1

Skarżąca w niniejszej sprawie, Alro SA, jest rumuńskim producentem aluminium, który w dniu 8 września 2005 r. zawarł z przedsiębiorstwem publicznym Hidroelectrica SA (zwanym dalej „dostawcą”) długoterminową umowę w przedmiocie dostaw energii elektrycznej w paśmie ciągłym w okresie od dnia 1 października 2005 r. do dnia 31 stycznia 2013 r. Począwszy od dnia 1 stycznia 2006 r. skarżąca nabywała na podstawie tej umowy energię elektryczną dla całej grupy rumuńskich przedsiębiorstw, do której należy.

2

Ta długoterminowa umowa w przedmiocie dostaw energii elektrycznej w paśmie ciągłym była w okresie przed dniem 10 sierpnia 2012 r. wielokrotnie zmieniana w drodze zawartych kolejno 17 aneksów do niej (zwanych dalej „domniemanym środkiem pomocowym”), z których czwarty, podpisany w dniu 6 czerwca 2006 r. (zwany dalej „umową z 2005 r. po zmianie”), przewidywał nowy sposób obliczania ceny zakupu energii elektrycznej, który obowiązywał od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. W dniu 1 marca 2010 r. został podpisany siedemnasty aneks do tej umowy (zwany dalej „umową z 2010 r.”), w którym przewidziano kolejny nowy sposób obliczania ceny zakupu energii; zawarte w tym aneksie postanowienia obowiązywały począwszy od dnia 1 stycznia 2010 r.

3

Zgodnie z przewidzianym w umowie z 2005 r. po zmianie sposobem obliczania cen zakupu energii elektrycznej cena megawatogodziny (MWh) miała być indeksowana na podstawie wzoru opartego na kosztach dostawcy, na które to koszty składały się przede wszystkim, przy uwzględnieniu inflacji, koszty siły roboczej, koszty operacyjne i koszty amortyzacji. W ramach tej formuły obliczeniowej przewidziano cenę minimalną, obowiązek płatności w lejach rumuńskich (RON) oraz obowiązek uiszczania zapłaty z sześciomiesięcznym wyprzedzeniem.

4

Przewidziany w umowie z 2010 r. sposób obliczania, zastępujący wcześniejszą formułę, nie opierał się już na kosztach produkcji dostawcy, tylko na cenach aluminium na London Metal Exchange (londyńskiej giełdzie metali); zrezygnowano przy tym z ceny minimalnej, przyjęto dolar amerykański (USD) jako walutę, w jakiej należy dokonywać płatności, oraz ustalono, że zapłaty należy dokonywać na miesiąc przed dostawą energii elektrycznej.

5

Po zapoznaniu się z opublikowanymi w prasie rumuńskiej informacjami Komisja Europejska wszczęła w styczniu 2011 r. z urzędu dochodzenie w przedmiocie tych negocjowanych bezpośrednio pomiędzy dostawcą i skarżącą długoterminowych umów w przedmiocie dostaw energii elektrycznej.

6

Komisja zwróciła się do Rumunii o udzielenie informacji w przedmiocie tych długoterminowych umów dotyczących dostaw energii elektrycznej pismami z dnia 16 lutego, 4 marca i 14 kwietnia 2011 r., na które to państwo członkowskie odpowiedziało pismami z dnia 24 marca, 16 maja i 6 czerwca 2011 r. W pismach z dnia 30 września i 9 listopada 2011 r. oraz 29 lutego i 8 marca 2012 r. Komisja otrzymała jeszcze uwagi skarżącej. Odbyły również dwa spotkania z przedstawicielami Rumunii i skarżącej.

7

Decyzją C(2012) 2517 final z dnia 25 kwietnia 2012 r. (zwaną dalej „zaskarżaną decyzją”) Komisja wszczęła przewidziane w art. 108 ust. 2 TFUE formalne postępowanie wyjaśniające w przedmiocie nowej pomocy wypłaconej w ramach domniemanego środka pomocowego skarżącej i innym członkom grupy rumuńskich przedsiębiorstw, do której należała skarżąca, po pierwsze, w odniesieniu do okresu od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2009 r., oraz po drugie, w odniesieniu do okresu po dniu 1 stycznia 2010 r.

8

W motywach 61 i 152 zaskarżanej decyzji Komisja, po pierwsze, wyraziła wstępną opinię, że domniemany środek pomocowy stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, przyznaną w postaci preferencyjnych taryf na dostawę energii elektrycznej, z których mogła korzystać skarżąca i inni członkowie grupy rumuńskich przedsiębiorstw, do której należała skarżąca, oraz po drugie, wyraziła wątpliwość co tego, czy taka pomoc, polegająca na niepowiązanej z absolutnie żadnymi względami interesu ogólnego obniżce kosztów eksploatacyjnych, które powinny były być w całości ponoszone przez beneficjentów, może zostać uznana za zgodną z postanowieniami traktatowymi.

9

W motywach 74–78 zaskarżanej decyzji Komisja uznała, że domniemany środek pomocowy stanowi nową pomoc począwszy od daty przystąpienia Rumunii do Unii Europejskiej, czyli od dnia 1 stycznia 2007 r. Instytucja ta wyróżniła w odniesieniu do tej pomocy dwa okresy – po pierwsze, okres pomiędzy dniem 1 stycznia 2007 r. i dniem 1 stycznia 2010 r., kiedy to obowiązywała umowa z 2005 r. po zmianie, i po drugie, okres, jaki nastąpił po dniu 1 stycznia 2010 r., kiedy to weszła w życie umowa z 2010 r.

10

Pismem, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 23 listopada 2012 r., skarżąca wniosła niniejszą skargę.

11

Skarżąca wnosi do Sądu o:

12

Komisja wnosi do Sądu o:

13

Pismem, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 21 marca 2013 r., skarżąca zwróciła się do Sądu, aby tytułem środka organizacji postępowania zażądał on od Komisji przedstawienia dokumentów, na których instytucja ta oparła się w odpowiedzi na skargę.

14

Pismem, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 23 kwietnia 2013 r., Komisja przedstawiła swe uwagi w przedmiocie złożonego przez skarżącą wniosku o zastosowanie środka organizacji postępowania.

15

Skarżąca podnosi trzy zarzuty, w których kwestionuje ona dokonaną przez Komisję ocenę w przedmiocie możliwości przypisania domniemanego środka pomocowego państwu rumuńskiemu. Po pierwsze, skarżąca podnosi, że Komisja dopuściła się w zaskarżanej decyzji naruszenia prawa, a konkretnie art. 107 ust. 1 TFUE – w szczególności ze względu na przyjęcie błędnej wykładni określonych w orzecznictwie Trybunału warunków. Po drugie, skarżąca twierdzi, że stosując w zaskarżanej decyzji ustalone w orzecznictwie Trybunału kryteria, Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie. Po trzecie, zaskarżana decyzja nie została zdaniem skarżącej należycie uzasadniona.

16

Komisja podnosi przede wszystkim, że zaskarżana decyzja jest niedopuszczalna, a tytułem ewentualnym – że jest ona bezzasadna.

17

Zdaniem Komisji skarga jest niedopuszczalna ze względu na to, iż skarżąca nie ma istniejącego i aktualnego interesu w stwierdzeniu nieważności zaskarżanej decyzji, gdyż w dniu wniesienia skargi domniemany środek pomocowy nie był już wdrażany. Podnosi ona również, że skarżąca nie przedstawiła dowodów przemawiających za tym, że ma ona osobisty, istniejący i aktualny interes w stwierdzeniu nieważności tej decyzji.

18

Należy zatem w szczególności ustosunkować się do pierwszego zarzutu niedopuszczalności, sprowadzającego się w istocie – biorąc pod uwagę charakter i zakres podnoszonych w ramach tego zarzutu niedopuszczalności kwestii prawnych – do twierdzenia, że zaskarżana decyzja nie ma charakteru aktu zaskarżalnego w rozumieniu art. 263 TFUE.

19

Zdaniem Komisji skarga jest niedopuszczalna, gdyż skarżąca nie ma istniejącego i aktualnego interesu w stwierdzeniu nieważności tej decyzji, ponieważ w momencie wniesienia skargi umowa z 2010 r. nie była już wykonywana, ze względu na to, że została ona rozwiązana i zastąpiona, wskutek stwierdzenia upadłości dostawcy, podpisanym w dniu 10 sierpnia 2012 r. osiemnastym aneksem, przewidującym nowe warunki umowne mające znamiona zmiany pomocy istniejącej w rozumieniu art. 4 rozporządzenia Komisji nr 794/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [108 TFUE] (Dz.U. L 140, s. 1). Wniosek ten dotyczy również umowy z 2005 r. po zmianie, która przestała wywierać skutki wraz z wejściem w życie umowy z 2010 r.; przewidziana w niej pomoc została również już przyznana i wypłacona.

20

Zdaniem skarżącej skarga jest dopuszczalna, gdyż decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego może zostać zakwestionowana zawsze, gdy Komisja i państwo członkowskie lub też beneficjent środka pomocowego zajmują rozbieżne stanowiska w kwestii tego, jaki ma on charakter – nowej pomocy, pomocy istniejącej czy też środka niebędącego pomocą – niezależnie od tego, czy jest ona wykonywana.

21

Skarżąca stoi ponadto na stanowisku, że z brzmienia art. 4 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania [art. 108 TFUE] (Dz.U. L 83, s. 1) wynika, iż zaskarżana decyzja może być jako taka przedmiotem skargi, gdyż chodzi tu ponadto o formalną decyzję, która, zgodnie z brzmieniem art. 263 TFUE, stanowi akt zaskarżalny. Taka decyzja może wywierać skutki prawne ze względu na istniejącą możliwość wszczęcia przed sądem krajowym postępowania mającego na celu zawieszenie lub odzyskanie pomocy, która miała być przyznana bezprawnie, gdyż sąd ten może stanąć przed koniecznością wyciągnięcia w ramach tego postępowania wszystkich konsekwencji wynikających z art. 108 ust. 3 TFUE.

22

Po pierwsze, z utrwalonego orzecznictwa rozwiniętego w ramach skarg o stwierdzenie nieważności wnoszonych przez państwa członkowskie lub przez instytucje wynika, że za akty zaskarżalne w rozumieniu art. 263 TFUE uważa się wszelkie przepisy wydane przez instytucje, bez względu na ich formę, które mają na celu wywołanie wiążących skutków prawnych (wyroki Trybunału: z dnia 31 marca 1971 r. w sprawie 22/70 Komisja przeciwko Radzie, zwany „wyrokiem AETR”, Rec. s. 263, pkt 42; z dnia 2 marca 1994 r. w sprawie C-316/91 Parlament przeciwko Radzie, Rec. s. I-625, pkt 8; z dnia 13 października 2011 r. w sprawach połączonych C-463/10 P i C-475/10 P Deutsche Post i Niemcy przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-9639, pkt 36). Z orzecznictwa wynika ponadto, że państwo członkowskie posiada legitymację procesową czynną do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności aktu wywołującego wiążące skutki prawne, bez potrzeby wykazywania, że ma w tym interes prawny (zob. ww. wyrok w sprawie Deutsche Post i Niemcy przeciwko Komisji, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo).

23

Ponadto przypomnieć należy, że środki pośrednie, których celem jest przygotowanie decyzji ostatecznej, nie stanowią co do zasady aktów zaskarżalnych za pomocą skargi o stwierdzenie nieważności (wyroki Trybunału z dnia 11 listopada 1981 r. w sprawie 60/81 IBM przeciwko Komisji, Rec. s. 2639, pkt 10; z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie C-521/06 P Athinaïki Techniki przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-5829, pkt 42; ww. w pkt 22 wyrok w sprawie Deutsche Post i Niemcy przeciwko Komisji, pkt 50). Ta akty pośrednie to przede wszystkim akty wyrażające tymczasowe stanowisko danej instytucji (ww. w pkt 22 wyrok w sprawie Deutsche Post i Niemcy przeciwko Komisji, pkt 50; zob. również podobnie ww. wyrok w sprawie IBM przeciwko Komisji, pkt 20).

24

W sytuacjach gdy skarga o stwierdzenie nieważności aktu wydanego przez instytucje złożona była przez osobę fizyczną lub prawną, Trybunał wielokrotnie orzekał, że legitymacja procesowa czynna przysługuje takiej osobie jedynie w wypadku, gdy wiążące skutki prawne tego aktu są tego rodzaju, iż mogą wpłynąć na interes skarżącej, zmieniając w określony sposób jej sytuację prawną (ww. w pkt 23 wyrok w sprawie IBM przeciwko Komisji, pkt 9; ww. w pkt 22 wyrok w sprawie Deutsche Post i Niemcy przeciwko Komisji, pkt 37).

25

Należy jednak podkreślić, że przywołane powyżej orzecznictwo zostało rozwinięte w ramach skarg wnoszonych do sądu Unii przez osoby fizyczne lub prawne na akty do nich skierowane. W sytuacji gdy skarga o stwierdzenie nieważności zostaje złożona przez nieuprzywilejowaną skarżącą na akt, który nie jest do niej skierowany, wymóg, aby wiążące skutki prawne zaskarżanego aktu były tego rodzaju, iż mogą wpłynąć na interes skarżącej w taki sposób, iż zmienią w określony sposób jej sytuację prawną, częściowo pokrywa się z wymogami określonymi w art. 263 akapit czwarty TFUE (ww. w pkt 22 wyrok w sprawie Deutsche Post i Niemcy przeciwko Komisji, pkt 38).

26

Aby zatem ocenić, czy zaskarżana decyzja może być przedmiotem skargi, należy, biorąc pod uwagę przytoczone w pkt 22 orzecznictwo, zbadać, czy stanowi ona akt mający na celu wywołanie wiążących skutków prawnych (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Deutsche Post i Niemcy przeciwko Komisji, pkt 40).

27

Po drugie, w kwestii decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie pomocy państwa z orzecznictwa wynika, że w sytuacji gdy Komisja zakwalifikuje wdrażany środek jako nową pomoc, taka decyzja wywiera samodzielne skutki prawne, w szczególności jeśli chodzi o zawieszenie wykonywania danego środka (wyrok Trybunału z dnia 9 października 2001 r. w sprawie C-400/99 Włochy przeciwko Komisji, Rec. s. I-7303, pkt 62; wyroki Sądu: z dnia 23 października 2002 r. w sprawach połączonych od T-346/99 do T-348/99 Diputación Foral de Álava i in. przeciwko Komisji, Rec. s. II-4259, pkt 33; z dnia 25 marca 2009 r. w sprawie T‑332/06 Alcoa Trasformazioni przeciwko Komisji, niepublikowany w Zbiorze, pkt 35). Wniosek taki nasuwa się nie tylko w przypadku, gdy władze danego państwa członkowskiego uznają obowiązujący środek za pomoc istniejącą, lecz również w przypadku, gdy władze te stoją na stanowisku, że środek, którego dotyczy decyzja o wszczęciu postępowania, nie jest objęty zakresem stosowania art. 107 ust. 1 TFUE (ww. wyroki: w sprawie Diputación Foral de Álava i in. przeciwko Komisji, pkt 33; w sprawie Alcoa Trasformazioni przeciwko Komisji, pkt 35).

28

Decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie środka wdrażanego i zakwalifikowanego przez Komisję jako nowa pomoc zmienia bowiem nieuchronnie zakres prawny danego środka, jak również sytuację prawną przedsiębiorstw będących jego beneficjentami, w szczególności jeśli chodzi o dalsze jego stosowanie. Do momentu wydania takiej decyzji państwo członkowskie, przedsiębiorstwa będące beneficjentami środka oraz inni uczestnicy obrotu gospodarczego mogą zakładać, że jest on stosowany legalnie jako ogólny środek nieobjęty zakresem art. 107 ust. 1 TFUE lub jako pomoc istniejąca. Za to po wydaniu takiej decyzji istnieją co najmniej poważne wątpliwości co do zgodności tego środka z prawem, co, niezależnie od możliwości ubiegania się przed sądem o zastosowanie środka tymczasowego, powinno skłonić państwo członkowskie do zawieszenia jego stosowania, zakładając, że wszczęcie procedury formalnego postępowania wyjaśniającego wyklucza bezzwłoczne wydanie decyzji stwierdzającej zgodność ze wspólnym rynkiem, która z kolei pozwoliłaby na dalsze zgodne z prawem wykonywanie rzeczonego środka. Na taką decyzję można powołać się również przed sądem krajowym, który jest zobowiązany do wyciągnięcia wszystkich konsekwencji wynikających z naruszenia art. 108 ust. 3 zdanie ostatnie TFUE. Wreszcie może ona skłonić przedsiębiorstwa będące beneficjentami danego środka do odmowy przyjęcia nowych wpłat lub korzyści albo do zaoszczędzenia kwot pieniężnych koniecznych na pokrycie przyszłego rozrachunku finansowego. Również środowiska gospodarcze będą uwzględniać w swych relacjach z tymi przedsiębiorstwami ich osłabioną sytuację prawną i finansową (ww. w pkt 27 wyroki: w sprawie Włochy przeciwko Komisji, pkt 59; w sprawie Diputación Foral de Álava i in. przeciwko Komisji, pkt 34; w sprawie Alcoa Trasformazioni przeciwko Komisji, pkt 36).

29

Wreszcie wspomniane w pkt 27 i 28 powyżej samodzielne skutki prawne należy rozumieć jako wiążące skutki prawne wywierane przez akty przygotowawcze i tymczasowe takie jak zaskarżana decyzja; w takim przypadku skarga wniesiona przeciwko decyzji kończącej postępowanie w sprawie domniemanej pomocy państwa nie może zapewnić beneficjentom domniemanego środka pomocowego wystarczającej ochrony sądowej (zob. podobnie ww. w pkt 22 wyrok w sprawie Deutsche Post i Niemcy przeciwko Komisji, pkt 54–56).

30

W świetle tych właśnie kryteriów należy ustalić, czy zaskarżana decyzja stanowi akt mający na celu wywołanie wiążących skutków prawnych i, co za tym idzie, akt podlegający zaskarżeniu w rozumieniu art. 263 TFUE.

31

Przedstawiona przez Komisję argumentacja opiera się na twierdzeniu, zgodnie z którym, co do zasady, decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego stanowi jedynie niewywierający wiążących skutków prawnych akt przygotowawczy, który nie może wpływać na interes beneficjenta domniemanej pomocy w taki sposób, iż zmienia w określony sposób jego sytuację prawną. Komisja przyznaje jednak, że taka decyzja stanowi akt zaskarżalny w wyjątkowych przypadkach, a mianowicie wtedy gdy środek, którego dotyczy, jest nadal wdrażany. Instytucja ta jest zdania, że w takim przypadku decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego wywiera samodzielne skutki prawne, a konkretnie – skutek zawieszający, gdyż będące adresatem decyzji państwo członkowskie jest zobowiązane do zawieszenia wykonywania pomocy.

32

W pierwszej kolejności należy podnieść, że Komisja w pkt 74–79 zaskarżanej decyzji stwierdziła, iż domniemany środek pomocowy jest nową pomocą, ze względu na to, iż wynika ona zarówno z umowy z 2005 r. po zmianie, jak i z umowy z 2010 r. (zob. pkt 9 powyżej), zaś w pkt 145 tej decyzji – że środek ten został przyznany z naruszeniem obowiązku zgłoszenia oraz zakazu wprowadzania w życie, które zostały ustanowione w art. 108 ust. 3 TFUE i mają zastosowanie w przypadku pomocy uznanej za nową. W sentencji zaskarżanej decyzji Komisja przypomniała Rumunii, że ten ostatni przepis ma skutek zawieszający i że art. 14 rozporządzenia nr 659/1999 stanowi, że bezprawnie przyznana pomoc może być odzyskana od jej beneficjenta.

33

Należy podkreślić, że skarżąca nie kwestionuje przed Sądem dokonanej przez Komisję w zaskarżanej decyzji oceny, zgodnie z którą obowiązywały dwie odrębne umowy, a mianowicie umowa z 2005 r. po zmianach i umowa z 2010 r.

34

W drugiej kolejności należy podkreślić, że do dzisiejszego dnia ani Trybunał, ani Sąd nie miały sposobności wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie środka, który nie był już wdrażany ani w chwili wydania danej decyzji, ani w chwili wniesienia tej skargi. Choć bowiem skarżąca stoi na stanowisku, że każda decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego może zostać zakwestionowana przed sądem Unii, możliwość wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności zależy w rzeczywistości od tego, czy taka decyzja wywiera samodzielne skutki prawne w rozumieniu pkt 29 powyżej (ww. w pkt 27 wyroki: w sprawie Włochy przeciwko Komisji, pkt 62; w sprawie Diputación Foral de Álava i in. przeciwko Komisji, pkt 33; w sprawie Alcoa Trasformazioni przeciwko Komisji, pkt 35).

35

W tym względzie należy stwierdzić, że decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego wywiera samodzielne skutki prawne, jeżeli ze względu na zawarte w niej wnioski wywiera ona wobec państwa członkowskiego, do którego jest adresowana, a także wobec beneficjenta czy też beneficjentów badanego środka pomocowego bezzwłoczny, pewny i wystarczająco wiążący skutek. Chodzi tu zatem o decyzję, która jedynie ze względu na swój skutek oraz bez konieczności przyjęcia przez Komisję czy też inny organ władzy innych środków zobowiązuje będące adresatem decyzji państwo członkowskie do przyjęcia, celem dostosowania się do niej, środka czy też szeregu środków.

36

Ma to miejsce w przypadku, gdy Komisja postanowi wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające w przedmiocie środka pomocowego, którego wykonywanie rozpoczęto pomimo braku zgłoszenia i który w chwili wydania tej decyzji był nadal wdrażany. W takim przypadku zakres prawny badanego środka zostaje bowiem nieuchronnie zmieniony ze względu na wyciągnięty przez Komisję wniosek w przedmiocie bezprawności przyznanej pomocy, która została wprowadzona w życie bez jej uprzedniego zgłoszenia. W przypadku sformułowania takiej oceny, rodzącej poważne wątpliwości co do zgodności badanego środka z prawem, będące adresatem tej decyzji państwo członkowskie winno zawiesić stosowanie tego środka (zob. podobnie ww. w pkt 27 wyroki: w sprawie Włochy przeciwko Komisji, pkt 59; w sprawie Diputación Foral de Álava i in. przeciwko Komisji, pkt 34; w sprawie Alcoa Trasformazioni przeciwko Komisji, pkt 36). Mamy tu do czynienia z bezzwłocznym, pewnym i wystarczająco wiążącym skutkiem decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, gdyż państwo członkowskie jest, już ze względu na sam fakt wydania tej decyzji, zobowiązane do zawieszenia badanego środka i wyciągnięcia na podstawie zawartych w niej tymczasowych twierdzeń wiążących wniosków w przedmiocie bezprawności tego środka.

37

Ponadto sąd Unii rozstrzygnął, że w sytuacji gdy Komisja wszczęła formalne postępowanie wyjaśniające w przedmiocie wdrażanego środka, sądy krajowe są zobowiązane do zastosowania wszelkich niezbędnych środków w celu wyciągnięcia konsekwencji z ewentualnego naruszenia obowiązku zawieszenia wprowadzania w życie wspomnianego środka (wyrok Trybunału z dnia 21 listopada 2013 r. w sprawie C‑284/12 Deutsche Lufthansa, pkt 42).

38

W tym celu sądy krajowe mogą zawiesić wprowadzanie w życie rozpatrywanego środka i nakazać odzyskanie kwot już wypłaconych. Sądy krajowe mogą również zarządzić środki tymczasowe mające na celu ochronę z jednej strony interesów uczestników postępowania, a z drugiej strony skuteczności decyzji Komisji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego (ww. w pkt 37 wyrok w sprawie Deutsche Lufthansa, pkt 43).

39

W odróżnieniu od decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wdrażanego środka taka decyzja w przedmiocie środka, który już nie jest wdrażany, nie pociąga za sobą samodzielnych skutków prawnych, a to dlatego, że nie wywiera ona wobec państwa członkowskiego, do którego jest adresowana, a także wobec beneficjenta czy też beneficjentów badanej pomocy bezzwłocznego, pewnego i wystarczająco wiążącego skutku.

40

W efekcie wydania takiej decyzji państwo członkowskie nie ma zatem obowiązku przystąpienia do odzyskania wypłaconej beneficjentowi pomocy. W tym względzie stwierdzić należy, że w przypadku gdy Komisja zamierza nakazać danemu państwu członkowskiemu tymczasowe odzyskanie pomocy, samo rozporządzenie nr 659/1999 nakłada na tę instytucję bardzo rygorystyczne warunki. Artykuł 11 ust. 2 rozporządzenia nr 659/1999 ustanawia wymóg, aby nie zachodziły wątpliwości co do charakteru pomocowego danego środka, aby konieczne było pilne działanie oraz aby istniało poważne ryzyko wyrządzenia konkurentowi poważnej i nieodwracalnej szkody. Takie warunki, niewątpliwie ustalone w odniesieniu do wydawania decyzji odmiennej niż decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego i o innym zakresie stosowania, stanowią przesłanki braku istnienia po stronie państwa członkowskiego, do którego adresowana jest decyzja, wynikającego z niej ogólnego obowiązku odzyskania bezprawnie wypłaconej pomocy. Ponadto art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 wyraźnie stanowi, że po wydaniu ostatecznej decyzji stwierdzającej brak zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym Komisja nie nakłada obowiązku odzyskania pomocy, jeżeli byłoby to sprzeczne z ogólną zasadą prawa Unii.

41

Ponadto rozstrzygnięto już, po pierwsze, że sąd krajowy nie ma obowiązku nakazania odzyskania pomocy wprowadzonej w życie z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE, jeżeli Komisja wydała ostateczną decyzję stwierdzającą zgodność tej pomocy ze wspólnym rynkiem w rozumieniu art. 107 TFUE, lecz ma on obowiązek nakazać beneficjentowi pomocy zapłatę odsetek za okres, w jakim utrzymywała się ta sytuacja bezprawności (wyrok Trybunału z dnia 12 lutego 2008 r. w sprawie C-199/06 CELF i Ministre de la Culture et de la Communication, Zb.Orz. s. I-469, pkt 55) Po drugie, w przypadku gdy sąd krajowy rozpatruje zawisły przed nim spór w przedmiocie odzyskania pomocy, ma on obowiązek zarządzenia środków ochronnych jedynie w przypadku spełnienia wszystkich uzasadniających je przesłanek, a mianowicie w sytuacji gdy uznanie danego środka za pomoc państwa nie budzi żadnych wątpliwości, gdy planowane jest bezzwłoczne wprowadzenie w życie pomocy lub została ona już w życie wprowadzona i gdy nie stwierdzono zachodzenia nadzwyczajnych okoliczności, sprawiających, że jej odzyskanie jest niewłaściwe (wyrok Trybunału z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie C-1/09 CELF i Ministre de la Culture et de la Communication, Zb.Orz. s. I-2099, pkt 36).

42

W świetle powyższego nie można uznać, że decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie środka, który nie jest już wdrażany, wywiera wobec państwa członkowskiego bezzwłoczny, pewny i wystarczająco wiążący skutek w postaci zobowiązania go do odzyskania bezprawnie wypłaconej pomocy.

43

W zakresie dotyczącym pewnego charakteru samodzielnych skutków prawnych wywieranych przez decyzję o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego należy stwierdzić, że w odróżnieniu od obowiązku zawieszenia badanego środka wynikającego z takiej decyzji wydanej w przedmiocie środka wdrażanego, do odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy może co do zasady dojść jedynie w efekcie rozstrzygnięcia zawisłego przed sądem krajowym sporu, które jest, z natury rzeczy, niepewne ze względu na różnego rodzaju czynniki, które musi wziąć pod uwagę sąd krajowy, nakazując beneficjentowi bezprawnie przyznanej pomocy jej zwrot (zob. pkt 41 powyżej).

44

Z całości tych rozważań wynika zatem, że decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie środka, który nie jest już wdrażany, tak jak ma to miejsce w przypadku umowy z 2005 r. po zmianach, nie pociąga za sobą samodzielnych skutków prawnych i, co za tym idzie, nie wywiera wiążących skutków prawnych. Nie chodzi tu zatem o akt zaskarżalny w rozumieniu art. 263 TFUE.

45

W trzeciej kolejności stwierdzić należy, że wniosek wyciągnięty przez Sąd w pkt 44 nie znajduje zastosowania do umowy z 2010 r., która obowiązywała w dniu wydania zaskarżanej decyzji. Nie ma jednak wątpliwości co do tego, że umowa z 2010 r. została rozwiązana i zastąpiona podpisanym w dniu 10 sierpnia 2012 r. osiemnastym aneksem, który obowiązywał retrospektywnie począwszy od dnia 1 stycznia 2012 r. Ze względu na to zaś, że niniejsza skarga została złożona w sekretariacie Sądu w dniu 23 listopada 2012 r., stwierdzić należy, iż w chwili jej wniesienia domniemany środek pomocowy nie był już wdrażany.

46

W tym względzie z orzecznictwa wynika, że dopuszczalność skargi należy oceniać przyjmując za punkt odniesienia sytuację w momencie jej złożenia (wyroki Trybunału: z dnia 27 listopada 1984 r. w sprawie 50/84 Bensider i in. przeciwko Komisji, Rec. s. 3991, pkt 8; z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawach połączonych C-61/96, C-132/97, C-45/98, C-27/99, C-81/00 i C-22/01 Hiszpania przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I-3439, pkt 23).

47

Ze względu na to zaś, że zaskarżana decyzja dotyczy umowy z 2010 r., nie pociąga ona za sobą samodzielnych skutków prawnych i, co za tym idzie, nie wywiera wiążących skutków prawnych. Dlatego nie stanowiła ona już aktu zaskarżalnego w dniu złożenia skargi.

48

W czwartej kolejności należy stwierdzić, że przedstawione przez skarżącą różnego rodzaju argumenty nie pozwalają na obalenie wniosków przedstawionych w pkt 44 i 47 powyżej.

49

Po pierwsze, skarżąca powołuje się na brzmienie art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 659/1999, aby na tej podstawie twierdzić, że zaskarżana decyzja jest aktem podlegającym zaskarżeniu, gdyż chodzi tu ponadto o formalną decyzję, która stanowi zgodnie z brzmieniem art. 263 TFUE akt zaskarżalny, co potwierdza też orzecznictwo Trybunału.

50

Choć prawdą jest, że wyrażenie „decyzja” zostało użyte w rozporządzeniu nr 659/1999 celem określenia różnego rodzaju aktów, które Komisja może przyjąć w trakcie prowadzenia postępowania w przedmiocie pomocy państwa, to z orzecznictwa wynika, iż po to, aby ustalić, czy dany akt jest zaskarżalny w rozumieniu art. 263 TFUE, a w szczególności aby móc odróżnić akt przygotowawczy od decyzji ostatecznej, należy wziąć pod uwagę jego istotę, forma zaś jest tu co do zasady bez znaczenia (zob. podobnie ww. w pkt 22 wyrok w sprawie AETR, pkt 42; ww. w pkt 23 wyrok w sprawie T-3/93 IBM przeciwko Komisji, pkt 9; wyroki Sądu: z dnia 24 marca 1994 r. w sprawie Air France przeciwko Komisji, Rec. s. II-121, pkt 43, 57; z dnia 17 kwietnia 2008 r. w sprawie T-260/04 Cestas przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-701, pkt 68).

51

W niniejszym przypadku z pkt 39–44 powyżej w wystarczająco uzasadniony sposób wynika, że decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie środka, który w chwili wydania tej decyzji już nie jest wdrażany, nie pociąga za sobą samodzielnych skutków prawnych, efektem czego nie wywołuje on wiążących skutków prawnych, których istnienie jest przesłanką zaskarżalności danego aktu. Innymi słowy, tego rodzaju akt, który stanowi z formalnego punktu widzenia decyzję, nie ma, ze względu na swą treść, charakteru decyzji.

52

Skarżąca podczas rozprawy przypomniała ww. w pkt 22 wyrok w sprawie Deutsche Post i Niemcy przeciwko Komisji, pkt 43–45, opierając na nim swoją argumentację dotyczącą tego, że to forma, w jakiej wydano zaskarżaną decyzję, ma decydujące znaczenie dla tego, czy może stać się ona przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności. W wyroku tym Trybunał rzeczywiście rozstrzygnął, że prawodawca unijny, przewidując, iż przewidziany w art. 10 ust. 3 rozporządzenia nr 659/1999 nakaz udzielenia informacji ma mieć formę decyzji, miał na celu przypisanie temu aktowi wiążącego charakteru i że, co za tym idzie, taki nakaz ma na celu wywołanie wiążących skutków prawnych, a zatem – stanowi akt zaskarżalny w rozumieniu art. 263 TFUE. Niemniej jednak należy stwierdzić, że rozstrzygając kwestię, czy akt zaskarżany w tamtym przypadku może stanowić przedmiot skargi o stwierdzenie nieważności, Trybunał nie poprzestał na przeprowadzeniu tej analizy. W dalszej części tego ww. w pkt 22 wyroku Deutsche Post i Niemcy przeciwko Komisji Trybunał przeanalizował to, czy, jak rozstrzygnął Sąd w postanowieniu będącym przedmiotem rozpatrywanego przezeń odwołania, zaskarżany akt stanowi tymczasowy środek o przygotowawczym charakterze i czy pociąga on za sobą samodzielne skutki prawne, przed którymi skarga na decyzję kończącą postępowanie dotyczące domniemanej pomocy państwa może zapewnić wystarczającą ochronę sądową skarżącym w tej sprawie (pkt 48–63). Trybunał stwierdził zaś, że przypadek taki nie zachodzi w rozpatrywanej przez niego sprawie, gdyż ze względu na to, iż zaskarżany akt stanowi akt pośredni, skutki ewentualnej bezprawności, jaką jest on dotknięty, nie mogą zostać usunięte w drodze skargi o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej (ww. w pkt 22 wyrok w sprawie Deutsche Post i Niemcy przeciwko Komisji, pkt 56–60). Choć bowiem Trybunał wziął pod uwagę formę, w jakiej został przyjęty zaskarżany akt mający postać decyzji w rozumieniu art. 288 TFUE, aby wyciągnąć na tej podstawie wniosek, że chodzi tu o akt mogący stanowić przedmiot skargi o stwierdzenie nieważności, to ocena ta stanowiła jedynie element składowy wnioskowania, którego doprowadziło go do takiego właśnie rezultatu.

53

Po drugie, skarżąca podczas rozprawy nalegała na znaczenie, jakie ma ww. w pkt 37 wyrok w sprawie Deutsche Lufthansa dla ustalenia tego, czy zaskarżana przez nią decyzją stanowi akt zaskarżalny w rozumieniu art. 263 TFUE. Zdaniem skarżącej Trybunał rozstrzygnął, że decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego pociąga za sobą samodzielne skutki prawne ze względu na to, iż stwarza ona wiążące sądy krajowe stosunki prawne, w szczególności ze względu na to, iż mogą one rozstrzygać o zawieszeniu rozpatrywanego środka, nakazaniu odzyskania od jego beneficjenta kwot już wypłaconych czy też o zastosowaniu środków tymczasowych mających na celu ochronę interesów uczestników postępowania. Skarżąca twierdzi, iż zachodzi prawdopodobieństwo, że będzie ona musiała w trakcie formalnego postępowania wyjaśniającego brać udział w postępowaniach sądowych pomimo tego, iż domniemany środek pomocowy nie jest już wdrażany, a to z tego względu, że sądy krajowe winny stosować wyciągnięte w zaskarżanej decyzji przez Komisję wnioski.

54

Przede wszystkim należy przypomnieć, że postępowanie główne w tamtej sprawie, która toczyła się przed sądem niemieckim i w której zadano pytanie prejudycjalne, na które Trybunał udzielił odpowiedzi, dotyczyło środka pomocowego, który był wdrażany w dniu wydania przed Komisję decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego (zob. pkt 37 powyżej).

55

Następnie choć nie ma wątpliwości co do tego, że sąd krajowy, do którego skierowane zostanie takie żądanie, może nakazać odzyskanie wypłaconej pomocy niezależnie od tego, czy środek pomocowy jest jeszcze wdrażany w dniu wydania decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, istnienia takiej możliwości nie można postrzegać jako bezzwłocznego, pewnego i wystarczająco wiążącego skutku wydania takiej decyzji. W tym względzie decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego wywiera wobec państwa członkowskiego taki skutek jedynie w przypadku, gdy dany środek pomocowy jest jeszcze wdrażany, gdyż wtedy państwo członkowskie na mocy samej takiej decyzji jest zobowiązane do zawieszenia środka pomocowego – i nie ma przy tym konieczności wniesienia skargi przed sąd krajowy (zob. pkt 36–38 powyżej). Ponadto z przypomnianych powyżej zasad wynika, że, wbrew temu, co twierdzi skarżąca, sąd krajowy nie ma obowiązku nakazania zwrotu wypłaconej pomocy (zob. pkt 40 i 41 powyżej), gdyż wydanie przez niego takiego rozstrzygnięcia może co do zasady nastąpić w ramach zawisłego przed sądem sporu, którego wynik jest, z samej istoty takiego postępowania, niepewny (zob. pkt 43 powyżej).

56

W tym względzie należy, podobnie jak Komisja, przypomnieć, że w zastosowaniu zasady lojalnej współpracy pomiędzy z jednej strony sądami krajowymi a z drugiej strony Komisją i sądami unijnymi sądy krajowe mają jedynie obowiązek zastosowania wszelkich właściwych środków ogólnych lub szczególnych mających na celu zapewnienie wykonania zobowiązań wynikających z prawa Unii oraz powstrzymania się od wszelkich działań mogących zagrozić realizacji celów traktatu, a w szczególności – powstrzymania się od wydawania rozstrzygnięć naruszających decyzję Komisji, nawet jeśli ma ona charakter tymczasowy (ww. w pkt 37 wyrok w sprawie Deutsche Lufthansa, pkt 41).

57

Przyjęcie takiej wykładni ww. w pkt 37 wyroku Deutsche Lufthansa nie pozwala zatem na uznanie, że decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie środka, który już nie jest wdrażany, ma w odniesieniu do państwa członkowskiego, do którego jest adresowana, bezzwłoczny, pewny i wystarczająco wiążący charakter.

58

Po trzecie, skarżąca na rozprawie twierdziła, że możliwość wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności decyzji kończącej formalne postępowanie wyjaśniające czy też podniesienia tej nieważności w drodze zarzutu nie zapewnia jej sama w sobie wystarczającej ochrony.

59

Podniesioną przez skarżącą argumentację można rozumieć jako oznaczającą, że możliwość zakwestionowania zgodności z prawem wydanej przez instytucję ostatecznej decyzji czy też podniesienia tej niezgodności z prawem w drodze zarzutu nie wystarcza do zapewnienia jej skutecznej ochrony sądowej, ze względu na to, iż pociąga ona za sobą możliwość poniesienia konsekwencji wniesienia powództw o odzyskanie kwot pomocy wypłaconych przed wydaniem tej ostatecznej decyzji. W sytuacji zaś takiej jak ta rozpatrywana w niniejszym przypadku ochrona sądowa praw przysługujących skarżącej na mocy postanowień traktatowych jest zapewniona poprzez istnienie możliwości wniesienia na podstawie art. 267 TFUE do Trybunału przez sąd krajowy, przed którym zawisł spór dotyczący odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy, pytania prejudycjalnego w przedmiocie oceny ważności decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, gdyż z takiego środka zaskarżenia nie mogą skorzystać jedynie te podmioty, które mogą wnieść przeciwko takiej decyzji skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 9 marca 1994 r. w sprawie C-188/92 TWD Textilwerke Deggendorf, Rec. s. I-833, pkt 26).

60

Po czwarte, skarżąca twierdzi, że z zaskarżanej decyzji wynika, iż Komisja doszła do wniosku, że umowa z 2005 r. po zmianach oraz umowa z 2010 r. stanowią bezprawnie przyznaną pomoc państwa, przy czym nie dała ona, zwłaszcza w sentencji tej decyzji, wyrazu swym wątpliwościom co do tego, czy chodzi tu o pomoc państwa, gdyż nie określiła ona tego domniemanego środka pomocowego jako pomocy „ewentualnej” czy też „domniemanej”.

61

Stwierdzić należy, że z zaskarżanej decyzji w wystarczająco uargumentowany sposób wynika, że wnioski, do jakich doszła Komisja w zakresie dotyczącym bezprawnego charakteru domniemanego środka pomocowego, zostały przez nią wyciągnięte tymczasowo, po przeprowadzeniu wstępnej oceny na podstawie art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999. W motywie 61 zaskarżanej decyzji Komisja stwierdziła, że „[p]o przeanalizowaniu informacji i argumentów przedstawionych dotychczas przez [Rumunię] i [skarżącą] [instytucja ta] wydaj[e] wstępną opinię, iż [domniemany środek pomocowy] pociąga za sobą pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE”, i że ma ona wątpliwości co do jego zgodności z traktatem. W motywie 62 zaskarżanej decyzji Komisja wyliczyła przesłanki istnienia pomocy państwa oraz wskazała na wątpliwości dotyczące zgodności takiej pomocy z rynkiem wewnętrznym. Po przeczytaniu tych fragmentów zaskarżanej decyzji nie można mieć wątpliwości co do tego, że Komisja przeprowadziła ostateczną ocenę tego, czy rozpatrywany przez nią środek pomocowy ma charakter pomocy państwa. W motywie 152 zaskarżanej decyzji Komisja doszła do wstępnego wniosku, że umowa z 2005 r. po zmianach oraz umowa z 2010 r. stanowią bezprawnie przyznaną pomoc państwa, która wydaje się nie spełniać żadnego z warunków koniecznych do uznania jej za zgodną ze wspólnym rynkiem.

62

Po piąte, skarżąca twierdzi, że w zaskarżanej decyzji Komisja, wskazując zawarte z dostawcą umowy, wywołała stan znacznej niepewności w środowiskach gospodarczych, a także w jej stosunkach z bankami, klientami i konkurentami; niepewność ta dotyczy w szczególności ewentualności podniesienia przez dostawcę żądania wypłacenia mu dodatkowych kwot z tytułu dokonanych w przeszłości dostaw.

63

Podobnie jak Komisja należy stwierdzić, że braku pewności w stosunkach handlowych oraz sposobu, w jaki inne podmioty gospodarcze postrzegają sytuację, w jakiej znajduje się beneficjent środka pomocowego, jakim jest w niniejszym przypadku skarżąca, nie można uznać za wiążące skutki prawne, gdyż stanowią one jedynie faktyczne, a nie – prawne skutki, jakie zwykle pociąga za sobą wydanie decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego (zobacz podobnie i analogicznie ww. w pkt 23 wyrok w sprawie Trybunału IBM przeciwko Komisji, pkt 19; wyrok z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie C-301/03 Włochy przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-10217, pkt 30; wyrok Sądu z dnia 20 maja 2010 r. w sprawie T-258/06 Niemcy przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-2027, pkt 151). Sąd Unii wziął niewątpliwie pod uwagę okoliczność, że środowiska gospodarcze uwzględniają w swych stosunkach z beneficjentem bezprawnie przyznanego środka pomocowego jego osłabioną sytuację prawną i finansową (ww. w pkt 27 wyroki: Włochy przeciwko Komisji, pkt 59; Diputación Foral de Álava i in. przeciwko Komisji, pkt 34; Alcoa Trasformazioni przeciwko Komisji, pkt 36), niemniej jednak z tych względów jasne jest, że sąd Unii jedynie unaocznił faktyczne konsekwencje wiążących skutków prawnych, ze względu na które uznał on w tych wyrokach, iż decyzje o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie obowiązującego środka pomocowego stanowią akty zaskarżalne.

64

Podniesiony przez skarżącą argument pozostaje zatem bez wpływu na kwalifikację zaskarżanej decyzji jako aktu mogącego stanowić przedmiot skargi o stwierdzenie nieważności.

65

Po szóste, skarżąca przedstawia okoliczność, której zaistnienie przypisuje ona wydaniu zaskarżanej decyzji, polegającą na tym, że spółka V., z którą pozostawała ona w bliskich stosunkach, zawiesiła – wskutek wahań mających ją finansować banków – realizację projektu polegającego na wybudowaniu w Rumunii centrali wytwarzania energii z gazu w drodze kogeneracji.

66

Tego rodzaju okoliczności nie można postrzegać jako wiążącego skutku prawnego zaskarżanej decyzji, gdyż stanowi ona co najwyżej ewentualną faktyczną konsekwencję wydania takiej decyzji (zob. pkt 63 powyżej). W każdym wypadku stwierdzić należy, że skarżąca nie przedstawiła na poparcie swych twierdzeń żadnego dowodu, gdyż akta sprawy nie zawierają żadnego dokumentu świadczącego o pierwotnym istnieniu zamiaru zaangażowania się spółki V. w taki projekt, o podjęciu przez nią decyzji o zawieszeniu realizacji tego projektu oraz o istnieniu związku pomiędzy tą domniemaną decyzją a spowodowaną wydaniem zaskarżanej decyzji odmową finansowania przez bank.

67

Z całokształtu powyższych względów wynika, bez konieczności uwzględniania złożonego przez skarżącą wniosku o zarządzenie środków tymczasowych, że zaskarżana decyzja nie stanowi aktu zaskarżalnego w rozumieniu art. 263 TFUE i, co za tym idzie, że niniejsza skarga jest niedopuszczalna.

68

Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ w niniejszym przypadku skarżąca przegrała sprawę, należy obciążyć ją jej własnymi kosztami postępowania, a także kosztami poniesionymi przez Komisję.

Z powyższych względów,

SĄD (piąta izba)

orzeka, co następuje: