This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 62023CC0678
Opinion of Advocate General Rantos delivered on 30 April 2025.###
Opinia rzecznika generalnego Rantos przedstawiona w dniu 30 kwietnia 2025 r.
Opinia rzecznika generalnego Rantos przedstawiona w dniu 30 kwietnia 2025 r.
ECLI identifier: ECLI:EU:C:2025:309
- Date of document:
- 30/04/2025
- Form:
- Opinia rzecznika generalnego
- Advocate General:
- Rantos
Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
ATHANASIOSA RANTOSA
przedstawiona w dniu 30 kwietnia 2025 r.(1)
Sprawa C‑678/23
JU
przeciwko
Spitalul Clinic de Pneumoftiziologie Iaşi
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Curtea de Apel Iaşi (sąd apelacyjny w Iași, Rumunia)]
Odesłanie prejudycjalne – Polityka społeczna – Dyrektywa 89/391/EWG – Środki w celu poprawy bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy – Artykuł 9 – Artykuł 11 ust. 6 – Klasyfikacja miejsca pracy jako miejsca, w którym pracownicy są narażeni na wykonywanie pracy w szczególnych warunkach – Korzyści związane z emeryturą i z corocznym płatnym urlopem wypoczynkowym – Pracodawca, który nie wypełnił spoczywających na nim obowiązków w celu odnowienia pozwolenia na dokonanie klasyfikacji – Brak środka odwoławczego prawa powszechnego przysługującego zainteresowanym pracownikom – Skuteczna ochrona sądowa
I. Wprowadzenie
1. Czynności zawodowe JU (zwanej dalej „wnoszącą apelację”), zatrudnionej jako lekarz w Spitalul Clinic de Pneumoftiziologie Iaşi (szpitalu klinicznym pulmonologii i patofizjologii dróg oddechowych w Iași, Rumunia, zwanym dalej „szpitalem”) zostały zaklasyfikowane jako czynności wykonywane w miejscu pracy, w którym pracownicy są narażeni na wykonywanie pracy w „szczególnych warunkach”, mianowicie w miejscu o wysokim stopniu narażenia na zagrożenia. Takie czynności umożliwiały jej korzystanie z dodatkowych praw socjalnych. W następstwie braku odnowienia klasyfikacji wykonywanych przez nią czynności jako pracy świadczonej w szczególnych warunkach, skutkującego utratą dodatkowych praw, wnosząca apelację wniosła do sądu krajowego powództwo, które zostało oddalone na tej podstawie, że zgodnie z wykładnią przepisów krajowych dokonaną przez sądy krajowe nie istnieje żaden środek odwoławczy prawa powszechnego zmierzający do zakwestionowania szczególnych warunków, w jakich pracownicy wykonują swoje czynności lub mający na celu nakazanie pracodawcom klasyfikacji miejsc pracy jako miejsc, w których pracownicy są narażeni na wykonywanie pracy w takich warunkach, w przypadku gdy ci pracodawcy nie uzyskali pozwolenia na taką klasyfikację lub odnowienia takiego pozwolenia.
2. W tym kontekście Curtea de Apel Iaşi (sąd apelacyjny w Iași, Rumunia) zwraca się do Trybunału zasadniczo o wyjaśnienie, czy art. 9 i art. 11 ust. 6 dyrektywy 89/391/EWG(2), przy czym ten ostatni przepis w związku z art. 31 ust. 1 i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”), stoją na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak to będące przedmiotem postępowania głównego.
3. Kwestia ta była już rozpatrywana w sprawie, w której zapadł wyrok Podilă i in.(3), a która dotyczyła tych samych krajowych ram prawnych. Do Trybunału zwrócono się zatem o zbadanie, czy rozumowanie przyjęte w tym wyroku można zastosować w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, która dotyczy warunków przyznania emerytury i określenia jej wysokości oraz przyznania dodatkowych dni corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego.
II. Ramy prawne
A. Prawo Unii
1. Dyrektywa 89/391
4. Zgodnie z art. 1 dyrektywy 89/391, zatytułowanym „Cel”:
„1. Celem niniejszej dyrektywy jest wprowadzenie w życie środków wzmacniających ochronę bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w pracy.
2. W tym zakresie zawiera ona ogólne zasady dotyczące ochrony przed zagrożeniami zawodowymi i ochrony w zakresie ochrony bezpieczeństwa i zdrowia, eliminacji zagrożeń i czynników sprzyjających powstawaniu wypadków, informowania, konsultacji, wyważonego udziału, zgodnie z prawodawstwem krajowym i/lub przyjętymi procedurami, oraz szkolenia pracowników i ich przedstawicieli, jak również zawiera ona ogólne wytyczne odnoszące się do wprowadzenia w życie wymienionych zasad.
3. Niniejsza dyrektywa nie zmienia istniejących lub przyszłych przepisów krajowych i wspólnotowych, które byłyby bardziej korzystne dla ochrony bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy”.
5. Artykuł 9 tej dyrektywy, zatytułowany „Inne zobowiązania [obowiązki] pracodawców”, stanowi:
„1. Pracodawca powinien:
a) być w stanie dokonać oceny stopnia zagrożeń dla zdrowia i bezpieczeństwa w miejscu pracy, również odnośnie do grup pracowników narażonych na szczególne niebezpieczeństwa;
b) decydować w sprawie zastosowania odpowiednich środków ochronnych i, jeżeli jest to konieczne, odpowiednich urządzeń ochronnych;
[…].
2. Państwa członkowskie definiują, zgodnie z naturą prowadzonej działalności i rozmiarem przedsiębiorstwa, listę obowiązków, jakie muszą spełniać różne kategorie przedsiębiorstw przy formułowaniu dokumentów z ust. 1 lit. a) i lit. b) oraz przy sporządzaniu dokumentów określonych w ust. 1 lit. c) i lit. d)”.
6. Artykuł 11 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Konsultacje i udział pracowników”, przewiduje w ust. 6:
„Pracownicy i ich przedstawiciele są upoważnieni do zwracania się, zgodnie z prawodawstwem krajowym i przyjętymi procedurami, do organów władzy odpowiedzialnych za sprawy bezpieczeństwa i zdrowia pracowników podczas wykonywania ich czynności zawodowych, jeżeli uważają oni, że przedsięwzięcia podejmowane przez pracodawcę oraz środki przez niego stosowane są niewłaściwe i niewystarczające oraz uniemożliwiają zapewnienie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa i higieny pracy.
Przedstawiciele pracowników powinni mieć możliwość dzielenia się swoimi spostrzeżeniami podczas wizyt inspekcyjnych, dokonywanych przez odpowiednie władze”.
2. Dyrektywa 2003/88
7. Artykuł 1 dyrektywy 2003/88/WE(4), zatytułowany „Cel i zakres”, stanowi:
„1. Niniejsza dyrektywa ustala minimalne wymagania w zakresie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w odniesieniu do organizacji czasu pracy.
2. Niniejszą dyrektywę stosuje się do:
a) minimalnych okresów dobowego odpoczynku, odpoczynku tygodniowego oraz corocznego urlopu wypoczynkowego, przerw oraz maksymalnego tygodniowego wymiaru czasu pracy, […]
[…].
4. Przepisy dyrektywy 89/391/EWG w pełni stosuje się do kwestii określonych w ust. 2, z zastrzeżeniem bardziej surowych lub szczegółowych przepisów zawartych w niniejszej dyrektywie”.
8. Artykuł 2 dyrektywy 2003/88, zatytułowany „Definicje”, ma następujące brzmienie w pkt 9:
„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
[…]
»odpowiedni odpoczynek« oznacza, że pracownicy mają regularne okresy odpoczynku, których wymiar wyrażany jest w jednostkach czasu oraz które są wystarczająco długie i nieprzerwane w celu zapewnienia, że w wyniku zmęczenia lub innych nieregularnych harmonogramów pracy pracownicy nie powodują wypadków, których są ofiarami, których ofiarami są ich współpracownicy oraz nie doznają uszczerbku na zdrowiu zarówno krótkoterminowo, jak i w dłuższym okresie”.
9. Artykuł 7 tej dyrektywy, zatytułowany „Urlop roczny”, stanowi w ust. 1:
„Państwa członkowskie przyjmują niezbędne środki w celu zapewnienia, by każdy pracownik był uprawniony do corocznego płatnego urlopu w wymiarze co najmniej czterech tygodni, zgodnie z warunkami uprawniającymi i przyznającymi mu taki urlop, przewidzianymi w ustawodawstwie krajowym i/lub w praktyce krajowej”.
10. Zgodnie z art. 15 wspomnianej dyrektywy, zatytułowanym „Bardziej korzystne przepisy”:
„Niniejsza dyrektywa nie wpływa na prawo państwa członkowskiego do stosowania lub wprowadzenia bardziej korzystnych przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych w odniesieniu do ochrony zdrowia i bezpieczeństwa pracowników lub na prawo do ułatwiania lub zezwalania na stosowanie układów zbiorowych lub porozumień zawartych między partnerami społecznymi, które są bardziej korzystne dla ochrony zdrowia i bezpieczeństwa pracowników”.
B. Prawo rumuńskie
11. Zgodnie z art. 19 Legea nr. 19/2000 privind sistemul public de pensii şi alte drepturi de asigurări sociale (ustawy nr 19/2000 o publicznym systemie emerytalnym i innych prawach w zakresie zabezpieczenia społecznego) z dnia 17 marca 2000 r.(5) w brzmieniu mającym zastosowanie w sporze w postępowaniu głównym:
„1. Do celów niniejszej ustawy »miejsce pracy, w którym pracownicy są narażeni na wykonywanie pracy w szczególnych warunkach« oznacza miejsce pracy, które trwale lub niekiedy może znacząco wpływać na zdolność do pracy osób ubezpieczonych ze względu na wysoki stopień narażenia na ryzyko.
2. Kryteria i sposób klasyfikacji miejsca pracy jako miejsca, w których pracownicy są narażeni na wykonywanie pracy w szczególnych warunkach, są ustalane w drodze dekretu rządu na podstawie wspólnego wniosku ministra pracy, rodziny i ochrony społecznej oraz ministra zdrowia.
[…]
5. Uzyskanie pozwolenia miejscowego inspektoratu pracy jest obowiązkowe dla dokonania klasyfikacji miejsca pracy jako miejsca, w którym pracownicy są narażeni na wykonywanie pracy w szczególnych warunkach”.
12. Artykuł 2 ust. 1 Hotărârea Guvernului nr. 261/2001 privind criteriile şi metodologia de încadrare a locurilor de muncă în condiţii deosebite (dekretu rządu nr 261/2001 w sprawie kryteriów i sposobu klasyfikacji miejsca pracy jako miejsca, w którym pracownicy są narażeni na szczególne warunki) z dnia 22 lutego 2001 r.(6) przewiduje:
„Kryteria dokonywania klasyfikacji miejsca pracy jako miejsca, w którym pracownicy są narażeni na szczególne warunki są następujące:
a) obecność czynników szkodliwych w środowisku pracy o charakterze fizycznym (a mianowicie hałasu, wibracji, fal elektromagnetycznych, ciśnienia, promieniowania jonizującego, promieniowania opałowego, nieekranowanego promieniowania laserowego) i chemicznych czynników szkodliwych lub biologicznych, przewidzianych przez ogólne zasady ochrony pracy, które przekraczają limity dozwolone przez te zasady;
b) specyficzna reakcja organizmu na skutki takich szkodliwych czynników w środowisku pracy wykazana przez wskaźniki narażenia lub efektu biologicznego ustalone na mocy rozporządzenia ministra zdrowia i rodziny;
c) istnienie chorób zawodowych odnotowanych w miejscu pracy w ostatnich 15 latach”.
13. Artykuł 147 ust. 1 Legea nr. 53/2003 privind Codul muncii (ustawy nr 53/2003 – kodeks pracy) z dnia 24 stycznia 2003 r.(7), w brzmieniu mającym zastosowanie w sporze w postępowaniu głównym (zwanej dalej „kodeksem pracy”), stanowi:
„Pracownicy wykonujący pracę w warunkach uciążliwych, niebezpiecznych lub szkodliwych dla zdrowia, osoby niewidome, inne osoby niepełnosprawne oraz młodociani w wieku poniżej 18 lat mają prawo do dodatkowego corocznego urlopu wypoczynkowego w wymiarze co najmniej 3 dni roboczych”.
14. Artykuł 12 ust. 1 i 2 Legea nr. 319/2006 a securităţii şi sănătăţii în muncă (ustawy nr 319/2006 o bezpieczeństwie i ochronie zdrowia w miejscu pracy) z dnia 14 lipca 2006 r.(8), w brzmieniu mającym zastosowanie w sporze w postępowaniu głównym, ma następujące brzmienie:
„1. Pracodawca ma następujące obowiązki:
a) dokonywanie oceny zagrożeń dla zdrowia i bezpieczeństwa w miejscu pracy, także dla grup pracowników narażonych na specjalne zagrożenia, oraz utrzymywanie tej oceny;
b) decydowanie w sprawie zastosowania odpowiednich środków ochronnych i, jeżeli jest to konieczne, odpowiednich urządzeń ochronnych;
[…]
2. W dekrecie ministra pracy, solidarności społecznej i rodziny ustala się w zależności od rodzaju działalności i rozmiaru przedsiębiorstw obowiązki ciążące na różnych kategoriach przedsiębiorstw w odniesieniu do sporządzenia dokumentów, o których mowa w ust. 1”.
15. Zgodnie z art. 18 ust. 7 tej ustawy:
„Przedstawiciele pracowników o określonym zakresie odpowiedzialności za sprawy bezpieczeństwa i zdrowia pracowników lub pracownicy mają prawo odwołać się do właściwych organów, jeżeli uważają, że działania podejmowane przez pracodawcę oraz środki przez niego stosowane są niewystarczające do zapewnienia bezpieczeństwa i zdrowia w miejscu pracy”.
16. Zgodnie z art. 1 ust. 1 Hotărârea Guvernului nr. 246/2007 privind metodologia de reînnoire a avizelor de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite (dekretu rządu nr 246/2007 dotyczącego szczegółowych zasad odnawiania pozwoleń na klasyfikację miejsca pracy jako miejsca, w którym pracownicy są narażeni na wykonywanie pracy w szczególnych warunkach) z dnia 7 marca 2007 r.(9):
„Począwszy od daty wejścia w życie niniejszego dekretu, pozwolenia na zaklasyfikowanie miejsca pracy jako miejsca, w którym pracownicy są narażeni na wykonywanie pracy w szczególnych warunkach, ważne do dnia 6 marca 2007 r. włącznie, udzielone zgodnie z postanowieniami [dekretu rządu nr 261/2001] ze zmianami i uzupełnieniami, mogą zostać odnowione zgodnie z zasadami określonymi w niniejszym dekrecie”.
17. Artykuł 55 ust. 1 Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice (ustawy nr 263/2010 o unitarnym publicznym systemie emerytalnym) z dnia 16 grudnia 2010 r.(10), w brzmieniu mającym zastosowanie w sporze w postępowaniu głównym, stanowi:
„Osoby, które ukończyły pełny okres składkowy, są uprawnione do emerytury z obniżeniem normalnego wieku emerytalnego w następujący sposób:
a) zgodnie z tabelą nr 1 – dla osób, które ukończyły okresy składkowe w szczególnych warunkach pracy.
[…]”.
18. Artykuł 169 ust. 1 tej ustawy przewiduje:
„Beneficjenci publicznego systemu emerytalnego, których uprawnienia emerytalne zostały ustalone na podstawie przepisów prawnych sprzed dnia 1 kwietnia 2001 r., a którzy wykonywali swoje czynności zawodowe w miejscach wchodzących w zakres grup prac I lub II, mają prawo do zwiększenia liczby punktów rocznych zgromadzonych w tym okresie w następujący sposób:
a) 50 % za okresy, w których wykonywali czynności zawodowe w miejscu pracy wchodzącym w zakres I grupy prac;
b) 25 % za okresy, w których wykonywali czynności zawodowe w miejscu pracy wchodzącym w zakres grupy prac II”.
19. Artykuł 4 Hotărârea Guvernului nr. 1014/2015 privind metodologia de reînnoire a avizelor de încadrare a locurilor de muncă în condiții deosebite (dekretu rządu nr 1014/2015 w sprawie zasad odnawiania pozwoleń dotyczących zaklasyfikowania miejsca pracy jako miejsca, w którym pracownicy są narażeni na wykonywanie pracy w szczególnych warunkach) z dnia 30 grudnia 2015 r.(11) stanowi:
„Pracodawcy, którzy nie uzyskali odnowienia pozwolenia na klasyfikację miejsca pracy jako miejsca, w którym pracownicy są narażeni na wykonywanie pracy w szczególnych warunkach, mogą zgodnie z ustawą zwrócić się bezpośrednio do właściwego sądu”.
III. Spór w postępowaniu głównym, pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem
20. Szpital jest instytucją zdrowotną użyteczności publicznej, posiadającą osobowość prawną i podporządkowaną miejscowemu organowi administracji, a mianowicie Consiliul Județean Iași (radzie okręgu Iași, Rumunia). Wnosząca apelację, która została zatrudniona w szpitalu jako lekarz ogólny mający specjalizację w zakresie pulmonologii, pracuje na oddziale pulmonologii od ponad 30 lat. Od dnia 1 lipca 1989 r. do dnia 31 marca 2001 r. jej czynności zawodowe były zaklasyfikowane do grupy prac II, na poziomie 100 %. Źródłem tej klasyfikacji jest Legea nr. 27/1966 privind pensiile de asigurări sociale de stat și pensia suplimentară (ustawa nr 27/1966 o emeryturach z państwowego systemu zabezpieczenia społecznego i emeryturach uzupełniających) z dnia 28 grudnia 1966 r.(12), której art. 6 ust. 1 ustanowił prawną klasyfikację warunków pracy, dzieląc je na trzy grupy. W zakres grupy prac I wchodziły miejsca pracy o warunkach bardzo szkodliwych, bardzo trudnych lub bardzo niebezpiecznych, w zakres grupy prac II – miejsca pracy o warunkach szkodliwych, trudnych lub niebezpiecznych, zaś w zakres grupy prac III – pozostałe miejsca pracy.
21. Pracownicy należący do grup prac I lub II mieli prawa do korzyści, które nie przysługiwały pracownikom z grupy prac III, a mianowicie do dodatków za staż pracy, odpowiadających trzem miesiącom za każdy rok rzeczywiście przepracowany w miejscach pracy z grupy prac II(13) oraz do dodatkowych dni corocznego urlopu wypoczynkowego. Na podstawie Legea nr. 3/1977 privind pensiile de asigurări sociale de stat și asistența socială (ustawy nr 3/1977 o emeryturach z państwowego systemu zabezpieczenia społecznego i pomocy społecznej) z dnia 30 czerwca 1977 r.(14), która przejęła treść wcześniejszych przepisów prawnych, dodano dodatkowe elementy dotyczące okresu składkowego i punktów emerytalnych do celów emerytury, w szczególności w odniesieniu do grupy prac II.
22. Przepisy te, regulujące klasyfikację do grup prac I i II, zostały uchylone z dniem wejścia w życie ustawy nr 19/2000, tj. z dniem 1 kwietnia 2001 r. Artykuł 19 ust. 1 tej ustawy stanowił, że „miejsca pracy, w których pracownicy są narażeni na wykonywanie pracy w szczególnych warunkach”, oznaczają miejsca pracy, które mogą znacząco wpływać na zdolność do pracy osób ubezpieczonych ze względu na wysoki stopień narażenia na zagrożenia(15). Od dnia 1 kwietnia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2006 r. czynności wykonywane przez wnoszącą apelację były zaklasyfikowane jako wykonywane w „szczególnych warunkach” ze wskaźnikiem 100 %. Pracownicy narażeni na wykonywanie pracy w tych warunkach korzystali również z dodatkowych uprawnień w postaci, po pierwsze, większej liczby dni corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego, po drugie, obniżenia wieku emerytalnego, a po trzecie zwiększenia liczby punktów do celów obliczenia emerytury, przy czym pracodawca miał obowiązek opłacania składek na ubezpieczenie społeczne podwyższonych procentowo w stosunku do składki należnej z tytułu pracy świadczonej w miejscu gwarantującym normalne warunki.
23. Szpital dysponował wydanym w dniu 11 grudnia 2001 r. przez Inspectoratul Teritorial de Muncă Iași (miejscowy inspektorat pracy w Iași, Rumunia, zwany dalej „ITM”) pozwoleniem zatwierdzającym klasyfikację przewidzianych w załączniku miejsc pracy jako miejsc pracy[, w których pracownicy są narażeni na wykonywanie pracy] w „szczególnych warunkach” i określającym do dnia 31 marca 2004 r. termin na wdrożenie środków technicznych i organizacyjnych w celu doprowadzenia do tego, aby warunki pracy w tych miejscach pracy były zgodne z przepisami. Termin obowiązywania tego pozwolenia został przedłużony innym pozwoleniem, wydanym w dniu 29 marca 2004 r., z terminem do dnia 31 grudnia 2006 r. na doprowadzenie do tego, aby warunki pracy w tych miejscach pracy były zgodne z przepisami. Pismem z dnia 2 lutego 2007 r. ITM zawiadomił szpital, że okres, na który wydano pozwolenie na klasyfikację, upłynął i że w związku z tym z dniem 31 grudnia 2006 r. przestało ono wywoływać skutki. W następstwie tego pisma szpital wydał decyzję, zgodnie z którą od dnia 1 stycznia 2007 r. jego pracownicy wykonywali czynności zawodowe w normalnych warunkach pracy.
24. Jednocześnie szpital podjął działania w Autoritatea de Sănătate Publică Iași (organie zdrowia publicznego w Iași, Rumunia), wnosząc o wydanie opinii w przedmiocie utrzymania lub przedłużenia obowiązywania klasyfikacji miejsca pracy jako miejsca, w którym pracownicy są narażeni na wykonywanie pracy w szczególnych warunkach. Ponieważ organ ten nie udzielił odpowiedzi, w dniu 19 marca 2007 r. szpital wystosował do niego drugie pismo, ponownie wnosząc o wydanie opinii w przedmiocie wpływu ryzyka zawodowego istniejącego w miejscach pracy w celu odnowienia przez ITM pozwolenia na dokonanie klasyfikacji. To pismo również pozostało bez odpowiedzi. Pismem z dnia 28 czerwca 2007 r. szpital zwrócił się również do ITM o odnowienie pozwolenia na dokonanie klasyfikacji od dnia 1 stycznia 2007 r. W dniu 27 grudnia 2007 r. szpital wysłał trzecie pismo do organu zdrowia publicznego w Iași i podjął inne działania.
25. Wnosząca apelację wskazała, że dowiedziała się przypadkiem, iż nie płacono już jej składek na ubezpieczenie społeczne w związku z warunkami pracy, w których rzeczywiście wykonywała swoje czynności zawodowe. W związku z tym wniosła pozew do Tribunalul Iași (sądu okręgowego w Iași, Rumunia), domagając się, by wykonywane przez nią czynności zawodowe zostały zaklasyfikowane jako wykonywane w szczególnych warunkach od roku 2007 oraz by jej pracodawca zapłacił jej związaną z tym różnicę w składkach na ubezpieczenie społeczne. Wyrokiem z dnia 15 lipca 2022 r. sąd ten orzekł, że ponieważ ustawodawstwo krajowe przewiduje procedurę, której pracodawca musi przestrzegać w celu klasyfikacji miejsc pracy jako miejsc, w których pracownicy są narażeni na wykonywanie pracy w szczególnych warunkach, nie może on uwzględnić powództwa wnoszącej apelację. Pracodawca nie może bowiem mieć obowiązku klasyfikacji wykonywanych przez nią czynności zawodowych jako wykonywanych w szczególnych warunkach, jeżeli nie przestrzegano procedury i jeżeli nie uzyskano w tym zakresie pozwolenia przewidzianego przez ustawę. Wspomniany sąd dodał, że w sytuacji gdy pracodawca nie otrzymał żadnej odpowiedzi dotyczącej klasyfikacji lub jakiegokolwiek innego wniosku, mógł – na podstawie art. 4 dekretu rządu nr 1014/2015 – wystąpić na drogę sądową przeciwko odpowiednim instytucjom i przy pomocy sądu wymóc wypełnienie spoczywających na nich na podstawie prawa krajowego obowiązków, w celu podjęcia wszystkich przewidzianych w tym prawie kroków w celu klasyfikacji miejsc pracy jako miejsc, w których pracownicy są narażeni na wykonywanie pracy w szczególnych warunkach i, w konsekwencji, uzyskania pozwolenia na dokonanie klasyfikacji.
26. Wnosząca apelację wniosła apelację od tego wyroku do Curtea de Apel Iaşi (sądu apelacyjnego w Iași), będącego sądem odsyłającym, podnosząc, że działania podjęte przez szpital nie były zgodne z wymogami określonymi w ustawodawstwie krajowym, tak że albo w wyniku niedbalstwa, albo złej wiary, praktycznie nie uruchomił on procedury w celu uzyskania pozwolenia na klasyfikację wykonywanych przez nią czynności zawodowych świadczonych w szczególnych warunków od roku 2007 r. W tym względzie wnosząca apelację wyjaśniła, że jej miejsce pracy, warunki wykonywania pracy, zagrożenia i jej obowiązki zawodowe nie uległy zmianie od czasu jej zatrudnienia oraz że wręcz przeciwnie, pracowała na oddziale, na którym przyjmowani pacjenci byli chorzy na COVID-19, a jej praca stała się znacznie bardziej intensywna i wymagająca i stanowi codzienne zagrożenie dla życia jej i jej bliskich.
27. Sąd odsyłający zauważa, że rozstrzygnięcie apelacji złożonej przez wnoszącą apelację zależy wyłącznie od ustalenia znaczenia i zakresu przysługującego państwu członkowskiemu zakresu uznania w procesie dokonywania transpozycji art. 11 ust. 6 dyrektywy 89/391 w związku z jej art. 9 oraz z art. 31 ust. 1 i art. 47 Karty. Sąd ten wskazuje, że w przekonaniu ustawodawcy rumuńskiego klasyfikacja miejsca pracy jako miejsca, w którym pracownicy są narażeni na świadczenie pracy w szczególnych warunkach, wpisuje się w ramy działań pozytywnych o charakterze równoważącym długoterminowe skutki wykonywania obowiązków zawodowych w miejscu pracy, które pomimo wszystkich działań podjętych w celu ochrony zdrowia i bezpieczeństwa pracowników, nadal stwarza poważne zagrożenia zawodowe. W takich okolicznościach klasyfikacja jako miejsca pracy, w którym pracownicy są narażeni na świadczenie pracy w szczególnych warunkach, wiąże się z przyznaniem danym pracownikom dodatkowych korzyści wyrównawczych. I tak prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego pozwala na dłuższy okres odpoczynku w celu regeneracji sił, a skrócony okres składkowy na emeryturę, obliczony na podstawie pracy wykonywanej w takich warunkach, oznacza okres aktywności krótszy niż w przypadku pracy wykonywanej w normalnych warunkach.
28. Sąd odsyłający powołuje się na wyrok nr 12/2016 Înalta Curte de Casație și Justiție (najwyższego sądu kasacyjnego, Rumunia) z dnia 23 maja 2016 r.(16), w którym ten ostatni wydał orzeczenie kasacyjne w interesie prawa, że art. 1 dekretu rządu nr 246/2007 przewiduje możliwość odnowienia pozwoleń na dokonanie klasyfikacji zgodnie z ustanowioną w tym dekrecie metodologią oraz że tylko ci pracodawcy, którzy posiadali pozwolenia dotyczące klasyfikacji warunków pracy do kategorii warunków szczególnych ważne do dnia 6 marca 2007 r. włącznie i którzy nie doprowadzili – za pomocą środków podjętych do dnia 9 marca 2007 r., tj. do dnia wejścia w życie owego dekretu – do tego, aby warunki pracy były zgodne z przepisami, są objęci zakresem stosowania tego aktu. Ten ostatni sąd stwierdził również, że po dniu 9 marca 2007 r. nie jest już możliwe wydawanie pozwoleń na klasyfikację miejsca pracy jako miejsca, w którym pracownicy są narażeni na wykonywanie pracy w szczególnych warunkach, lecz możliwe jest tylko stopniowe odnawianie wydanych już pozwoleń. Wspomniany sąd dodał, że zgodnie z przepisami krajowymi nie istnieje żaden środek odwoławczy prawa powszechnego, który mógłby prowadzić do ustalenia szczególnych warunków, w jakich pracownicy wykonywali czynności zawodowe po dniu 1 kwietnia 2001 r. lub mający na celu nakazanie pracodawcom klasyfikację miejsca pracy jako miejsca, w których pracownicy są narażeni na wykonywanie pracy w takich warunkach, w przypadku gdy ci pracodawcy nie uzyskali pozwolenia na taką klasyfikację lub, w stosownym przypadku, nie uzyskali odnowienia takiego pozwolenia(17).
29. Sąd odsyłający podkreśla, że nawet jeżeli stosowanie prawa krajowego zgodnie z wiążącą wykładnią Înalta Curte de Casație și Justiție (najwyższego sądu kasacyjnego) nie jest przedmiotem debaty w orzecznictwie krajowym, sąd odsyłający żywi jednak wątpliwości co do zgodności rozpatrywanej praktyki krajowej z prawem Unii. W tym względzie sąd ów wskazuje, że transpozycji art. 11 ust. 6 dyrektywy 89/391 do prawa rumuńskiego dokonano poprzez art. 18 ust. 7 ustawy nr 319/2006 bez przyjęcia jakichkolwiek dodatkowych środków proceduralnych. Chociaż krajowy przepis ogólny wyraźnie przewiduje prawo pracowników do odwołania się do każdego właściwego organu w celu kontroli, czy działania podjęte i środki zastosowane przez pracodawcę są wystarczające do zapewnienia bezpieczeństwa i zdrowia w miejscu pracy, norma ta nie została powtórzona w ustawodawstwie niższej rangi dotyczącym oceny średnio- lub długoterminowych zagrożeń zawodowych.
30. Zdaniem sądu odsyłającego w rozpatrywanej sprawie, w przeciwieństwie do sprawy, w której zapadł wyrok Podilă i in., celem powództwa wniesionego przez wnoszącą apelację nie jest ustalenie praw emerytalnych, lecz uznanie zagrożeń zawodowych charakterystycznych dla szczególnych warunków wykonywanych przez nią czynności zawodowych. Gdyby kwalifikacja miejsca pracy jako miejsca, w którym pracownicy są narażeni na wykonywanie pracy w szczególnych warunkach, wywoływało – w sposób pośredni – skutki w odniesieniu do publicznego systemu zabezpieczenia społecznego, wnosząca apelację pozostawałaby nadal w stosunku pracy. Ten sam sąd dodaje, że wnosząca apelację argumentuje, iż w miejscu pracy stykała się i wciąż styka z poważnymi czynnikami ryzyka, przekraczającymi dopuszczalne wartości narażenia zawodowego w miejscu pracy, lub innymi czynnikami biologicznymi, które miały szkodliwy wpływ na jej stan zdrowia. Jednakże, na podstawie ustawy i praktyki krajowej, nie ma ona dostępu do sądu ani w odniesieniu do przeszłości, ani w odniesieniu do przyszłości.
31. Ponadto, chociaż art. 12 ustawy nr 319/2006 transponował art. 9 dyrektywy 89/391 do prawa rumuńskiego, to spoczywające na pracodawcach obowiązki nie wydawały się być powiązane z obowiązkiem dokonania dokładnej i rzetelnej klasyfikacji warunków pracy na szczeblu przedsiębiorstwa. Co więcej, w żadnym późniejszym akcie prawa o niższej randze nie określono skutków naruszenia obowiązków oceny i kontroli zagrożeń zawodowych przez przedsiębiorstwa, w których istnieją poważne zagrożenia dla zdrowia pracowników. Chociaż naruszenie obowiązków ustanowionych w art. 12 ustawy nr 319/2006 może skutkować nałożeniem na pracodawcę grzywny administracyjnej, żaden inny skutek prawny nie wiąże się z brakiem prawidłowej oceny zagrożeń zawodowych w miejscu pracy.
32. Wreszcie sąd odsyłający zauważa, że należy doprecyzować kwestię wzajemnego oddziaływania pomiędzy prawem Unii a prawem krajowym. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału zasada pierwszeństwa prawa Unii wymaga bowiem, aby sąd krajowy stosował bezpośrednio skuteczne przepisy prawa Unii, odstępując od stosowania każdego sprzecznego z nimi przepisu prawa krajowego(18). Konieczne jest zatem ustalenie, czy art. 11 ust. 6 dyrektywy 89/391 ma bezpośredni skutek wertykalny. W przypadku odpowiedzi twierdzącej powstaje pytanie, czy przepis ten, w związku z art. 31 ust. 1 i art. 47 Karty, przyznaje pracownikom prawo do ochrony sądowej, w przypadku gdy adresaci normy nie wypełniają spoczywających na nich obowiązków przewidzianych ustawą.
33. W tych okolicznościach Curtea de Apel Iaşi (sąd apelacyjny w Iași) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy art. 9 i art. 11 ust. 6 dyrektywy [89/391] stoją na przeszkodzie obowiązującej ustawie i praktyce krajowej, zgodnie z którymi pracownicy nie są uprawnieni do odwołania się bezpośrednio do organów właściwych w sprawach bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy, jeżeli uważają oni, że działania podejmowane przez pracodawcę oraz środki przez niego stosowane są niewystarczające do zapewnienia bezpieczeństwa i zdrowia w miejscu pracy oraz nie mogą wnieść powództwa do sądu, jeżeli uważają, że pracodawca nie wypełnił spoczywającego na nim obowiązku klasyfikacji miejsca pracy jako miejsca, w którym pracownicy są narażeni na wykonywanie pracy w szczególnych warunkach, ani w przepracowanym już okresie, ani w przyszłym okresie trwania stosunku pracy?
2) Czy art. 11 ust. 6 dyrektywy 89/391 ma bezpośredni skutek wertykalny i czy w związku z art. 31 ust. 1 i art. 47 [Karty] powstaje prawo pracowników do ochrony sądowej, w przypadku gdy adresaci normy nie wypełniają spoczywających na nich obowiązków przewidzianych ustawą?”.
34. Uwagi na piśmie zostały przedłożone Trybunałowi przez rząd rumuński i Komisję Europejską, które również przedstawiły swoje stanowiska ustnie na rozprawie, która odbyła się w dniu 30 stycznia 2025 r.
IV. Analiza
A. W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego
35. Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 9 i art. 11 ust. 6 dyrektywy 89/391 należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przepisom krajowym, które zgodnie z ich wykładnią dokonaną przez sądy krajowe, ustanawiają procedury uniemożliwiające pracownikom odwoływanie się do organów właściwych w sprawach bezpieczeństwa i zdrowia w miejscu pracy, ani do sądów krajowych w celu dokonania klasyfikacji czynności wykonywanych przez pracowników do różnych grup ryzyka lub kontroli tej klasyfikacji.
36. Na wstępie przypominam, że – jak wynika zarówno z tytułu i preambuły dyrektywy, jak i z jej art. 1 – celem dyrektywy 89/391 jest wprowadzenie środków w celu poprawy bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy. W tym zakresie, jak uściślono w jej art. 1 ust. 2, dyrektywa ta ustanawia ogólne zasady dotyczące ochrony przed zagrożeniami zawodowymi i ochrony w zakresie bezpieczeństwa i zdrowia, eliminacji zagrożeń i czynników sprzyjających powstawaniu wypadków, informowania, konsultacji, wyważonego udziału, zgodnie z prawodawstwem krajowym lub przyjętymi procedurami, oraz szkolenia pracowników i ich przedstawicieli, jak również zawiera ona ogólne wytyczne odnoszące się do wprowadzenia w życie wymienionych zasad(19).
37. W rozpatrywanej sprawie, na podstawie przepisów krajowych, czynności zawodowe wykonywane przez wnoszącą apelację zostały zaklasyfikowane do „grupy prac II”(20), a następnie – jako wykowywane w szczególnych warunkach”(21). Jak wskazuje sąd odsyłający, pracownikom należącym do tych kategorii przysługiwały dodatkowe prawa w zakresie liczby dni corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego oraz w zakresie emerytury, w postaci, po pierwsze, obniżenia wieku emerytalnego, a po drugie, zwiększenia liczby punktów do celów obliczenia emerytury, przy czym pracodawca miał obowiązek opłacania wyższych składek na ubezpieczenie społeczne. Wobec braku odnowienia pozwolenia na klasyfikację miejsca pracy jako miejsca, w którym pracownicy są narażeni na wykonywanie pracy w szczególnych warunkach, szpital wydał decyzję, na podstawie której od dnia 1 stycznia 2007 r. jego pracownicy wykonywali swoje czynności zawodowe w normalnych warunkach. Wnosząca apelację wniosła zatem pozew, domagając się, by wykonywane przez nią czynności zawodowe zostały zaklasyfikowane jako wykonywane od 2007 r. w szczególnych warunkach oraz by szpital zapłacił jej z tego tytułu różnicę w wysokości składek na ubezpieczenie społeczne.
38. Sąd odsyłający wskazuje, że zgodnie z orzecznictwem Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (najwyższego sądu kasacyjnego) dokonującego wykładni przepisów krajowych, nie istnieje żaden środek odwoławczy prawa powszechnego, który mógłby prowadzić do ustalenia szczególnych warunków, w jakich pracownicy wykonywali czynności zawodowe po dniu 1 kwietnia 2001 r. lub do nakazania pracodawcom klasyfikacji miejsca pracy jako miejsca, w którym pracownicy są narażeni na wykonywanie pracy w takich warunkach, jeżeli pracodawcy ci nie uzyskali pozwolenia na taką klasyfikację lub nie uzyskali odnowienia takiego pozwolenia. W tym kontekście sąd odsyłający ma wątpliwości co do zgodności przepisów krajowych, zgodnie z ich wykładnią dokonaną przez ten sąd, z dyrektywą 89/391, w szczególności z jej art. 9 i art. 11 ust. 6.
39. W celu udzielenia odpowiedzi na pytania przedstawione przez sąd odsyłający warto moim zdaniem przypomnieć rozumowanie przyjęte przez Trybunał w wyroku Podilă i in. w odniesieniu do kwestii, czy dyrektywa 89/391 stoi w szczególności na przeszkodzie przepisom krajowym ustanawiającym rygorystyczne terminy i procedury, które uniemożliwiają sądom krajowym dokonanie klasyfikacji do różnych grup ryzyka czynności zawodowych wykonywanych przez pracowników, na podstawie której obliczane są emerytury tych pracowników lub kontroli tej klasyfikacji.
40. W tym względzie Trybunał w tym wyroku zauważył, że skarżący nie domagali się w swoich odpowiednich skargach stwierdzenia, że ich pracodawcy nie przestrzegali spoczywających na nich obowiązków w zakresie bezpieczeństwa i zdrowia w miejscu pracy ani że warunki, w których ostatnio wykonywali pracę, nie spełniały wymogów w zakresie bezpieczeństwa i zdrowia w miejscu pracy, lecz domagali się uznania, że miejsca pracy, w których wykonywali swoje czynności zawodowe, powinny były zostać zaklasyfikowane jako miejsca pracy, w których pracownicy są narażeni na wykonywanie pracy w szczególnych warunkach, tak aby mogło im przysługiwać wyższe świadczenie emerytalne. Trybunał wyjaśnił, że nie można z góry wykluczyć, iż system klasyfikacji wykonywanych przez pracowników czynności zawodowych – na potrzeby obliczania emerytur – do różnych kategorii, zgodnie ze szczególnymi procedurami administracyjnymi i rygorystycznymi terminami, może mieć wpływ na przestrzeganie przez pracodawców obowiązków spoczywających na nich na podstawie dyrektywy 89/391 i że może tak być w szczególności w przypadku, gdy klasyfikacja działalności pracodawcy, na potrzeby obliczania emerytur, jako działalności[, w której pracownicy nie są poddani wykonywaniu pracy] w szczególnych warunkach, powinna mieć bezpośredni wpływ na zaklasyfikowanie tego pracodawcy do kategorii przedsiębiorstw, które państwa członkowskie są zobowiązane ustanowić na podstawie art. 9 ust. 2 tej dyrektywy, ewentualnie zwalniając go z niektórych obowiązków wynikających ze wspomnianej dyrektywy(22).
41. Trybunał dodał, że dyrektywa 89/391 została transponowana do prawa rumuńskiego, w szczególności treść art. 9 ust. 1 i 2 oraz art. 11 ust. 6 tej dyrektywy powtórzono w ustawie nr 319/2006, oraz że z art. 39 ust. 4 tej ustawy wynika, iż ustawodawca krajowy przewidział kary w przypadku nieprzestrzegania przez pracodawcę obowiązków określonych w art. 9 ust. 1 lit. a) i b) dyrektywy 89/391(23). Zdaniem Trybunału wobec braku wskazania w postanowieniu odsyłającym, że transpozycja tej dyrektywy do prawa rumuńskiego była niepełna lub że ustawodawstwo krajowe było stosowane przez właściwe organy w sposób niezgodny z wymogami wspomnianej dyrektywy, a nawet w sposób mający bezpośredni wpływ na zaklasyfikowanie pracodawcy do kategorii przedsiębiorstw, sytuacja taka jak rozpatrywana nie wchodzi w zakres stosowania przepisów tej dyrektywy(24).
42. W konsekwencji w wyroku Podilă i in., w odniesieniu do praw przyznanych pracownikom, Trybunał dokonał rozróżnienia między dwoma – mającymi równoległe zastosowanie – krajowymi ramami prawnymi. Pierwsze dotyczą dyrektywy 89/391 i jej transpozycji do prawa krajowego. Z wyroku tego wynika – biorąc pod uwagę przedłożone Trybunałowi informacje – że art. 9 ust. 1 i 2 oraz art. 11 ust. 6 tej dyrektywy zostały prawidłowo transponowane do prawa rumuńskiego. Drugie ramy prawne odnoszą się do klasyfikacji jako miejsca pracy[, w którym pracownicy są narażeni na wykonywanie pracy] w szczególnych warunkach, która została przyjęta przez Rumunię w ramach wykonywania jej kompetencji krajowych i nie ma związku z dyrektywą 89/391(25). Dyrektywa ta nie reguluje bowiem świadczeń pieniężnych związanych z klasyfikacją miejsc pracy w zależności od zagrożeń, na jakie narażeni są pracownicy.
43. Zdaniem sądu odsyłającego rozpatrywana sprawa różni się od tej, w której zapadł wyrok Podilă i in. z tego względu, że w rozpatrywanej sprawie wnosząca apelację zmierza nie do ustalenia praw emerytalnych, lecz do uznania zagrożeń zawodowych charakterystycznych dla szczególnych warunków pracy, w których wykonuje ona swoje czynności zawodowe. Podobnie jak rząd rumuński i Komisja nie zgadzam się z tą oceną. Wydaje się bowiem, że jeśli skarżąca nadal pozostaje w stosunku pracy, rozumowanie przyjęte przez Trybunał w wyroku Podilă i in. można w pełni przenieść na grunt niniejszej sprawy.
44. I tak, po pierwsze, z postanowienia odsyłającego wynika, że w drodze wytoczonego przez nią powództwa wnosząca apelację domaga się, aby wykonywane przez nią czynności zawodowe zostały zaklasyfikowane jako wykonywane w szczególnych warunków oraz aby od pracodawcy zasądzono jej zapłatę związanej z tym różnicy w składkach na ubezpieczenie społeczne w celu uzyskania świadczeń pieniężnych, a mianowicie emerytury w wyższej wysokości. W tym względzie warto moim zdaniem wskazać, że na rozprawie rząd rumuński podkreślił, że istnieją stanowiska pracy, które ze względu na swój charakter narażają pracowników na czynniki ryzyka i które z tego tytułu są mniej atrakcyjne. W przypadku tych stanowisk, jeżeli pracodawca musi podjąć wszelkie środki wynikające z dyrektywy 89/391, ustawodawca rumuński przewidział świadczenia dla pracowników, w tym w zakresie warunków przyznawania i ustalania wysokości emerytury, stanowiące formę rekompensaty za niedogodności związane z takimi stanowiskami pracy i mające na celu zwiększenie ich atrakcyjności. W tym sensie prawo do emerytury, które zależy od klasyfikacji miejsca pracy jako narażającego pracownika na szczególne warunki wykonywania pracy, jest przewidziane w ustawie nr 263/2010 o jednolitym publicznym systemie emerytalnym, nie zaś w ustawie dotyczącej bezpieczeństwa i zdrowia pracowników.
45. Po drugie, jeżeli chodzi o spoczywające na pracodawcach obowiązki w zakresie ochrony bezpieczeństwa i zdrowia pracowników, z art. 9 ust. 1 i 2 dyrektywy 89/391 wynika, po pierwsze, że pracodawcy powinni w szczególności być w stanie dokonać oceny stopnia zagrożeń dla zdrowia i bezpieczeństwa pracowników, również odnośnie do grup pracowników narażonych na szczególne niebezpieczeństwa, oraz decydować w sprawie zastosowania odpowiednich środków ochronnych a nawet odpowiednich urządzeń ochronnych, a po drugie, że państwa członkowskie muszą definiować, zgodnie z naturą prowadzonej działalności i rozmiarem przedsiębiorstwa, listę obowiązków, jakie muszą spełniać różne kategorie przedsiębiorstw przy sporządzaniu dokumentów przewidzianych w tej dyrektywie(26). Jak zauważyła Komisja w uwagach na piśmie, ani dyrektywa 89/391, ani żadna inna dyrektywa Unii w sprawie bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy nie nakładają na państwa członkowskie obowiązku zapewnienia, aby pracodawcy klasyfikowali miejsca pracy w zależności od poziomu występującego zagrożenia lub przyznawali pracownikom narażonym na większe zagrożenia zawodowe świadczenia wyrównawcze o charakterze socjalnym.
46. Po trzecie, w odniesieniu do konsultacji i udziału pracowników, art. 11 ust. 6 dyrektywy 89/391 stanowi, że pracownicy i ich przedstawiciele są upoważnieni do zwracania się, zgodnie z prawodawstwem krajowym i przyjętymi procedurami, do organów właściwych w sprawach bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy, jeżeli uważają oni, że przedsięwzięcia podejmowane przez pracodawcę oraz środki przez niego stosowane są niewłaściwe i niewystarczające oraz uniemożliwiają zapewnienie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa i zdrowia w miejscu pracy. Sąd odsyłający potwierdza, że transpozycja art. 9 i art. 11 ust. 6 dyrektywy 89/391, których dotyczą przedstawione przez niego pytania prejudycjalne, do prawa rumuńskiego została dokonana odpowiednio poprzez art. 12 i art. 18 ust. 7 ustawy nr 319/2006. W tych okolicznościach pracownicy korzystają z praw przyznanych im przez tę dyrektywę w zakresie, po pierwsze, obowiązków spoczywających na pracodawcach, w szczególności w odniesieniu do oceny zagrożeń dla bezpieczeństwa i zdrowia w miejscu pracy, a także zastosowania odpowiednich środków ochronnych, a po drugie, konsultacji i udziału pracowników, które nie są zależne od klasyfikacji miejsce pracy jako narażających pracowników na szczególne warunki świadczenia pracy. Ponadto z postanowienia odsyłającego nie wynika, że wnosząca apelację nie miała możliwości zwrócić się do właściwego organu właściwego w sprawach bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy w celu złożenia skargi na ewentualny niewystarczający charakter środków ochronnych zastosowanych przez jej pracodawcę.
47. Po czwarte, z postanowienia odsyłającego nie wynika również, iż wnosząca apelację podnosiła w treści swojego powództwa, iż szpital uchybił spoczywającym na nim na mocy prawa krajowego obowiązkom zapewnienia jej bezpieczeństwa i zdrowia w miejscu pracy. W tym względzie sąd odsyłający zwrócił uwagę, że można dokonać klasyfikacji jako miejsca[, w którym pracownicy są narażeni na wykonywanie pracy] w szczególnych warunkach jedynie w przypadku, gdy pracodawca przyjął środki techniczne i organizacyjne zgodnie w szczególności z ustawą nr 319/2006, która transponuje dyrektywę 89/391.
48. Po piąte, sąd odsyłający podkreśla – w odniesieniu do art. 18 ust. 7 ustawy nr 319/2006 – że chociaż krajowy przepis ogólny wyraźnie przewiduje prawo zwracania się przez pracowników do właściwych organów, treść owego przepisu nie została powtórzona w uregulowaniu o niższej randze dotyczącym oceny zagrożeń zawodowych dla pracowników w średnio- lub długoterminowym okresie. Ponadto, według tego sądu, jeżeli chodzi o art. 12, w żadnym późniejszym akcie prawa o niższej randze nie określono skutków naruszenia obowiązków dokonania oceny i nadzorowania zagrożeń zawodowych. Jednakże, jak wskazał ten sam sąd, naruszenie obowiązków określonych w art. 12 ustawy nr 319/2006 może w szczególności skutkować nałożeniem na pracodawcę grzywny administracyjnej(27). Ponadto sąd odsyłający nie wyjaśnia, w jaki sposób ta sytuacja miałaby wywołać skutek polegający na tym, że zaklasyfikowanie miejsc pracy jako miejsc pracy[, w których pracownicy są narażeni na wykonywanie pracy] w szczególnych warunkach wchodziłoby w zakres stosowania dyrektywy 89/391.
49. Po szóste, bardziej ogólnie rzecz ujmując, celem dyrektywy 89/391 jest wprowadzenie w życie środków wzmacniających ochronę bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w pracy. Tymczasem zwiększenie liczby punktów do celów obliczania emerytury z definicji nie odnosi się do życia zawodowego, lecz do okresu następującego po nim. Co więcej, o ile uregulowanie krajowe przyznaje prawo do obniżenia wieku emerytalnego pracownikom narażonym na [wykonywanie pracy w] szczególnych warunkach, co ogranicza czas narażenia na zagrożenia zawodowe, o tyle takie obniżenie nie jest również powiązane z wprowadzeniem w życie środków wzmacniających ochronę bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w pracy.
50. W konsekwencji z całości powyższych rozważań wynika, podobnie jak w sprawie, w której zapadł wyrok Podilă i in., że zaklasyfikowanie miejsca pracy jako miejsca, w którym pracownicy są narażeni na wykonywanie pracy w szczególnych warunkach, nie wchodzi w zakres stosowania postanowień dyrektywy 89/391 w odniesieniu do warunków przyznawania i ustalania wysokości emerytury.
51. W rozpatrywanej sprawie sąd odsyłający wskazuje, że odnośni pracownicy mają również prawo do dodatkowego corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego. W odpowiedzi na pytanie Trybunału na rozprawie rząd rumuński wyjaśnił, że aby mieć prawo korzystania z tego urlopu, nie jest konieczne, by miejsce pracy zostało zaklasyfikowane jako miejsce pracy[, w którym pracownicy są narażeni na wykonywanie pracy] w szczególnych warunkach. Ponieważ sąd odsyłający nie wykazał w postanowieniu odsyłającym żadnego związku między wspomnianym urlopem a taką klasyfikacją, do sądu odsyłającego należy zbadanie, w jakim stopniu przyznanie tego samego urlopu oznacza, że miejsce pracy zostało zaklasyfikowane jako miejsce pracy[, w którym pracownicy są narażeni na wykonywanie pracy] w szczególnych warunkach.
52. Zakładając, że tak jest, przypominam, iż dyrektywę 89/391 należy interpretować w związku z dyrektywą 2003/88(28), która ma na celu ustanowienie minimalnych wymogów mających poprawić warunki życia i pracy w zakresie czasu pracy poprzez zagwarantowanie pracownikom w szczególności minimalnych okresów odpoczynku(29). I tak art. 2 pkt 9 tej ostatniej dyrektywy wskazuje, iż „odpowiedni odpoczynek” „oznacza, że pracownicy mają regularne okresy odpoczynku, których wymiar wyrażany jest w jednostkach czasu oraz które są wystarczająco długie i nieprzerwane w celu zapewnienia, że w wyniku zmęczenia lub innych nieregularnych harmonogramów pracy pracownicy nie powodują wypadków, których są ofiarami, których ofiarami są ich współpracownicy, oraz nie doznają uszczerbku na zdrowiu zarówno krótkoterminowo, jak i w dłuższym okresie”. Sąd odsyłający zwraca uwagę w tym względzie, że przyznanie dodatkowych dni corocznego urlopu wypoczynkowego daje pracownikowi dłuższy okres odpoczynku w celu regeneracji sił. Podzielam zdanie, że takie przyznanie wiąże się z ochroną bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy.
53. W związku z tym powstaje pytanie, czy prawo Unii należy interpretować w ten sposób, że nakłada ono na państwa członkowskie obowiązek przyznania takich dodatkowych dni corocznego urlopu wypoczynkowego pracownikom narażonym na zagrożenia zawodowe. Moim zdaniem odpowiedź na to pytanie musi być jednoznacznie przecząca. W odniesieniu do corocznego urlopu wypoczynkowego art. 7 ust. 1 dyrektywy 2003/88 stanowi bowiem, że państwa członkowskie przyjmują niezbędne środki w celu zapewnienia, by każdy pracownik był uprawniony do corocznego płatnego urlopu w wymiarze co najmniej czterech tygodni, zgodnie z warunkami uprawniającymi i przyznającymi mu taki urlop, przewidzianymi w ustawodawstwie krajowym i/lub w praktyce krajowej.
54. W rozpatrywanej sprawie zgodnie z art. 147 ust. 1 kodeksu pracy pracownikom wykonującym pracę w warunkach uciążliwych, niebezpiecznych lub szkodliwych dla zdrowia przysługuje w szczególności prawo do dodatkowego corocznego urlopu wypoczynkowego w wymiarze co najmniej trzech dni roboczych. W tym względzie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału dyrektywa 2003/88 nie stoi na przeszkodzie przepisom prawa krajowego przewidującym prawo do corocznego płatnego urlopu w wymiarze przekraczającym zagwarantowany w art. 7 ust. 1 tej dyrektywy okres czterech tygodni, udzielanego zgodnie z przewidzianymi w prawie krajowym warunkami uprawniającymi i przyznającymi taki urlop. Z brzmienia art. 1 ust. 1 i art. 1 ust. 2 lit. a), art. 7 ust. 1 i art. 15 dyrektywy 2003/88 jasno bowiem wynika, że cel tej dyrektywy ogranicza się do ustanowienia minimalnych wymagań w zakresie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w odniesieniu do organizacji czasu pracy, nie naruszając prawa państw członkowskich do stosowania przepisów krajowych korzystniejszych z punktu widzenia ochrony pracowników(30). W takim wypadku prawo do corocznego płatnego urlopu przyznanego w ten sposób w wymiarze przekraczającym minimalny wymiar określony w art. 7 ust. 1 dyrektywy 2003/88 nie podlega regulacjom tej dyrektywy, lecz prawa krajowego i pozostaje poza obrębem systemu ustanowionego w tej dyrektywie. Należy przy tym jednak przypomnieć, że takie przepisy krajowe korzystniejsze dla pracowników nie mogą służyć rekompensowaniu ewentualnego naruszenia minimalnej ochrony zapewnianej tym przepisem prawa Unii, takiego, jaki wynika między innymi ze zmniejszenia wynagrodzenia należnego z tytułu minimalnego wymiaru corocznego płatnego urlopu gwarantowanego na mocy tego przepisu(31). Z orzecznictwa Trybunału wynika, że przyznanie dodatkowych dni corocznego płatnego urlopu na podstawie art. 147 kodeksu pracy jest regulowane wyłącznie przez prawo krajowe.
55. W tym kontekście rząd rumuński argumentował na rozprawie, że w następstwie dokonania przez pracodawcę analizy zagrożeń, na jakie narażony jest pracownik, dodatkowy urlop może zostać mu przyznany jako środek mający na celu ochronę bezpieczeństwa i zdrowia w miejscu pracy oraz że w takim przypadku pracownik może oprzeć się na art. 18 ust. 7 ustawy nr 319/2006 w celu zakwestionowania przed inspekcją pracy nieudzielenia takiego urlopu lub niewłaściwego charakteru przyjętego środka, by następnie zwrócić się do właściwego sądu krajowego, jeżeli organ administracyjny nie podejmie niezbędnych środków.
56. Z całości powyższych rozważań wywodzę, że sytuacja taka jak rozpatrywana w postępowaniu głównym nie wchodzi w zakres stosowania postanowień dyrektyw 89/391 i 2003/88.
57. W konsekwencji proponuję, aby na pierwsze pytanie prejudycjalne udzielić odpowiedzi, że art. 9 i art. 11 ust. 6 dyrektywy 89/391 oraz dyrektywę 2003/88 należy interpretować w ten sposób, że nie mają one zastosowania do przepisów krajowych, które zgodnie z ich wykładnią dokonaną przez sądy krajowe ustanawiają procedury uniemożliwiające pracownikom odwołanie się do organu właściwego w sprawach bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy lub do sądów krajowych w celu dokonania klasyfikacji czynności zawodowych wykonywanych przez pracowników do różnych grup ryzyka, na podstawie której przyznawane są prawa pracowników do emerytury oraz dodatkowe dni corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze przekraczającym minimalny wymiar przewidziany w art. 7 ust. 1 dyrektywy 2003/88, lub kontroli tej klasyfikacji.
B. W przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego
58. Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 11 ust. 6 dyrektywy 89/391 ma bezpośredni skutek oraz czy przepis ten, w związku z art. 31 ust. 1 i art. 47 Karty, przyznaje pracownikom prawo do skutecznej ochrony sądowej, w przypadku gdy osoby prawnie odpowiedzialne z tytułu obowiązków przewidzianych ustawą krajową ich nie wypełniają.
59. Z odpowiedzi, której proponuję udzielić na pierwsze pytanie prejudycjalne, wynika, że dyrektywa 89/391 nie ma zastosowania do klasyfikacji miejsc pracy takiej jak ta rozpatrywana w postępowaniu głównym. W związku z tym, moim zdaniem, nie ma potrzeby badania, czy art. 11 ust. 6 tej dyrektywy ma bezpośredni skutek, ponieważ odpowiedź na takie pytanie nie byłaby przydatna dla sądu odsyłającego do rozstrzygnięcia zawisłego przed nim sporu.
60. Na wypadek gdyby Trybunał nie zgodził się z moją analizą, przypominam, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału we wszystkich wypadkach, gdy przepisy dyrektywy są z punktu widzenia swej treści bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne, jednostki mogą powoływać się na nie przed sądami krajowymi przeciwko państwu, jeśli nie transponowało ono dyrektywy do prawa krajowego w wyznaczonym terminie lub jeśli dokonało niewłaściwej transpozycji(32). Tymczasem, jak wynika z postanowienia odsyłającego, wydaje się, że art. 11 ust. 6 dyrektywy 89/391 został prawidłowo transponowany do prawa krajowego poprzez art. 18 ust. 7 ustawy nr 319/2006. W związku z tym badanie kwestii, czy przepis ten ma bezpośredni skutek, nie wydaje się, także i w tym przypadku, użyteczne dla sądu odsyłającego do rozstrzygnięcia zawisłego przed nim sporu.
61. W każdym razie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, aby przepis dyrektywy mógł zostać uznany za bezpośrednio skuteczny, musi on być z punktu widzenia jego treści bezwarunkowy i wystarczająco precyzyjny. Przepis jest bezwarunkowy, jeżeli ustanawia obowiązek, który nie podlega żadnym warunkom ani nie jest uzależniony, w zakresie jego wykonania lub skutków, od wydania przez instytucje Unii lub państwa członkowskie jakiegokolwiek aktu. Przepis uważa się za wystarczająco precyzyjny, by podmioty prawa mogły się na niego powoływać, a sądy mogły go stosować, jeżeli formułuje zobowiązanie w sposób niedwuznaczny. Nawet jeśli dyrektywa pozostawia państwom członkowskim pewien zakres uznania przy ustalaniu sposobów jej wykonania, można uznać, że przepis tej dyrektywy ma charakter bezwarunkowy i precyzyjny, jeżeli nakłada on na państwa członkowskie w jednoznaczny sposób wyraźny obowiązek osiągnięcia określonego rezultatu, który nie jest obwarowany żadnym warunkiem co do stosowania wyrażonej w nim normy(33).
62. W tym względzie, chociaż art. 11 ust. 6 dyrektywy 89/391 wskazuje pracowników i ich przedstawicieli jako osoby upoważnione do zwracania się do organów właściwych w sprawach bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy, to przepis ten stanowi, że owo prawo należy wykonywać „zgodnie z prawodawstwem krajowym i przyjętymi procedurami”. W związku z tym wspomniany przepis uzależnia wprowadzenie w życie tego prawa od przyjęcia krajowych środków regulujących normy i sposoby jego stosowania. Tym samym, ponieważ wymaga on interwencji państw członkowskich i przyznaje im znaczny zakres uznania, tego samego przepisu nie można uznać, z punktu widzenia jego treści, za bezwarunkowy i wystarczająco precyzyjny, co wyklucza jego bezpośrednią skuteczność(34).
63. Wreszcie, jeżeli chodzi o art. 31 ust. 1 i art. 47 Karty, do których sąd odsyłający odnosi się w swoim pytaniu drugim, przypominam, że zakres stosowania Karty, jeśli chodzi o działania państw członkowskich, jest określony w jej art. 51 ust. 1, zgodnie z którym postanowienia Karty mają zastosowanie do państw członkowskich w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii. Wynika stąd, że prawa podstawowe gwarantowane w porządku prawnym Unii mają zastosowanie do wszystkich sytuacji objętych prawem Unii, ale nie poza nimi. Ponieważ uważam, że rozpatrywana klasyfikacja nie jest objęta prawem Unii, nie ma potrzeby udzielenia odpowiedzi na pytanie drugie w świetle Karty. W każdym razie prawdą jest, że chociaż art. 47 Karty, stanowiący potwierdzenie zasady skutecznej ochrony sądowej, samoistnie, a więc bez konieczności ustanowienia szczegółowych norm w przepisach prawa Unii lub prawa krajowego, przyznaje jednostkom prawo, na które mogą się one bezpośrednio powoływać(35), to stosowanie tego postanowienia zakłada, że wchodzi on w zakres stosowania prawa Unii.
64. W tych okolicznościach, w przypadku, gdyby Trybunał uznał, że dyrektywa 89/391 ma zastosowanie do klasyfikacji miejsc pracy takiej jak ta rozpatrywana w postępowaniu głównym, proponuję na drugie pytanie prejudycjalne udzielić odpowiedzi, że art. 11 ust. 6 tej dyrektywy nie ma skutku bezpośredniego.
V. Wnioski
65. W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, aby na pytania prejudycjalne przedstawione przez Curtea de Apel Iaşi (sąd apelacyjny w Iași, Rumunia) Trybunał odpowiedział w następujący sposób:
1) Artykuł 9 i art. 11 ust. 6 dyrektywy Rady 89/391/EWG z dnia 12 czerwca 1989 r. w sprawie wprowadzenia środków w celu poprawy bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy oraz dyrektywę 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotyczącą niektórych aspektów organizacji czasu pracy
należy interpretować w ten sposób, że:
nie mają one zastosowania do przepisów krajowych, które zgodnie z ich wykładnią dokonaną przez sądy krajowe ustanawiają procedury uniemożliwiające pracownikom odwołanie się do organu właściwego w sprawach bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy lub do sądów krajowych w celu dokonania klasyfikacji czynności zawodowych wykonywanych przez pracowników do różnych grup ryzyka, na podstawie której przyznawane są prawa tych pracowników do emerytury oraz dodatkowe dni corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze przekraczającym minimalny wymiar przewidziany w art. 7 ust. 1 dyrektywy 2003/88, lub kontroli tej klasyfikacji.
2) Artykuł 11 ust. 6 dyrektywy 89/391
należy interpretować w ten sposób, że:
nie ma on skutku bezpośredniego.
1 Język oryginału: francuski.
2 Dyrektywa Rady z dnia 12 czerwca 1989 r. w sprawie wprowadzenia środków w celu poprawy bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy (Dz.U. 1989, L 183, s. 1).
3 Wyrok z dnia 21 marca 2018 r. (C‑133/17 i C‑134/17, zwany dalej „wyrokiem Podilă i in.”, EU:C:2018:203).
4 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotycząca niektórych aspektów organizacji czasu pracy (Dz.U. 2003, L 299, s. 9).
5 Monitorul Oficial al României, część I, nr 140 z dnia 1 kwietnia 2000 r.
6 Monitorul Oficial al României, część I, nr 114 z dnia 6 marca 2001 r.
7 Monitorul Oficial al României, część I, nr 72 z dnia 5 lutego 2003 r.
8 Monitorul Oficial al României, część I, nr 646 z dnia 26 lipca 2006 r.
9 Monitorul Oficial al României, część I, nr 169 z dnia 9 marca 2007 r.
10 Monitorul Oficial al României, część I, nr 852 z dnia 20 grudnia 2010 r.
11 Monitorul Oficial al României, część I, nr 986 z dnia 31 grudnia 2015 r.
12 Buletinul Oficial al RS România, część I, nr 17–18 z dnia 1 lutego 1969 r.
13 Artykuł 6 ust. 3 ustawy nr 27/1966.
14 Buletinul Oficial al RS România, część I, nr 82 z dnia 6 sierpnia 1977 r.
15 Zgodnie z art. 15 dekretu rządu nr 261/2001 miejsca pracy zaklasyfikowane do grupy prac II przed wejściem w życie tego dekretu co do zasady uznawane są za czynności wykonywane w szczególnych warunkach.
16 Monitorul Oficial al României, część I, nr 904 z dnia 10 listopada 2016 r.
17 Sąd odsyłający wskazuje, że Curtea Constituțională a României (rumuński trybunał konstytucyjny) oddalił wyrokiem z dnia 6 grudnia 2018 r. (Monitorul Oficial al României, część I, nr 203 z dnia 14 marca 2019 r.) jako bezzasadny podniesiony zarzut niezgodności z konstytucją i stwierdził, że rozpatrywane przepisy uregulowania krajowego, zgodnie z ich wykładnią dokonaną przez Înalta Curte de Casație și Justiție (najwyższy sąd kasacyjny) w wyroku nr 12 z dnia 23 maja 2016 r., są zgodne z konstytucją w świetle podniesionych zarzutów. W tym zakresie Curtea Constituțională a României (rumuński trybunał konstytucyjny) odwołał się do wyroku Podilă i in.
18 W celu dokładniejszego cytatu tego orzecznictwa zob. wyrok z dnia 28 stycznia 2025 r., ASG 2 (C‑253/23, EU:C:2025:40, pkt 90 i przytoczone tam orzecznictwo).
19 Zobacz wyrok Podilă i in. (pkt 39).
20 Zobacz pkt 20 i 21 niniejszej opinii.
21 Zobacz pkt 22 niniejszej opinii.
22 Wyrok Podilă i in. (pkt 41, 42).
23 Wyrok Podilă i in. (pkt 43).
24 Wyrok Podilă i in. (pkt 44).
25 Należy przypomnieć, że dyrektywa 89/391 została przyjęta na podstawie art. 118 A traktatu EWG (obecnie, po zmianach, art. 153 TFUE), który stanowi, że Rada może przyjąć w drodze dyrektywy minimalne wymagania w celu polepszania w szczególności środowiska pracy w celu ochrony zdrowia i bezpieczeństwa pracowników.
26 Zobacz wyrok Podilă i in. (pkt 40).
27 W swoich uwagach na piśmie Komisja utrzymywała, że wdrażające dyrektywę 89/391 ustawodawstwo krajowe przewiduje sankcje cywilne, administracyjne i karne w przypadku nieprzestrzegania ustanowionych w niej środków.
28 Zobacz art. 1 ust. 4 dyrektywy 2003/88.
29 Zobacz podobnie wyrok z dnia 19 grudnia 2024 r., Loredas (C‑531/23, EU:C:2024:1050, pkt 29, 30 i przytoczone tam orzecznictwo).
30 W tym samym duchu art. 1 ust. 3 dyrektywy 89/391 stanowi, że „[n]iniejsza dyrektywa nie zmienia istniejących lub przyszłych przepisów krajowych i wspólnotowych, które byłyby bardziej korzystne dla ochrony bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy”.
31 Zobacz wyrok z dnia 19 listopada 2019 r., TSN i AKT (C‑609/17 i C‑610/17, EU:C:2019:981, pkt 33–35 i przytoczone tam orzecznictwo).
32 Zobacz wyroki: z dnia 26 lutego 1986 r., Marshall (152/84, EU:C:1986:84, pkt 46); z dnia 14 maja 2024 r., Stachev (C‑15/24 PPU, EU:C:2024:399, pkt 51).
33 Zobacz wyrok z dnia 21 grudnia 2023 r., Papier Mettler Italia (C‑86/22, EU:C:2023:1023, pkt 76, 77 i przytoczone tam orzecznictwo).
34 Zobacz analogicznie wyrok z dnia 4 października 2018 r., Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:810, pkt 51–53).
35 Zobacz wyrok z dnia 27 lutego 2025 r., Krasiliva (C‑753/23, EU:C:2025:133, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo).
