WYROK TRYBUNAŁU

z dnia 17 grudnia 1980 r.(*)

Swoboda przepływu pracowników

[…]

W sprawie 149/79

Komisja Wspólnot Europejskich, reprezentowana przez radcę prawnego J. Amphoux, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez L. Dubouis, profesora wydziału prawa i nauk politycznych Uniwersytetu Aix‑Marseille III, z adresem do doręczeń w Luksemburgu, biuro radcy prawnego Maria Cervina, budynek Jean Monnet, Kirchberg,

strona skarżąca,

przeciwko

Królestwu Belgii, reprezentowanemu przez ministra spraw zagranicznych, którego zastępuje pełnomocnik R. Hoebaer, dyrektor w ministerstwie spraw zagranicznych, handlu zagranicznego i współpracy dla rozwoju, z adresem do doręczeń w Luksemburgu, ambasada Belgii, 4, rue des Girondins, résidence Champagne,

strona pozwana,

popieranemu przez

Republikę Federalną Niemiec, reprezentowaną przez M. Seidela i E. Grabitza, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu, biuro kanclerza ambasady Republiki Federalnej Niemiec, 20–22, avenue Emile‑Reuter,

Republikę Francuską, reprezentowaną przez G. Guillaume’a, działającego w charakterze pełnomocnika i P. Moreau Defarges’a, działającego w charakterze zastępcy pełnomocnika, z adresem do doręczeń w Luksemburgu, ambasada Francji, 2, rue Bertholet,

Zjednoczone Królestwo, reprezentowane przez W. H. Godwina, Assistant Treasury Solicitor, działającego w charakterze pełnomocnika, z adresem do doręczeń w Luksemburgu, ambasada brytyjska, 28, boulevard Royal,

interwenienci,

mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, że Królestwo Belgii uchybiło zobowiązaniom państwa członkowskiego wynikającym z art. 48 traktatu EWG oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 1612/68 z dnia 15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty poprzez wprowadzenie cenzusu warunku obywatelstwa przy dostępie do stanowisk, które nie wchodzą w zakres art. 48 ust. 4 traktatu EWG,

TRYBUNAŁ,

w składzie: J. Mertens de Wilmars, prezes, P. Pescatore i T. Koopmans, prezesi izb, Mackenzie Stuart, A. O’Keeffe, G. Bosco i A. Touffait, sędziowie,

rzecznik generalny: H. Mayras,

sekretarz: A. Van Houtte,

wydaje następujący

Wyrok

[…]

Co do prawa

1        Pismem złożonym w sekretariacie Trybunału w dniu 28 września 1979 r. Komisja wniosła, na podstawie art. 169 traktatu EWG, skargę o stwierdzenie, że „wprowadzając lub umożliwiając wprowadzenie warunku obywatelstwa belgijskiego przy zatrudnianiu na stanowiskach niewymienionych w art. 48 ust. 4 traktatu, Królestwo Belgii uchybiło zobowiązaniom państwa członkowskiego, które na nim ciążą na mocy art. 48 traktatu EWG oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 1612/68 z dnia 15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty (Dz.U. L 257, str. 2).

2        W uzasadnionej opinii oraz w skardze Komisja powołała się w sposób ogólny na „rozmaite oferty pracy” pochodzące od Société nationale des chemins de fer belges – SNCB (belgijskiej krajowej spółki kolejowej) i Société nationale des chemins de fer vicinaux – SNCV (belgijskiej spółki kolei lokalnej) dotyczące stanowisk robotników niewykwalifikowanych oraz na oferty pracy opublikowane „w ostatnich latach” przez miasto Brukselę i gminę Auderghem i jedynie tytułem przykładu wymieniła stanowiska wskazane w tych ofertach. Ustalenie dokładnego wykazu spornych stanowisk stało się możliwe dopiero dzięki informacjom dostarczonym, na żądanie Trybunału, przez rząd belgijski w toku procedury pisemnej i ustnej oraz w następstwie dokonanego przez Komisję w trakcie procedury ustnej wyliczenia, którego rząd belgijski nie zakwestionował.

3        Z tych informacji oraz wyliczenia wynika, że chodzi o stanowiska uczniów –maszynistów lokomotyw, ładowaczy, toromistrzów, manewrowych i dyżurnych ruchu w SNCB, robotników niewykwalifikowanych w SNCV, a także stanowiska pielęgniarek, pielęgniarek dziecięcych, stróżów nocnych, hydraulików, stolarzy, elektryków, pomocników ogrodników, architektów, kontrolerów w mieście Brukseli i w gminie Auderghem. Informacje zgromadzone w toku postępowania dowodowego nie pozwoliły jednak na ustalenie dokładnego zakresu obowiązków na stanowiskach objętych tym wyliczeniem.

4        Oferty dotyczące tych stanowisk zostały rzeczywiście w okresie od 1973 r. do 1977 r. rozpowszechnione poprzez rozplakatowanie i publikację w prasie przez przedsiębiorstwa publiczne oraz ww. jednostki samorządowe, a wśród warunków zatrudnienia wymieniono w ogłoszeniach obywatelstwo belgijskie.

5        Pismem z dnia 21 listopada 1978 r. Komisja poinformowała rząd Królestwa Belgii, że „uważa taką politykę za niezgodną z art. 48 traktatu EWG i przepisami rozporządzenia EWG nr 1612/68 w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty” i tym samym wszczęła wobec tego państwa członkowskiego procedurę w trybie art. 169 traktatu EWG.

6        Pismem z dnia 15 stycznia 1979 r. stałe przedstawicielstwo Królestwa Belgii odpowiedziało między innymi, że:

–        sporny warunek dotyczący obywatelstwa odpowiada przepisom art. 6 akapit drugi konstytucji belgijskiej, zgodnie z którym „wyłącznie Belgowie […] mogą zostać dopuszczeni do stanowisk cywilnych i wojskowych, z wyjątkiem szczególnych przypadków przewidzianych w ustawie”,

–        w każdym razie dokonana przez Komisję wykładnia art. 48 ust. 4 traktatu powoduje konieczność dokonania wewnątrz każdej jednostki administracyjnej rozróżnienia między stanowiskami, których zajmowanie wiąże się z udziałem w wykonywaniu władzy publicznej i stanowiskami, których to nie dotyczy; w ten sposób podnosi kwestię, której rozwiązanie powinno nastąpić na poziomie wspólnotowym dla wszystkich państw członkowskich.

7        Komisja uznała, że powyższa argumentacja rządu belgijskiego jest nie do przyjęcia. W dniu 2 kwietnia 1979 r. wystosowała na podstawie art. 169 traktatu uzasadnioną opinię, podkreślając m.in., że:

–        Królestwo Belgii nie może powoływać się na art. 6 akapit drugi swojej konstytucji w celu uzasadnienia zarzucanych mu praktyk w zakresie dostępu do zatrudnienia,

–        wyjątek przewidziany w art. 48 ust. 4 traktatu dotyczy jedynie stanowisk, których zajmowanie wiąże się z rzeczywistym udziałem w wykonywaniu władzy publicznej, to jest obejmujących kompetencje do wydawania decyzji dotyczących jednostek lub związanych z interesem narodowym, w szczególności w zakresie wewnętrznego i zewnętrznego bezpieczeństwa państwa,

–        przesłanki stosowania tego wyjątku nie są spełnione w przypadku stanowisk tego rodzaju, jak wskazane w ofertach zatrudnienia, będących przedmiotem sporu.

8        W związku z tym, że Królestwo Belgii nie zastosowało się do uzasadnionej opinii w wyznaczonym przez Komisję terminie, w dniu 27 września 1979 r. wniosła ona niniejszą skargę.

9        Artykuł 48 ust. 4 traktatu stanowi, że „postanowienia niniejszego artykułu nie mają zastosowania do zatrudnienia w administracji publicznej”.

10      Postanowienie to pozostawia poza zakresem zastosowania trzech pierwszych ustępów tego artykułu grupę stanowisk, które wiążą się z udziałem, pośrednim lub bezpośrednim, w wykonywaniu władzy publicznej oraz ze sprawowaniem funkcji, które mają na celu ochronę interesów ogólnych państwa lub innych organizacji publicznych. Stanowiska takie zakładają bowiem istnienie szczególnego poczucia solidarności zajmujących je osób wobec państwa, jak również wzajemność praw i obowiązków, które są podstawą więzi obywatelskiej.

11      To zatem z uwzględnieniem celu, jaki przyświeca art. 48 ust. 4 należy określić zakres odstępstwa od zasad swobodnego przepływu i równego traktowania ustanowionych w trzech pierwszych ustępach tego artykułu. Określenie zakresu stosowania art. 48 ust. 4 stwarza jednak specyficzne trudności z tego powodu, że w poszczególnych państwach członkowskich władza publiczna przyjęła na siebie obowiązki o charakterze gospodarczym i społecznym lub też uczestniczy w działaniach, które nie mogą być traktowane jak typowe funkcje administracji publicznej, ale które przez swój charakter wchodzą w zakres zastosowania traktatu. W tych warunkach rozszerzenie wyjątku przewidzianego w art. 48 ust. 4 na stanowiska, które – choć związane z państwem lub innymi podmiotami prawa publicznego – nie oznaczają jednak żadnego współuczestnictwa w zadaniach właściwej administracji publicznej, skutkowałoby wyłączeniem z zasad traktatowych znacznej liczby stanowisk i stworzenie nierówności pomiędzy państwami członkowskimi, w zależności od różnic w organizacji państwa i organizacji niektórych sektorów życia gospodarczego.

12      Należy zatem ustalić, czy stanowiska, których dotyczy skarga, można łączyć z pojęciem administracji publicznej w rozumieniu art. 48 ust. 4, którego wykładnia i stosowanie powinny być jednolite w całej Wspólnocie. Trzeba przyznać, że stosowanie wyżej wskazanych kryteriów odróżniających stwarza w konkretnych przypadkach problemy dotyczące oceny i rozgraniczenia. Wynika z tego, że kwalifikacja ta zależy od ustalenia, czy dane stanowiska są czy też nie są charakterystyczne dla działań specyficznych dla administracji publicznej jako umocowanej do wykonywania władzy publicznej i odpowiedzialnej za ochronę ogólnych interesów państwa.

13      O ile starając się o stanowisko, które – choć oferowane przez władze publiczne – nie wchodzi w zakres stosowania art. 48 ust. 4, pracownik z innego państwa członkowskiego, tak samo jak pracownik krajowy, powinien spełniać wszystkie pozostałe warunki zatrudnienia, w szczególności dotyczące umiejętności i kwalifikacji zawodowych, o tyle postanowienia trzech pierwszych ustępów art. 48 i przepisy rozporządzenia nr 1612/68 nie zezwalają na odmowę dostępu do tych stanowisk jedynie na podstawie obywatelstwa.

14      Na poparcie swojej, popieranej przez interwenientów, tezy, zgodnie z którą wyjątek ustanowiony w art. 48 ust. 4 traktatu ma zasięg ogólny i obejmuje wszystkie stanowiska w administracji państwa członkowskiego, rząd belgijski powołał się na przepis szczególny art. 8 rozporządzenia nr 1612/68, na podstawie którego pracownik z innego państwa członkowskiego „może być wyłączony z udziału w zarządzie instytucji prawa publicznego oraz sprawowania urzędów regulowanych prawem publicznym”.

15      Trudno przyjąć, by przepis ten stanowił argument przemawiający za tezą rządu belgijskiego; przeciwnie, potwierdza on podaną powyżej wykładnię art. 48 ust. 4. W istocie, jak przyznaje sam rząd belgijski, wyżej cytowany art. 8 nie ma na celu wyłączenia pracowników z innych państw członkowskich od pracy na niektórych stanowiskach, lecz tylko pozwala ewentualnie wyłączyć tych pracowników od pewnych działań, które wiążą się z wykonywaniem władzy publicznej, takich jak te – aby ograniczyć się do przykładów podanych przez sam rząd belgijski – które obejmują „obecność przedstawicieli związków zawodowych w zarządach licznych instytucji prawa publicznego o kompetencjach gospodarczych”.

16      Rząd belgijski podkreśla jeszcze, że prawo konstytucyjne niektórych państw członkowskich odnosi się w sposób wyraźny do problemu zatrudnienia w administracji publicznej, przy czym w kwestii tej zasadą jest wyłączenie obywateli innych państw, z zastrzeżeniem ewentualnych odstępstw. Takie jest jego zdaniem również znaczenie art. 6 konstytucji belgijskiej, zgodnie z którym „wyłącznie” Belgowie „mogą zostać dopuszczeni do stanowisk cywilnych i wojskowych, z wyjątkiem szczególnych przypadków przewidzianych w ustawie”. Rząd belgijski sam oświadczył, że nie kwestionuje, iż „norma wspólnotowa jest nadrzędna nad normą krajową”, jednak uważa, że zbieżność prawa konstytucyjnego tych państw członkowskich powinna zostać uwzględniona przy dokonywaniu wykładni art. 48 ust. 4 w celu wyjaśnienia jego znaczenia i pominięcia wykładni takiej, jaką przypisuje mu Komisja, która to wykładnia skutkowałaby powstaniem sprzeczności ze wspomnianymi przepisami konstytucyjnymi.

17      Rząd francuski przedstawił podobny argument, podkreślając zasady przyjęte w prawie francuskim w odniesieniu do administracji publicznej, która wywodzi się od koncepcji całościowej opartej na wymogu obywatelstwa francuskiego jako warunku dostępu do zatrudnienia na wszelkich stanowiskach w administracji publicznej na szczeblu państwa, gmin lub innych instytucji publicznych, bez możliwości dokonania rozróżnienia na podstawie charakteru i cech danego stanowiska.

18      Rzeczywiście w systemie przepisów dotyczących swobody przepływu pracowników zadaniem art. 48 ust. 4 jest uwzględnianie faktu istnienia przepisów w rodzaju tych, które zostały wymienione. Jednak jednocześnie, jak przyznał w swoich uwagach rząd francuski, ustalenie zakresu pojęcia „administracji publicznej” w rozumieniu art. 48 ust. 4 nie może być pozostawione do całkowitego uznania państw członkowskich.

19      Niezależnie od okoliczności, że treść konstytucji belgijskiej nie wyklucza możliwości wprowadzenia wyjątków od ogólnego warunku posiadania obywatelstwa belgijskiego, wypada przypomnieć, jak to stale podkreślał Trybunał w swym orzecznictwie, że uciekanie się do przepisów wewnętrznego porządku prawnego celem ograniczenia zakresu przepisów prawa wspólnotowego skutkowałoby zagrożeniem dla jedności i skuteczności tego prawa, zatem nie może zostać uznane za dopuszczalne. Zasada ta, podstawowa dla istnienia Wspólnoty, musi być stosowana również przy określaniu zakresu i granic art. 48 ust. 4 traktatu. O ile prawdą jest, że postanowienie to uwzględnia prawnie uzasadniony interes państw członkowskich w zakresie zastrzeżenia dla ich własnych obywateli pewnej grupy stanowisk związanych z wykonywaniem władzy publicznej i ochroną interesów ogólnych, należy jednocześnie unikać sytuacji, w której skuteczność („effet utile”) i zakres postanowień traktatu dotyczących swobody przepływu pracowników i równego traktowania obywateli wszystkich państw członkowskich zostałyby ograniczone poprzez wykładnie pojęcia administracji publicznej wywiedzione wyłącznie z prawa krajowego i uniemożliwiające stosowanie przepisów prawa wspólnotowego.

20      Wreszcie rządy belgijski i francuski utrzymują, że wyłączenie pracowników – cudzoziemców od zatrudniania na stanowiskach, które początkowo nie są związane z wykonywaniem władzy publicznej, może okazać się konieczne w szczególności wówczas, gdy rekrutacja odbywa się na podstawie właściwych przepisów pracowniczych, a przewidywana ścieżka kariery tych pracowników obejmuje wyższe szczeble oraz zadania i zadania właściwe dla władzy publicznej. Rządy niemiecki i brytyjski dodają, że takie wyłączenie jest pożądane z uwagi na fakt, że elastyczność w przydziale stanowisk jest cechą charakterystyczną administracji publicznej i że w konsekwencji stanowiska i zadania pracownika mogą się zmieniać nie tylko w przypadku awansu, ale także na skutek przeniesienia wewnątrz tej samej służby lub do innej, ale w równoważnej randze.

21      Te zastrzeżenia nie uwzględniają jednak faktu, że art. 48 ust. 4, obejmując swym zakresem stanowiska związane z wykonywaniem władzy publicznej i powierzeniem pewnych zadań w zakresie odpowiedzialności za ochronę ogólnych interesów państwa, pozwala państwom członkowskim zastrzec w drodze odpowiednich przepisów dla ich własnych obywateli te stanowiska w ramach określonego zawodu, jednostki organizacyjnej lub kategorii personelu, których zajmowanie wiąże się z wykonywaniem takiej władzy lub takich zadań.

22      Argument podniesiony w tej ostatniej kwestii przez rząd niemiecki, według którego ewentualne wykluczenie obywateli innych państw członkowskich od przywileju pewnych awansów lub przeniesienia w ramach administracji publicznej spowodowałoby nierówne traktowanie wewnątrz tej administracji, nie uwzględnia faktu, że właśnie jego wykładnia art. 48 ust. 4, skutkująca wykluczeniem tych obywateli z ogółu stanowisk w administracji publicznej, oznacza takie ograniczenie praw tych obywateli, które wykracza poza to, co konieczne dla zapewnienia przestrzegania celów omawianego postanowienia, rozumianego zgodnie z powyższymi rozważaniami.

23      Trybunał uważa, że w odniesieniu do stanowisk będących przedmiotem sporu informacje zawarte w aktach sprawy oraz dostarczone przez strony w trakcie procedury pisemnej i ustnej nie pozwalają ocenić w sposób wystarczająco pewny rzeczywistego charakteru zadań, które wchodzą w zakres omawianych stanowisk, i są niewystarczające, aby stwierdzić, w świetle powyższych rozważań, które spośród tych stanowisk nie są objęte pojęciem administracji publicznej w rozumieniu art. 48 ust. 4 traktatu.

24      W tych warunkach Trybunał uważa, że na tym etapie nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie zarzucanego rządowi belgijskiemu uchybienia. Trybunał wzywa zatem Komisję i Królestwo Belgii do ponownego zbadania spornej sprawy w świetle powyższych rozważań i złożenia Trybunałowi w określonym terminie, łącznie lub oddzielnie, sprawozdania dotyczącego każdego rozwiązania sporu, jakie uda się im osiągnąć, bądź też zawierające ich stanowiska, z uwzględnieniem ustaleń prawnych wynikających z niniejszego orzeczenia. Interwenientom umożliwione zostanie w stosownym terminie przedstawienie Trybunałowi uwag do takiego sprawozdania lub takich sprawozdań.

Z powyższych względów

TRYBUNAŁ

przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wniesionej przez Komisję skargi mającej na celu stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego orzeka, co następuje:

1)      Komisja i Królestwo Belgii ponownie zbadają sporną kwestię w świetle rozważań prawnych zawartych w niniejszym orzeczeniu i złożą Trybunałowi sprawozdanie z jego wyników przed dniem 1 lipca 1981 r. Po tej dacie Trybunał wyda orzeczenie kończące postępowanie w sprawie.

2)      Rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.

Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 17 grudnia 1980 r.

* Język postępowania: francuski.