1.

Komercyjny sukces lekkich plastikowych toreb na zakupy wynika z ich niewielkiej wagi i odporności na degradację. Ich rozprzestrzenianie się, ponieważ są używane tylko raz lub kilka razy i łatwo się ich pozbyć, stwarza poważny problem zanieczyszczenia ( 2 ). Wiele z tych toreb wymyka się łańcuchom gospodarowania odpadami i w końcu gromadzi się w środowisku naturalnym, zwłaszcza w postaci odpadów morskich ( 3 ).

2.

W niniejszym odesłaniu prejudycjalnym Trybunał musi zająć się kwestią zgodności z prawem Unii przepisów włoskich, które zakazują używania na ich terytorium plastikowych toreb na zakupy o określonych cechach, mimo że dyrektywa 94/62/WE ( 4 ) zezwoliła na wprowadzanie ich do obrotu we wszystkich państwach członkowskich.

3.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 („Cele”):

„1.   Niniejsza dyrektywa ma na celu zharmonizowanie krajowych środków dotyczących gospodarowania opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, z jednej strony w celu zapobiegania ich wpływowi na środowisko wszystkich państw członkowskich oraz państw trzecich lub zmniejszenia takiego wpływu, zapewniając w ten sposób wysoki poziom ochrony środowiska, a z drugiej strony w celu zapewnienia funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz uniknięcia przeszkód w handlu i zakłócenia oraz ograniczenia konkurencji we Wspólnocie.

[…]”.

4.

Artykuł 2 („Zakres”) stanowi:

„1.   Niniejsza dyrektywa stosuje się do wszystkich opakowań wprowadzanych do obrotu Wspólnoty i wszystkich odpadów opakowaniowych używanych lub powstających na poziomie przemysłowym, handlowym, w biurach, sklepach, placówkach usługowych, gospodarstwach domowych lub na jakimkolwiek innym poziomie, niezależnie od zastosowanego surowca.

[…]”.

5.

Zgodnie z art. 3 („Definicje”) ( 5 ):

„[…]

[…]”.

6.

Zgodnie z zawartym w art. 4 („Zapobieganie”) ( 6 ) ust. 1a:

„1a. Państwa członkowskie przyjmują środki służące osiągnięciu trwałego zmniejszenia zużycia lekkich plastikowych toreb na zakupy na swoim terytorium.

Środki te mogą obejmować stosowanie krajowych celów dotyczących zmniejszenia, utrzymywanie lub wprowadzanie instrumentów ekonomicznych i ograniczeń wprowadzania do obrotu w ramach odstępstwa od art. 18, pod warunkiem że ograniczenia te są proporcjonalne i niedyskryminujące.

[…]”.

7.

Artykuł 9 („Wymogi zasadnicze”) określa:

„1.   Państwa członkowskie zapewniają, aby po trzech latach od wejścia w życie niniejszej dyrektywy możliwe było wprowadzanie do obrotu wyłącznie takich opakowań, które spełniają wszystkie zasadnicze wymogi określone w niniejszej dyrektywie, w tym w załączniku II.

[…]”.

8.

Artykuł 16 („Notyfikacja”) wskazuje:

„1.   Bez uszczerbku dla przepisów dyrektywy 83/189/EWG [Rady z dnia 28 marca 1983 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych (Dz.U. 1983, L 109, s. 8)] przed podjęciem tych środków państwa członkowskie notyfikują Komisji projekty środków, które zamierzają podjąć w ramach niniejszej dyrektywy, z wyjątkiem środków o charakterze fiskalnym, lecz z uwzględnieniem warunków technicznych związanych ze środkami fiskalnymi, które zachęcają do stosowania tych warunków, w celu umożliwienia ich zbadania w świetle obowiązujących przepisów, w każdym przypadku zgodnie z procedurą na mocy powyższej dyrektywy.

2.   Jeśli proponowany środek stanowi również kwestię techniczną w rozumieniu dyrektywy [83/189], zainteresowane państwo członkowskie może wskazać, zgodnie z procedurami notyfikacji określonymi w niniejszej dyrektywie, że notyfikacja taka jest jednakowo ważna w odniesieniu do dyrektywy [83/189]”.

9.

Artykuł 18 („Swoboda wprowadzania do obrotu”) stanowi:

„Państwa członkowskie nie utrudniają wprowadzania do obrotu na ich terytorium opakowań spełniających wymogi niniejszej dyrektywy”.

10.

Załącznik II określa „[z]asadnicze wymogi dotyczące składu opakowań oraz ich przydatności do wielokrotnego użytku i odzysku, w tym recyklingu”.

11.

Artykuł 1 stanowi:

„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się poniższe terminy:

[…]

[…]”.

12.

Zgodnie z art. 8:

„1.   Z zastrzeżeniem art. 10 państwa członkowskie niezwłocznie przekazują Komisji wszelkie projekty przepisów technicznych, z wyjątkiem tych, które w pełni stanowią transpozycję normy międzynarodowej lub europejskiej, w którym to przypadku wystarczająca jest informacja dotycząca odpowiedniej normy. Przekazują Komisji także podstawę prawną konieczną do przyjęcia uregulowań technicznych, jeżeli nie zostały one wyraźnie ujęte w projekcie.

[…]

5.   W przypadku gdy projekt przepisów technicznych stanowi część środków, które należy przekazać Komisji jako projekt w ramach innego wspólnotowego aktu prawnego, państwa członkowskie mogą skierować komunikat w rozumieniu ust. 1 w ramach tego innego aktu prawnego, pod warunkiem że formalnie wskażą, iż wspomniany komunikat także jest komunikatem do celów niniejszej dyrektywy.

Brak reakcji ze strony Komisji na mocy niniejszej dyrektywy w zakresie projektów przepisów technicznych nie uchybia decyzjom, które mogą zostać podjęte w ramach innych wspólnotowych aktów prawnych”.

13.

Artykuł 1 określa torby do transportu towarów jako „torby dostępne w punkcie sprzedaży, odpłatnie lub nieodpłatnie, służące do przewozu przez konsumenta produktów żywnościowych i nieżywnościowych”.

14.

Artykuł 2 stanowi:

„1.   Dopuszcza się wprowadzanie do obrotu toreb do transportu towarów należących do jednej z następujących kategorii:

2.   Ponadto dopuszcza się wprowadzanie do obrotu toreb wielokrotnego użytku do transportu towarów wykonanych z papieru, tkanin z włókien naturalnych, włókien poliamidowych oraz materiałów innych niż polimery.

[…]”.

15.

Zgodnie z art. 6:

„Niniejszy dekret podlega procedurze przekazywania informacji na podstawie dyrektywy [98/34] Parlamentu Europejskiego i Rady i wejdzie w życie dopiero po pomyślnym zakończeniu tej procedury”.

16.

Papier Mettler Italia Srl (zwana dalej „Papier Mettler”) jest spółką działającą w sektorze paczek i opakowań. Jej działalność koncentruje się w szczególności na produkcji opakowań polietylenowych, w tym toreb plastikowych.

17.

Uważając się za pokrzywdzoną przez dekret z 2013 r., Papier Mettler zwróciła się do sądu odsyłającego o stwierdzenie nieważności tego dekretu oraz o naprawienie szkód, które już wystąpiły, jak i tych, które mogą jeszcze wystąpić z jego powodu ( 10 ).

18.

Na poparcie swojego żądania Papier Mettler podniosła, co następuje:

19.

Organ administracyjny będący drugą stroną postępowania sprzeciwia się żądaniom Papier Mettler, przedstawiając następujące argumenty:

20.

W tych okolicznościach Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (regionalny sąd administracyjny dla Lacjum, Włochy) kieruje do Trybunału następujące pytania prejudycjalne:

21.

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpłynął do sekretariatu Trybunału w dniu 9 lutego 2022 r.

22.

Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez Papier Mettler, Associazione Italiana delle Bioplastiche e dei Materiali Biodegradabili e Compostabili (zwaną dalej „Assobioplastiche”), rząd włoski oraz Komisję Europejską. Wszystkie te podmioty wzięły udział w rozprawie, która odbyła się w dniu 22 marca 2023 r.

23.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, do jakiego rodzaju torebek plastikowych odnosi się sąd odsyłający. Chociaż postanowienie odsyłające posługuje się terminologią, która nie zawsze jest jednolita, wydaje się w każdym razie nawiązywać do lekkich, jednorazowego użytku ( 14 ) plastikowych toreb na zakupy wykonanych z materiałów nieulegających biodegradacji i kompostowaniu, ale spełniających inne wymogi ustanowione w dyrektywie 94/62.

24.

W drugiej kolejności należy doprecyzować przepisy prawa Unii mające znaczenie dla udzielenia odpowiedzi na przedstawione pytania:

25.

Assobioplastiche i rząd włoski uważają, że odesłanie prejudycjalne jest niedopuszczalne, ponieważ dekret z 2013 r. nigdy nie wszedł w życie ani nie został uchylony.

26.

Assobioplastiche kwestionuje również dopuszczalność odesłania prejudycjalnego na tej podstawie, że sąd odsyłający nie uwzględnił art. 4 ust. 1a dyrektywy 94/62.

27.

Uważam, że żaden z tych zarzutów nie uzasadnia odrzucenia a limine wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. W ramach swojej odpowiedzialności sąd odsyłający wskazuje krajowe ramy prawne regulujące spór, w który wpisują się pytania prejudycjalne. Jak wiadomo, korzystają one z domniemania posiadania znaczenia dla sprawy ( 16 ).

28.

Na rozprawie strony długo dyskutowały na temat ważności i stosowania dekretu z 2013 r., przy czym z ich wystąpień nie można było wywnioskować żadnego jasnego rozwiązania w tym zakresie. Zgodziły się one, że powstała sytuacja prawna jest myląca: jedna ze stron określiła ją jako chaotyczną, druga jako niewytłumaczalną, a jeszcze inna jako bałagan regulacyjny.

29.

Zdaniem Komisji dekret z 2013 r. wszedł w życie i był stosowany we Włoszech od czasu jego oficjalnej publikacji do czasu jego formalnego uchylenia w 2017 r. ( 17 ). Artykuł 6 mógł w każdym razie odroczyć jego stosowanie do dnia 13 września 2013 r., kiedy to upłynął okres status quo przewidziany w art. 9 dyrektywy 98/34. Ponieważ został on oficjalnie opublikowany w dniu 27 marca 2013 r., dekret ten przestał być projektem i stał się przepisem obowiązującym, a zatem Komisja nie wydała opinii na temat jego zgodności z prawem Unii.

30.

Zdaniem rządu włoskiego i Assobioplastiche dekret z 2013 r. nigdy nie wszedł w życie, ponieważ procedura notyfikacji Komisji nie została zakończona pozytywnie, i wprowadził warunek zawieszający przewidziany w jego art. 6. Został on formalnie uchylony wiele lat później, aby „usunąć” go z prawa włoskiego, ale w rzeczywistości nie było to uchylenie obowiązującego tekstu.

31.

Papier Mettler wyjaśniła, że system sankcji przewidziany w dekrecie z mocą ustawy 2/2012 ( 18 ) zaczął funkcjonować wraz z przyjęciem dekretu z 2013 r. i miał zastosowanie niezależnie od tego, czy ten ostatni wszedł w życie. Jeżeli ona sama nie została objęta sankcjami, to dlatego, że zaprzestała sprzedaży plastikowych toreb zakazanych we Włoszech na mocy dekretu z 2013 r., co wiązało się z utratą korzyści, których zwrotu się domaga.

32.

W każdym wypadku do sądu odsyłającego, który jako jedyny jest właściwy do dokonywania wykładni prawa wewnętrznego, będzie należało rozstrzygnięcie w przedmiocie wejścia w życie i skutków dekretu z 2013 r. Trybunał Sprawiedliwości nie może ingerować w spór, który musi zostać rozstrzygnięty przez sąd odsyłający.

33.

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym byłby niezrozumiały, gdyby sąd odsyłający uznał, że dekret z 2013 r. (będący przedmiotem skargi wniesionej przez Papier Mettler) nigdy nie obowiązywał i nigdy nie wywołał skutków prawnych. Wystarczyłoby, aby Trybunał uznał tę okoliczność za ustaloną, aby rozstrzygnąć pierwotny spór bez dalszych rozważań. Jeżeli nie stwierdził tego i skierował sprawę do rozpatrzenia w trybie prejudycjalnym, to dlatego, że jak się wydaje, zajął stanowisko przeciwne.

34.

W każdym razie nie sądzę, aby spór przed sądem odsyłającym i sam wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym mogły zostać uznane za fikcyjne. Uważam zatem, że odesłanie jest dopuszczalne, z zastrzeżeniem, że sąd krajowy będzie miał ostateczny głos w sprawie wejścia w życie i wykładni dekretu z 2013 r.

35.

W odniesieniu do drugiego zarzutu dopuszczalności ograniczę się do stwierdzenia, że art. 4 ust. 1a dyrektywy 94/62 nie ma zastosowania ratione temporis do okoliczności faktycznych sporu. Miały one miejsce w 2013 roku, a artykuł ten został wprowadzony do dyrektywy 94/62 w roku 2015 (dyrektywą 2015/720).

36.

Sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy przepis krajowy o przedstawionym już brzmieniu ( 19 ), notyfikowany Komisji przez państwo członkowskie po jego przyjęciu, lecz kilka dni przed jego oficjalną publikacją ( 20 ), jest zgodny z art. 16 ust. 1 dyrektywy 94/62 i z art. 8 dyrektywy 98/34.

37.

Ani sąd krajowy, ani strony sporu nie mają wątpliwości co do statusu przepisów zawartych w dekrecie z 2013 r. jako przepisów technicznych (w rozumieniu dyrektywy 98/34). Problemy wynikające z tej kwalifikacji, często podnoszone przed Trybunałem ( 21 ), nie pojawiają się w tej sprawie, w której niekwestionowanym założeniem jest to, że uregulowanie to stanowi przepis techniczny.

38.

Jak przeanalizuję poniżej, państwo włoskie miało obowiązek notyfikowania Komisji tego przepisu technicznego (dekretu z 2013 r.) na etapie projektu, tj. przed jego przyjęciem ( 22 ).

39.

Artykuł 8 ust. 1 dyrektywy 98/34 zobowiązuje państwa członkowskie do niezwłocznego powiadomienia Komisji o każdym projekcie przepisów technicznych. Notyfikacja powinna wskazywać „podstawę prawną konieczną do przyjęcia uregulowań technicznych, jeżeli nie zostały one wyraźnie ujęte w projekcie”. W przypadku zwykłej pełnej transpozycji normy międzynarodowej lub europejskiej wystarczające są informacje dotyczące tej normy.

40.

Brak spełnienia przez państwa członkowskie tego obowiązku pociąga za sobą niemożność powołania się na dane przepisy techniczne wobec jednostek, czy to w ramach postępowania karnego, czy to w ramach sporu między jednostkami w postępowaniach o innym charakterze ( 23 ).

41.

Dyrektywa 98/34 przyznaje Komisji uprawnienia w zakresie kontroli projektów przepisów technicznych, o których została powiadomiona przez państwa członkowskie ( 24 ). To właśnie w celu ochrony tych uprawnień przewidziane są konsekwencje bezpośrednio związane z brakiem zgłoszenia, jak orzekł Trybunał od czasu wyroku CIA Security International: obowiązek wynikający z art. 8 dyrektywy 98/34 jest bezpośrednio skuteczny i nie można powoływać się wobec jednostek na nienotyfikowane krajowe przepisy techniczne.

42.

Taki sam skutek wyciągnięto w ramach innych procedur informacyjnych i kontrolnych analogicznych do rozpatrywanych w niniejszej sprawie, takich jak na podstawie dyrektywy 2000/31/WE ( 25 ) w zakresie usług społeczeństwa informacyjnego, której dotyczy wyrok Airbnb Ireland ( 26 ).

43.

W wyroku Airbnb Ireland Trybunał potwierdził konsekwencje wynikające z przyznającego Komisji uprawnienia obowiązku ustanowionego w dyrektywie tego rodzaju w sposób wystarczająco jasny, precyzyjny i bezwarunkowy: jest on bezpośrednio skuteczny i jednostki mogą się na niego powoływać przed sądami krajowymi ( 27 ).

44.

Zgodnie z postanowieniem odsyłającym dekret z 2013 r. został notyfikowany Komisji w dniu 12 marca 2013 r. ( 28 ) i został przyjęty sześć dni później i oficjalnie opublikowany w dniu 27 marca 2013 r.

45.

Tego rodzaju notyfikowanie Komisji narusza zatem obowiązek ustanowiony w art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34, ponieważ:

46.

Nastąpiło zatem obejście procedury przewidzianej w dyrektywie 98/34. Przyjęcie projektu przepisu technicznego w terminie sześciu dni od powiadomienia Komisji naruszyło obowiązek zachowania status quo określony w art. 9, ust. 1, dyrektywy 98/34: państwo członkowskie nie może przyjąć zgłoszonego projektu w terminie co najmniej trzech miesięcy od otrzymania powiadomienia przez Komisję.

47.

Rząd włoski przedstawia dwa powody, aby uzasadnić swoje działanie i zaprzeczyć naruszeniu dyrektywy 98/34:

48.

Żadne z tych dwóch uzasadnień mnie nie przekonuje.

49.

W przypadku zgłoszenia z 2011 r. ( 32 ) projektem przepisów technicznych przekazanym wówczas Komisji był (przyszły) dekret z mocą ustawy nr 2/2012 przedłużający zakaz wprowadzania do obrotu jednorazowych toreb plastikowych niezgodnych ze zharmonizowaną normą UNI EN 13432:2002. W art. 2 ust. 1 tego rozporządzenia przewidziano sporządzenie kolejnego rozporządzenia ministerialnego w celu określenia zakresu zakazu wprowadzania do obrotu nieulegających biodegradacji i niekompostowalnych plastikowych toreb na zakupy. Ponadto przewidywał on sankcje w przypadku nieprzestrzegania tych przyszłych przepisów.

50.

W konsekwencji, jak twierdziła Komisja podczas rozprawy, zawiadomienia z 2013 r. nie można uznać za zwykłe powtórzenie zawiadomienia z 2011 r. Powiadomienie z 2013 r. zawiera nowe ograniczenia dotyczące plastikowych toreb na zakupy, które należało zgłosić Komisji na mocy dyrektywy 98/34.

51.

Jeśli chodzi o klauzulę zawieszającą (art. 6), zachowanie państwa włoskiego polegające na wprowadzeniu jej do tekstu dekretu z 2013 r. jest niezgodne z dyrektywą 98/34.

52.

W rzeczywistości oficjalna publikacja dekretu z 2013 r. może mieć wpływ, sama w sobie, na swobodny przepływ towarów, wpływając na rodzaje toreb plastikowych, które mogą być wprowadzane do obrotu we Włoszech. Uzależnienie wejścia w życie dekretu od korzystnego wyniku procedury notyfikacji dyrektywy 98/34 jest techniką legislacyjną, która nie respektuje pewności prawa, ponieważ jednostki nie wiedzą, kiedy przedstawiony zostanie wynik (korzystny lub niekorzystny), do którego będą musiały dostosować swoje zachowanie.

53.

Ta technika legislacyjna uniemożliwia również, jak w niniejszej sprawie, należyte uwzględnienie uwag i szczegółowych opinii Komisji i innych państw członkowskich, dotyczących zgodności projektu rozporządzenia technicznego z przepisami prawa Unii. W ten sposób udaremniony został cel dyrektywy 98/34, a mianowicie zapobieganie barierom technicznym w handlu, zanim zaczną one wywoływać skutki ograniczające.

54.

Podsumowując, uważam, że przyjęcie dekretu z 2013 r. naruszyło z przyczyn formalnych art. 8 ust. 1 i art. 9 ust. 1 dyrektywy 98/34.

55.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 dyrektywy 94/62 państwa członkowskie są zobowiązane do powiadamiania Komisji, przed ich przyjęciem, o projektach środków, które zamierzają przyjąć w ramach tej dyrektywy (w odniesieniu do opakowań i odpadów opakowaniowych).

56.

Ten sam artykuł w ust. 2 wskazuje, że jeżeli proponowany środek ma charakter techniczny, państwo członkowskie może wskazać, że jego notyfikacja jest ważna również w odniesieniu do dyrektywy 83/189 (zastąpionej później dyrektywą 98/34).

57.

Państwo włoskie powiadomiło Komisję o projekcie dekretu z 2013 r. zgodnie z art. 16 dyrektywy 94/62. Przepis ten (w przeciwieństwie do art. 9 dyrektywy 98/34) nie przewiduje okresu, w którym państwo członkowskie musi czekać na uwagi Komisji i innych państw przed przyjęciem projektu przepisów krajowych. W związku z tym nie uważam, by Włochy naruszyły ten przepis, mimo że dekret z 2013 r. został oficjalnie opublikowany, jak już stwierdziłem, sześć dni po zgłoszeniu go Komisji.

58.

Postępowanie przewidziane w art. 16 dyrektywy 94/62 jest jedynie informacją, podczas gdy dyrektywa 98/34 jest związana z informowaniem i kontrolą przepisów krajowych. Są to zatem różne postępowania, które wywołują również różne skutki.

59.

Ani brzmienie, ani cel art. 16 dyrektywy 94/62 nie pozwalają uznać, że nieprzestrzeganie obowiązku uprzedniego powiadomienia ma takie same skutki jak w przypadku dyrektywy 98/34.

60.

Artykuł 16 dyrektywy 94/62 dotyczy stosunków między państwami członkowskimi a Komisją, a zatem nie tworzy żadnych praw dla jednostek, które mogłyby zostać naruszone, gdyby państwo członkowskie nie wywiązało się z ustanowionego w nim obowiązku. Na przepis ten nie można zatem powoływać się przed sądami krajowymi w celu uzyskania stwierdzenia nieważności lub niestosowania wobec jednostek przepisów, które nie zostały zgłoszone ( 33 ).

61.

Moim zdaniem art. 16 dyrektywy 94/62 przewiduje prostą procedurę informacyjną podobną do tych, które analizował Trybunał Sprawiedliwości w wyrokach w sprawach Enichem Base i Bulk Oil ( 34 ).

62.

W takim postępowaniu wydaje mi się logiczne, wbrew temu, co twierdziła Komisja w trakcie rozprawy, odrzucenie niemożności stosowania wobec jednostek przepisów krajowych, jeżeli zostały one przyjęte bez zachowania obowiązku uprzedniego powiadomienia, nałożonego przez przepis Unii, który nie przewiduje konsekwencji prawnych bezpośrednio związanych z nieprzestrzeganiem tego obowiązku.

63.

Prosta procedura informacyjna z art. 16 dyrektywy 94/62 nie jest, powtarzam, porównywalna z dyrektywą 98/34 ani z innymi przepisami, które wzorują się na tej ostatniej, jak to miało miejsce w przypadku obowiązku określonego w art. 3 ust. 4 lit. b) tiret drugie dyrektywy 2000/31, do którego odniosłem się wcześniej ( 35 ).

64.

Przekrojowe odniesienia zawarte w art. 16 ust. 2 dyrektywy 94/62 i art. 8 ust. 5 dyrektywy 98/34 nie zmieniają tego, co zostało dotychczas powiedziane. Przepisy te ograniczają się do wskazania, że zgłoszenie projektu krajowego może być ważne w przypadku dwóch procedur informacyjnych przewidzianych w różnych „aktach wspólnotowych”. W ten sposób unika się wielokrotnych powiadomień Komisji o tym samym projekcie. Zasada ta nie zmienia jednak odmiennego charakteru tych dwóch procedur.

65.

Pragnę również wyjaśnić, że – jak wyjaśniła Komisja na rozprawie – notyfikacja projektu przepisów technicznych na podstawie art. 8 dyrektywy 98/34 nie jest ważna do celów stosowania art. 114 ust. 5. TFUE. Aby ten przepis traktatu FUE mógł zostać zastosowany, państwo członkowskie musi uzasadnić, że norma krajowa, którą zamierza przyjąć, odpowiada potrzebie wyższego poziomu ochrony środowiska (w tym środowiska pracy) z przyczyn związanych ze szczególnymi cechami samego państwa notyfikującego, które wynikają z postępu naukowego po przyjęciu normy harmonizującej.

66.

Notyfikacja mająca na celu zastosowanie dyrektywy 98/34 nie wymaga takiego wyczerpującego uzasadnienia. Ponadto notyfikacja dokonana na podstawie tej dyrektywy pociąga za sobą zwykłe zatrzymanie wejścia w życie projektu przepisów przez pewien okres, w oczekiwaniu na ewentualną reakcję Komisji i innych państw członkowskich.

67.

Z kolei notyfikacja na podstawie art. 114 ust. 5 TFUE ma na celu uzyskanie zatwierdzenia przez Komisję najbardziej ochronnego przepisu krajowego, po sprawdzeniu, czy nie zawiera on środka arbitralnej dyskryminacji lub ukrytego ograniczenia w handlu między państwami członkowskimi i czy nie stanowi przeszkody w funkcjonowaniu rynku wewnętrznego.

68.

Sąd odsyłający zmierza, podsumowując, do ustalenia, czy przepis krajowy zakazujący wprowadzania do obrotu jednorazowych toreb na zakupy (toreb jednorazowego użytku) wykonanych z materiału nieulegającego biodegradacji, ale spełniających pozostałe wymogi dyrektywy 94/62,

69.

Zgodnie z brzmieniem tego artykułu „państwa członkowskie nie utrudniają wprowadzania do obrotu na ich terytorium opakowań spełniających wymogi niniejszej dyrektywy”.

70.

Zgodnie z art. 9 dyrektywy 94/62 „możliwe [jest] wprowadzanie do obrotu wyłącznie takich opakowań, które spełniają wszystkie zasadnicze wymogi określone w niniejszej dyrektywie, w tym w załączniku II”. Z kolei załącznik ten określa „zasadnicze wymogi dotyczące składu opakowań oraz ich przydatności do wielokrotnego użytku i odzysku, w tym recyclingu” ( 36 ).

71.

Zdaniem Trybunału „oznakowanie i […] identyfikacja opakowań i […] wymogi dotyczące [ich] składu i możliwości ich ponownego użycia lub odzysku” (art. 8–11 dyrektywy 94/62 i załącznik II do niej) były przedmiotem pełnej harmonizacji ( 37 ).

72.

Z tego stwierdzenia wynikają następujące konsekwencje:

73.

W oparciu o te przesłanki art. 18 dyrektywy 94/62 w związku z jej art. 9 i załącznikiem II do niej stoi na przeszkodzie, z przyczyn materialnych lub merytorycznych, przyjęciu uregulowania krajowego takiego jak rozpatrywane w niniejszej sprawie.

74.

Dekret z 2013 r. zakazuje wprowadzania do obrotu toreb, które nie są zgodne z normą techniczną (UNI EN 13432:2002), nawet jeśli spełniają one inne wymogi dotyczące wykorzystania określone w pkt 3 załącznika II do dyrektywy 94/62, chyba że są one zgodne z innymi specyfikacjami technicznymi dotyczącymi grubości i kształtu, które również nie są objęte tą dyrektywą.

75.

Tak więc dekret z 2013 r., zmierzając do zapewnienia skutecznej ochrony środowiska i bardziej efektywnego zbierania odpadów, faworyzuje (i uprzywilejowuje) metody kompostowania i biodegradacji nad metodami recyklingu materiałowego i odzysku energii, na które zezwala dyrektywa 94/62.

76.

Punkt 3 załącznika II do dyrektywy 94/62 odnosi się w równym stopniu do tych czterech metod odzysku opakowań. Przepis krajowy nie może zatem stać w sprzeczności z wyborem prawodawcy unijnego, skoro ten ostatni dokonał pełnej harmonizacji tej materii, nie pozostawiając państwom członkowskim wyboru co do uprzywilejowania lub zakazu stosowania pewnych metod odzysku opakowań względem innych.

77.

Artykuły 8–11 dyrektywy 94/62 i załącznik II do niej dokonują, powtarzam, wyczerpującej harmonizacji w zakresie oznakowania i identyfikacji opakowań, wymogów dotyczących ich składu oraz możliwości ponownego użycia lub odzysku. Wynika z tego, że jedyną możliwością przyjęcia przez Republikę Włoską bardziej restrykcyjnych przepisów jest ta przewidziana w art. 114 ust. 5 i 6 TFUE ( 40 ).

78.

Te przepisy traktatu FUE przyznają państwu członkowskiemu możliwość przyjęcia nowych przepisów krajowych opartych rozwoju naukowym dotyczącym między innymi ochrony środowiska ze względu na specyficzny dla tego państwa członkowskiego problem, który pojawił się po przyjęciu środka harmonizującego.

79.

Możliwość ta jest jednak uzależniona od uprzedniego zgłoszenia środka krajowego i jego zatwierdzenia przez Komisję w terminie sześciu miesięcy od zgłoszenia ( 41 ). Ponieważ nie wydaje się, aby rząd włoski spełnił te warunki, odstępstwo przewidziane w art. 114 ust. 5 i 6 TFUE nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

80.

Rząd włoski i Assobioplastiche podnoszą, że dekret z 2013 r. został potwierdzony poprzez wprowadzenie dyrektywą 2015/720 nowego art. 4 ust. 1a do dyrektywy 94/62.

81.

Nie można zgodzić się z ich rozumowaniem, ponieważ:

82.

Podsumowując: art. 18 dyrektywy 94/62 w związku z jej art. 9 ust. 1 i załącznikiem II do niej stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu zakazującemu wprowadzania do obrotu jednorazowych toreb (jednorazowego użytku) wykonanych z materiału nieulegającego biodegradacji, ale spełniających pozostałe wymogi dyrektywy 94/62, jeśli państwo członkowskie nie powiadomiło Komisji i nie otrzymało jej zgody na to uregulowanie zgodnie z art. 114 ust. 5 i 6. TFUE.

83.

Sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy art. 18 dyrektywy 94/62 w związku z jej art. 9 ust. 1 i załącznikiem II do niej jest bezpośrednio skuteczny i czy organy państwa członkowskiego są zobowiązane do odstąpienia od stosowania sprzecznego z nim uregulowania krajowego.

84.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dotyczącym bezpośredniej skuteczności dyrektyw ( 42 ):

85.

Artykuł 18 dyrektywy 94/62 w związku z jej art. 9 ust. 1 i załącznikiem II do niej stanowi jasną, precyzyjną i bezwarunkową normę prawa Unii, która jest bezpośrednio skuteczna i na którą jednostki mogą powoływać się przed sądami krajowymi przeciwko organom państwa włoskiego.

86.

Wystarczy potwierdzić w tym względzie, że art. 18 dyrektywy 94/62 zakazuje państwom członkowskim, w sposób wyczerpujący i bez wyjątku, uniemożliwiania wprowadzania do obrotu na ich terytorium opakowań spełniających warunki ustalone w tej dyrektywie.

87.

Do tych wymogów (art. 8–11 dyrektywy 94/62 i załącznik II do niej), dotyczących oznakowania i identyfikacji, jak również składu i możliwości ponownego użycia lub odzysku, odsyła art. 9 ust. 1 dyrektywy 94/62, stanowiąc, że na rynek mogą być wprowadzane wyłącznie opakowania zgodne z wymogami.

88.

W szczególności załącznik II określa wymogi dotyczące produkcji i składu opakowań (pkt 1), ich wielokrotnego użytku (pkt 2) oraz odzysku (pkt 3). Jak już omówiłem, przewiduje on cztery alternatywne kryteria odzysku opakowań (recykling materiałowy, odzysk energii, kompostowanie lub biodegradacja).

89.

Do czasu zmiany dyrektywy 94/62 dyrektywą 2015/720 korzystanie ze swobody wprowadzania do obrotu opakowań wyprodukowanych zgodnie z dyrektywą 94/62 było bezwarunkowe. Dopiero od wejścia w życie dyrektywy 2015/720 państwa członkowskie mogły wprowadzać bardziej restrykcyjne środki dotyczące wprowadzania do obrotu lekkich toreb plastikowych.

90.

Ponieważ art. 18 dyrektywy 94/62 w związku z jej art. 9 ust. 1 i załącznikiem II do niej jest bezpośrednio skuteczny, sąd krajowy jest w rozpatrywanym sporze zobowiązany do odstąpienia od stosowania wszelkich sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego ( 43 ).

91.

Ponieważ w postępowaniu głównym dochodzone jest „odszkodowanie za szkody, które już wystąpiły, jak i te, które mogą jeszcze wystąpić […] w wyniku niezgodnych z prawem działań organów [włoskich]”, sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy „przepis prawa krajowego zakazujący wprowadzania do obrotu jednorazowych toreb do transportu nieulegających biodegradacji, ale wyprodukowanych zgodnie z wymaganiami określonymi w dyrektywie 94/62” stanowi poważne i oczywiste naruszenie art. 18 dyrektywy 94/62.

92.

Do powstania odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone jednostkom wskutek naruszenia prawa Unii, które można mu przypisać, wymaga się, aby:

93.

Te trzy przesłanki są konieczne i wystarczające do powstania po stronie jednostek prawa do odszkodowania. Nic nie stoi jednak na przeszkodzie dochodzeniu odpowiedzialności państwa na mniej restrykcyjnych zasadach na podstawie prawa krajowego ( 45 ).

94.

Stwierdzenie występowania tych trzech przesłanek co do zasady należy do sądów krajowych, zgodnie z udzielonymi przez Trybunał wytycznymi ( 46 ). Z tych przesłanek sąd odsyłający zadaje pytanie jedynie odnośnie do wystarczająco istotnego naruszenia prawa Unii. Wydaje się więc, że nie ma wątpliwości co do pozostałych dwóch.

95.

Trybunał może udzielić sądowi odsyłającemu wskazówek pozwalających mu na ustalenie, czy w takiej sytuacji doszło do wystarczająco istotnego naruszenia, w świetle wszystkich okoliczności sporu. Czynniki istotne dla wydania wyroku obejmują:

96.

Jeśli chodzi o jasność i precyzję, to obydwa kryteria występują w art. 18 dyrektywy 94/62 w związku z jej art. 9 ust. 1 i załącznikiem II do niej. Są to jednoznaczne przepisy, które nakładają na państwa członkowskie obowiązek negatywny (nie uniemożliwiania wprowadzania do obrotu opakowań spełniających wymogi dyrektywy, która dokonuje pełnej harmonizacji).

97.

Nie ma wątpliwości co do zamiaru państwa włoskiego, aby zezwolić na wprowadzanie do obrotu jedynie tych plastikowych toreb, o których mowa w rozporządzeniu z 2013 r., przy jednoczesnym zakazie wprowadzania do obrotu innych plastikowych toreb dopuszczalnych na podstawie dyrektywy 94/62. Celem tego środka było wprawdzie zmniejszenie zanieczyszczenia, ale włoski ustawodawca był świadomy faktu, że wprowadzenie tej zasady mogło naruszać dyrektywę 94/62 ( 48 ).

98.

Artykuł 18 dyrektywy 94/62 w związku z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy i załącznikiem II do niej nie pozostawiał władzom krajowym żadnego zakresu uznania w zakresie zakazania na swoim terytorium opakowań zgodnych z normami zharmonizowanymi. Rząd włoski mógł przyjąć przepisy bardziej restrykcyjne i bardziej chroniące środowisko naturalne w drodze procedury z art. 114 ust. 5 i 6 TFUE, ale, jak już wskazałem, nie wydaje się, aby z nich korzystał.

99.

Jak już wspomniałem, państwa członkowskie nie korzystały z uznania w zakresie przyjmowania bardziej restrykcyjnych środków krajowych dotyczących wprowadzania do obrotu lekkich jednorazowych toreb plastikowych do czasu przyjęcia dyrektywy 2015/720, która wprowadziła nowy art. 4 ust. 1a do dyrektywy 94/62.

100.

Ta zmiana legislacyjna mogłaby jednak mieć pewien wpływ ( 49 ), gdyby sąd odsyłający uznał, że państwo włoskie (z powodu błędu, którego usprawiedliwiony charakter sąd ten będzie musiał ocenić) chciało uprzedzić wniosek ustawodawczy Komisji przedłożony w dniu 4 listopada 2013 r. ( 50 ), który doprowadził do przyjęcia dyrektywy 2015/720.

101.

Wniosek ten, jako taki, był jednak późniejszy od publikacji dekretu z 2013 r. Trudno zatem twierdzić, że w tym przypadku instytucja Unii przyczyniła się do przyjęcia środka krajowego.

102.

Podsumowując: zakaz wprowadzania do obrotu lekkich jednorazowych toreb plastikowych, które nie ulegają biodegradacji i nie nadają się do kompostowania, jak również takich, które nie spełniają określonych warunków dotyczących grubości, w przypadku gdy takie torby spełniają wymogi dyrektywy 94/62, mógłby stanowić wystarczająco istotne naruszenie art. 18 dyrektywy 94/62, czego stwierdzenie należy do sądu krajowego.

103.

W świetle powyższego proponuję Trybunałowi, by odpowiedział Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (regionalnemu sądowi administracyjnemu dla Lacjum, Włochy) w następujący sposób: