HOTĂRÂREA CURȚII

din 17 decembrie 1980(1)

„Libera circulație a lucrătorilor”

În cauza 149/79,

Comisia Comunităților Europene, reprezentată de domnul Jean Amphoux consilier juridic, în calitate de agent, asistat de domnul Louis Dubouis, profesor la Facultatea de Drept și Științe Politice a Universității Aix‑Marseille III, cu domiciliul ales în Luxemburg, la biroul domnului Mario Cervino, membru al Departamentului juridic, bâtiment Jean Monnet, Kirchberg,

reclamantă,

împotriva

Regatului Belgiei, reprezentat de ministrul afacerilor externe, având drept agent pe domnul Robert Hoebaer, director în cadrul Ministerului Afacerilor Externe, al Comerțului Exterior și al Cooperării pentru Dezvoltare, cu domiciliul ales în Luxemburg, la Ambasada Belgiei, 4 rue des Girondins, résidence Champagne,

pârât,

susținut în concluziile sale de

Republica Federală Germania, reprezentată de domnii Martin Seidel și Eberhardt Grabitz, în calitate de agenți, cu domiciliul ales în Luxemburg, la Cancelaria Ambasadei Republicii Federale Germania, 20-22 avenue Émile‑Reuter,

Republica Franceză, reprezentată de domnii G. Guillame, în calitate de agent, și P. Moreau Defarges, în calitate de agent supleant, cu domiciliul ales în Luxemburg, la Ambasada Franței, 2 rue Bertholet,

Regatul Unit, reprezentat de domnul W. H. Godwin, Assistant Treasury Solicitor, în calitate de agent, cu domiciliul ales în Luxemburg, la Ambasada Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, 28 boulevard Royal,

intervenienți,

având ca obiect o acțiune în constatarea neîndeplinirii de către Regatul Belgiei a obligațiilor care decurg de la articolul 48 din Tratatul CEE, precum și din Regulamentul (CEE) nr. 1612/68 al Consiliului din 15 octombrie 1968 privind libera circulație a lucrătorilor în cadrul Comunității, prin impunerea condiției cetățeniei pentru accesul la locuri de muncă ce nu intră sub incidența articolului 48 alineatul (4) din Tratatul CEE,

CURTEA

compusă din domnii J. Mertens de Wilmars, președinte, P. Pescatore și T. Koopmans, președinți de cameră, Mackenzie Stuart, A. O’Keeffe, G. Bosco și A. Touffait, judecători,

avocat general: domnul H. Mayras,

grefier: domnul A. Van Houtte,

pronunță prezenta

HOTĂRÂRE

1        Prin cererea introductivă depusă la grefa Curții la 28 septembrie 1979, Comisia a sesizat Curtea, în temeiul articolului 169 din Tratatul CEE, cu o acțiune tinzând la constatarea faptului că Regatul Belgiei, „prin impunerea sau prin acceptarea impunerii cerinței de a deține cetățenia belgiană ca o condiție de recrutare pentru ocuparea de locuri de muncă ce nu intră sub incidența articolului 48 alineatul (4) din tratat, nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 48 din tratat și al Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 privind libera circulație a lucrătorilor în cadrul Comunității” (JO L 257, p. 2, Ediție specială, 05/vol. 1, p. 11).

2        În avizul motivat și în cererea introductivă formulată, Comisia s‑a referit în mod general la „diferite oferte de încadrare în muncă” propuse de Société nationale des chemins de fer belges (Societatea Națională a Căilor Ferate Belgiene, SNCB) și de Société nationale des chemins de fer vicinaux (Societatea Națională a Căilor Ferate Locale, SBCV) pentru posturi de muncitori necalificați, precum și la oferte de încadrare în muncă publicate „în cursul ultimilor ani” de municipiul Bruxelles și de comuna Auderghem și nu a citat decât cu titlu de exemplu posturile vizate de aceste oferte. Lista precisă a locurilor de muncă în litigiu a putut fi stabilită numai mulțumită informațiilor solicitate de Curte pe parcursul procedurii scrise și orale, furnizate de guvernul Regatului Belgiei și ca urmare a enumerării prezentate de Comisie cu ocazia procedurii orale, enumerare necontestată de guvernul menționat.

3        Din aceste indicații și din enumerarea menționată rezultă că locurile de muncă respective se referă la posturi de elevi‑mecanici de locomotivă, de încărcători‑descărcători, de montori de șine, de impiegați de mișcare, de muncitori semnalizatori în cadrul SNCB și de muncitori necalificați în cadrul SNCV, precum și la posturi de infirmiere, de educatoare, de paznici de noapte, de instalatori, de tâmplari, de electricieni, de ajutori de grădinari, de arhitecți și de controlori în municipiul Bruxelles și în comuna Auderghem. Informațiile culese pe parcursul cercetării judecătorești nu au permis totuși formarea unei imagini exacte asupra naturii sarcinilor pe care le presupun locurile de muncă a căror listă a putut fi alcătuită.

4        Aceste locuri de muncă au fost oferite în mod concret spre ocupare între anii 1973 și 1977, prin afișare sau prin publicarea de anunțuri în presă, de către întreprinderile publice și administrația localităților menționate. Între condițiile cerute pentru recrutare, anunțurile prevedeau deținerea cetățeniei belgiene.

5        Prin scrisoarea din 21 noiembrie 1978, Comisia a adus la cunoștința guvernului Regatului Belgiei că „această politică este considerată incompatibilă cu articolul 48 din Tratatul CEE și cu dispozițiile Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 privind libera circulație a lucrătorilor în cadrul Comunității” și, ca urmare, a inițiat față de acest stat membru procedura prevăzută la articolul 169 din Tratatul CEE.

6        Prin scrisoarea din 15 ianuarie 1979, Reprezentanța Permanentă a Regatului Belgiei a răspuns în special că:

–        respectiva cerință privind cetățenia corespunde dispozițiilor articolului 6 paragraful 2 din Constituția belgiană, conform căruia „numai belgienii […] pot ocupa funcții civile și militare, cu anumite excepții care pot fi stabilite prin lege pentru cazuri speciale”;

–        în orice caz, interpretarea pe care o dă Comisia articolului 48 alineatul (4) din tratat impune stabilirea unei distincții, în interiorul fiecărui organ administrativ, între locurile de muncă asociate exercitării autorității publice și cele care nu sunt asociate acesteia și ridică astfel o problemă a cărei soluție ar trebui găsită de toate statele membre, la nivel comunitar.

7        Comisia a considerat că nu poate accepta argumentarea guvernului belgian. La 2 aprilie 1979, în conformitate cu articolul 169 din tratat, aceasta a emis un aviz motivat, subliniind, printre altele, că:

–        Regatul Belgiei nu ar putea invoca articolul 6 paragraful 2 din Constituția proprie pentru a justifica practicile în materie de acces la încadrarea în muncă ce îi sunt reproșate;

–        prin clauza de excepție de la articolul 48 alineatul (4) din tratat nu sunt avute în vedere decât locurile de muncă asociate în mod concret exercitării autorității publice, care, cu alte cuvinte, presupun deținerea unei puteri de decizie asupra persoanelor private sau implică interese naționale, în special acelea care au legătură cu securitatea internă sau externă a statului;

–        nu sunt îndeplinite condițiile pentru aplicarea acestei clauze de excepție în cazul locurilor de muncă de natura celor la care se referă ofertele în cauză.

8        Întrucât Regatul Belgiei nu s‑a conformat avizului motivat în termenele stabilite de Comisie, la 27 septembrie 1979, aceasta a introdus prezenta acțiune.

9        Articolul 48 alineatul (4) din tratat prevede că „dispozițiile prezentului articol nu se aplică încadrării în administrația publică”.

10      Această dispoziție scoate în afara domeniului de aplicare al primelor trei alineate ale aceluiași articol o serie de locuri de muncă ce sunt asociate în mod direct sau indirect exercitării puterii publice și funcțiilor care au ca obiect protejarea intereselor generale ale statului sau ale altor colectivități publice. Astfel de locuri de muncă presupun într‑adevăr, în privința titularilor, existența unui raport special de solidaritate față de stat, precum și reciprocitatea de drepturi și de obligații care constituie fundamentul legăturii de cetățenie.

11      Așadar, sfera de cuprindere a derogării de la principiile liberei circulații și egalității de tratament consacrate de primele trei alineate ale articolului 48 trebuie stabilită tocmai prin prisma obiectivului urmărit prin alineatul (4) al acestui articol. Identificarea domeniului de aplicare al articolului 48 alineatul (4) generează totuși dificultăți deosebite, dat fiind că, în diferitele state membre, puterea publică și‑a asumat responsabilități cu caracter economic și social sau se implică în activități care nu pot fi asimilate celor ale funcțiilor specifice administrației publice, dar care, cu toate acestea, prin natura lor, aparțin domeniului de aplicare al tratatului. În aceste condiții, extinderea sferei excepției prevăzute la articolul 48 alineatul (4) pentru a include locuri de muncă în cadrul organelor de stat sau al altor autorități de drept public, dar care, în același timp, nu implică îndeplinirea unor sarcini ale administrației publice propriu‑zise, ar avea drept consecință exceptarea unui număr considerabil de locuri de muncă de la aplicarea principiilor tratatului și crearea unor inegalități între statele membre, în funcție de disparitățile ce caracterizează organizarea statului și a anumitor sectoare ale vieții economice.

12      În consecință, trebuie să se analizeze dacă locurile de muncă în discuție se pot încadra în noțiunea de administrație publică, în sensul articolului 48 alineatul (4), care trebuie interpretată și aplicată în mod uniform în întreaga Comunitate. Este necesar să se admită că în aplicarea criteriilor de distincție indicate mai sus se ivesc probleme de apreciere și de delimitare în cazuri concrete. Din cele de mai sus rezultă că această încadrare depinde de aspectul dacă locurile de muncă respective sunt sau nu sunt proprii activităților specifice ale administrației publice, în măsura în care aceasta este învestită cu exercitarea puterii publice și a responsabilității pentru protejarea intereselor generale ale statului.

13      În cazul în care, în ceea ce privește locurile de muncă oferite de autorități publice, dar care nu intră în sfera de aplicare a articolului 48 alineatul (4), un lucrător dintr‑un alt stat membru este obligat să îndeplinească, la fel ca și un lucrător național, toate celelalte condiții de angajare, în special în ceea ce privește competențele și cunoștințele profesionale cerute, dispozițiile primelor trei alineate ale articolului 48 și Regulamentul nr. 1612/68 nu admit posibilitatea ca accesul lucrătorului la locurile de muncă menționate anterior să fie îngrădit numai pe motiv de cetățenie.

14      În sprijinul tezei pe care o formulează, teză susținută de intervenienți, potrivit căreia clauza de excepție de la articolul 48 alineatul (4) din tratat ar avea un domeniu de aplicare general, incluzând toate locurile de muncă din administrația unui stat membru, guvernul belgian a invocat dispozițiile speciale ale articolului 8 din Regulamentul nr. 1612/68, în temeiul cărora lucrătorul dintr‑un alt stat membru „poate fi exclus de la participarea la gestionarea organismelor de drept public și de la exercitarea unei funcții de drept public”.

15      Departe de a veni în susținerea tezei guvernului belgian, această dispoziție confirmă, dimpotrivă, interpretarea articolului 48 alineatul (4) prezentată mai sus. Într‑adevăr, astfel cum admite guvernul belgian însuși, articolul 8 nu urmărește excluderea lucrătorilor din celelalte state membre de la ocuparea anumitor locuri de muncă, ci permite doar eventuala excludere a respectivilor lucrători de la anumite activități asociate puterii publice, cum ar fi – pentru a nu aminti decât exemplele citate chiar de guvernul belgian – cele care implică „prezența reprezentanților sindicali în consiliile de administrație ale numeroaselor organisme de drept public cu atribuții în domeniul economic”.

16      Guvernul belgian susține deopotrivă că prevederile constituționale ale anumitor state membre se referă în mod explicit la problema încadrării în administrația publică, principiul în materie fiind excluderea persoanelor de altă cetățenie, cu excepția unor eventuale derogări. Aceasta ar fi, de asemenea, sfera de aplicare a articolului 6 din Constituția belgiană, în conformitate cu care „numai” belgienii „pot ocupa funcții civile și militare, cu anumite excepții care pot fi stabilite pentru cazuri speciale”. Guvernul belgian însuși a declarat că nu contestă faptul că „norma comunitară primează asupra normei naționale”, dar consideră că toate conceptele similare din dreptul constituțional al acestor state membre ar trebui să servească drept element de interpretare destinat să clarifice semnificația articolului 48 alineatul (4) și să înlăture interpretarea dată acestei dispoziții de către Comisie, care ar conduce la apariția unor conflicte cu textele constituționale la care s‑a făcut trimitere.

17      Guvernul francez a formulat o argumentație de natură similară, punând în evidență principiile acceptate în dreptul francez al funcției publice, la baza căruia se află o concepție de ansamblu fondată pe cerința deținerii cetățeniei franceze drept condiție de acces la orice post din cadrul funcției publice care depinde de stat, de comune sau de alte instituții publice, fără a se putea stabili o distincție în funcție de natura și caracteristicile postului respectiv.

18      Cu certitudine, în sistemul dispozițiilor privind libera circulație a lucrătorilor, funcția specifică a articolului 48 alineatul (4) este aceea de a ține seama de existența unor dispoziții de natura celor menționate. Dar, în același timp, astfel cum s‑a admis în memoriul guvernului francez, delimitarea noțiunii „administrație publică”, în sensul articolului 48 alineatul (4), nu poate fi lăsată în întregime la libera apreciere a statelor membre.

19      Indiferent de împrejurarea că textul constituțional belgian nu exclude posibilitatea existenței unor excepții de la condiția generală de a deține cetățenia belgiană, este necesar a se aminti, astfel cum a subliniat Curtea în mod constant în jurisprudența sa, că a recurge la dispoziții de drept intern pentru a limita domeniul de aplicare al dispozițiilor dreptului comunitar ar însemna să se aducă atingere unității și eficacității acestuia și, în consecință, o astfel de cale nu poate fi acceptată. Această normă, fundamentală pentru existența Comunității, trebuie să se aplice deopotrivă în ceea ce privește identificarea domeniului de aplicare și a limitelor articolului 48 alineatul (4) din tratat. Este adevărat că această dispoziție ține seama de faptul că statele membre au un interes legitim în a rezerva propriilor resortisanți o serie de locuri de muncă având legătură cu exercitarea puterii publice și cu protejarea intereselor generale, însă este necesar să se evite în același timp ca efectul util și domeniul de aplicare al dispozițiilor tratatului referitoare la libera circulație a lucrătorilor și la egalitatea de tratament între resortisanții tuturor statelor membre să fie limitate prin interpretări ale noțiunii de administrație publică ce au la bază numai dreptul național și care ar împiedica aplicarea normelor comunitare.

20      În sfârșit, guvernul belgian și guvernul francez susțin că excluderea lucrătorilor străini de la ocuparea locurilor de muncă care inițial nu sunt asociate exercitării puterii publice s‑ar dovedi necesară în special atunci când recrutarea se face pe baza unui regim statutar și că titularii au perspectiva unei cariere în cadrul căreia gradele superioare implică funcții și responsabilități specifice puterii publice. Guvernul german și guvernul Regatului Unit adaugă că o asemenea excludere ar fi cerută și de împrejurarea că flexibilitatea în ceea ce privește repartizarea este o caracteristică a administrației publice și că, în consecință, funcțiile și responsabilitățile cu care este învestit un angajat se pot modifica nu numai în cazul promovării, ci și ca urmare a unui transfer în cadrul aceluiași serviciu sau într‑un serviciu diferit, de nivel echivalent.

21      Totuși, aceste obiecții nu iau în considerare faptul că, făcând trimitere la posturile asociate exercitării puterii publice și la atribuirea unor responsabilități pentru protejarea intereselor generale ale statului, articolul 48 alineatul (4) permite statelor membre să rezerve resortisanților naționali, prin intermediul unor reglementări corespunzătoare, accesul la locuri de muncă ce implică exercitarea acestor atribuții și a acestor responsabilități în cadrul aceleiași grupe de funcții, al aceluiași serviciu sau al aceleiași clase.

22      Argumentul prezentat cu privire la acest ultim punct de către guvernul german, potrivit căruia eventuala excludere a unor resortisanți ai altor state membre de la acordarea anumitor promovări sau transferuri în administrația publică duce la apariția unor discriminări în cadrul acestei administrații, nu ia în considerare faptul că interpretarea pe care același guvern o dă articolului 48 alineatul (4) și care are ca efect excluderea resortisanților în cauză de la toate posturile din administrația publică implică o restrângere a drepturilor acestor resortisanți care depășește limitele a ceea ce este necesar pentru a asigura îndeplinirea obiectivelor urmărite de această dispoziție, astfel cum este interpretată în lumina considerațiilor expuse anterior.

23      Curtea consideră că, în general, în ceea ce privește locurile de muncă în litigiu, informațiile incluse în dosarul cauzei, furnizate de părți pe parcursul procedurii scrise și orale, nu permit evaluarea cu suficientă precizie a naturii concrete a funcțiilor presupuse, astfel încât să se constate, în lumina considerațiilor expuse anterior, care dintre aceste locuri de muncă nu se încadrează în noțiunea de administrație publică în sensul articolului 48 alineatul (4) din tratat.

24      În aceste condiții, Curtea consideră că, în acest stadiu, nu este în măsură să se pronunțe asupra neîndeplinirii obligațiilor reproșate guvernului belgian. De aceea, Curtea adresează Comisiei și Regatului Belgiei invitația să reia examinarea aspectului în litigiu în lumina considerațiilor expuse anterior și să redacteze, împreună sau separat, un raport pe care să îl prezinte Curții în termenul stabilit, fie cu privire la orice variantă de soluționare a litigiului la care s‑a ajuns, fie cu privire la punctele lor de vedere, luând în considerare elementele de drept care decurg din prezenta hotărâre. Intervenienții vor avea posibilitatea de a prezenta Curții observațiile lor cu privire la raportul sau la rapoartele respective la momentul oportun.

Pentru aceste motive,

CURTEA,

pronunțându‑se înainte de a soluționa acțiunea în constatarea neîndeplinirii obligațiilor introdusă de Comisie, declară și hotărăște:

1)      Comisia și Regatul Belgiei vor reexamina aspectul în litigiu în lumina considerațiilor juridice formulate în prezenta hotărâre și vor redacta un raport adresat Curții cu privire la rezultatul acestei examinări înainte de 1 iulie 1981. După această dată, Curtea va pronunța o hotărâre definitivă.

2)      Cererea privind cheltuielile de judecată se soluționează odată cu fondul.

Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 17 decembrie 1980.

1 Limba de procedură: franceza.