboda przepływu stoi na przeszkodzie ograniczeniu takiemu jak przewidziane w art. 78-2 akapit czwarty kodeksu postępowania karnego, który zezwala organom krajowym na przeprowadzanie regularnych kontroli tożsamości w strefach przygranicznych. Ponadto domagają się stwierdzenia nieważności art. 21 rozporządzenia nr 562/2006 na tej podstawie, że sam w sobie narusza bezwzględny charakter swobody przemieszczania się tam i z powrotem ustanowionej w art. 67 TFUE i 77 TFUE.

60

Rząd francuski twierdzi, że przepisy krajowe, których dotyczy sprawa przed sądem krajowym, znajdują uzasadnienie w potrzebie zwalczania pewnego rodzaju przestępczości typowego dla stref przekraczania granic i przygranicznych, w których wstępują szczególne zagrożenia. Kontrole tożsamości na podstawie art. 78-2 akapit czwarty kodeksu postępowania karnego są zdaniem tego rządu w pełni zgodne z art. 21 lit. a) rozporządzenia nr 562/2006. Ich celem jest sprawdzenie tożsamości osoby, bądź w celu zapobieżenia popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, lub zakłóceniom porządku publicznego, bądź w celu wykrycia sprawców przestępstwa lub wykroczenia. Kontrole te opierają się również na ogólnych informacjach i doświadczeniu służb policyjnych, które wykazały szczególną użyteczność kontroli w tych strefach. Są one przeprowadzane na podstawie informacji policyjnych pochodzących z wcześniejszych spraw lub informacji uzyskanych w ramach współpracy między organami policji różnych państw członkowskich, przybliżających miejsca i czas kontroli. Nie są to kontrole stacjonarne, trwałe czy rutynowe. Są one przeprowadzane w sposób wyrywkowy.

61

Rządy niemiecki, grecki, niderlandzki i słowacki również proponują udzielenie odpowiedzi przeczącej na to pytanie, podkreślając, że nawet po wejściu w życie traktatu z Lizbony nieregularne kontrole policyjne w strefach przygranicznych są nadal możliwe, o ile są przestrzegane warunki z art. 21 rozporządzenia nr 562/2006. Rządy te twierdzą w szczególności, że kontrole tożsamości w tych strefach, przewidziane w przepisach, których dotyczy postępowanie przed sądem krajowym, różnią się od kontroli granicznych w rozumieniu art. 20 rozporządzenia nr 562/2006 z uwagi na ich cel, zakres, sposób przeprowadzania oraz skutki. Kontrole te mogą być dozwolone na podstawie przepisów art. 21 lit. a) lub c) tego rozporządzenia.

62

Natomiast rząd czeski oraz Komisja uważają, że art. 20 i 21 rozporządzenia nr 562/2006 stoją na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak to, którego dotyczy postępowanie główne. Kontrole w nim przewidziane stanowią ich zdaniem ukryte kontrole graniczne, które nie mogą być dozwolone zgodnie z art. 21 rozporządzenia nr 562/2006, jako że są dopuszczalne jedynie w strefie przygranicznej i nie podlegają jakimkolwiek innym warunkom poza obecnością osoby kontrolowanej w takiej strefie.

63

Tytułem wstępu należy zauważyć, że sąd odsyłający nie przedłożył pytania dotyczącego ważności przepisu rozporządzenia nr 562/2006. Z uwagi na to, że art. 267 WE nie ustanawia środka zaskarżenia dostępnego dla stron sporu przed sądem krajowym, Trybunał nie jest zobowiązany do dokonania oceny ważności prawa wspólnotowego jedynie z tego powodu, że kwestia ta została podniesiona przed Trybunałem przez jedną ze stron (wyrok z dnia 30 listopada 2006 r. w sprawach połączonych C-376/05 i C-377/05 Brünsteiner i Autohaus Hilgert, Zb.Orz. s. I-11383, pkt 28).

64

Co się tyczy wnioskowanej przez sąd odsyłający wykładni art. 67 TFUE, który w ust. 2 przewiduje, że Unia zapewnia brak kontroli osób na granicach wewnętrznych, należy wskazać, że artykuł ten mieści się w rozdziale 1, zatytułowanym „Postanowienia ogólne”, tytułu V Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i że z samego brzmienia tego artykułu wynika, że to Unia jest adresatem ustanowionego w nim obowiązku. W tym samym rozdziale 1 znajduje się także art. 72, który przejmuje zastrzeżenie z art. 64 ust. 1 WE dotyczące wykonywania przez państwa członkowskie ciążących na nich obowiązków w zakresie utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego.

65

Rozdział 2 tytułu V zawiera postanowienia szczególne z zakresu polityki dotyczącej kontroli granicznych, m.in. art. 77 TFUE, będący następcą art. 62 WE. Zgodnie z art. 77 ust. 2 lit. e) Parlament Europejski i Rada przyjmują środki dotyczące braku jakichkolwiek kontroli osób przy przekraczaniu granic wewnętrznych. Wynika stąd, że przepisy przyjęte na tej podstawie, w szczególności art. 20 i 21 rozporządzenia nr 562/2006, należy wziąć pod uwagę przy ocenie, czy prawo Unii stoi na przeszkodzie istnieniu przepisu krajowego takiego jak art. 78-2 akapit czwarty kodeksu postępowania karnego.

66

Prawodawca wspólnotowy wprowadził w życie zasadę braku kontroli na granicach wewnętrznych poprzez przyjęcie – na podstawie art. 62 WE – rozporządzenia nr 562/2006, które zgodnie z jego motywem 22 powinno rozwijać dorobek Schengen. Rozporządzenie to ustanawia w tytule III wspólnotowy system przekraczania granic wewnętrznych, zastępujący z dniem 13 października 2006 r. art. 2 KWUS. Na obowiązywanie tego rozporządzenia nie miało wpływu wejście w życie traktatu z Lizbony. Załączony do traktatu protokół nr 19 wprost przewiduje, że dorobek Schengen nadal ma zastosowanie.

67

Artykuł 20 rozporządzenia nr 562/2006 stanowi, że granice wewnętrzne mogą być przekraczane w każdym miejscu bez dokonywania odprawy granicznej osób niezależnie od ich obywatelstwa. Zgodnie z art. 2 pkt 10 tego rozporządzenia „odprawa graniczna” oznacza czynności kontrolne przeprowadzane na przejściach granicznych w celu zapewnienia, że można zezwolić na wjazd osób na terytorium państw członkowskich lub na opuszczenie przez nie tego terytorium.

68

W odniesieniu do kontroli przewidzianych w art. 78-2 akapit czwarty kodeksu postępowania karnego należy stwierdzić, że nie są one przeprowadzane „na granicach”, lecz wewnątrz terytorium krajowego i są niezależne od faktu przekroczenia granicy przez kontrolowaną osobę. W szczególności nie są one przeprowadzane w chwili przekraczania granicy. Kontrole te nie stanowią więc odprawy granicznej, której zabrania art. 20 rozporządzenia nr 562/2006, lecz odprawę na terytorium, o której mowa w art. 21 tego rozporządzenia.

69

Artykuł 21 lit. a) rozporządzenia nr 562/2006 stanowi, że zniesienie kontroli granicznej na granicach wewnętrznych nie wpływa na wykonywanie uprawnień policyjnych przez właściwe organy państw członkowskich na mocy prawa krajowego, o ile wykonywanie tych uprawnień nie ma skutku równoważnego z odprawą graniczną oraz że ma to zastosowanie również do stref przygranicznych. Wynika stąd, że kontrole na terytorium państwa członkowskiego są zabronione na podstawie art. 21 tego rozporządzenia jedynie wtedy, gdy mają skutek równoważny z odprawą graniczną.

70

Wykonywania uprawnień policyjnych nie można, zgodnie ze zdaniem drugim tego przepisu, uważać w szczególności za równoważne z dokonywaniem odprawy granicznej, jeżeli działania policji nie mają na celu kontroli na granicach, opierają się na informacjach ogólnych i doświadczeniu służb policyjnych dotyczących ewentualnych zagrożeń dla bezpieczeństwa publicznego i mają na celu przede wszystkim zwalczanie przestępczości transgranicznej, są zamierzone i wykonywane w sposób wyraźnie odmienny niż rutynowa odprawa osób przeprowadzana na granicach zewnętrznych i wreszcie, są wykonywane na podstawie wyrywkowych kontroli.

71

Co się tyczy kwestii, czy wykonywanie uprawnień kontrolnych przyznanych w art. 78-2 akapit czwarty kodeksu postępowania karnego ma skutek równoważny z odprawą na granicy, należy po pierwsze stwierdzić, że cel kontroli przewidzianych w tym przepisie nie jest tożsamy z celem kontroli granicznych w rozumieniu rozporządzenia nr 562/2006. Celem tej kontroli jest – zgodnie z art. 2 pkt 9–11 tego rozporządzenia – z jednej strony zapewnienie, że można zezwolić na wjazd osób na terytorium państwa członkowskiego lub na opuszczenie tego terytorium, a z drugiej strony uniemożliwienie uniknięcia przez osoby odprawy granicznej. Natomiast celem przepisu krajowego jest sprawdzenie przestrzegania obowiązku posiadania, posiadania przy sobie oraz okazywania dokumentów wymaganych ustawą. Zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych nie ma, zgodnie z art. 21 rozporządzenia nr 562/2006, wpływu na możliwość ustanowienia przez państwo członkowskie takich obowiązków w prawie krajowym.

72

Po drugie okoliczność, że terytorialny zakres zastosowania uprawnienia przyznanego przepisem krajowym, którego dotyczy sprawa główna, ogranicza się do strefy przygranicznej, sama w sobie nie wystarcza do stwierdzenia, że wykonywanie tego uprawnienia ma skutek równoważny w rozumieniu art. 21 lit. a) rozporządzenia nr 562/2006, mając na uwadze brzmienie i cel tego art. 21. Jednakże gdy chodzi o kontrole na pokładzie pociągu obsługującego połączenie międzynarodowe lub na autostradzie z punktami poboru opłat, sporny przepis krajowy zawiera zasady szczególne dotyczące terytorialnego zakresu jego zastosowania, a okoliczność ta może stanowić wskazówkę przemawiającą za istnieniem takiego równoważnego skutku.

73

Ponadto art. 78-2 akapit czwarty kodeksu postępowania karnego, który zezwala na kontrole niezależnie od zachowania zainteresowanej osoby i istnienia okoliczności wskazujących na ryzyko zagrożenia dla porządku publicznego, nie zawiera uściśleń lub ograniczeń przyznanych w ten sposób uprawnień – w szczególności w zakresie intensywności i częstotliwości kontroli, jakie mogą być przeprowadzane na tej podstawie prawnej – których celem byłoby uniknięcie sytuacji, w której praktyczne wykonywanie uprawnień przez właściwe organy mogłoby prowadzić do kontroli o skutku równoważnym ze skutkiem odpraw na granicach w rozumieniu art. 21 lit. a) rozporządzenia nr 562/2006.

74

Aby zadośćuczynić art. 20 i 21 rozporządzenia nr 562/2006 interpretowanych w świetle wymogu pewności prawnej, przepisy krajowe przyznające organom policji uprawnienie do przeprowadzania kontroli tożsamości – które to uprawnienie jest z jednej strony ograniczone do strefy położonej przy granicy państwa członkowskiego z innymi państwami członkowskimi, a z drugiej strony jest niezależne od zachowania zainteresowanej osoby i istnienia okoliczności wskazujących na ryzyko zagrożenia dla porządku publicznego – powinny w sposób niezbędny zakreślać uprawnienie przyznane tym organom, aby w szczególności ukierunkować uprawnienia dyskrecjonalne, jakimi dysponują te organy przy praktycznym wykonywaniu tego uprawnienia. Takie zakreślenie powinno zapewnić, by praktyczne wykonywanie uprawnienia do przeprowadzania kontroli tożsamości nie przybrało skutku równoważnego ze skutkiem odpraw na granicach, jak wynika w szczególności z elementów wymienionych w art. 21 lit. a) zdanie drugie rozporządzenia nr 562/2006.

75

W tych okolicznościach na drugie z przedłożonych pytań należy odpowiedzieć w ten sposób, że art. 67 ust. 2 TFUE oraz art. 20 i 21 rozporządzenia nr 562/2006 stoją na przeszkodzie istnieniu uregulowania krajowego, które przyznaje organom policji państwa członkowskiego uprawnienie do kontrolowania – wyłącznie w strefie 20 kilometrów w głąb kraju, licząc od granicy lądowej tego państwa z innymi państwami będącymi stronami KWUS – tożsamości każdej osoby, niezależnie od jej zachowania i istnienia szczególnych okoliczności wskazujących na ryzyko zagrożenia dla porządku publicznego, w celu ustalenia, czy przestrzega ona obowiązków posiadania, posiadania przy sobie oraz okazywania dokumentów wymaganych ustawą, jeżeli uregulowanie to nie zawiera niezbędnego zakreślenia tego uprawnienia, gwarantującego, że praktyczne wykonywanie uprawnienia do przeprowadzania kontroli tożsamości nie przybierze skutku równoważnego ze skutkiem odpraw na granicach.

76

Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem; do niego należy zatem rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje: