1.

W Estonii ustawodawstwo przewiduje, że w przypadku gdy w celu realizacji zamówienia publicznego nałożone są wymogi szczególne, oferent musi wykazać pod rygorem wykluczenia, że je spełnia, załączając w chwili składania oferty zatwierdzenie wydane przez organy tego państwa lub dowód jego wpisu do odpowiedniego rejestru.

2.

W latach 2015 i 2017 ministerstwo spraw społecznych Estonii ogłosiło postępowania o udzielenie dwóch zamówień na dostawy środków spożywczych dla osób najbardziej potrzebujących. Oferenci musieli udowodnić w chwili składania ofert, że uzyskali zezwolenie na prowadzenie działalności od właściwego organu estońskiego lub że zostali wpisani do odpowiednich rejestrów krajowych.

3.

Innove SA, podmiot odpowiedzialny za zarządzanie pomocą finansowaną z funduszy europejskich ( 2 ), oraz ministerstwo finansów nie zgadzały się z ministerstwem spraw społecznych co do zgodności tych warunków z prawem Unii. Ponieważ rozbieżności te nie zostały rozstrzygnięte na drodze administracyjnej, ministerstwo spraw społecznych, powołując się na rozporządzenie (WE) nr 852/2004 ( 3 ), wystąpiło do sądów estońskich w celu zakwestionowania decyzji Innove, która była sprzeczna z jego stanowiskiem.

4.

W ramach sporu ( 4 ) dotyczącego warunków zamówień sąd, do którego wniesiono o jego rozstrzygnięcie, wystąpił z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, na który Trybunał będzie musiał odpowiedzieć. W szczególności będzie on musiał przeanalizować: a) czy obowiązek przedstawienia wraz z ofertami krajowych zatwierdzeń lub dowodów wpisu do rejestrów stanowi przeszkodę dla równości i wolnej konkurencji oferentów w zakresie zamówień publicznych; oraz b) czy dyrektywę 2004/18/WE ( 5 ) można interpretować w sposób spójny z wymogami rozporządzenia nr 852/2004.

5.

Zgodnie z art. 2 („Zasady udzielania zamówień”):

„Instytucje zamawiające zapewniają równe i niedyskryminacyjne traktowanie wykonawców oraz działają w sposób przejrzysty”.

6.

Artykuł 26 („Warunki realizacji zamówień”) stanowi:

„Instytucje zamawiające mogą określić warunki szczególne związane z realizacją zamówienia, pod warunkiem że są one zgodne z przepisami prawnymi Wspólnoty oraz zostały wskazane w ogłoszeniu o zamówieniu lub specyfikacjach. Warunki rządzące realizacją zamówienia mogą, w szczególności, dotyczyć względów społecznych i środowiskowych”.

7.

Artykuł 46 („Predyspozycje do prowadzenia działalności zawodowej”) stanowi:

„Od każdego wykonawcy ubiegającego się o uczestnictwo w realizacji zamówienia publicznego można żądać dowodu posiadania przezeń wpisu do jednego z rejestrów zawodowych lub handlowych, lub dostarczenia oświadczenia pod przysięgą lub zaświadczenia, zgodnie z opisem zawartym w załączniku IX A – w odniesieniu do zamówień publicznych na roboty budowlane, w załączniku IX B – w odniesieniu do zamówień na dostawy oraz w załączniku IX C – dla zamówień na usługi, i zgodnie z warunkami przewidzianymi przez prawo państwa członkowskiego, w którym ma on swoją siedzibę.

W procedurze udzielenia zamówień na usługi, jeżeli kandydaci lub oferenci muszą posiadać określone zezwolenia lub muszą być członkami określonej organizacji, aby mieć możliwość realizowania w swoim kraju określonej usługi, instytucja zamawiająca może wymagać od nich przedstawienia dowodu, iż posiadają oni takie zezwolenie lub status członkowski”.

8.

Zgodnie z art. 2 („Definicje”):

„1.   Do celów niniejszego rozporządzenia:

[…]

c) »przedsiębiorstwo« oznacza każdą jednostkę przedsiębiorstwa spożywczego;

[…]”.

9.

Artykuł 6 („Kontrole urzędowe, rejestracja i zatwierdzenie”) stanowi:

„1.   Podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze współpracują z właściwymi organami zgodnie z innym, mającym zastosowanie, prawodawstwem wspólnotowym lub, jeżeli takie nie istnieje, z prawem krajowym.

2.   W szczególności, każdy podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze powiadamia właściwy organ, w sposób, jakiego wymaga ten ostatni, o każdym przedsiębiorstwie pod jego kontrolą, które uczestniczy w jakimkolwiek z etapów produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności, w celu rejestracji każdego z takich przedsiębiorstw.

Podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze zapewniają również, że właściwy organ zawsze posiada aktualne informacje na temat zakładów, w tym poprzez powiadamianie o każdej istotnej zmianie w działalności i o każdym zamknięciu istniejącego zakładu.

3.   Jednakże podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze zapewniają, że zakłady są zatwierdzone przez właściwy organ, w następstwie przynajmniej jednej wizyty w miejscu funkcjonowania, jeżeli zatwierdzenie jest wymagane:

Każde państwo członkowskie wymagające zatwierdzenia niektórych zakładów znajdujących się na jego terytorium na podstawie prawa krajowego, jak przewidziano w lit. a), powiadamia Komisję i inne państwa członkowskie o odpowiednich przepisach krajowych” ( 6 ).

10.

Paragraf 39 ust. 1 stanowi:

„Instytucja zamawiająca musi sprawdzić, czy sytuacja ekonomiczna i finansowa oraz techniczne i zawodowe kompetencje oferenta lub kandydata są zgodne z warunkami określonymi w ogłoszeniu o zamówieniu w odniesieniu do kwalifikacji. Warunki dotyczące kwalifikacji muszą być wystarczające do udowodnienia, że oferent lub kandydat jest zdolny do wykonania zamówienia publicznego, oraz odpowiednie i proporcjonalne do charakteru, ilości i przeznaczenia towarów, usług lub robót budowlanych będących przedmiotem zamówienia publicznego”.

11.

Paragraf 41 ust. 3 stanowi:

„W przypadku gdy ustawodawca ustanawia wymogi szczególne dotyczące działalności, która ma być wykonywana w ramach zamówienia publicznego, instytucja zamawiająca wskazuje w ogłoszeniu o zamówieniu wymogi szczególne, które muszą zostać spełnione, oraz wpisy do rejestrów i zezwolenia na prowadzenie działalności konieczne do zakwalifikowania oferenta lub kandydata. W celu ustalenia, czy spełnione są wymogi szczególne określone przepisami prawa, instytucja zamawiająca wymaga w ogłoszeniu o zamówieniu, aby oferent lub kandydat przedstawił dowody, że posiada zezwolenie na prowadzenie działalności lub jest wpisany do rejestru, lub że spełnia wszelkie inne wymogi szczególne, lub że jest członkiem właściwej organizacji zgodnie z prawem państwa, w którym ma siedzibę, chyba że instytucja zamawiająca może uzyskać takie dowody, nie ponosząc dodatkowych kosztów, na podstawie danych publicznych dostępnych w bazie danych. Jeżeli oferent lub kandydat nie posiada zezwolenia na prowadzenie działalności lub nie jest wpisany do rejestru, lub nie jest członkiem właściwej organizacji zgodnie z prawem państwa, w którym ma siedzibę, instytucja zamawiająca stwierdza jego wykluczenie”.

12.

Zgodnie z § 8 („Obowiązek uzyskania zezwolenia”):

„1.   Podmiot gospodarczy musi posiadać zezwolenie na prowadzenie działalności w sektorze spożywczym w następujących zakładach:

[…]

2.   Zezwolenie na prowadzenie działalności daje wykonawcy prawo do podjęcia i prowadzenia działalności gospodarczej w zakładzie lub w części zakładu objętej zezwoleniem na prowadzenie działalności.

3.   Właściwy minister określa w drodze rozporządzenia szczegółowy wykaz obszarów działalności i kategorii środków spożywczych, w odniesieniu do których podmiot gospodarczy musi posiadać zezwolenie na prowadzenie działalności”.

13.

Paragraf 10 stanowi:

„Zezwolenie na prowadzenie działalności jest wydawane podmiotowi gospodarczemu, jeżeli jego zakład lub zakład wykorzystywany przez niego w celu prowadzenia działalności w sektorze spożywczym spełnia wymogi określone w [rozporządzeniach nr nr 852/2004 i 853/2004 oraz] w innych odpowiednich przepisach dotyczących środków spożywczych”.

14.

W latach 2015 i 2017 ministerstwo spraw społecznych Estonii ogłosiło dwa przetargi nieograniczone na zamówienia publiczne (nr nr 157505 i 189564), których przedmiotem było zapewnienie „pomocy żywnościowej dla osób najbardziej potrzebujących”. Wartość każdego z tych przetargów przekraczała 4 mln EUR ( 9 ).

15.

Zgodnie z ogłoszeniem nr 157505 oferenci musieli posiadać zatwierdzenie Veterinaar- ja Toiduamet (urzędu ds. weterynarii i środków spożywczych, zwanego dalej „VTA”), a także przedłożyć potwierdzenie uzyskania zatwierdzenia i numer zatwierdzenia.

16.

Wymogi zamówienia nr 157505 zostały zmienione w trakcie postępowania przetargowego w ten sposób, że wystarczyło przedłożyć oświadczenie o przestrzeganiu obowiązków w zakresie rejestracji i uzyskania zezwolenia określonych w ToiduS. Te same rozwiązania zostały przyjęte w odniesieniu do zamówienia nr 189564.

17.

W wyniku obu postępowań z trzema oferentami zawarto umowy ramowe. Ostatecznie zamówienie zostało udzielone spółce Sanitex OÜ (estońskiej spółce zależnej ’UAB Sanitex, będącej spółką dominującą z siedzibą na Litwie) ze względu na to, że złożyła ona najkorzystniejszą ekonomicznie ofertę w minikonkursie zorganizowanym w ramach umów ramowych.

18.

Zakupy dokonane na podstawie zamówień dotyczyły środków spożywczych pochodzących z Estonii, Łotwy, Litwy i innych krajów Unii Europejskiej.

19.

W ramach wykonywania swoich zadań Innove, na mocy „decyzji w sprawie korekty finansowej” z dnia 30 października 2018 r. ( 10 ), odrzuciło wnioski o płatność (na kwotę 463291,55 EUR) złożone przez ministerstwo spraw społecznych w następstwie tych zamówień.

20.

Decyzja w sprawie korekty finansowej była oparta na okoliczności, że ministerstwo spraw społecznych uchybiło obowiązkowi przestrzegania przepisów ustanowionych w RHS ( 11 ).

21.

Innove uważała, że oba zamówienia publiczne zostały poddane kryteriom kwalifikacji, które nadmiernie ograniczały krąg oferentów, w szczególności oferentów zagranicznych. Nadmierne ograniczenie polegało na tym, że wymagano od oferentów posiadania zatwierdzenia przez organ estoński lub wykazania, że spełnili oni obowiązek wpisu do rejestru w Estonii.

22.

Zdaniem Innove możliwość spełnienia wspomnianych wymogów przez zagranicznych oferentów poprzez oparcie się na zasobach innej osoby lub złożenie wspólnej oferty z przedsiębiorstwem spełniającym owe wymogi nie zapobiegała nadmiernemu ograniczeniu kręgu oferentów i zniechęcała ich do udziału w przetargu.

23.

Ministerstwo spraw społecznych wniosło zażalenie na decyzję w sprawie korekty finansowej, które zostało oddalone przez Innove w dniu 25 stycznia 2019 r.

24.

Ministerstwo spraw społecznych złożyło skargę na tę decyzję o oddaleniu zażalenia do Tallinna Halduskohus (sądu administracyjnego w Tallinie, Estonia), wnosząc o jej uchylenie. Podniosło ono zasadniczo, że:

25.

Innove sprzeciwiło się skardze ministerstwa spraw społecznych, podnosząc, co następuje:

26.

Ministerstwo finansów wzięło udział w postępowaniu w przedmiocie skargi, popierając stanowisko Innove. W jego ocenie kryteria kwalifikacji zawarte w ogłoszeniu o przetargu były nadmiernie restrykcyjne. Podniosło ono w szczególności, że:

27.

Wyrokiem z dnia 22 maja 2019 r. Tallinna Halduskohus (sąd administracyjny w Tallinie) oddalił skargę, stwierdzając zasadniczo, że:

28.

Ministerstwo spraw społecznych złożyło odwołanie od wyroku wydanego w pierwszej instancji do Tallinna Ringkonnakohus (sądu apelacyjnego w Tallinie, Estonia), który w swoim postanowieniu odsyłającym zawarł między innymi następujące uwagi:

29.

W związku z tym Tallinna Ringkonnakohus (sąd apelacyjny w Tallinie) skierował do Trybunału następujące pytania prejudycjalne:

30.

Postanowienie odsyłające wpłynęło do sekretariatu Trybunału Sprawiedliwości w dniu 7 stycznia 2020 r.

31.

Uwagi na piśmie przedstawiły rząd estoński i Komisja Europejska. Podmioty te, a także Riigi Tugiteenuste Keskus (centrum usług wsparcia państwa, Estonia), instytucja, która częściowo przejęła zadania Innove, udzieliły odpowiedzi na piśmie na pytania, które zostały do nich skierowane przez Trybunał, zamiast rozprawy.

32.

Na wniosek Trybunału przeprowadzę jedynie analizę dwóch pierwszych pytań prejudycjalnych.

33.

Wątpliwości sądu odsyłającego dotyczą zasadniczo tego, czy art. 2 i 46 dyrektywy 2004/18 stoją na przeszkodzie przepisom krajowym, na mocy których w dwóch zamówieniach publicznych na zakup i dystrybucję pomocy żywnościowej na rzecz osób najbardziej potrzebujących instytucja zamawiająca narzuca sporne wymogi w celu oceny kwalifikacji oferentów.

34.

W drodze tych wymogów instytucja zamawiająca wymagała od oferentów, aby przy składaniu swoich ofert udowodnili, że posiadają zezwolenie na prowadzenie działalności w Estonii lub że są zarejestrowani jako tacy w Estonii. Zdaniem rządu estońskiego wymogi te wynikają z § 41 ust. 3 RHS ( 14 ).

35.

Specyfikacja warunków zamówienia nr 157505 odzwierciedlała ten przepis, stanowiąc, że oferenci muszą posiadać wyżej wymienione zatwierdzenie w Estonii oraz że muszą oni dołączyć do swoich ofert odpowiednie zaświadczenie i numer zatwierdzenia. Wymóg ten został jednak złagodzony poprzez umożliwienie oferentom dołączenia prostego oświadczenia o spełnieniu obowiązków w zakresie rejestracji i uzyskania zezwolenia. W przypadku zamówienia nr 189564 od samego początku wystarczające było spełnienie tego ostatniego wymogu.

36.

Z uwag stron i postanowienia odsyłającego wynika, że działając w ten sposób, instytucja zamawiająca dążyła do zastosowania się do art. 6 rozporządzenia nr 852/2004: pierwotnie wymagała ona zatwierdzenia, o którym mowa w ust. 3 tego artykułu, a następnie wymagała jedynie spełnienia mniej rygorystycznych wymogów określonych w jego ust. 2, które ograniczają się do szeregu obowiązków informacyjnych.

37.

Jak wyjaśnię bardziej szczegółowo, wspomniane dwa ustępy art. 6 rozporządzenia nr 852/2004 opierają się na założeniu, zgodnie z którym przedsiębiorstwa prowadzące działalność w sektorze spożywczym muszą posiadać zakład na terytorium państwa, w którym właściwy organ wykonuje swoje zadania publiczne.

38.

W związku z tym można by wywnioskować, że instytucja zamawiająca wymagała od oferenta posiadania zakładu w Estonii (oprócz posiadania zezwolenia na prowadzenie działalności lub wpisu do odpowiednich rejestrów w tym państwie).

39.

Ponieważ jednak w postanowieniu odsyłającym nie wyjaśniono szczegółowo warunków przetargu, sporne klauzule można by analizować z innego punktu widzenia, gdyby warunki zamówienia w rzeczywistości umożliwiały oferowanie dostaw środków spożywczych z zakładów znajdujących się poza Estonią ( 15 ).

40.

W takim przypadku zastosowanie mogłoby mieć rozporządzenie (WE) nr 178/2002 ( 16 ), którego głównym celem jest zapewnienie swobodnego przepływu bezpiecznej i zdrowej żywności w Unii. Cel ten jest również jednym z celów rozporządzenia nr 852/2004, z którym jest ono związane ( 17 ).

41.

Gdyby specyfikacja warunków zamówienia nie wymagała od oferentów posiadania zakładu w Estonii, należałoby założyć, że oferty tych wykonawców mogłyby opierać się na dostawie środków spożywczych spoza Estonii, czego ustalenie jest zadaniem sądu odsyłającego ( 18 ).

42.

Gdyby natomiast specyfikacja warunków zamówienia wymagała, aby każdy oferent posiadał w Estonii zakład, z którego mógłby realizować dostawy środków spożywczych ( 19 ), należałoby ocenić, czy wymóg ten był należycie uzasadniony, a jeśli tak, to czy nie wykraczał on poza to, co jest konieczne do osiągnięcia zamierzonych celów. Byłoby to również zadanie sądu krajowego.

43.

W tym drugim przypadku, gdyby sąd odsyłający uznał, że obowiązek posiadania zakładu w Estonii nie był uzasadniony lub był nieproporcjonalny, ministerstwo spraw społecznych mogło naruszyć art. 2 dyrektywy 2004/18, gdyż przedsiębiorstwa mające siedzibę w innych państwach członkowskich, które nie miałyby zakładu w Estonii, byłyby dyskryminowane.

44.

Poniższe uwagi opierają się na założeniu, że dokumentacja przetargowa wymagała od oferentów w sposób domyślny lub wyraźny posiadania zakładu w Estonii, co prowadzi do analizy zastosowania art. 6 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 852/2004 w związku z dyrektywą 2004/18.

45.

Wydaje mi się właściwe udzielenie łącznej odpowiedzi na te dwa pytania ze względu na istniejące między nimi powiązanie. Moja odpowiedź obejmuje trzy etapy: a) kwalifikacja oferentów; b) wymóg, zgodnie z którym oferenci muszą posiadać zakład w Estonii w celu prowadzenia działalności mającej za przedmiot środki spożywcze; oraz c) ważność spornych wymogów, w przypadku gdy są one wymagane na etapie realizacji zamówienia, a nie na początkowym etapie postępowania.

46.

W postanowieniu odsyłającym wskazano, że warunki, których dotyczy spór, dotyczyły „kwalifikacji” oferentów. Rząd estoński potwierdza to, podkreślając, że „[są] on[e] związan[e] z samą osobą oferenta i mo[gą] być uznan[e] za warunek kwalifikacji” ( 20 ).

47.

Zostało to wyraźnie odzwierciedlone w pierwszym pytaniu prejudycjalnym: przepisy krajowe nakładały na instytucję zamawiającą obowiązek wskazania w ogłoszeniu o zamówieniu „wpisów do rejestrów lub zezwoleń na prowadzenie działalności […] wymaganych” w celu kwalifikacji oferenta. Jeżeli oferent nie udowodni przy składaniu swojej oferty, że posiada któreś z nich, instytucja zamawiająca stwierdzi, że oferent ten nie kwalifikuje się (a zatem wykluczy go).

48.

Drugie pytanie prejudycjalne zostało sformułowane w podobny sposób: pytanie brzmi, czy art. 2 i 46 dyrektywy 2004/18 stoją na przeszkodzie temu, aby instytucja zamawiająca wymagała jako warunku kwalifikacji oferentów, aby oferenci ci, „niezależnie od ich dotychczasowego miejsca prowadzenia działalności”, posiadali „już w chwili składania ofert […] zezwolenie na prowadzenie działalności lub by[li] zarejestrowani w kraju, w którym pomoc żywnościowa jest udzielana”.

49.

W tym kontekście należy zauważyć, że oba pytania odnoszą się do art. 46 dyrektywy 2004/18. Zgodnie z art. 44 tej dyrektywy przy weryfikowaniu predyspozycji wykonawców biorących udział w postępowaniach o udzielenie zamówień należy odrzucić tych, którzy są wykluczeni na mocy jej art. 46 (oraz art. 45).

50.

Natomiast art. 46 dyrektywy 2004/18 reguluje jedynie „[p]redyspozycje do prowadzenia działalności zawodowej”, którymi muszą dysponować wykonawcy. Są to predyspozycje o charakterze podmiotowym, związane ze statusem zawodowym wykonawcy, który zamierza uczestniczyć w postępowaniu o udzielenie zamówienia. Wykonawca ten może zatem zostać zobowiązany do wykazania swoich predyspozycji zawodowych poprzez przedstawienie dokumentów wymienionych w samym art. 46.

51.

Analiza art. 46 dyrektywy 2004/18 zgodnie z jej motywem 42 ( 21 ) wskazuje, że na etapie kwalifikacji oferentów, w odniesieniu do wykazywania predyspozycji zawodowych obowiązuje zasada wzajemnego uznawania:

52.

Z rzeczonych przepisów wynika, że oferent może udowodnić swoją kwalifikację (podmiotowe predyspozycje do wykonania zamówienia publicznego), opierając się na dokumentach pochodzących od właściwych organów państwa członkowskiego, w którym ma on siedzibę.

53.

Inne przepisy dyrektywy 2004/18, znajdujące się w tej samej sekcji dotyczącej „[k]ryteri[ów] kwalifikacji podmiotowej”, mają takie samo znaczenie:

54.

Powyższe pozytywne ustalenia są wzmocnione przez pewne ograniczenia nałożone na instytucje zamawiające. Mianowicie:

55.

W związku z tym art. 46 dyrektywy 2004/18 zobowiązuje do tego, aby przy ocenie predyspozycji zawodowych oferenta z innego państwa członkowskiego był on traktowany na równi z krajowym oferentem posiadającym równoważne predyspozycje.

56.

Jeżeli oferent wykaże za pomocą jednego ze środków przewidzianych w dyrektywie 2004/18, że posiada odpowiednie kwalifikacje w innym państwie członkowskim, dowód tej okoliczności powinien być wystarczający, aby instytucja zamawiająca uznała, że bariera predyspozycji zawodowych została pokonana.

57.

Podsumowując, art. 46 dyrektywy 2004/18 należy interpretować w ten sposób, że instytucja zamawiająca nie może narzucić jako kryterium kwalifikacji (chodzi o kwalifikację podmiotową) uzyskania rejestracji lub zezwolenia w państwie członkowskim wykonania zamówienia, jeżeli oferent posiada już podobne uprawnienia w państwie członkowskim, w którym ma siedzibę.

58.

W zakresie, w jakim specyfikacja warunków zamówienia będąca przedmiotem niniejszej sprawy (lub ewentualnie przepisy krajowe, do których specyfikacja ta się odnosi) ustanowiła, w celu weryfikacji predyspozycji oferentów posiadających uprawnienia w innym państwie członkowskim, obowiązek uzyskania nowych uprawnień o podobnym charakterze w Estonii, nie jest ona zgodna z art. 46 dyrektywy 2004/18.

59.

W oparciu o powyższe założenie należy wyjaśnić, czy stosowanie rozporządzenia nr 852/2004 może stać na przeszkodzie takiej wykładni art. 46 dyrektywy 2004/18. Mogłoby to mieć miejsce, gdyby warunki wymagane od oferentów nie miały wpływu na ich (podmiotową) kwalifikację jako wykonawców posiadających uprawnienia, lecz na ich szczególną obecność, za pośrednictwem konkretnego zakładu, w państwie, którego instytucja zamawiająca wymaga od nich spełnienia owych warunków.

60.

Rząd estoński powołuje się bowiem na rozporządzenie nr 852/2004 [art. 6 ust. 3 lit. a)], twierdząc, że może zobowiązać oferentów do posiadania „zatwierdzenia dotyczącego przechowywania środków spożywczych”. W szczególności rząd estoński twierdzi, że wykonawca musi „posiadać zezwolenie na prowadzenie działalności w sektorze spożywczym w zakładzie, w którym przechowywane są środki spożywcze, które […] powinny być przechowywane w temperaturze innej niż temperatura otoczenia” ( 22 ).

61.

Jak już wskazałem, wobec braku dalszych szczegółów w postanowieniu odsyłającym, należy założyć, że dokumentacja przetargowa nakładała na oferentów obowiązek posiadania zakładu w Estonii.

62.

Artykuł 6 rozporządzenia nr 852/2004 opiera się na terytorialnym związku między zakładem, w którym prowadzona jest działalność przedsiębiorstwa sektora spożywczego, a państwem członkowskim, w którym zakład ten się znajduje.

63.

Ze względu na ten związek terytorialny organem właściwym do kontroli działań w zakresie produkcji, przetwarzania i dystrybucji środków spożywczych w odniesieniu do tego zakładu musi być siłą rzeczy organ państwa członkowskiego, w którym zakład ów się znajduje.

64.

Konsekwencją tej zasady jest to, że obowiązek posiadania zakładu zatwierdzonego lub zarejestrowanego w Estonii obejmuje również przedsiębiorstwa sektora spożywczego posiadające uprawnienia wydane w innym państwie członkowskim. Jedynie w ten sposób zapewnia się, że kontrola działalności prowadzonej w zakładzie znajdującym się w Estonii będzie sprawowana przez organy tego państwa.

65.

Nałożony na przedsiębiorstwa, które posiadają w państwie członkowskim zakłady przeznaczone do wykonywania działań związanych z produkcją, przetwarzaniem i dystrybucją środków spożywczych, obowiązek rejestracji w tym państwie lub uzyskania zatwierdzenia wydanego przez organy owego państwa jest zatem co do zasady zgodny z prawem Unii.

66.

Problemy powstają przy próbie pogodzenia tej zasady z przepisami prawa Unii regulującymi zamówienia publiczne. Zgodnie z tym przepisami instytucja zamawiająca:

67.

Uważam, że możliwe jest przezwyciężenie pozornej sprzeczności ( 23 ) między ogólnymi zasadami w dziedzinie zamówień publicznych a szczególnymi zasadami dotyczącymi higieny środków spożywczych. W przypadku gdy nie można pominąć przestrzegania szczególnych zasad dotyczących higieny środków spożywczych, muszą one mieć pierwszeństwo przed ogólnymi zasadami w dziedzinie zamówień publicznych zgodnie z motywem 6 dyrektywy 2004/18. Muszą one jednak być stosowane w taki sposób, aby w jak najmniejszym stopniu naruszać ogólne zasady prawa Unii w dziedzinie zamówień publicznych.

68.

W tym kontekście, odnosząc się do sposobu, w jaki wymagania nałożone w drodze szczególnych przepisów dotyczących higieny środków spożywczych (pod warunkiem, że – co pragnę podkreślić – mają one charakter bezwzględnie obowiązujący na mocy rozporządzenia nr 852/2004) wpisują się w postępowanie o udzielenie zamówienia, przydatne może być określenie, w którym momencie oferent musi przedstawić zatwierdzenie dotyczące jego zakładu lub oświadczenie o zarejestrowaniu jako właściciel zakładu.

69.

Zgadzam się zatem z sądem odsyłającym, który stwierdza, że „wymogi nałożone w niniejszej sprawie w interesie bezpieczeństwa żywności” są uzasadnione jako „warunki wykonania zamówienia publicznego” i że „spór ogranicza się do określenia, w którym momencie – to znaczy w momencie złożenia oferty, czy też w momencie wykonania zamówienia – oferent musi spełnić te warunki” ( 24 ).

70.

Biorąc pod uwagę jedynie gwarancję właściwego wyboru oferenta, moment złożenia ofert mógłby być odpowiednim momentem na przedstawienie tych dokumentów. Instytucja zamawiająca wykorzystuje dowód, że zakład posiada zezwolenia lub jest wpisany do odpowiedniego rejestru, w celu sprawdzenia już na wczesnym etapie, czy oferent jest w stanie wypełnić swoje (przyszłe) zobowiązania umowne.

71.

W wyroku CoNISMa ( 25 ) Trybunał stwierdził, że harmonizacja dyrektyw w dziedzinie zamówień publicznych leży również w interesie instytucji zamawiającej. Podkreślił on w ten sposób punkt widzenia nabywcy publicznego, który powinien czuwać nad interesem ogólnym ( 26 ).

72.

Jednakże zarówno w tym wyroku, jak i w innych wcześniejszych i późniejszych wyrokach podkreślono jednocześnie, że „jednym z celów przepisów wspólnotowych w dziedzinie zamówień publicznych jest otwarcie na jak najszerszą konkurencję oraz że w interesie prawa wspólnotowego pozostaje zapewnienie, by w przetargu uczestniczyła jak największa liczba oferentów” ( 27 ). Cel ten leży ponadto w interesie instytucji zamawiającej, która będzie dysponować większą liczbą elementów oceny przy wyborze wykonawcy ( 28 ).

73.

W tej kwestii rząd estoński i Komisja zajmują przeciwstawne stanowiska.

74.

W ocenie rządu estońskiego, gdyby obowiązek rejestracji i uzyskania zezwolenia został uznany za warunek realizacji zamówienia, a nie za kryterium kwalifikacji podmiotowej, mogłoby się zdarzyć, że wybrany oferent ostatecznie nie byłby w stanie wykonać zamówienia. Ewentualność ta zwiększyłaby obciążenie pracą instytucji zamawiającej oraz czas trwania procedury wymaganej do zawarcia umowy ( 29 ). Ponadto każdy wykonawca ma możliwość wzięcia udziału w przetargu wraz z podmiotem, który spełnił już wstępne wymogi w zakresie zatwierdzenia i wpisu do rejestru ( 30 ).

75.

Komisja podkreśla konieczność przestrzegania zasady równości i niedyskryminacji w traktowaniu wykonawców ( 31 ). Twierdzi ona, wbrew stanowisku rządu estońskiego, że obowiązek uzyskania zatwierdzenia lub wpisu do rejestru jako wymóg wzięcia udziału w przetargu jest zgodny z zasadami niedyskryminacji i proporcjonalności jedynie wtedy, gdy nie istnieje mniej restrykcyjny środek. Możliwość ustanowienia obowiązku rejestracji i uzyskania zezwolenia jako warunku wykonania jest właśnie jednym z takich mniej restrykcyjnych środków ( 32 ).

76.

W mojej ocenie, która jest zasadniczo zbieżna z oceną Komisji w tej kwestii, argumenty przedstawione przez sąd pierwszej instancji ( 33 ) oraz przytoczone powyżej argumenty ministerstwa finansów ( 34 ) i Innove ( 35 ) świadczą o tym, że wymóg rejestracji i uzyskania zezwolenia na etapie kwalifikacji stanowi dla przedsiębiorstw sektora spożywczego niemających siedziby w Estonii nieproporcjonalną przeszkodę, która bez odpowiedniego uzasadnienia ogranicza ich dostęp do postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, takich jak postępowania będące przedmiotem niniejszej sprawy. W tym samym stopniu wymóg ów niesłusznie ogranicza krąg potencjalnych oferentów, w szczególności oferentów zagranicznych.

77.

Takie ograniczenie jest możliwe tylko wtedy, gdy realizowany przez nie cel „nie może być osiągnięty za pomocą […] ograniczeń o mniejszym zakresie lub wywierających mniejszy wpływ na handel wewnątrzwspólnotowy” ( 36 ).

78.

W celu pogodzenia wymogów określonych w dyrektywie 2004/18 z koniecznością posiadania zatwierdzenia lub wpisu do rejestru dla zakładów, w których prowadzona jest działalność związana ze środkami spożywczymi w Estonii w rozumieniu art. 6 rozporządzenia nr 852/2004, sporne wymogi można by określić jako „warunki szczególne związane z realizacją zamówienia”, o których mowa w art. 26 dyrektywy 2004/18.

79.

W orzecznictwie zwrócono uwagę na te szczególne warunki, gdy są one narzucane ze „względów społecznych”, skupiając w ten sposób uwagę na niektórych warunkach, które są objęte zakresem nieostrego sformułowania art. 26 zdanie końcowe dyrektywy 2004/18 ( 37 ). Nic nie stoi na przeszkodzie, aby rozciągały się one na inne dziedziny, ponieważ odniesienie do „względów społecznych i środowiskowych” zostało poczynione tytułem przykładu („w szczególności”).

80.

Nie ma zatem przeszkód, aby warunki realizacji zamówienia na dostawę środków spożywczych obejmowały wymogi wynikające właśnie z zastosowania przepisów prawa Unii lub danego państwa członkowskiego, dotyczących higieny środków spożywczych.

81.

Wystarczyłoby wymagać spełnienia tych wymogów na późniejszym etapie i niezależnie od oceny kwalifikacji oferenta, którego predyspozycje zawodowe zostały uznane w innym państwie członkowskim.

82.

Zasada równego traktowania byłaby zatem stosowana zgodnie z zasadą maksymalnego otwarcia na konkurencję, ponieważ wszyscy oferenci mieliby rzeczywistą możliwość uzyskania zamówienia, bez uszczerbku dla stosowania przepisów prawa Unii dotyczących higieny środków spożywczych. W przeciwnym razie krajowe przedsiębiorstwa sektora spożywczego uzyskałyby nadmierną korzyść.

83.

Zgodnie z tym systemem podmioty, które posiadają już krajowe zatwierdzenie lub wpis do rejestru w odniesieniu do zakładów, w których prowadzona jest działalność związana ze środkami spożywczymi w Estonii, mogłyby przedstawiać je wraz ze swoimi ofertami; pozostali oferenci musieliby zobowiązać się do ich uzyskania po udzieleniu im zamówienia.

84.

Zastrzeżenie rządu estońskiego (gdyby trzeba było czekać do etapu realizacji zamówienia, istniałoby ryzyko, że zamówienie nie zostałoby zrealizowane, gdyby wybrany oferent nie otrzymał ostatecznie zatwierdzeń lub wpisów do rejestru) niewątpliwie ma pewne znaczenie. Dążenie do tego, aby postępowanie o udzielenie zamówienia nie zakończyło się niepowodzeniem, nie może jednak mieć pierwszeństwa nad podstawowymi zasadami udzielania zamówień publicznych, w szczególności nad zasadami dotyczącymi zagwarantowania oferentom dostępu na warunkach równości, bez stwarzania im nieuzasadnionych przeszkód.

85.

Ponadto nic nie wskazuje na to, by przedsiębiorstwo zajmujące się zawodowo działalnością związaną ze środkami spożywczymi w innym państwie członkowskim miało mieć trudności w uzyskaniu, w przypadku udzielenia mu zamówienia, wymaganego zatwierdzenia uprawniającego do otworzenia zakładu w Estonii.

86.

Procedury uzyskiwania takiego zatwierdzenia powinny być zgodne z ogólnymi kryteriami określonymi w dyrektywie 2006/123/WE ( 38 ), w tym z kryterium uproszczenia procedur administracyjnych ( 39 ). Ministerstwo spraw społecznych podniosło zresztą, że oferent spoza Estonii mógłby uzyskać zatwierdzenie lub wpis do rejestru w krótkim terminie ( 40 ). Stwierdzenie to równie dobrze można odnieść do etapu realizacji zamówienia.

87.

Nie można również uwzględnić argumentu rządu estońskiego, zgodnie z którym każdy oferent mający siedzibę w innym państwie członkowskim może wykorzystać zdolności innego przedsiębiorstwa, które posiada już odpowiednie zatwierdzenie lub wpis do rejestrów w Estonii.

88.

Artykuł 47 ust. 2 i art. 48 ust. 3 dyrektywy 2004/18 „przyznają każdemu wykonawcy prawo do polegania, w przypadku konkretnego zamówienia, na zdolnościach innych podmiotów” ( 41 ). Właśnie dlatego, że jest to prawo, a nie obowiązek, nielogiczne jest obarczenie oferenta ciężarem polegającym na korzystaniu ze zdolności innego wykonawcy, w przypadku gdy oferent ten sam jest w stanie wykonać zamówienie ( 42 ).

89.

Podsumowując, nałożenie spornych wymogów w odniesieniu do zakładów, w których prowadzona jest działalność związana ze środkami spożywczymi, jako warunku realizacji zamówienia, jest środkiem mniej restrykcyjnym, który, po pierwsze, zapewnia zgodność z zasadą równości i większą konkurencję między oferentami, a po drugie, umożliwia spójne stosowanie bezwzględnie obowiązujących przepisów ogólnych i szczególnych, co zezwala uniknąć konfliktów w skutecznym stosowaniu prawa Unii.

90.

W świetle powyższych uwag proponuję Trybunałowi, by na dwa pierwsze pytania przedstawione przez Tallinna Ringkonnakohus (sąd apelacyjny w Tallinie, Estonia) odpowiedział następująco:

Artykuły 2 i 46 dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi należy interpretować w ten sposób, że instytucja zamawiająca nie może wymagać jako warunku kwalifikacji i pod rygorem wykluczenia, aby oferenci lub kandydaci przedstawili wraz z ofertą zezwolenia na prowadzenie działalności lub wpisy do rejestrów wydane przez organy państwa członkowskiego miejsca zamówienia, jeżeli oferenci lub kandydaci posiadają uprawnienia zawodowe uznane w ich własnym państwie członkowskim.

Artykuły 2 i 46 dyrektywy 2004/18 nie stoją jednak na przeszkodzie temu, by w przypadku gdy ogłoszenie o zamówieniu lub specyfikacja warunków zamówienia słusznie wymagają, aby wybrany oferent posiadał zakład w państwie członkowskim instytucji zamawiającej, oferenci byli zobowiązani do wykazania na etapie realizacji zamówienia i w odniesieniu do tego zakładu, że posiadają oni odpowiednie zatwierdzenia lub wpisy do rejestrów wydane przez organy właściwe w zakresie kontroli działań związanych z produkcją, przetwarzaniem i dystrybucją środków spożywczych w tym państwie członkowskim zgodnie z art. 6 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych.