I – Wprowadzenie

II – Ramy prawne

III – Okoliczności zawarcia przewidywanej umowy

IV – Postępowanie przed Trybunałem

V – W przedmiocie dopuszczalności wniosku o wydanie opinii

VI – W przedmiocie właściwej podstawy prawnej aktu zawarcia przewidywanej umowy (pytanie drugie)

A – Synteza argumentacji Parlamentu i innych zainteresowanych stron

B – Ocena

1. W przedmiocie celu i treści przewidywanej umowy

2. W przedmiocie odpowiedniej podstawy prawnej

a) W przedmiocie znaczenia art. 82 ust. 1 lit. d) i art. 87 ust. 2 lit. a) TFUE

b) W przedmiocie konieczności oparcia aktu zawarcia przewidywanej umowy na art. 16 ust. 2 akapit pierwszy TFUE

VII – W przedmiocie zgodności przewidywanej umowy z postanowieniami traktatu FUE i karty (pytanie pierwsze)

A – Synteza wniosku i uwag Parlamentu oraz uwag innych zainteresowanych stron

1. Synteza wniosku i uwag Parlamentu

2. Synteza uwag innych zainteresowanych stron

B – Ocena

1. Uwagi wstępne

2. W przedmiocie istnienia ingerencji w prawa gwarantowane w art. 7 i 8 karty

3. W przedmiocie uzasadnienia ingerencji w prawa gwarantowane przez art. 7 i 8 karty

a) Ingerencja „przewidziana ustawą” w rozumieniu art. 52 ust. 1 karty

b) Ingerencja odpowiadająca celowi interesu ogólnego

c) W przedmiocie proporcjonalności ingerencji wynikającej z przewidywanej umowy

i) Rozważania ogólne

ii) W przedmiocie zdatności ingerencji do osiągnięcia celu związanego z bezpieczeństwem publicznym realizowanym przez przewidywaną umowę

iii) W przedmiocie ściśle koniecznego charakteru ingerencji

– W przedmiocie kategorii danych PNR, których dotyczy przewidywana umowa

– W przedmiocie wystarczającej konkretyzacji celów, w których dopuszcza się przetwarzanie danych PNR

– W przedmiocie podmiotowego zakresu stosowania przewidywanej umowy

– W przedmiocie wskazania nazwy właściwego organu odpowiedzialnego za przetwarzanie danych PNR

– W przedmiocie zautomatyzowanego przetwarzania danych PNR

– W przedmiocie dostępu do danych PNR

– W przedmiocie zatrzymywania danych PNR

– W przedmiocie ujawniania i dalszego przekazywania danych PNR

– W przedmiocie środków nadzoru i kontroli administracyjnej i sądowej

VIII – Wnioski

1.

Na podstawie art. 218 ust. 11 TFUE Parlament Europejski przedłożył Trybunałowi wniosek o wydanie opinii dotyczącej przewidywanej umowy między Kanadą a Unią Europejską o przekazywaniu i przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera (zwanej dalej „przewidywaną umową”), który umożliwi mu nadanie dalszego biegu wnioskowi Rady z lipca 2014 r. o wyrażenie przez Parlament zgody na wniosek dotyczący decyzji w sprawie zawarcia przewidywanej umowy ( 2 ).

2.

W uproszczeniu przewidywana umowa zakłada, że dane dotyczące przelotu pasażera (Passenger Name Record, zwane dalej „danymi PNR”), które są gromadzone przez przewoźników lotniczych od pasażerów w celach rezerwacji lotów pomiędzy Kanadą a Unią Europejską, będą przekazywane właściwym organom kanadyjskim, a następnie przetwarzane i wykorzystywane przez nie w celu zapobiegania przestępstwom terrorystycznym i poważnym przestępstwom międzynarodowym oraz ich wykrywania, określając jednocześnie pewną liczbę gwarancji poszanowania prywatności i ochrony danych osobowych pasażerów.

3.

Wniosek o wydanie opinii, który dotyczy zarówno zgodności przewidywanej umowy z prawem pierwotnym Unii, jak i właściwej podstawy prawnej decyzji Rady dotyczącej zawarcia przewidywanej umowy, ma następujące brzmienie:

„Czy projekt przewidywanej umowy jest zgodny z postanowieniami traktatów (art. 16 TFUE) i Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej (art. 7, 8 i art. 52 ust. 1) w zakresie prawa osób fizycznych do ochrony danych osobowych?

Czy art. 82 ust. 1 lit. d) oraz art. 87 ust. 2 lit. a) TFUE stanowią właściwą podstawę prawną aktu Rady dotyczącego zawarcia przewidywanej umowy, czy też akt ten należy oprzeć na podstawie prawnej z art. 16 TFUE?”.

4.

Niezależnie od treści udzielonej na ten wniosek odpowiedzi Trybunału niewątpliwie będzie ona miała wpływ na już obowiązujące umowy zwane PNR, które wiążą Unię Europejską z Australią ( 3 ) oraz ze Stanami Zjednoczonymi Ameryki ( 4 ), a także na przyszły „system PNR” ustanowiony w samej Unii, który w ostatnim czasie został zatwierdzony przez Parlament, jeszcze w czasie trwania niniejszego postępowania ( 5 ).

5.

Niniejszy wniosek o wydanie opinii wymaga zbadania kwestii nowych i zarazem drażliwych.

6.

Z punktu widzenia określenia właściwej podstawy prawnej aktu dotyczącego zawarcia przewidywanej umowy, wniosek ten powinien w szczególności skłonić Trybunał do zbadania po raz pierwszy zakresu art. 16 ust. 2 TFUE, wprowadzonego w następstwie przyjęcia traktatu z Lizbony, a także związku tego przepisu z postanowieniami traktatu w zakresie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (zwanej dalej „PWBiS”). Jak wykażę w niniejszej opinii ( 6 ), przewidywana umowa ma w tym względzie wzajemnie powiązane cele i treść, a zatem podstawą aktu dotyczącego zawarcia tej umowy powinien być, moim zdaniem, zarówno art. 16 TFUE, jak i art. 87 ust. 2 lit. a) TFUE.

7.

Po raz pierwszy również Trybunał będzie musiał orzec w kwestii zgodności projektu umowy międzynarodowej z prawami podstawowymi uznanymi w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą), w szczególności z zagwarantowanym w jej art. 7 prawem do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego oraz z prawem do ochrony danych osobowych, zapewnionym w art. 8. Analiza tej kwestii niewątpliwie oprze się na wartościowych ustaleniach pochodzących z wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 r., Digital Rights Ireland i in. (C‑293/12 i C‑594/12, EU:C:2014:238) i wyroku z dnia 6 października 2015 r., Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650). Jak następnie wyjaśnię to szerzej, uważam, że należy podążyć drogą wytyczoną przez wspomniane wyroki i poddać przewidywaną umowę ścisłej kontroli przestrzegania wymogów ustanowionych w art. 7, 8 oraz art. 52 ust. 1 karty. Niemniej jednak należy pamiętać, że projekt umowy przedłożony Trybunałowi jest konsekwencją międzynarodowych negocjacji z państwem trzecim, które w przypadku nieosiągnięcia satysfakcjonującego porozumienia będzie mogło zrezygnować z zawarcia przewidywanej umowy i wybrać – jak to ma miejsce obecnie – jednostronne zastosowanie swojego systemu PNR do przewoźników lotniczych mających siedzibę w Unii, którzy zapewniają połączenia z Kanadą.

8.

Stwierdzenie to nie oznacza, że Trybunał powinien obniżyć poziom czujności, którym wykazał się w odniesieniu do przestrzegania praw podstawowych chronionych w prawie Unii. Jest bowiem konieczne, by w czasie gdy nowoczesne technologie pozwalają organom publicznym w imię zwalczania terroryzmu i poważnej przestępczości międzynarodowej na rozwijanie niezwykle zaawansowanych metod monitorowania życia prywatnego osób fizycznych i analizy ich danych osobowych, Trybunał upewnił się, że planowane środki, choćby w postaci przewidywanych umów międzynarodowych, stanowią odpowiednie wyważenie uzasadnionego starania o zagwarantowanie bezpieczeństwa publicznego i nie mniej istotnej troski o to, aby każdy mógł korzystać z wysokiego poziomu ochrony życia prywatnego i swoich danych.

9.

Jak zilustrują to moje późniejsze wypowiedzi, nie da się zaprzeczyć, że umawiające się strony usiłowały – niekiedy w sposób niewystarczający – dokonać wyważenia obu tych celów realizowanych łącznie przez przewidywaną umowę. Starania te, jak się wydaje, są godne pochwały. Jednakże, nie kwestionując ani celu, ani konieczności przewidywanej umowy, uważam, że – jak wykaże niniejsza opinia – aby była ona zgodna z art. 7, 8 i art. 52 ust. 1 karty, należy poprawić lub usunąć niektóre z jej aktualnych postanowień, aby nie wykraczała poza to, co jest ściśle konieczne dla realizacji założonych celów w zakresie bezpieczeństwa.

10.

Artykuł 16 TFUE przewiduje, co następuje:

„1.   Każda osoba ma prawo do ochrony danych osobowych jej dotyczących.

2.   Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, określają zasady dotyczące ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii oraz przez państwa członkowskie w wykonywaniu działań wchodzących w zakres zastosowania prawa Unii, a także zasady dotyczące swobodnego przepływu takich danych. Przestrzeganie tych zasad podlega kontroli niezależnych organów.

[…]”.

11.

Artykuł 82 TFUE, który mieści się w tytule V części trzeciej wspomnianego traktatu, w rozdziale 4, zatytułowanym „Współpraca wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych”, stanowi:

„1.   Współpraca wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych w Unii opiera się na zasadzie wzajemnego uznawania wyroków i orzeczeń sądowych oraz obejmuje zbliżanie przepisów ustawowych i wykonawczych państw członkowskich w dziedzinach, o których mowa w ustępie 2 […].

Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, przyjmują środki mające na celu:

[…]

[…]”.

12.

Artykuł 87 TFUE należący do tytułu V trzeciej części tego traktatu, w rozdziale 5 zatytułowanym „Współpraca policyjna”, stanowi, co następuje:

„1.   Unia rozwija współpracę policyjną obejmującą wszystkie właściwe organy państw członkowskich, w tym służby policji, służby celne oraz inne organy ścigania wyspecjalizowane w zapobieganiu przestępstwom lub ich wykrywaniu i ściganiu.

2.   Do celów ustępu 1 Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, mogą ustanawiać środki dotyczące:

[…]”.

13.

Artykuł 7 karty stanowi:

„Każdy ma prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, domu i komunikowania się”.

14.

Artykuł 8 karty brzmi następująco:

„1.   Każdy ma prawo do ochrony danych osobowych, które go dotyczą.

2.   Dane te muszą być przetwarzane rzetelnie w określonych celach i za zgodą osoby zainteresowanej lub na innej uzasadnionej podstawie przewidzianej ustawą. Każdy ma prawo dostępu do zebranych danych, które go dotyczą, i prawo do dokonania ich sprostowania.

3.   Przestrzeganie tych zasad podlega kontroli niezależnego organu”.

15.

Artykuł 52 karty, zatytułowany „Zakres i wykładnia praw i zasad”, przewiduje:

„1.   Wszelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w niniejszej karcie muszą być przewidziane ustawą i szanować istotę tych praw i wolności. Z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności ograniczenia mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób.

[…]”.

16.

Protokół (nr 21) w sprawie stanowiska Zjednoczonego Królestwa i Irlandii w odniesieniu do obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości w art. 1, 3 i 6a stanowi, co następuje:

„Artykuł 1

Z zastrzeżeniem artykułu 3 Zjednoczone Królestwo i Irlandia nie uczestniczą w przyjmowaniu przez Radę środków objętych częścią trzecią tytuł V [traktatu FUE]. Do decyzji Rady, w odniesieniu do których wymagana jest jednomyślność, konieczna jest zgoda wszystkich członków Rady, z wyjątkiem przedstawicieli rządów Zjednoczonego Królestwa i Irlandii.

Do celów niniejszego artykułu większość kwalifikowaną określa się zgodnie z artykułem 238 ustęp 3 [TFUE].

[…]

Artykuł 3

1.   Zjednoczone Królestwo lub Irlandia mogą pisemnie notyfikować przewodniczącemu Rady, w terminie trzech miesięcy od przedstawienia Radzie propozycji lub inicjatywy w wykonaniu części trzeciej tytuł V [traktatu FUE], swoje życzenie uczestniczenia w przyjęciu i stosowaniu zaproponowanego środka, na podstawie czego państwo to uzyskuje do tego uprawnienie.

[…].

Artykuł 6a

Zjednoczone Królestwo ani Irlandia nie będą związane zasadami określonymi na podstawie artykułu 16 [TFUE], dotyczącymi przetwarzania danych osobowych przez państwa członkowskie w wykonywaniu działań wchodzących w zakres zastosowania części trzeciej tytuł V rozdział 4 lub 5 tego traktatu, jeśli państwa te nie będą związane zasadami Unii w dziedzinie współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych lub współpracy policyjnej, w ramach której należy przestrzegać przepisów ustanowionych na podstawie artykułu 16”.

17.

Protokół (nr 22) w sprawie stanowiska Danii w art. 1, 2 i 2a przewiduje, co następuje:

„Artykuł 1

Dania nie uczestniczy w przyjmowaniu przez Radę środków objętych częścią trzecią tytuł V [traktatu FUE]. Do decyzji Rady, w odniesieniu do których wymagana jest jednomyślność, konieczna jest zgoda wszystkich członków Rady, z wyjątkiem przedstawiciela rządu Danii.

Do celów niniejszego artykułu większość kwalifikowaną określa się zgodnie z artykułem 238 ustęp 3 [TFUE].

Artykuł 2

Dania nie jest związana żadnymi z postanowień części trzeciej tytuł V [traktatu FUE], ani żadnym środkiem przyjętym zgodnie z tym tytułem, żadnym postanowieniem jakiejkolwiek umowy międzynarodowej zawartej przez Unię zgodnie z tym tytułem, ani żadną decyzją Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej stanowiącą wykładnię któregokolwiek z takich postanowień lub środków, ani żadnym środkiem zmienionym lub możliwym do zmiany zgodnie z tym tytułem, ani nie mają one do niej zastosowania; takie postanowienia, środki lub decyzje nie mają żadnego wpływu na kompetencje, prawa i obowiązki Danii; takie postanowienia, środki lub decyzje nie mają żadnego wpływu na dorobek prawny Wspólnoty lub Unii, ani nie stanowią części prawa Unii, gdy mają zastosowanie do Danii.. […]

Artykuł 2a

Artykuł 2 niniejszego protokołu ma również zastosowanie do tych zasad określonych na podstawie artykułu 16 [TFUE], które dotyczą przetwarzania danych osobowych przez państwa członkowskie w wykonywaniu działań wchodzących w zakres zastosowania części trzeciej tytuł V rozdział 4 lub 5 tego traktatu”.

18.

W dniu 18 lipca 2005 r. Rada zatwierdziła umowę między Wspólnotą Europejską a rządem Kanady o przetwarzaniu zaawansowanych informacji o pasażerach oraz zapisu danych dotyczących nazwiska pasażera (zwaną dalej „umową z 2006 r.”) ( 7 ).

19.

Zgodnie z preambułą umowy z 2006 r. została ona zawarta z uwzględnieniem wymogu nałożonego przez rząd Kanady na przewoźników lotniczych, a dotyczącego przekazywania przez nich właściwym władzom Kanady zaawansowanych informacji o pasażerach oraz zapisu danych dotyczących nazwiska pasażera (zwanych dalej „API/PNR”), w zakresie, w jakim są one zbierane i zawarte w zautomatyzowanych systemach rezerwacji oraz odprawy należących do przewoźników.

20.

Zgodnie z art. 1 umowy z 2006 r. jej celem „jest zapewnienie, że dane API/PNR osób podróżujących na kwalifikujących się trasach są dostarczane przy pełnym poszanowaniu podstawowych praw i wolności, w szczególności prawa do prywatności”. Właściwym organem w przypadku Kanady jest, zgodnie z załącznikiem I do umowy z 2006 r., „Kanadyjska Agencja Służb Granicznych (CBSA)”.

21.

Mając na uwadze to zobowiązanie, na podstawie art. 25 ust. 2 dyrektywy 95/46/WE ( 8 ) Komisja Europejska przyjęła decyzję 2006/253/WE ( 9 ); w art. 1 tej ostatniej stwierdzono, iż uważa się, że CBSA ma zapewnić odpowiedni poziom ochrony danych PNR przekazywanych ze Wspólnoty Europejskiej w związku z lotami do Kanady. Ponieważ decyzja 2006/253 straciła moc we wrześniu 2009 r. ( 10 ), a okres ważności umowy z 2006 r. był związany z okresem ważności tej decyzji ( 11 ), termin obowiązywania tej umowy upłynął również we wrześniu 2009 r.

22.

W dniu 5 maja 2010 r. Parlament przyjął rezolucję dotyczącą rozpoczęcia negocjacji w sprawie umów dotyczących rejestru nazwisk pasażerów (PNR) ze Stanami Zjednoczonymi, Australią i Kanadą ( 12 ). W rezolucji tej Parlament wzywał w szczególności do zastosowania spójnego podejścia do wykorzystania danych PNR w celach egzekwowania prawa i zapewnienia bezpieczeństwa poprzez stworzenie jednego zbioru zasad mających służyć jako podstawa umów z państwami trzecimi. W tym względzie Parlament zwrócił się do Komisji o przedstawienie wniosku w sprawie pojedynczego modelu oraz projektu mandatu negocjacyjnego z państwami trzecimi, wskazując jednocześnie, jakie wymogi minimalne powinien ten model spełniać ( 13 ).

23.

W dniu 21 września 2010 r. Komisja przyjęła trzy wnioski dotyczące upoważnienia do podjęcia negocjacji ze Stanami Zjednoczonymi, Australią i Kanadą ( 14 ). Następnie, za zgodą Parlamentu, zostały podpisane i zawarte umowy ze Stanami Zjednoczonymi i Australią ( 15 ). Umowy te weszły w życie w 2012 r.

24.

Po zakończeniu negocjacji z Kanadą w dniu 19 lipca 2013 r. Komisja przyjęła wnioski w sprawie decyzji Rady w sprawie podpisania i zawarcia przewidywanej umowy.

25.

Europejski Inspektor Ochrony Danych (EIOD) wydał opinię w sprawie tych wniosków w dniu 30 września 2013 r. ( 16 ). W opinii tej EIOD przedstawił szereg zapytań w odniesieniu do potrzeby i proporcjonalności systemów PNR oraz masowego przekazywania danych PNR do państw trzecich, podał w wątpliwość wybór podstawy materialnoprawnej oraz przedstawił liczne uwagi i wnioski w odniesieniu do poszczególnych postanowień przewidywanej umowy.

26.

W dniu 5 grudnia 2013 r. Rada przyjęła decyzję w sprawie podpisania przewidywanej umowy bez wprowadzania do niej zmian po wydaniu opinii przez EIOD. Umowa została podpisana w dniu 25 czerwca 2014 r. z zastrzeżeniem jej zawarcia w późniejszym terminie.

27.

Pismem z dnia 7 lipca 2014 r. Rada zwróciła się do Parlamentu o wyrażenie zgody na projekt decyzji w sprawie zawarcia w imieniu Unii przewidywanej umowy. Ten projekt decyzji wskazuje jako podstawę prawną art. 82 ust. 1 lit. d) i art. 87 ust. 2 lit. a) TFUE w związku z art. 218 ust. 6 lit. a) ppkt (v) TFUE.

28.

W dniu 25 listopada 2014 r. Parlament postanowił wystąpić do Trybunału o wydanie opinii: pytania Parlamentu zostały przytoczone w pkt 3 niniejszej opinii.

29.

Po złożeniu wniosku przez Parlament uwagi na piśmie przedłożyły rządy bułgarski, estoński, Irlandia, rządy hiszpański, francuski i Zjednoczonego Królestwa, jak również Rada i Komisja.

30.

Trybunał zwrócił się o udzielenie pisemnej odpowiedzi na szereg pytań dotyczących w szczególności niektórych aspektów praktycznych i faktycznych przetwarzania danych PNR, podstawy prawnej przewidywanej umowy, jej geograficznego zasięgu oraz zgodności postanowień wspomnianej wyżej umowy z postanowieniami traktatu FUE i karty, w świetle wniosków wyciągniętych z orzecznictwa, w szczególności z wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 r., Digital Rights Ireland i in. (C‑293/12 i C‑594/12, EU:C:2014:238) oraz wyroku z dnia 6 października 2015 r., Schrems (C‑362/14,EU:C:2015:650). Ponadto zgodnie z art. 24 akapit drugi statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej Trybunał wezwał EIOD do udzielenia odpowiedzi na te pytania. EIOD, jak również Irlandia, rządy hiszpański, francuski i Zjednoczonego Królestwa, Parlament, Rada i Komisja, odpowiedzieli w terminie na postawione pytania.

31.

Przedstawiciele rządu estońskiego, Irlandii, rządów hiszpańskiego, francuskiego i Zjednoczonego Królestwa, przedstawiciele Parlamentu, Rady, Komisji, a także przedstawiciel EIOD zostali wysłuchani na rozprawie, która odbyła się w dniu 5 kwietnia 2016 r.

32.

Podczas gdy rządy bułgarski i estoński oraz Komisja podzielają ocenę Parlamentu, zgodnie z którą wniosek o wydanie opinii jest w całości dopuszczalny, rząd francuski i Rada zastanawiają się nad dopuszczalnością drugiego pytania zawartego we wniosku Parlamentu, mającego związek z właściwą podstawą prawną projektu decyzji Rady dotyczącej zawarcia przewidywanej umowy.

33.

Rząd francuski i Rada podnoszą zasadniczo, że pytanie to nie dotyczy ani kompetencji Unii do zawarcia przewidywanej umowy, ani podziału kompetencji między Unią i państwami członkowskimi. Twierdzą ponadto, że ewentualne błędne odwołanie się do art. 82 i 87 TFUE nie będzie miało żadnego wpływu na procedurę przyjęcia aktu Rady dotyczącego zawarcia przewidywanej umowy. Zarówno bowiem stosowanie art. 16 TFUE, jak i stosowanie art. 82 i 87 TFUE wymagałoby zachowania zwykłej procedury ustawodawczej, w szczególności zgody Parlamentu stosownie do art. 218 ust. 6 lit. a) ppkt (v) TFUE.

34.

Sugeruję, aby Trybunał uznał wniosek o wydanie opinii w całości za dopuszczalny.

35.

Ogólnie rzecz ujmując, należy przypomnieć przede wszystkim, że zgodnie z art. 218 ust. 11 TFUE i orzecznictwem Trybunału można uzyskać opinię Trybunału w kwestii, czy „przewidywana umowa” ( 17 ) jest zgodna z postanowieniami materialnymi traktatów lub z postanowieniami służącymi określeniu kompetencji Unii i jej instytucji, włącznie z kwestiami dotyczącymi podziału kompetencji między Unią a państwami członkowskimi w celu zawarcia określonej umowy z państwami trzecimi ( 18 ), co potwierdza art. 196 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości.

36.

Nie ulega zatem wątpliwości, co przyznają wszystkie zainteresowane strony, że wniosek o wydanie opinii w zakresie, w jakim dotyczy zgodności przewidywanej umowy z materialnymi przepisami prawa pierwotnego Unii, włącznie z postanowieniami karty, które mają taką samą moc jak traktaty, jest dopuszczalny ( 19 ).

37.

Uważam, że taka sytuacja ma również miejsce w odniesieniu do drugiego pytania, dotyczącego określenia właściwej podstawy prawnej aktu, na mocy którego Rada zawiera przewidywaną umowę.

38.

Co prawda, jak podnoszą rząd francuski i Rada, żadna z zainteresowanych stron nie ma wątpliwości, że w niniejszym przypadku Unia posiada kompetencje do zatwierdzenia przewidywanej umowy, która to kwestia nie stanowi zresztą przedmiotu wniosku o wydanie opinii.

39.

Należy jednak zauważyć, że w ramach badania poprzednich wniosków o wydanie opinii Trybunał zgodził się już odpowiedzieć na pytanie o wybór właściwej podstawy prawnej aktu zawarcia projektu danej umowy ( 20 ). Takie stanowisko wynika zasadniczo z dwóch podstawowych ściśle powiązanych ze sobą okoliczności.

40.

Po pierwsze, wybór właściwej podstawy prawnej aktu zawarcia umowy międzynarodowej „ma znaczenie konstytucyjne” ( 21 ), ponieważ Unia dysponuje jedynie kompetencjami jej powierzonymi, a zatem musi powiązać umowy międzynarodowe, które mają wejść do jej porządku prawnego, z jednym z postanowień traktatu, które upoważnia ją do zatwierdzenia takich aktów. W związku z tym zastosowanie błędnej podstawy prawnej może przesądzić o nieważności samego aktu zawarcia, a tym samym o wadliwości zgody Unii na związanie umową ( 22 ).

41.

Po drugie, nieskorzystanie z możliwości zbadania wyboru właściwej podstawy prawnej aktu zawarcia projektu umowy w ramach procedury uprzedniego zwrócenia się do Trybunału mogłoby ostatecznie wywołać komplikacje zarówno na płaszczyźnie unijnej, jak i w międzynarodowym porządku prawnym, gdyby następnie została stwierdzona nieważność aktu zawarcia umowy z powodu błędu dotyczącego jego podstawy prawnej. Tymczasem celem postępowania prewencyjnego przewidzianego w art. 218 ust. 11 TFUE jest właśnie zapobieganie pojawieniu się takich komplikacji w interesie umawiających się stron ( 23 ).

42.

Nie kwestionując istnienia takiego orzecznictwa, rząd francuski i Rada twierdzą zasadniczo, że żadna z komplikacji prawnych wspomnianych przez Trybunał w jego poprzednich opiniach nie pojawi się w niniejszej sprawie. Tak więc, według tych zainteresowanych stron, ewentualny wybór art. 16 TFUE w niniejszym przypadku jako materialnej podstawy prawnej przewidywanej umowy, zgodnie ze stanowiskiem Parlamentu zawartym w jego wniosku o wydanie opinii, nie wpłynie na podział kompetencji między Unię a państwa członkowskie ani nie doprowadzi do „innej procedury ustawodawczej” niż ta, która została zastosowana przez Komisję i Radę w niniejszym przypadku, w rozumieniu wspomnianych wyżej opinii.

43.

Argumentacja ta nie jest przekonująca.

44.

Należy zauważyć, że sytuacje wskazane przez Trybunał odpowiednio w pkt 5 opinii 2/00 z dnia 6 grudnia 2001 r. (EU:C:2001:664) oraz w pkt 110 opinii 1/08 z dnia 30 listopada 2009 r. (EU:C:2009:739) stanowią jedynie przykłady, w których zastosowanie błędnej podstawy prawnej może przesądzić o wadliwości zgody Unii na związanie umową, którą podpisała, lub spowodować trudności natury prawnej na płaszczyźnie wewnętrznej czy w stosunkach zewnętrznych Unii. W rzeczy samej, obie sytuacje wymienione w tych punktach obu opinii – a mianowicie, po pierwsze, sytuacja, w której Unia podejmuje się zobowiązania, mimo że traktat nie przyznaje jej wystarczających kompetencji do ratyfikowania umowy w całości, co prowadzi do konieczności zbadania podziału kompetencji między Unię a państwa członkowskie, i po drugie, sytuacja, w której podstawa prawna właściwa dla danego aktu oznacza stosowanie innej procedury ustawodawczej niż ta, która została rzeczywiście zastosowana przez instytucje – zostały poprzedzone wyrażeniem „tak jest w szczególności w przypadku, gdy”. W związku z tym inne przypadki powodujące trudności natury prawnej w sytuacji wewnętrznej Unii lub w stosunkach międzynarodowych nie mogą zostać wykluczone.

45.

Następnie nie wolno zapominać, że procedura wydawania opinii ma charakter niesporny i prewencyjny ( 24 ). Charakter ten uzasadnia moim zdaniem pewną elastyczność Trybunału w odniesieniu do badania dopuszczalności kwestii związanych z właściwą podstawą prawną aktu zawarcia przewidywanej umowy.

46.

Tak więc na etapie badania dopuszczalności uważam, że Trybunał powinien zastanowić się jedynie, czy uchylenie się od odpowiedzi na przedłożone pytanie wiąże się z poważnym ryzykiem, że akt zawarcia umowy może zostać później uznany za nieważny na takiej samej podstawie, jaka została przytoczona we wniosku o wydanie opinii, ponieważ taka sytuacja powoduje trudności w wymiarze wewnętrznym Unii lub w stosunkach międzynarodowych, którym to procedura wydawania opinii mogłaby zapobiec.

47.

Jestem przekonany, że w niniejszym przypadku takiego ryzyka nie można wykluczyć.

48.

Jak bowiem przeanalizuję to w dalszej części niniejszej opinii, powody przedstawione przez Parlament na poparcie tezy, zgodnie z którą art. 16 TFUE stanowi właściwą podstawę materialną aktu zawarcia przewidywanej umowy, są bardzo poważne – do tego stopnia, że uważam je za częściowo uzasadnione.

49.

Z tego względu uchylenie się od udzielenia odpowiedzi na taką argumentację w niniejszym postępowaniu mogłoby spowodować, że Parlament zakwestionuje ważność aktu zawarcia umowy lub –ewentualnie – skłonić sąd krajowy rozpatrujący skargę osoby fizycznej, która doznała szkody w wyniku przekazania jej danych PNR kanadyjskiemu właściwemu organowi, do skierowania do Trybunału wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie ważności umowy i aktu jej zawarcia.

50.

Ponadto, moim zdaniem, rząd francuski i Rada niesłusznie minimalizują konsekwencje stwierdzenia nieważności aktu zawarcia przewidywanej umowy, gdyby ostatecznie okazało się, w następstwie skargi o stwierdzenie nieważności lub wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie ważności, że akt ten powinien był zostać przyjęty – jak utrzymuje Parlament – jedynie na podstawie prawnej z art. 16 TFUE.

51.

Istotnie, do czego powrócę później i co zostało poruszone w niektórych uwagach na piśmie, przyjęcie art. 16 TFUE za jedyną podstawę prawną aktu zawarcia przewidywanej umowy wpłynęłoby negatywnie na status Królestwa Danii, Irlandii oraz Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, ponieważ te państwa członkowskie będą wówczas bezpośrednio i automatycznie związane umową, wbrew postanowieniom art. 29 przewidywanej umowy. Szczególnie w przypadku Królestwa Danii wszelkie zobowiązania międzynarodowe ewentualnie zawarte z Kanadą, równolegle z przewidywaną umową, byłyby niezgodne z prawem, ponieważ to państwo członkowskie nie posiadałoby już koniecznych kompetencji do zawarcia takiego zobowiązania.

52.

Dlatego też sądzę, że – z zachowaniem wszelkich proporcji – analogicznie do tego, co uznał Trybunał w pkt 47 opinii 1/13 z dnia 14 października 2014 r. (EU:C:2014:2303), że jest wyjątkowo właściwe, aby Trybunał udzielił odpowiedzi na drugie pytanie niniejszego wniosku o wydanie opinii, w szczególności w celu uniknięcia trudności natury prawnej, z których mogłoby wyniknąć, że państwo członkowskie podejmuje się zobowiązań międzynarodowych bez wymaganego upoważnienia, podczas gdy w świetle prawa Unii państwo to nie posiada już koniecznych kompetencji do podejmowania lub wprowadzenia w życie takiego zobowiązania.

53.

W związku z tym proponuję, aby Trybunał stwierdził dopuszczalność drugiego pytania przedstawionego przez Parlament we wniosku o wydanie opinii.

54.

Ponadto, ponieważ kwestia ta dotyczy formalnej ważności aktu zawarcia i wymaga przeanalizowania celów i treści przewidywanej umowy, sugeruję, by ją omówić przed kwestią dotyczącą zgodności tej umowy z postanowieniami traktatu FUE i prawami określonymi w karcie.

55.

Parlament i wszystkie zainteresowane strony, które przedłożyły uwagi, podzielają zdanie, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału wybór podstawy prawnej powinien opierać się na obiektywnych kryteriach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej, a do których należą cel i treść tego aktu.

56.

Parlament podkreśla, że przewidywana umowa realizuje dwa cele wymienione w jej art. 1. Niemniej jednak głównym celem przewidywanej umowy jest zapewnienie ochrony danych osobowych. Zdaniem Parlamentu przewidywana umowa ma bowiem skutek równoważny „decyzji w sprawie odpowiedniej ochrony danych”, a jej celem jest zastąpienie decyzji Komisji 2006/253, przyjętej zgodnie z art. 25 ust. 6 dyrektywy 95/46, w której instytucja ta stwierdziła – w kontekście umowy z 2006 r. – wystarczający poziom ochrony danych PNR przekazywanych do CBSA. Poza tym celem przewidywanej umowy nie jest nałożenie na przewoźników lotniczych obowiązku przekazywania danych PNR kanadyjskim lub europejskim organom policyjnym, co utrudniłoby uzasadnienie wyboru art. 82 ust. 1 lit. d) i art. 87 ust. 2 lit. a) TFUE jako materialnej podstawy prawnej. Zgodnie z orzecznictwem w opinii Parlamentu stwierdzenia te gwarantują, że przewidywana umowa jest oparta na podstawie prawnej odpowiadającej głównemu celowi przewidywanej umowy, to jest w tym przypadku na art. 16 TFUE. Treść przewidywanej umowy potwierdza tę ocenę. Parlament wyjaśnia wreszcie, że art. 16 TFUE umożliwia przyjęcie przepisów dotyczących ochrony danych osobowych w całym zakresie stosowania prawa Unii, w tym ochrony podlegającej „[PWBiS]”.

57.

W odpowiedzi na pytanie zadane podczas rozprawy przed Trybunałem Parlament wskazał, że w przypadku stwierdzenia przez Trybunał, iż przewidywana umowa realizuje cele związane w sposób nierozłączny, nie widzi żadnych przeciwwskazań, aby akt zawarcia przewidywanej umowy został oparty na art. 16, art. 82 ust. 1 lit. d) i art. 87 ust. 2 lit. a) TFUE.

58.

Z wyjątkiem rządu hiszpańskiego, EIOD oraz, pomocniczo, rządu francuskiego, pozostałe zainteresowane strony twierdzą, że celem przewidywanej umowy jest zwalczanie terroryzmu i poważnej przestępczości międzynarodowej, przy czym ochrona danych stanowi zasadniczo jedynie instrument umożliwiający osiągnięcie tego celu. W tym względzie Komisja przypomina, że w wyroku z dnia 30 maja 2006 r., Parlament/Rada i Komisja (C‑317/04 i C‑318/04, EU:C:2006:346, pkt 56) Trybunał orzekł, iż przekazywanie danych PNR do Stanów Zjednoczonych stanowi przetwarzanie danych dotyczące ochrony bezpieczeństwa publicznego oraz działalności państw członkowskich w zakresie prawa karnego. Wyboru podstawy prawnej aktu zawarcia przewidywanej umowy należy dokonać z poszanowaniem tej logiki.

59.

Zdecydowana większość tych zainteresowanych stron dodaje, że o ile ochronę danych należy traktować jako cel przewidywanej umowy, o tyle ma ona jedynie drugorzędne znaczenie w stosunku do celu głównego, co w związku z tym nie wywiera żadnego wpływu na obecny wybór podstawy prawnej aktu zawarcia. W tym względzie Rada i Komisja wyjaśniają, że akty, których celem jest realizacja polityk sektorowych wymagająca przetwarzania danych osobowych, powinny opierać się na podstawie prawnej odpowiadającej danej polityce, a nie na art. 16 TFUE.

60.

W odniesieniu do możliwości połączenia art. 16, art. 82 ust. 1 lit. d) oraz art. 87 ust. 2 lit. a) TFUE jako materialnych podstaw prawnych aktu zawarcia przewidywanej umowy rząd francuski podnosi posiłkowo w uwagach na piśmie, że taka kumulacja podstaw jest całkowicie możliwa. Irlandia i Rada mają natomiast odmienne zdanie. Na rozprawie przed Trybunałem Rada wyjaśniła, że procedura głosowania w Radzie, wynikająca z postanowień protokołów (nr 21) i (nr 22), nie pozwala na takie stwierdzenie.

61.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wybór podstawy prawnej aktu Unii, w tym aktu przyjętego w celu zawarcia umowy międzynarodowej, powinien opierać się na czynnikach obiektywnych pozwalających na kontrolę sądową, wśród których znajdują się w szczególności cel oraz treść tego aktu. Jeżeli omawiany akt Unii ma dwa cele lub dwa elementy składowe, a jeden z tych aspektów można zidentyfikować jako główny lub dominujący, podczas gdy drugi ma jedynie charakter pomocniczy, wówczas ten akt prawny powinien zostać oparty na jednej podstawie prawnej, a mianowicie na tej, która jest wymagana z racji głównego lub dominującego celu lub takiego elementu składowego ( 25 ).

62.

Trybunał przyznaje jednak, że – „wyjątkowo” – akt może opierać się łącznie na różnych podstawach prawnych odpowiadających kilku celom lub mających kilka elementów składowych związanych ze sobą w sposób nierozłączny, z których żaden nie ma charakteru pomocniczego w stosunku do pozostałych ( 26 ). W takim przypadku Trybunał sprawdza jeszcze, czy można wykluczyć użycie kilku podstaw prawnych, ponieważ procedury przewidziane dla obu tych podstaw są ze sobą niezgodne ( 27 ).

63.

To właśnie w świetle tego orzecznictwa należy określić, czy w odniesieniu do celu i treści przewidywanej umowy akt zawarcia tej umowy powinien opierać się wyłącznie na art. 82 ust. 1 lit. d) i art. 87 ust. 2 lit. a) TFUE jako materialnych podstawach prawnych, jak określono w projekcie decyzji Rady i jak twierdzi większość zainteresowanych stron, czy powinien opierać się na art. 16 TFUE, czy to w sposób wyłączny czy też w związku z dwoma wspomnianymi powyżej artykułami ( 28 ).

64.

W tej ostatniej kwestii chciałbym wyjaśnić, że w przeciwieństwie do objaśnień Rady w jej uwagach na piśmie wydaje mi się, iż ze względu na niesporny i prewencyjny charakter postępowania w sprawie wydania opinii Trybunał jest w pełni uprawniony do zbadania drugiego pytania skierowanego przez Parlament pod kątem połączenia materialnych podstaw prawnych, mimo że treść pytania tego nie przewiduje. Dodam, że zainteresowane strony miały możliwość zajęcia stanowiska w tej kwestii zarówno w fazie pisemnej postępowania, jak i podczas rozprawy.

65.

Jest to tym bardziej istotne, że badanie celu i treści przewidywanej umowy powinno – w moim odczuciu – prowadzić do przyjęcia, iż umowa ta realizuje dwa cele i posiada dwa elementy składowe, przy czym w ujęciu ogólnym ani oba te cele, ani te różne elementy składowe nie mogą być uporządkowane pod względem ważności i rozdzielone. To stwierdzenie uzasadnia moje przekonanie, że akt zawarcia przewidywanej umowy przyjmuje za materialną podstawę prawną art. 16 i art. 87 ust. 2 lit. a) TFUE, co oznacza, że procedury, o których mowa w tych dwóch przepisach, mogą funkcjonować jednocześnie.

66.

Z drugiego akapitu preambuły przewidywanej umowy wynika, że umawiające się strony uznają „znaczenie zapobiegania terroryzmowi i przestępstwom powiązanym z terroryzmem, jak również innym poważnym przestępstwom międzynarodowym, a także ich zwalczania, tłumienia oraz eliminowania, przy równoczesnym zachowaniu praw podstawowych i wolności, w szczególności prawa do prywatności i ochrony danych”, podczas gdy w akapicie czwartym wyjaśniono, że wykorzystywanie danych PNR to szczególnie ważne narzędzie w realizacji tych celów.

67.

Równoczesna realizacja celu związanego ze zwalczaniem terroryzmu i innych poważnych przestępstw międzynarodowych, z jednej strony, oraz z poszanowaniem prywatności i ochrony danych osobowych z drugiej strony, została potwierdzona w akapitach piątym i szóstym preambuły, które podkreślają, odpowiednio, zamiar umawiających się stron „ochrony bezpieczeństwa publicznego” i uznanie, że „wyznają wspólne wartości w odniesieniu do ochrony danych i prywatności”.

68.

Podobnie, z akapitu piętnastego preambuły wynika wyraźnie, że Kanada zobowiązała się, iż jej właściwy organ będzie przetwarzał „dane PNR wyłącznie do celów zapobiegania przestępstwom terrorystycznym i poważnym przestępstwom międzynarodowym oraz ich wykrywania, prowadzenia dochodzeń w ich sprawie i ich ścigania w ścisłej zgodności z gwarancjami prywatności i ochrony danych osobowych określonymi w [przewidywanej umowie]”.

69.

Celem przewidywanej umowy jest więc umożliwienie Kanadzie przetwarzania danych PNR przekazywanych przez przewoźników lotniczych wykonujących połączenia lotnicze między Unią i Kanadą w celach zwalczania terroryzmu i innych poważnych przestępstw międzynarodowych, przy jednoczesnym zapewnieniu prawa do prywatności i ochrony danych osobowych, zgodnie z warunkami określonymi w przewidywanej umowie.

70.

Tę konieczną zgodność między dwoma celami potwierdza art. 1 przewidywanej umowy, który stanowi, że umawiające się strony określają warunki przekazywania i wykorzystania danych PNR „do zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa publicznego oraz określają środki ochrony tych danych”.

71.

Badanie treści przewidywanej umowy potwierdza również, że środki zwalczania terroryzmu i innych poważnych przestępstw międzynarodowych poprzez przekazywanie i przetwarzanie danych PNR są dozwolone wyłącznie w przypadku zapewnienia odpowiedniego poziomu ochrony omawianych danych.

72.

Tak więc zgodnie z art. 3 ust. 1 przewidywanej umowy Kanada zapewnia przetwarzanie przez właściwy organ kanadyjski otrzymanych danych PNR „wyłącznie do celów zapobiegania przestępstwom terrorystycznym lub poważnym przestępstwom międzynarodowym oraz ich wykrywania, prowadzenia dochodzeń w ich sprawie i ich ścigania”, podkreślając jednocześnie, że to przetwarzanie powinno się odbywać „na podstawie niniejszej umowy”. To wyjaśnienie oznacza w szczególności, że na podstawie art. 5 przewidywanej umowy „[p]od warunkiem zgodności z [tą umową], uznaje się, że kanadyjski właściwy organ zapewnia odpowiedni poziom ochrony […] w rozumieniu właściwych przepisów UE dotyczących ochrony danych”.

73.

Podobnie w kontekście określonego w art. 16 przewidywanej umowy zatrzymywania danych PNR i stopniowego pozbawiania danych cech umożliwiających identyfikację poprzez maskowanie wspomnianych wyżej danych, ust. 4 tego artykułu zezwala władzom kanadyjskim na usunięcie maskowania tylko w przypadku, gdy „na podstawie dostępnych informacji jest to niezbędne do przeprowadzenia dochodzeń objętych zakresem art. 3” przewidywanej umowy.

74.

Dodatkowo art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 przewidywanej umowy zezwalają na dalsze ujawnianie danych PNR innym kanadyjskim organom rządowym lub państwom trzecim jedynie pod wyczerpująco wymienionymi warunkami, w tym w szczególności, po pierwsze, gdy są to organy, „których funkcje są bezpośrednio związane z zakresem art. 3 [przewidywanej umowy]” oraz po drugie w których te same organy zapewniają ochronę lub stosują normy ochrony równorzędne zabezpieczeniom opisanym w [przewidywanej umowie]”.

75.

Nie podważając konieczności pogodzenia obu realizowanych celów, niektóre postanowienia przewidywanej umowy odnoszą się jednak bardziej do celu związanego ze zwalczaniem terroryzmu i poważnych przestępstw międzynarodowych oraz do konieczności zapewnienia odpowiedniej ochrony danych osobowych.

76.

Co się zatem tyczy w szczególności pierwszego celu, art. 6 ust. 2 przewidywanej umowy zobowiązuje Kanadę do udostępnienia w szczególnych przypadkach na wniosek Europejskiego Urzędu Policji (Europolu), Eurojustu (europejskiej jednostki współpracy sądowej), w ramach ich odpowiednich uprawnień, organu sądowego lub policyjnego państwa członkowskiego Unii, danych PNR lub informacji analitycznych zawierających dane PNR uzyskanych na podstawie przewidywanej umowy „w celu zapobiegania przestępstwom terrorystycznym lub poważnym przestępstwom międzynarodowym oraz ich wykrywania, prowadzenia dochodzeń w ich sprawie i ich ścigania [w Unii Europejskiej]”. Ponadto, zgodnie z art. 23 ust. 2 przewidywanej umowy umawiające się strony współpracują ze sobą w celu osiągnięcia spójności swoich systemów przetwarzania danych PRN „w sposób, który jeszcze bardziej zwiększa bezpieczeństwo obywateli Kanady, UE i innych państw”.

77.

W odniesieniu do postanowień dotyczących w większym stopniu gwarancji przyznanych na mocy przewidywanej umowy w zakresie ochrony danych umowa ta ustanawia szereg przepisów dotyczących bezpieczeństwa i integralności danych (art. 9 przewidywanej umowy), dostępu, poprawiania i dodawania zapisów na wniosek osób fizycznych (art. 12 i 13 przewidywanej umowy), nadzoru nad przetwarzaniem danych PNR oraz administracyjnych i sądowych środków zaskarżenia dostępnych dla zainteresowanych osób (art. 10 i 14 przewidywanej umowy).

78.

Zważywszy na cel i treść przewidywanej umowy, realizuje ona zatem dwa cele i posiada dwa elementy składowe, co ostatecznie znacząca większość zainteresowanych stron potwierdziła lub przynajmniej przyznała.

79.

W przeciwieństwie do twierdzeń zainteresowanych stron na poparcie przeciwnych opinii trudno jest moim zdaniem określić, który z dwóch celów jest ważniejszy.

80.

Jak bowiem wykazuje opis celu i treści przewidywanej umowy, oba te cele powinny być realizowane jednocześnie i w ostatecznym rozrachunku wydają się nierozerwalnie ze sobą związane. Po pierwsze, jak podkreśliłem, przekazywanie właściwemu kanadyjskiemu organowi i przetwarzanie danych PNR w celach określonych w art. 3 przewidywanej umowy jest dopuszczone jedynie w przypadku, gdy działania te są związane z odpowiednią ochroną danych w rozumieniu prawa Unii w tej dziedzinie, zgodnie z art. 5 przewidywanej umowy. Innymi słowy, jeśli nie zapewniono takiej ochrony, przekazanie danych PNR, o którym mowa w przewidywanej umowie, nie może zostać wykonane zgodnie z prawem. Po drugie, zabezpieczenia określone w przewidywanej umowie w zakresie ochrony danych osobowych są niezbędne wyłącznie z uwagi na fakt, że dane PNR powinny zostać przekazane właściwemu kanadyjskiemu organowi na podstawie kanadyjskich przepisów i postanowień przewidywanej umowy. Jak to obrazują liczne postanowienia przewidywanej umowy, takie jak art. 16, 18 i 19, zmierza ona do pogodzenia celu związanego z bezpieczeństwem z celem w postaci ochrony podstawowych praw zainteresowanych osób, a w szczególności z celem w postaci ochrony ich danych osobowych.

81.

Ostatecznie uważam, że oba te cele i oba elementy składowe przewidywanej umowy są związane ze sobą w sposób nierozerwalny, przy czym jeden nie jest drugorzędny i pośredni w stosunku do drugiego.

82.

Takiej ocenie nie przeczy argumentacja Komisji wywodzona z pkt 56 wyroku z dnia 30 maja 2006 r., Parlament/Rada i Komisja (C‑317/04 i C‑318/04, EU:C:2006:346), w którym Trybunał orzekł, że przekazywanie danych PNR do Stanów Zjednoczonych stanowi przetwarzanie danych PNR dotyczące ochrony bezpieczeństwa publicznego oraz działalności państw członkowskich w zakresie prawa karnego.

83.

Przede wszystkim bowiem przedmiotem niniejszego postępowania w sprawie wydania opinii jest przewidywana umowa z Kanadą, a nie pierwsza umowa zawarta ze Stanami Zjednoczonymi w 2004 r. i decyzja o odpowiedniej ochronie przyjęta w tym samym roku, których dotyczyły skargi o stwierdzenie nieważności wniesione przez Parlament.

84.

Następnie, co bardziej istotne, Komisja interpretuje w oderwaniu od kontekstu stwierdzenie Trybunału dokonane w tym punkcie wyroku z dnia 30 maja 2006 r., Parlament/Rada i Komisja (C‑317/04 i C‑318/04, EU:C:2006:346), który to – przypomnę – został ogłoszony jeszcze przed przyjęciem traktatu z Lizbony.

85.

W istocie Trybunał został poproszony przez Parlament o określenie, czy Komisja była uprawniona do przyjęcia decyzji o odpowiedniej ochronie w oparciu o art. 25 dyrektywy 95/46, dotyczącej odpowiedniego poziomu ochrony zapewnionego przetwarzaniu danych osobowych zawartych w rejestrach danych PNR przekazywanych do Stanów Zjednoczonych, podczas gdy art. 3 ust. 2 tej dyrektywy wyraźnie wyklucza z jej zakresu stosowania przetwarzanie danych dotyczące w szczególności ochrony bezpieczeństwa publicznego oraz działalności państwa w zakresie prawa karnego. Trybunał udzielił tutaj logicznie odpowiedzi przeczącej. Przetwarzania danych PNR w kontekście umowy ze Stanami Zjednoczonymi nie można bowiem powiązać ze świadczeniem usług, wpisuje się ono raczej w ustanowione przez władze publiczne ramy dotyczące bezpieczeństwa publicznego pozostające poza zakresem stosowania dyrektywy 95/46 ( 29 ).

86.

Ta ocena nie oznacza wcale, że Trybunał wydał ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie przedmiotu umów PNR, w tym – dla celów argumentacji – przedmiotu przewidywanej umowy, czy tym bardziej że Trybunał prawomocnie orzekł, iż wyłącznym, głównym lub nadrzędnym celem tych umów jest zwalczanie terroryzmu i poważnej przestępczości międzynarodowej, jak niesłusznie sugeruje Komisja.

87.

Stwierdzenie Trybunału w wyroku z dnia 30 maja 2006 r., Parlament/Rada i Komisja (C‑317/04 i C‑318/04, EU:C:2006:346) oczywiście nie oznacza również, że orzekając w sprawie przedmiotowego zakresu stosowania dyrektywy 95/46, przy okazji i z wyprzedzeniem Trybunał ustanowił ograniczenia przedmiotowego zakresu stosowania art. 16 TFUE.

88.

Na poparcie swojej tezy, że cel przewidywanej umowy związany z bezpieczeństwem przeważa, a zatem uzasadnia wybraną podstawę prawną, Komisja usiłuje ponadto stworzyć analogię między niniejszą sprawą a przypadkiem, którego dotyczył wyrok z dnia 6 maja 2014 r., Komisja/Parlament i Rada (C‑43/12, EU:C:2014:298).

89.

W tej sprawie, która dotyczyła określenia odpowiedniej podstawy prawnej dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/82/UE z dnia 25 października 2011 r. w sprawie ułatwień w zakresie transgranicznej wymiany informacji dotyczących przestępstw lub wykroczeń związanych z bezpieczeństwem ruchu drogowego ( 30 ), po ustaleniu, że głównym celem tego aktu jest poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego (a zatem transportu), Trybunał orzekł, iż ustanowiony przez rzeczoną dyrektywę system wymiany informacji stanowi „instrument, za pomocą którego służy ona [temu] celowi” ( 31 ). Dyrektywa 2011/82 powinna była zatem zostać przyjęta nie na podstawie art. 87 ust. 2 TFUE (współpraca policyjna), ale na podstawie art. 91 ust. 1 lit. c) TFUE należącego do tytułu dotyczącego polityki transportowej.

90.

O ile gotów jestem przyznać, że istnieje częściowa analogia między tymi dwoma sytuacjami, o tyle nie zmienia ona w żaden sposób oceny, zgodnie z którą przewidywana umowa ma dwa cele oraz dwa nierozerwalnie ze sobą powiązane elementy składowe. Tak więc to, że przekazywanie danych PNR na rzecz właściwego kanadyjskiego organu może stanowić instrument, za pomocą którego umawiające się strony realizują cel przewidywanej umowy w postaci bezpieczeństwa publicznego, w niczym nie zmienia stwierdzenia, że przedmiot przewidywanej umowy, jak w szczególności przewiduje jej art. 1, jest podwójny. Ponadto szczególny charakter przewidywanej umowy, który odróżnia ją od dyrektywy 2011/82, dotyczy okoliczności, że zamierzoną maksymalną skuteczność instrumentu, jakim jest przekazywanie danych PNR, w celu osiągnięcia celów wymienionych w art. 3 przewidywanej umowy, należy zrównoważyć z przewidzianymi w tej umowie zabezpieczeniami w zakresie ochrony danych osobowych, które to zabezpieczenia służą właśnie drugiemu z realizowanych przez nią celów.

91.

Wreszcie nie przekonują również argumenty Parlamentu na poparcie jego stanowiska, zgodnie z którymi „środek ciężkości” przewidywanej umowy leży w głównej mierze w gwarancjach, jakie jej postanowienia zapewniają pasażerom w dziedzinie ochrony ich danych PNR, co uzasadniałoby oparcie decyzji dotyczącej zawarcia tego aktu wyłącznie na art. 16 TFUE.

92.

Po pierwsze, nie jest właściwe twierdzenie, że przewidywana umowa nie ustanawia w odniesieniu do przewoźników lotniczych żadnego obowiązku przekazywania danych PNR właściwym organom kanadyjskim, aby dane te były przetwarzane stosownie do celów wymienionych w art. 3 przewidywanej umowy. Co prawda – jak zauważył Parlament w swoich uwagach na piśmie – art. 4 ust. 1 przewidywanej umowy wyjaśnia, że Unia dopilnowuje wyłącznie, aby „nie uniemożliwiać” przewoźnikom lotniczym przekazywania kanadyjskiemu właściwemu organowi danych PNR, jednakże z łącznej lektury tego przepisu, zatytułowanego „Zapewnienie udostępnienia danych PNR” oraz z art. 5 ( 32 ), 20 ( 33 ) i 21 ( 34 ) przewidywanej umowy wynika, że – jak to zresztą przyznał Parlament w odpowiedzi na pytanie pisemne przedstawione przez Trybunał – przewoźnicy lotniczy są prawnie i faktycznie zobowiązani do systematycznego zapewniania dostępu do danych PNR właściwemu kanadyjskiemu organowi dla celów określonych w art. 3 przewidywanej umowy.

93.

Po drugie, przedmiotu przewidywanej umowy nie można zasadniczo utożsamiać z decyzją w sprawie odpowiedniej ochrony, podobnej do tej, którą Komisja przyjęła podczas obowiązywania umowy z 2006 r. ( 35 ). Jak wskazałem, zarówno cel, jak i treść przewidywanej umowy dowodzą raczej, że zmierza ona do pogodzenia dwóch realizowanych przez nią celów, które są ze sobą nierozerwalnie powiązane.

94.

Jakie są zatem konsekwencje tego stwierdzenia w przedmiocie określenia podstawy prawnej aktu zawarcia przewidywanej umowy?

95.

Jak już wspomniałem, bezsporne jest, że projekt decyzji Rady dotyczący zawarcia przewidywanej umowy opiera się na art. 82 ust. 1 lit. d) i art. 87 ust. 2 lit. a) TFUE, które wspólnie wchodzą w zakres tytułu V części trzeciej traktatu FUE odnoszącej się do „PWBiS”.

96.

W świetle opisanych powyżej dwóch celów i dwóch nierozerwalnie ze sobą powiązanych elementów składowych przewidywanej umowy te materialne podstawy prawne wydają mi się wprawdzie, przynajmniej częściowo, właściwe, ale niewystarczające. Uważam bowiem, że w kontekście orzecznictwa należy i można oprzeć akt zawarcia przewidywanej umowy na art. 16 ust. 2 akapit pierwszy TFUE.

97.

Co do pierwszego punktu, tj. znaczenia art. 82 ust. 1 lit. d) i art. 87 ust. 2 lit. a) TFUE, należy po pierwsze zgodzić się z tym, że budowanie PWBiS wymaga, by Unia mogła wykonywać swoją kompetencję zewnętrzną.

98.

Z wyjątkiem przypadku umów o readmisji, przewidzianego w art. 79 ust. 3 TFUE, dotyczącego polityki imigracyjnej i niemającego znaczenia dla niniejszej sprawy, Unii nie została przyznana dorozumiana kompetencja zewnętrzna o charakterze ogólnym dotycząca PWBiS. Artykuł 216 ust. 1 TFUE umożliwia jednakże Unii zawieranie umów międzynarodowych, również w zakresie współpracy policyjnej lub sądowej w sprawach karnych, w szczególności w przypadku, gdy jest to niezbędne dla realizacji jednego z celów wymienionych w traktatach.

99.

Żadna z zainteresowanych stron nie kwestionuje takiej możliwości. Moim zdaniem Trybunał nie może jednak ograniczyć się do tego stwierdzenia. Uważam, że Trybunał powinien poświęcić tej kwestii kilka uwag w opinii, o której wydanie został poproszony.

100.

Przyznanie Unii kompetencji zewnętrznej w dziedzinie PWBiS wymaga, aby możliwe było połączenie wykonywania tej kompetencji w dziedzinie współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych z celami realizowanymi przez PWBiS.

101.

Cele te są określone w art. 3 ust. 2 TUE oraz w art. 67 TFUE. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że „Unia zapewnia swoim obywatelom [PWBiS] bez granic wewnętrznych, w której zagwarantowana jest swoboda przepływu osób, w powiązaniu z właściwymi środkami w odniesieniu do kontroli granic zewnętrznych […], jak również zapobiegania i zwalczania przestępczości”. Artykuł 67 TFUE otwierający rozdział 1 tytułu V trzeciej części traktatu FUE, w ust. 3 przewiduje, że Unia „dokłada starań, aby zapewnić wysoki poziom bezpieczeństwa za pomocą środków zapobiegających przestępczości, rasizmowi i ksenofobii oraz zwalczających te zjawiska, a także za pomocą środków służących koordynacji i współpracy organów policyjnych i sądowych oraz innych właściwych organów […]”.

102.

Jak to słusznie przedstawił rzecznik generalny Y. Bot w swojej opinii z dnia 30 stycznia 2014 r. w sprawie Parlament/Rada (C‑658/11, EU:C:2014:41, pkt 111, 112), aspekt zewnętrzny PWBiS jest zależny od celów, które są wyrażone w obu tych postanowieniach, i służy ich realizacji. Wynika z tego, że jeśli budowanie PWBiS wymaga działania zewnętrznego Unii, to aby umowę można było uznać za związaną z PWBiS, powinna ona wykazywać ścisły związek z wolnością, bezpieczeństwem i sprawiedliwością w Unii, to znaczy bezpośredni związek pomiędzy celem w postaci bezpieczeństwa wewnętrznego Unii i współpracą sądową lub policyjną prowadzoną na zewnątrz Unii ( 36 ).

103.

W innych okolicznościach, ale podobnie, dokonując wykładni art. 87 ust. 2 TFUE w świetle art. 67 TFUE, Trybunał wyjaśnił, że aby akt Unii – w świetle jego celu i treści – mógł opierać się na pierwszym z tych przepisów, powinien łączyć się bezpośrednio z celami wymienionymi w art. 67 TFUE ( 37 ).

104.

Jest tak, moim zdaniem, w przypadku przewidywanej umowy.

105.

Po pierwsze bowiem, umowa ta ma zastosowanie do przekazywania, przetwarzania i wykorzystywania danych PNR dla celów ochrony bezpieczeństwa publicznego oraz działalności państwa w zakresie prawa karnego ( 38 ), to znaczy w szczególności zapobiegania przestępstwom terrorystycznym i poważnym przestępstwom międzynarodowym, ich wykrywania, ścigania i prowadzenia związanych z nimi dochodzeń. Zgodnie z art. 1 przewidywanej umowy jej celem jest w szczególności „zapewnieni[e] ochrony i bezpieczeństwa publicznego”, co oznacza oczywiście bezpieczeństwo obywateli Unii, w szczególności korzystających z połączeń lotniczych między Kanadą i Unią Europejską ( 39 ). Ponadto art. 6 ust. 2 przewidywanej umowy zobowiązuje Kanadę, na wniosek m.in. organu policyjnego lub sądowego państwa członkowskiego Unii, do przekazania w szczególnych przypadkach danych PNR lub informacji analitycznych zawierających takie dane uzyskanych na podstawie przewidywanej umowy w celu zapobiegania przestępstwom terrorystycznym lub poważnym przestępstwom międzynarodowym i ich wykrywania [„na terytorium Unii Europejskiej”].

106.

Po drugie, mimo że gromadzenie i pierwsze przekazanie danych PNR było realizowane przez przewoźników lotniczych, postanowienia przewidywanej umowy stanowią ramy prawne ustanowione przez władze publiczne w celu zwalczania przestępczości ( 40 ). Jak już wspomniano, przewidywana umowa wprowadza tym samym przepisy dotyczące dostępu właściwych organów Kanady do danych PNR lub do informacji analitycznych zawierających takie dane oraz dalszego ich przekazywania m.in. właściwym organom policyjnym i sądowym Unii i jej państw członkowskich oraz państw trzecich, w szczególności w celach wymienionych w art. 3 przewidywanej umowy. Ponadto, jak wyraźnie wykazała dyskusja przed Trybunałem, określony w art. 16 ust. 1 i 5 przewidywanej umowy pięcioletni okres zatrzymywania danych PNR został ustalony w celu umożliwienia i usprawnienia dochodzeń, ścigania i postępowań sądowych dotyczących w szczególności międzynarodowych siatek poważnej przestępczości kryminalnej. W świetle bardzo pojemnej treści art. 16 ust. 5 przewidywanej umowy rzeczone dochodzenia i ściganie jak najbardziej mogą obejmować działania prowadzone przez organy policyjne i sądowe państw członkowskich Unii. Przepisy te wchodzą co do zasady w zakres dziedziny współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych ( 41 ).

107.

Wnioskuję, z jednej strony, że w odniesieniu do środków, które mogą zostać ustalone przez Parlament i Radę, dotyczących „gromadzenia, przechowywania, przetwarzania, analizowania i wymiany istotnych informacji” w celach współpracy policyjnej „w zapobieganiu przestępstwom lub ich wykrywaniu i ściganiu”, o którym mowa w art. 87 ust. 1 TFUE, art. 87 ust. 2 lit. a) TFUE stanowi odpowiednią podstawę prawną aktu zawarcia przewidywanej umowy. Dodam na wszelki wypadek, że ta współpraca i taka wymiana nie muszą być koniecznie realizowane między organami, które zostały w szczególny sposób wymienione w prawie krajowym jako służby policyjne sensu stricto. Artykuł 87 ust. 1 TFUE włącza bowiem do współpracy policyjnej w bardzo szeroki sposób „wszystkie właściwe organy państw członkowskich, w tym służby policji, służby celne oraz inne organy ścigania” ( 42 ), które to sformułowanie w kontekście aspektu zewnętrznego PWBiS zezwala w sposób bardzo wyraźny na współpracę z CBSA w celu zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego Unii.

108.

Z drugiej strony, jeśli chodzi o kwestię „współpracy sądowej w sprawach karnych” w przewidywanej umowie, pomimo okoliczności, które zostały podkreślone w pkt 105 i 106 niniejszej opinii, przyznaję, że mam pewne wątpliwości, czy uznać, że przewidywana umowa może stanowić środek, który bezpośrednio służy „ułatwianiu współpracy między organami sądowymi lub równoważnymi organami państw członkowskich w ramach ścigania karnego i wykonywania orzeczeń”, zgodnie z art. 82 ust. 1 lit. d) TFUE. Jak w szczególności przyznał rząd Zjednoczonego Królestwa w swojej odpowiedzi na jedno z pisemnych pytań przedstawionych przez Trybunał, przewidywana umowa mogłaby ułatwić taką współpracę między organami sądowymi państw członkowskich tylko w niektórych przypadkach. Taka współpraca zależy jednak od pewnej liczby wskaźników faktycznych i prawnych, które nie są objęte postanowieniami przewidywanej umowy. Współpraca między organami sądowymi państw członkowskich wydaje się zatem wyłącznie pośrednim skutkiem ram ustanowionych przez przewidywaną umowę. Co prawda okoliczność, że art. 6 przewidywanej umowy zobowiązuje nie tylko właściwy organ kanadyjski, ale ogólnie „Kanadę” do przekazywania danych PNR lub informacji analitycznych organom sądowym państw członkowskich może oznaczać, że taki obowiązek zostaje nałożony również na organy sądowe tego państwa trzeciego. Zakładając, że taka wykładnia jest prawidłowa i że wymiana danych PNR między organami sądowymi jest możliwa, nie zmienia to faktu, że przewidywana umowa w obecnym jej brzmieniu nie przyczynia się raczej do ułatwienia współpracy między organami sądowymi lub równoważnymi organami państw członkowskich. Moim zdaniem tylko w przypadku, gdyby Trybunał przyjął szerszą wykładnię art. 82 ust. 1 lit. d) TFUE, ewentualnie w związku z art. 67 ust. 3 TFUE, zgodnie z którym Unia „dokłada starań, aby zapewnić wysoki poziom bezpieczeństwa […] za pomocą środków służących koordynacji i współpracy organów […] sądowych oraz innych właściwych organów” lub gdyby umawiające się strony zmieniły postanowienia przewidywanej umowy w kierunku bardziej bezpośredniego uwzględnienia wymiaru sądowego przewidywanej umowy, art. 82 ust. 1 lit. d) TFUE mógłby w sposób ważny stanowić dodatkową podstawę prawną aktu zawarcia wspomnianej umowy.

109.

Dodam, że oceny, zgodnie z którą aktu zawarcia przewidywanej umowy nie można skutecznie oprzeć na art. 82 ust. 1 lit. d) TFUE, nie podważa wspomniana przez część zainteresowanych stron okoliczność, że decyzje Rady dotyczące odpowiednio zawarcia umów PNR z Australią i Stanami Zjednoczonymi są oparte na tym przepisie w związku z art. 87 ust. 2 lit. a) TFUE ( 43 ). Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem do celów kontroli podstawy prawnej aktu dotyczącego zawarcia przewidywanej umowy w niniejszym przypadku nie ma znaczenia podstawa prawna wybrana w celu przyjęcia innych aktów Unii, które w danym przypadku mają podobne cechy ( 44 ).

110.

W tych warunkach, na gruncie obecnego brzmienia przewidywanej umowy, jestem zdania, że art. 87 ust. 2 lit. a) TFUE stanowi właściwą podstawę prawną aktu jej zawarcia.

111.

Niemniej jednak ta materialna podstawa prawna, wskazana należycie w projekcie aktu zawarcia przewidywanej umowy, wydaje się być niewystarczająca, aby umożliwić Unii jej zawarcie.

112.

Jak bowiem Parlament trafnie argumentuje w swoim wniosku, art. 87 ust. 2 lit. a) TFUE, czy nawet ogólnie tytuł V trzeciej części traktatu FUE dotyczący PWBiS, nie przewiduje przyjęcia przepisów w dziedzinie ochrony danych osobowych.

113.

Jak wykazałem powyżej, jednym z dwóch zasadniczych celów przewidywanej umowy, jak wskazuje jej art. 1, jest właśnie „określ[enie] środk[ów] ochrony […] danych” PNR pasażerów korzystających z połączeń lotniczych między Kanadą a Unią Europejską. Jak wcześniej podkreślono, treść przewidywanej umowy potwierdza ten cel, w szczególności postanowienia zawarte w rozdziale dotyczącym „gwarancji dotyczących przetwarzania danych PNR”, który obejmuje art. 7–21 przewidywanej umowy.

114.

W tym kontekście działania Unii powinny obowiązkowo opierać się, moim zdaniem, na art. 16 ust. 2 akapit pierwszy TFUE, który – jak przypomnę – pozostawia w gestii Parlamentu i Rady określenie zasad dotyczących ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych, w szczególności przez państwa członkowskie w ramach działań objętych prawem Unii, i swobodnego przepływu tych danych. Takie podejście wynika z trzech głównych powodów.

115.

Po pierwsze, podobnie jak w argumentacji przedstawionej powyżej w odniesieniu do wymiaru zewnętrznego PWBiS, zgodnie z art. 216 ust. 1 TFUE Unię należy uważać za uprawnioną do zawarcia umowy międzynarodowej z państwem trzecim, której przedmiotem jest określenie zasad dotyczących ochrony danych osobowych, w przypadku gdy jest to konieczne dla realizacji jednego z celów określonych przez traktaty, w niniejszym przypadku celów z art. 16 TFUE. Ma to miejsce w przypadku przewidywanej umowy, której jeden z podstawowych celów polega zasadniczo na ustanowieniu środków zapewniających ochronę danych PNR pasażerów korzystających z połączeń lotniczych między Kanadą a Unią Europejską. Ponadto, moim zdaniem, nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 16 ust. 2 akapit pierwszy TFUE postanowienia przewidywanej umowy należy uznać za „zasady” dotyczące ochrony danych osób fizycznych, których celem jest związanie umawiających się stron.

116.

Następnie, inaczej niż w przypadku dawnego art. 286 WE, celem art. 16 ust. 2 akapit pierwszy TFUE, umieszczonego w tytule II pierwszej części tego traktatu zatytułowanym „Postanowienia ogólne”, jest ustanowienie podstawy prawnej wszystkich przyjętych na szczeblu Unii zasad dotyczących ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania ich danych osobowych, w tym przepisów wchodzących w ramy przyjmowania środków objętych postanowieniami traktatu FUE dotyczącymi współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych. Jak bowiem określa akapit drugi tego samego artykułu, na art. 39 TUE powinny się opierać jedynie zasady dotyczące ochrony danych osobowych przyjęte w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Taką wykładnię art. 16 ust. 2 akapit pierwszy TFUE potwierdza, po pierwsze, brak jakichkolwiek odniesień do ewentualnego przyjmowania przepisów dotyczących ochrony danych osobowych na podstawie art. 87 ust. 2 lit. a) TFUE. Należy przypomnieć, że przed wejściem w życie traktatu z Lizbony art. 30 ust. 1 lit. b) TUE przewidywał natomiast, że wspólne działanie w zakresie współpracy policyjnej może obejmować między innymi przetwarzanie, analizę i wymianę stosownych informacji „z zastrzeżeniem właściwych przepisów o ochronie danych osobowych”, które to brzmienie upoważniało zresztą Radę do przyjęcia decyzji 2008/977/WSiSW z dnia 27 listopada 2008 r. w sprawie ochrony danych osobowych przetwarzanych w ramach współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych ( 45 ). Po drugie, do czego jeszcze powrócę, należy podkreślić, że postanowienia protokołów nr 21 i nr 22 przewidziały sytuację, w której w ramach wykonywania działań objętych rozdziałami traktatu FUE dotyczącymi współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych mogą zostać przyjęte przepisy oparte na art. 16 ust. 2 akapit pierwszy TFUE.

117.

Wynika stąd – a jednocześnie pozwala to rozwiać wszelkie wątpliwości, jakie nasuwałyby się wobec niejednoznacznego stanowiska Komisji przedstawionego w jej uwagach na piśmie – że art. 16 TFUE z jednej strony oraz art. 87 ust. 2 lit. a) i art. 82 ust. 1 lit. d) TFUE z drugiej strony nie mogą pozostawać w stosunkach typu hierarchicznego „lex generalis – lex specialis”. Jak bowiem pokazują wyżej wymienione protokoły, wysokie umawiające się strony rozważały możliwość, że akt Unii mógłby opierać się równocześnie na tych trzech artykułach, właśnie ze względu na to, że przepisy te posiadają odrębne zakresy stosowania.

118.

Wreszcie, jak w szczególności podnosiły Parlament, Komisja oraz EIOD w swoich odpowiedziach na pytanie pisemne przedstawione przez Trybunał, znaczenie art. 16 TFUE jako podstawy prawnej aktu zawarcia przewidywanej umowy nie może być podważane ze względu na to, że środki ochrony, na których przyjęcie pozwala ten przepis, dotyczą przetwarzania danych przez organy państw członkowskich, a nie – jak w niniejszym przypadku – przekazywania do państw trzecich danych zgromadzonych uprzednio przez podmioty prywatne (przewoźników lotniczych).

119.

Po pierwsze bowiem, parafrazując słowa rzecznika generalnego P. Légera, zobligowanie przewoźnika lotniczego, zgodnie z łączną wykładnią art. 4, 5 20 i 21 przewidywanej umowy, do bezpośredniego przekazywania zestawu danych PNR do Kanady „zasadniczo [nie różni się] od bezpośredniej wymiany danych pomiędzy organami publicznymi” ( 46 ). Po drugie, ponieważ Trybunał potwierdził, że w zakresie definicji „przetwarzania danych osobowych” w rozumieniu dyrektywy 95/46 mieści się przekazywanie przez prywatny podmiot danych osobowych z państwa członkowskiego do państwa trzeciego ( 47 ), bardzo dosłowna wykładnia nowej podstawy prawnej, jaką stanowi art. 16 ust. 2 akapit pierwszy TFUE, oznaczałaby poszatkowanie systemu ochrony danych osobowych. Taka wykładnia, jak się wydaje, jest sprzeczna z zamiarem wysokich umawiających się stron stworzenia podstawy prawnej, zasadniczo jednej, wyraźnie upoważniającej Unię do przyjęcia zasad dotyczących ochrony danych osobowych osób fizycznych. Chodzi zatem o trudny do wyjaśnienia krok wstecz w stosunku do poprzedniego systemu opartego na postanowieniach traktatu dotyczących rynku wewnętrznego. Tym samym skutkiem takiej bardzo dosłownej wykładni art. 16 TFUE jest pozbawienie tego przepisu znacznej części jego effet utile (skuteczności).

120.

W związku z tym, w świetle celów i elementów składowych przewidywanej umowy, które są ze sobą nierozerwalnie związane, akt zawarcia tej umowy powinien, w moim przekonaniu, zostać oparty na art. 16 ust. 2 akapit pierwszy TFUE i art. 87 ust. 2 lit. a) TFUE jako materialnych podstawach prawnych.

121.

Zgodnie z orzecznictwem uwzględnienie wielości podstaw prawnych w celu przyjęcia aktu Unii wymaga, aby procedury przewidziane dla rozpatrywanych poszczególnych podstaw prawnych były ze sobą zgodne ( 48 ).

122.

W niniejszym przypadku zarówno art. 16 ust. 2 akapit pierwszy TFUE, jak i art. 87 ust. 2 lit. a) TFUE, przewidują, że w celu przyjęcia środków przewidzianych w obu tych postanowieniach Parlament i Rada stanowią zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą. To samo dotyczy zresztą środków, których podstawą jest art. 82 ust. 1 lit. d) TFUE, gdyby Trybunał miał uznać ten przepis za stanowiący odpowiednią podstawę prawną aktu zawarcia przewidywanej umowy.

123.

Wobec tego procedury, o których w szczególności mowa w tych postanowieniach, są ze sobą zgodne w rozumieniu orzecznictwa. Nie sprzeciwiają się zatem temu, aby Trybunał uwzględnił wielość podstaw prawnych aktu zawarcia przewidywanej umowy.

124.

Rada, popierana przez Irlandię, podniosła jednak, że należy wyjść poza to stwierdzenie, badając warunki uczestnictwa w Radzie Królestwa Danii, Irlandii i Zjednoczonego Królestwa, przewidziane odpowiednio przez postanowienia protokołów nr 21 i nr 22. Według tych zainteresowanych stron wspomniane warunki sprzeciwiają się łącznemu zastosowaniu jako materialnej podstawy prawnej art. 16 TFUE i art. 87 ust. 2 lit. a) TFUE. Ściślej rzecz ujmując, Rada wyjaśniła podczas rozprawy przed Trybunałem, aczkolwiek z pewnymi sprzecznościami i niespójnościami ( 49 ), że postanowienia tych protokołów odróżniają kwestię niewiążącego charakteru zasad ustanowionych na podstawie art. 16 TFUE dotyczących przetwarzania danych osobowych w wykonywaniu działań w ramach współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych od kwestii udziału tych trzech państw członkowskich w głosowaniu w Radzie, gdy ma ona przyjąć takie zasady. Oznaczałoby to, że podczas gdy te trzy państwa członkowskie nie brałyby udziału w przyjęciu środków w dziedzinie współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych, z wyjątkiem przypadków, w których Irlandia i Zjednoczone Królestwo zadeklarują zamiar skorzystania z prawa do „opt-in”, uczestniczyłyby one nadal w przyjęciu przepisów mających za podstawę prawną art. 16 TFUE, pomimo że na mocy odpowiednich protokołów środki te nie będą dla nich wiążące.

125.

Ta argumentacja zasługuje na pewną uwagę, nawet jeśli ostatecznie stwierdzę, że należy ją odrzucić.

126.

Przypomnijmy, że Trybunał uznał już, że oba przedmiotowe protokoły nie mogą mieć „jakiegokolwiek wpływu na kwestię właściwej podstawy prawnej” dla celów przyjęcia aktu Unii ( 50 ). I tak, zgodnie z tym orzecznictwem, gdyby po przeanalizowaniu celu i treści przewidywanej umowy i wbrew moim powyższym argumentom, akt zawarcia przewidywanej umowy powinien być oparty wyłącznie na art. 16 ust. 2 akapit pierwszy TFUE, to pomimo treści art. 29 przewidywanej umowy oba przedmiotowe protokoły nie mogą „osłabić” tego twierdzenia. Innymi słowy, te trzy państwa członkowskie powinny uczestniczyć w przyjęciu aktu zawarcia przewidywanej umowy i być nim związane.

127.

Zastosowanie tego orzecznictwa w sytuacji zbiegu dwóch podstaw prawnych, które przewidują taką samą procedurę przyjmowania (zwykła procedura ustawodawcza i głosowanie w Radzie większością kwalifikowaną), ale wpłynęłyby w różny sposób na uczestnictwo w Radzie trzech państw członkowskich zainteresowanych przyjęciem przedmiotowego aktu, okazuje się trudniejsze.

128.

Ponieważ chodzi tu o określenie właściwej podstawy prawnej określonego aktu, to znaczy aktu zawarcia przewidywanej umowy, kwestia ta nie wymaga rozstrzygnięcia w odniesieniu do Irlandii i Zjednoczonego Królestwa. Jest bowiem bezsporne, że zgodnie z art. 3 protokołu nr 21 oba te państwa członkowskie zgłosiły zamiar związania się przewidywaną umową, w związku z czym będą uczestniczyły w przyjęciu aktu jego zawarcia. Dlatego żaden argument proceduralny dotyczący tych dwóch państw członkowskich nie stoi na przeszkodzie temu, aby akt zawarcia przewidywanej umowy został oparty łącznie na art. 16 ust. 2 akapit pierwszy i art. 87 ust. 2 lit. a) TFUE.

129.

Odnośnie do stanowiska Królestwa Danii należy przypomnieć, że na mocy art. 2a protokołu nr 22 jego art. 2, zgodnie z którym między innymi żaden środek ani żadna umowa międzynarodowa przyjęte na podstawie części trzeciej tytuł V traktatu FUE nie wiążą Danii, ma zastosowanie również do przepisów ustanowionych na podstawie prawnej z art. 16 TFUE, które dotyczą przetwarzania danych osobowych przez państwa członkowskie w wykonywaniu zadań objętych zakresem rozdziałów 4 lub 5 tytułu V w części trzeciej wspomnianego traktatu, to znaczy w ramach współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych.

130.

Królestwo Danii nie będzie zatem związane postanowieniami przewidywanej umowy. Niemniej jednak, poprzestając na odesłaniu do art. 2 protokołu nr 22, a nie do jego art. 1, który stanowi, że Królestwo Danii nie uczestniczy w przyjęciu przez Radę proponowanych środków objętych częścią trzecią tytuł V traktatu FUE, Rada twierdzi, iż art. 2a tego protokołu oznacza a contrario, że Królestwo Danii uczestniczyłoby w przyjęciu aktu zawarcia przewidywanej umowy, gdyby miał on opierać się na art. 16 TFUE.

131.

Taki tok rozumowania mnie nie przekonuje lub przynajmniej nie ma skutków, jakie przypisuje mu Rada w odniesieniu do wyboru podstawy prawnej aktu zawarcia przewidywanej umowy.

132.

W rzeczy samej nie sądzę, by wysokie umawiające się strony zamierzały pozwolić Królestwu Danii na pozostanie niezwiązanym aktem, którego podstawą prawną jest zarówno art. 16 TFUE, jak i jedno z postanowień traktatu FUE dotyczących współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych, przy jednoczesnym udziale w przyjęciu tegoż aktu, z nieodłącznym ryzykiem, że Królestwo Danii mogłoby przyłączyć się do grupy państw członkowskich przeciwnych właśnie przyjęciu tego aktu, uniemożliwiając w ten sposób utworzenie w Radzie większości kwalifikowanej. Wydaje mi się to sprzeczne z celem protokołu nr 22, którym jest osiągnięcie równowagi pomiędzy potrzebą zapewnienia szczególnego miejsca Królestwa Danii i potrzebą umożliwienia innym państwom członkowskim (w tym, w stosownych przypadkach, Irlandii i Zjednoczonemu Królestwu) kontynuowania ich współpracy w dziedzinie PWBiS.

133.

Oczywiście takiej wykładni można zarzucić, że na mocy preambuły do protokołu nr 22 wysokie umawiające się strony przyjmują do wiadomości, iż Królestwo Danii nie będzie sprzeciwiać się dalszemu rozwojowi współpracy państw członkowskich dotyczącej środków, które państwa tego nie wiążą. Tak więc, zgodnie z tym twierdzeniem, Królestwo Danii – mimo możliwości uczestnictwa w przyjmowaniu aktów objętych zakresem art. 2a wspomnianego protokołu, które jej nie wiążą – miałoby zobowiązać się, że nigdy nie sprzeciwi się ich przyjęciu.

134.

Gdyby taka miała być właściwa wykładnia odnośnych postanowień protokołu nr 22, skutkowałoby to tym, że akt zawarcia przewidywanej umowy nie mógłby opierać się łącznie na art. 16 i art. 87 ust. 2 lit. a) TFUE ze względu na podnoszoną niezgodność procedur prowadzących do przyjęcia tego aktu, z tego prostego powodu, że Królestwo Danii uczestniczyłoby wyłącznie formalnie w przyjęciu tego aktu. W rezultacie takie wyłącznie formalne uczestnictwo Królestwa Danii w przyjęciu aktu zawarcia przewidywanej umowy „osłabiłoby” obiektywną analizę podstawy prawnej tego aktu, która to – przypomnijmy – opiera się na ocenie celów i elementów składowych tej umowy. Taki skutek byłby wyraźnie sprzeczny z orzecznictwem, zgodnie z którym to nie procedury przesądzają o podstawie prawnej danego aktu, lecz podstawa prawna aktu przesądza o procedurach, które znajdują zastosowanie w celu jego przyjęcia ( 51 ). Orzecznictwo to ma zastosowanie, moim zdaniem, zwłaszcza w przypadku, gdy procedura, która miałaby być zastosowana, oznaczałaby wyłącznie formalne uczestnictwo Królestwa Danii w przyjęciu przez Radę aktu, którym to państwo członkowskie nie będzie w żaden sposób związane.

135.

W świetle całości powyższych rozważań proponuję, aby na drugie pytanie skierowane przez Parlament Trybunał odpowiedział w ten sposób, że akt zawarcia przewidywanej umowy, w odniesieniu do celów i elementów składowych tej umowy, związanych ze sobą w sposób nierozłączny, przy czym żaden z nich nie ma charakteru pomocniczego w stosunku do pozostałych, powinien opierać się na art. 16 ust. 2 akapit pierwszy i art. 87 ust. 2 lit. a) TFUE w związku z art. 218 ust. 6 lit. a) ppkt (v) TFUE ( 52 ).

136.

Parlament uważa, że – zważywszy w szczególności na orzecznictwo Trybunału – nie ma pewności prawnej w odniesieniu do tego, czy przewidywana umowa jest zgodna z art. 16 TFUE oraz z art. 7, 8 i art. 52 ust. 1 karty.

137.

Zdaniem Parlamentu jest oczywiste, że określone w przewidywanej umowie gromadzenie, przekazywanie, analiza, zatrzymywanie i dalsze przekazywanie danych PNR stanowią różne przypadki „przetwarzania” i różne postaci ingerencji w prawa podstawowe gwarantowane przez art. 7 i 8 karty. Owa ingerencja pod różnymi postaciami ma, według Parlamentu, szeroki zasięg i jest szczególnie poważna ( 53 ).

138.

Parlament podkreśla, że zgodnie z art. 52 ust. 1 karty taka ingerencja może być uzasadniona tylko wtedy, gdy została „przewidziana ustawą” oraz jest konieczna i proporcjonalna dla osiągnięcia celu interesu ogólnego uznanego przez Unię.

139.

Odnośnie do pierwszego punktu Parlament zastanawia się zasadniczo, czy umowa międzynarodowa stanowi „ustawę” w rozumieniu tego przepisu i czy może przewidywać ograniczenia w korzystaniu z praw gwarantowanych w art. 7 i 8 karty. Parlament podkreśla, że zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC) dotyczącym wyrażenia „przewidzianych przez ustawę” zawartego w art. 8 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej „EKPC”), każda ingerencja powinna mieć podstawę „w prawie krajowym”. Ze względu na to, że traktat z Lizbony całkowicie odmienił porządek prawny Unii, wprowadzając do niego koncepcję „aktu ustawodawczego”, wyrażenie „przewidzianych przez ustawę” pokryje się w prawie Unii z pojęciem „aktu ustawodawczego”. Umowa międzynarodowa nie odpowiada takiej kwalifikacji.

140.

Jeśli chodzi o drugi punkt, a mianowicie konieczność ingerencji, Parlament jest zdania, że na Radzie i Komisji spoczywa obowiązek wykazania na podstawie obiektywnych przesłanek, że zawarcie przewidywanej umowy jest rzeczywiście konieczne w rozumieniu art. 52 ust. 1 karty. Wydaje się, że brak jest takich przesłanek.

141.

Odnośnie wreszcie do trzeciego punktu, który dotyczy proporcjonalności ingerencji określonej w przewidywanej umowie, Parlament twierdzi, że uprawnienia dyskrecjonalne prawodawcy Unii okazują się ograniczone i dlatego należy przeprowadzić ścisłą kontrolę wymogów ustanowionych w karcie, również w kontekście zawarcia umowy międzynarodowej. W tym względzie przewidywana umowa należy do kategorii „bardziej ogólnych środków nadzoru” w rozumieniu orzecznictwa ETPC ( 54 ), wobec czego rozumowanie przeprowadzone przez Trybunał w wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 r., Digital Rights Ireland i in. (C‑293/12 i C‑594/12, EU:C:2014:238) znajdzie również zastosowanie w rozpatrywanym przypadku.

142.

Po pierwsze, przewidywana umowa w opinii Parlamentu dotyczy ogólnie osób podróżujących do Kanady, przy czym brak jest związku między zainteresowanymi osobami, ich danymi PNR i zagrożeniem bezpieczeństwa publicznego.

143.

Po drugie, Parlament zastanawia się, czy przewidywana umowa wprowadza obiektywne kryteria pozwalające skutecznie określić zakres dostępu władz kanadyjskich do danych PNR i ich dalszego wykorzystywania do celów zapobiegania przestępstwom, które można uznać za wystarczająco poważne oraz ich ścigania i karania. Kryteria wymienione w projekcie przewidywanej umowy są jego zdaniem niejasne. Tym samym Parlament zauważa, że przewidywana umowa nie określa „właściwego kanadyjskiego organu” mającego dostęp do danych, a art. 3 ust. 2 przewidywanej umowy odsyła w zakresie wyrażenia „poważne przestępstwa” do prawa kanadyjskiego, bez ograniczeń uznanych przez prawo Unii oraz bez sprecyzowania przestępstw objętych tym wyrażeniem. Podobnie art. 3 ust. 5 przewidywanej umowy umożliwia przetwarzanie danych PNR przez „Kanadę” w dziedzinach innych niż prawo karne oraz dopuszcza przekazywanie danych PNR przez „właściwy kanadyjski organ” innym organom kanadyjskim, a nawet osobom fizycznym. Ponadto, jak twierdzi Parlament, art. 16 ust. 2 przewidywanej umowy nie określa liczby osób posiadających dostęp do danych PNR, a dostęp władz kanadyjskich do tych danych nie podlega uprzedniej kontroli ze strony sądu lub niezależnego organu administracyjnego.

144.

Po trzecie, Parlament zwraca się do Trybunału o stwierdzenie, że ustanowiony w art. 16 ust. 5 przewidywanej umowy pięcioletni okres zatrzymywania danych PNR jest nieuzasadniony. Przedmiotowy okres nie został oparty na obiektywnych kryteriach oraz nie przedstawiono żadnego uzasadnienia. Ponadto został on przedłużony – bez wyjaśnienia – w odniesieniu do okresu przewidzianego w umowie z 2006 r.

145.

Po czwarte, Parlament podnosi, że przewidywana umowa nie wymaga, aby dane PNR były zatrzymywane na terytorium Unii. Tym samym nie zapewnia się pełnej kontroli przestrzegania przez niezależny organ obowiązków w zakresie ochrony i bezpieczeństwa, których wymaga wyraźnie art. 8 ust. 3 karty oraz art. 16 ust. 2 TFUE. W tej sytuacji, zdaniem Parlamentu, istnieją poważne obawy co do tego, czy środki podejmowane przez organy kanadyjskie spełniają zasadnicze wymagania tych artykułów. W szczególności art. 10 przewidywanej umowy nie gwarantuje kontroli przez niezależny kanadyjski organ i nie objaśnia w sposób wystarczający pod względem prawnym uprawnień, w tym wstępnej kontroli, którymi dysponuje ten organ w celu sprawdzenia, czy są one „odpowiednie” w rozumieniu prawa Unii.

146.

W odpowiedzi na pytania pisemne skierowane przez Trybunał, Parlament wyjaśnił między innymi, że wnioski wynikające z wyroku z dnia 6 października 2015 r., Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650) stosuje się mutatis mutandis do oceny zgodności przewidywanej umowy. Parlament dodaje, że skuteczne przestrzeganie warunków materialnych i proceduralnych pierwszego dostępu do danych osobowych powinno mieć również zastosowanie do dalszego przekazywania tych danych oraz do dostępu do nich przez organy kanadyjskie lub organy państw trzecich. W przypadku warunków przewidzianych w art. 18 i 19 przewidywanej umowy nie ma to jego zdaniem miejsca. Ponadto, w opinii Parlamentu, brzmienie art. 14 ust. 2 przewidywanej umowy jest niejednoznaczne.

147.

Odnośnie do innych zainteresowanych stron należy zauważyć, że podczas gdy EIOD w odpowiedziach udzielonych na pytania pisemne skierowane przez Trybunał i w uwagach ustnych zasadniczo podziela wątpliwości i obawy wyrażane przez Parlament, rządy biorące udział w niniejszym postępowaniu, a także Rada i Komisja uważają, że przewidywana umowa jest zgodna z art. 16 TFUE oraz z art. 7, 8 i art. 52 ust. 1 karty. Ich uwagi dotyczą zasadniczo wynikającej z przepisów określonych w przewidywanej umowie ingerencji w podstawowe prawo osób fizycznych do ochrony swoich danych osobowych oraz spełnienia kryteriów przewidzianych w art. 52 ust. 1 karty (ingerencja „przewidziana ustawą” dla realizacji celu interesu ogólnego uznanego przez Unię, która jest konieczna i proporcjonalna dla uzyskania tego celu).

148.

W pierwszej kolejności rządy estoński i francuski przyznają wyraźnie, że postanowienia przewidywanej umowy stanowią ingerencję w zagwarantowane w art. 8 karty podstawowe prawo do ochrony danych osobowych. Rząd francuski wyjaśnia jednak, że nałożone na przewoźników lotniczych zobowiązanie do przekazywania danych PNR nie stanowi takiej ingerencji, ponieważ nie zostało ono wprowadzone przez przewidywaną umowę, ale przez ustawodawstwo kanadyjskie. Trybunał nie może zajmować się opinią dotyczącą zgodności ustawodawstwa państwa trzeciego z traktatami. Ponadto ten sam rząd twierdzi, że ingerencje zawarte w przewidywanej umowie mają mniejszy zasięg niż ingerencje leżące u źródła sprawy, której dotyczył wyrok z dnia 8 kwietnia 2014 r., Digital Rights Ireland i in. (C‑293/12 i C‑594/12, EU:C:2014:238). I tak, według rządu francuskiego, przekazywanych będzie mniej danych, a przewidywana umowa będzie dotyczyć mniejszej liczby osób niż dyrektywa rozpatrywana w tym wyroku. Ponadto, jak twierdzi, dane PNR uniemożliwiają wyciągnięcie bardzo dokładnych wniosków dotyczących życia prywatnego pasażerów. Wreszcie w art. 11 przewidywanej umowy został ustanowiony obowiązek przejrzystości, w związku z czym nie można stwierdzić, że gromadzenie danych PNR i ich późniejsze wykorzystywanie mogłoby wywoływać u zainteresowanych osób poczucie, że ich życie prywatne podlega stałemu nadzorowi.

149.

W drugiej kolejności, w odniesieniu do kwestii ustawowego źródła takiej ingerencji, rząd estoński, Irlandia, rządy francuski i Zjednoczonego Królestwa oraz Rada i Komisja sądzą, że ingerencja ta spełnia warunek bycia „przewidzianą ustawą” w rozumieniu art. 52 ust. 1 karty.

150.

W trzeciej kolejności, jeśli chodzi o cel realizowany przez tę ingerencję, rządy bułgarski, estoński, Irlandia, rządy hiszpański i francuski oraz Rada i Komisja podnoszą, że przekazywanie i późniejsze wykorzystywanie danych PNR ma w szczególności na celu zwalczanie terroryzmu i z tego względu służą celom interesu ogólnego.

151.

W czwartej kolejności, co do konieczności takiej ingerencji, rządy francuski i Zjednoczonego Królestwa oraz Rada i Komisja podkreślają przede wszystkim, że istnieje rosnące zapotrzebowanie ze strony państw trzecich, które uznają za konieczne przekazywanie danych PNR w celach bezpieczeństwa publicznego. Komisja przyznaje, że nie ma dokładnych statystyk wskazujących na przyczynianie się tych danych do zapobiegania i wykrywania przestępczości i terroryzmu oraz prowadzenia dochodzeń w ich sprawie i ich ścigania. Konieczność wykorzystywania danych PNR potwierdzają jednak informacje od państw trzecich, jak również państw członkowskich, które obecnie wykorzystują już takie dane PNR do celów związanych z ochroną porządku publicznego. Doświadczenia tych państw pokazują, że wykorzystanie danych PNR pozwoliło uzyskać zasadnicze postępy w walce z przestępczością, w szczególności z handlem ludźmi i narkotykami oraz terroryzmem, a także lepiej zrozumieć skład i funkcjonowanie sieci terrorystycznych i innych sieci przestępczych. Rząd Zjednoczonego Królestwa i Komisja dodają, że informacje przekazane przez CBSA pokazują, iż dane PNR znacząco przyczyniły się do lokalizowania i ustalania tożsamości osób potencjalnie podejrzanych o akty terrorystyczne lub poważne międzynarodowe przestępstwa.

152.

W piątej kolejności, odnośnie do proporcjonalności omawianej ingerencji, rząd estoński, Rada i Komisja przypominają po pierwsze wymogi wynikające z orzecznictwa Trybunału, w szczególności wymogi określone w wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 r., Digital Rights Ireland i in. (C‑293/12 i C‑594/12, EU:C:2014:238). W szczególności rząd estoński jest zdania, że wnioski płynące z tego wyroku w odniesieniu do zakresu uprawnień dyskrecjonalnych ustawodawcy oraz kontroli sądowej jego granic mają zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Irlandia podnosi natomiast, że należy uwzględnić międzynarodowy charakter i negocjowalność przedmiotowego aktu, podczas gdy rząd francuski twierdzi, że uprawnień dyskrecjonalnych prawodawcy Unii nie można nadmiernie ograniczyć, biorąc pod uwagę fakt, iż ingerencja rozpatrywana w niniejszym przypadku nie jest szczególnie poważna. Rząd Zjednoczonego Królestwa uważa, że ochrona i bezpieczeństwo publiczne ze względu na ich charakter wiążą się z zagadnieniami, w przypadku których należałoby przyznać prawodawcy „rozsądny zakres swobody uznania” w celu ustalenia, czy dany środek jest oczywiście niewłaściwy. Przewidywanej umowy nie można uznać za „ogólny środek nadzoru”, dotyczy raczej zwykłych procedur kontroli granic.

153.

Po drugie rządy bułgarski, estoński, Irlandia, rządy hiszpański, francuski i Zjednoczonego Królestwa, jak również Rada i Komisja twierdzą ponadto, że przewidywana umowa jest zgodna z zasadą proporcjonalności. Rząd Zjednoczonego Królestwa podnosi przede wszystkim, że w razie braku przewidywanej umowy środki wobec pasażerów wylatujących z Unii mogą być mniej precyzyjne i bardziej inwazyjne. Dane PNR umożliwiają skuteczniejsze i efektywniejsze wychwytywanie „obiektów zainteresowania” podróżujących na konkretne wydarzenia lub do konkretnych miast, umożliwiając w konsekwencji ograniczenie kontroli bezpieczeństwa i skrócenie czasu oczekiwania innych pasażerów. Następnie, rządy te i instytucje uważają zasadniczo, że przewidywana umowa różni się od dyrektywy, będącej punktem wyjścia dla sprawy Digital Rights Ireland i in. (C‑293/12 i C‑594/12, EU:C:2014:238). W szczególności, w odróżnieniu od tej dyrektywy, przewidywana umowa zawiera ścisłe postanowienia dotyczące warunków dostępu i wykorzystywania danych oraz przepisy dotyczące bezpieczeństwa danych i kontroli przez niezależny organ. Dodatkowo przewidywana umowa określa nadzór nad przestrzeganiem tych postanowień, informowanie zainteresowanych osób o przekazywaniu i przetwarzaniu ich danych, procedurę dostępu do danych oraz ich poprawiania, jak również administracyjne i sądowe środki odwoławcze w celu zagwarantowania tych praw.

154.

W odniesieniu do argumentu Parlamentu, że przewidywana umowa nie wymaga żadnego związku między danymi PNR i zagrożeniem dla bezpieczeństwa publicznego, rządy estoński, francuski i Zjednoczonego Królestwa oraz Komisja podnoszą zasadniczo, że celem wykorzystywania danych PNR jest ustalenie tożsamości osób do tej pory nieznanych odpowiednim służbom jako stanowiące ewentualne ryzyko dla bezpieczeństwa, ponieważ tożsamość osób znanych w tym zakresie może zostać ustalona na podstawie zaawansowanych informacji o pasażerach (API). Tak więc cel prewencyjny nie mógłby zostać osiągnięty, gdyby przekazywano jedynie dane PNR już poszukiwanych osób podejrzanych.

155.

Po trzecie, zdaniem tych zainteresowanych stron, należy również odrzucić słowa krytyki kierowane przez Parlament i EIOD w odniesieniu do sformułowań i pominięć w przewidywanej umowie.

156.

I tak, zdaniem Rady i Komisji, fakt, że art. 3 ust. 3 przewidywanej umowy odsyła do prawa kanadyjskiego, nie pozwala na stwierdzenie, że jest on zbyt ogólny. Trudno jest zawrzeć w umowie międzynarodowej definicję czynu podlegającego kwalifikacji jako „poważne przestępstwo”, która będzie określona wyłącznie w prawie Unii. Podobnie, jeżeli chodzi o art. 3 ust. 5 lit. b) przewidywanej umowy, wymienione wyżej instytucje zwracają uwagę, że postanowienie to jest odzwierciedleniem nałożonego przez kanadyjską konstytucję na wszystkie kanadyjskie organy publiczne obowiązku dostosowania się do zarządzenia sądu. Ponadto ewentualna możliwość dostępu do danych PNR zostałaby w takim przypadku zbadana przez organ sądowy pod kątem konieczności i proporcjonalności oraz uzasadniona w postanowieniu wydanym przez sąd.

157.

Ponadto, co do ograniczeń dotyczących organów i osób mających dostęp do danych PNR, Rada i Komisja uważają, że brak wskazania właściwego kanadyjskiego organu w przewidywanej umowie jest kwestią o charakterze proceduralnym, niemającą wpływu na zasadę proporcjonalności. W każdym razie podnoszą one, że właściwy kanadyjski organ w rozumieniu art. 2 lit. d) przewidywanej umowy został zgłoszony Komisji w czerwcu 2014 r. Chodzi o CBSA, której jako jedynej zezwolono na otrzymywanie i przetwarzanie danych PNR. „Ograniczona liczba urzędników szczególnie upoważnionych”, o której mowa w art. 16 ust. 2 przewidywanej umowy, oznacza, że dotyczy to urzędników CBSA oraz tych, którzy powinni zostać upoważnieni do przetwarzania danych PNR. Dodatkowe zabezpieczenia zostały przewidziane w art. 9 ust. 2 lit. a) i b) oraz w art. 9 ust. 4 i 5 przewidywanej umowy.

158.

Ponadto, w odniesieniu do braku uprzedniej weryfikacji dostępu do danych PNR, Komisja wskazuje, że samym przedmiotem przewidywanej umowy jest umożliwienie przekazywania danych PNR do CBSA dla potrzeb dostępu do tych danych, zatem taka uprzednia weryfikacja zmieniłaby ten przedmiot. Rząd irlandzki dodaje, że taka uprzednia weryfikacja nie jest konieczna, ponieważ przewidywana umowa ogranicza do minimum liczbę osób uprawnionych do dostępu do tych danych i do ich wykorzystywania oraz zapewnia szereg dodatkowych zabezpieczeń w art. 11–14, 16, 18 i 20.

159.

Dodatkowo, jeśli chodzi o kwestię zatrzymywania danych PNR, Irlandia na początku zwróciła uwagę, że biorąc pod uwagę, iż zgodnie z art. 5 przewidywanej umowy uznaje się, że właściwy kanadyjski organ gwarantuje odpowiedni poziom ochrony danych PNR i że istnieje nadzór ze strony niezależnego organu, nie jest konieczne – w odróżnieniu od sytuacji, której dotyczy dyrektywa leżąca u podstaw wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 r., Digital Rights Ireland i in. (C‑293/12 i C‑594/12, EU:C:2014:238) – zatrzymywanie danych na terytorium Unii. Następnie, zdaniem Rady i Komisji, określony w art. 16 przewidywanej umowy pięcioletni okres zatrzymywania danych nie wykracza poza zakres ściśle konieczny do realizacji celu związanego z bezpieczeństwem publicznym, a zatem nie może być oceniany abstrakcyjnie. Przewidziany w umowie z 2006 r. trzyipółletni okres zatrzymania danych znacząco utrudnił kanadyjskim władzom skuteczne korzystanie z danych PNR w celu wykrywania przypadków o wysokim stopniu zagrożenia terroryzmem lub przypadków przestępczości zorganizowanej, jeśli się uwzględni czasochłonność związanych z nimi dochodzeń. Ponadto, według Rady, okres zatrzymania danych PNR został określony z uwzględnieniem przeciętnego czasu trwania dochodzeń karnych, średniego czasu żywotności sieci poważnej przestępczości oraz okoliczności, że komórki terrorystyczne mogą pozostawać uśpione przez pewną liczbę lat. Rząd estoński, Irlandia i rząd francuski dodają, że ze względu na złożony i trudny charakter dochodzeń dotyczących przestępstw terrorystycznych i poważnej przestępczości międzynarodowej, okres pomiędzy przelotem a momentem, w którym organy ścigania potrzebują dostępu do danych PNR w celu wykrycia, prowadzenia dochodzeń i ścigania takich przestępstw, może czasami wynosić kilka lat. W swoich odpowiedziach na pytania pisemne Trybunału rządy hiszpański i francuski przedstawiają również konkretne przykłady, w których proces sprawdzania i weryfikowania informacji trwa około pięciu lat i w których to przypadkach dane PNR miały lub mogły mieć istotne znaczenie. Rząd estoński, Irlandia, rząd francuski, jak również Rada i Komisja podkreślają zasadniczo, że art. 16 przewidywanej umowy zawiera rygorystyczne warunki w odniesieniu do maskowania (lub do pozbawiania danych cech umożliwiających identyfikację osoby) i do usuwania maskowania danych, których celem jest zwiększenie ochrony danych osobowych pasażerów linii lotniczych.

160.

Wreszcie, w odniesieniu do nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o ochronie danych przez niezależny organ zgodnie z wymogami art. 8 ust. 3 karty i art. 16 ust. 2 TFUE, Rada i Komisja uważają, że brak wskazania właściwego kanadyjskiego organu w przewidywanej umowie nie podważa odpowiedniego charakteru środków, jakie ma podjąć Kanada. Nazwa właściwych organów na mocy art. 10 i 14 przewidywanej umowy została przekazana Komisji. Mowa o kanadyjskim komisarzu ds. ochrony prywatności i o dyrekcji ds. odwołań w CBSA. Organy te spełniają warunek niezależności pozwalający im na wykonywanie swoich zadań bez podlegania zewnętrznym wpływom, pomimo że dyrekcja ds. odwołań w CBSA jest „organem ustanowionym środkami administracyjnymi” w rozumieniu art. 10 i 14 przewidywanej umowy. Zgodnie z wyjaśnieniami przedstawionymi przez władze kanadyjskie dyrekcja ds. odwołań w CBSA jest organem niezależnym i odpowiedzialnym za rozpatrywanie skarg i odwołań administracyjnych wnoszonych przez cudzoziemców niezamieszkałych w Kanadzie. Ponadto, zdaniem Komisji, od decyzji tego organu można wnosić odwołanie do kanadyjskiego komisarza ds. ochrony prywatności za pośrednictwem osoby zamieszkałej w Kanadzie.

161.

W szóstej kolejności, w odpowiedziach na pisemne pytania przedstawione przez Trybunał oraz na rozprawie, rząd Zjednoczonego Królestwa, Rada i Komisja przedstawiły nieco bardziej szczegółowo treść 19 kategorii danych PNR wymienionych w załączniku do przewidywanej umowy. W szczególności, zdaniem Komisji, jedynie rubryka 17, zatytułowana „uwagi ogólne, w tym inne informacje dodatkowe (OSI), informacje o usługach specjalnych (SSI) i o prośbach o usługi specjalne (SSR)” obejmuje dane szczególnie chronione w rozumieniu przewidywanej umowy. Te ostatnie dane będą przekazywane jedynie nieobowiązkowo, ponieważ mogą one być ujawnione wyłącznie w ramach rezerwacji usług dodatkowych wskazanych przez podróżnego i, zdaniem rządu Zjednoczonego Królestwa, są dostępne wyłącznie w wyjątkowych okolicznościach, zgodnie z postanowieniami przewidywanej umowy. Ponadto rząd francuski wskazał, że wnioski płynące z wyroku z dnia 6 października 2015 r., Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650) nie mają zastosowania do badania zgodności przewidywanej umowy z traktatami, natomiast rząd irlandzki uważa, że wyrok ten dostarcza istotnych wskazówek na temat odpowiedniego poziomu ochrony, który musi zapewnić państwo trzecie. Z kolei Rada i Komisja podzielają opinię, zgodnie z którą jedynie pkt 91–93 i 95 tego wyroku, dotyczące wykładni karty, mają zastosowanie w ramach badania zgodności przewidywanej umowy. Instytucje te uważają natomiast, że badanie przewidywanej umowy powinno doprowadzić do innego wniosku niż wnioski, do jakich doszedł Trybunał w tym wyroku. Wreszcie, w odniesieniu do dalszego udostępniania danych, o którym mowa w art. 18 i 19 przewidywanej umowy, Irlandia, Rada i Komisja przypominają, że takie udostępnianie jest uzależnione od spełnienia rygorystycznych warunków oraz od zgodności z celami określonymi w art. 3 przewidywanej umowy. Ponadto Komisja podkreśla, że art. 19 przewidywanej umowy należy odczytywać w świetle stosownych przepisów kanadyjskich.

162.

Zanim przejdę do istoty pierwszego pytania będącego przedmiotem wniosku Parlamentu o wydanie opinii, wydaje się, że należy poczynić trzy wstępne uwagi w odniesieniu do zakresu badania, które należy przeprowadzić.

163.

Przede wszystkim, jak wynika z przedstawionych uwag, zainteresowane strony wielokrotnie w toku postępowania odwoływały się do kanadyjskich przepisów i praktyki, w szczególności w celu wyjaśnienia, a nawet uzupełnienia niektórych postanowień przewidywanej umowy. Oczywiste jest, że w celu zbadania zgodności przewidywanej umowy z prawem pierwotnym Unii w ramach procedury określonej w art. 218 ust. 11 TFUE Trybunał nie może wypowiadać się na temat przepisów lub praktyki państwa trzeciego. Badanie przez Trybunał może dotyczyć wyłącznie przedłożonych mu postanowień przewidywanej umowy.

164.

Jakkolwiek zrozumiałe i logiczne jest to merytoryczne ograniczenie kontroli sądowej w ramach postępowania w sprawie wydania opinii, niemniej sprawia ono pewne trudności. A zatem, podczas gdy bezsporne jest, że przewidywana umowa powinna w szczególności stanowić ramy prawne dla władz kanadyjskich, pozwalając dzięki analizie danych PNR na stosowanie metod ustalania tożsamości pasażerów dotąd nieznanych organom ścigania, opartych na schemacie zachowań „budzących niepokój” lub „wzbudzających zainteresowanie” ( 55 ), żadne z postanowień przewidywanej umowy nie odnosi się do ustanowienia wspomnianych metod, do prawa każdego „wytypowanego” pasażera o byciu poinformowanym o stosowanych metodach oraz do zagwarantowania mu, że takie metody „typowania” podlegają kontroli administracyjnej lub sądowej, które to kwestie leżą wyłącznie w gestii organów kanadyjskich ( 56 ). Sądzę, że należałoby się zastanowić, czy w odniesieniu do przestrzegania art. 7 i 8 karty wspomniane kwestie i gwarancje nie powinny zostać uregulowane przez same postanowienia przewidywanej umowy. Ten przykład pokazuje, że jedna z trudności niniejszej sprawy wynika z tego, iż obejmuje ona sprawdzenie, szczególnie w kontekście prawa do ochrony danych osobowych, nie tylko tego, co określono w przewidywanej umowie, ale przede wszystkim tego, czego w niej nie przewidziano.

165.

Następnie należy zauważyć, że wniosek Parlamentu o wydanie opinii ograniczył się do wskazania pewnej liczby postanowień przewidywanej umowy, które – zdaniem tej instytucji – wykazują mniej lub bardziej wyraźnie i intensywnie cechy niezgodności z art. 16 TFUE oraz art. 7, 8 i art. 52 ust. 1 karty. Zważywszy na prewencyjny cel postępowania w sprawie wydania opinii oraz jego niesporny charakter, Trybunał nie musi przestrzegać takiego ograniczenia wniosku, niezależnie od tego, czy jest ono zamierzone czy nie. Opinia 1/00 z dnia 18 kwietnia 2002 r. (EU:C:2002:231, pkt 1), w której to Trybunał włączył do badania zgodności przewidywanej umowy szereg przepisów tej umowy, które nie stanowiły wprost przedmiotu złożonego przez Komisję wniosku o wydanie opinii, a także opinia 1/08 z dnia 30 listopada 2009 r. (EU:C:2009:739, pkt 96–105), w której Trybunał nie uwzględnił sugestii wnioskodawcy dotyczącej ograniczenia badania do niektórych części projektu rozpatrywanej umowy stanowiącej przedmiot wniosku o wydanie opinii, są tego bardzo dobrymi przykładami.

166.

Uważam za właściwe, by w niniejszym postępowaniu badanie przez Trybunał objęło zgodność postanowień przewidywanej umowy, takich jak jej art. 18 i 19, które nie były przedmiotem krytycznych uwag ze strony Parlamentu we wniosku o wydanie opinii, ale które wymagają uwagi Trybunału. Dodam, że Parlament i inne zainteresowane strony miały możliwość przedstawienia uwag na temat tych postanowień, bądź w ramach swoich odpowiedzi na pisemne pytania Trybunału, bądź na rozprawie przed Trybunałem.

167.

Wreszcie, w świetle dyskusji, która przetoczyła się przed Trybunałem, uważam za stosowne przypomnienie, że na mocy art. 218 ust. 11 TFUE normy, na podstawie których można przeprowadzić badanie zgodności przewidywanej umowy, obejmują wyłącznie postanowienia prawa pierwotnego Unii, którymi są w tym przypadku traktaty i prawa wymienione w karcie ( 57 ), z wyłączeniem prawa pochodnego. W tym względzie nic nie stoi na przeszkodzie temu, aby swoim badaniem dotyczącym ważności materialnej przewidywanej umowy Trybunał objął przepisy prawa pierwotnego nieujęte w pytaniu przedstawionym przez Parlament, takie jak art. 47 karty, jeżeli okaże się to konieczne dla celów postępowania w sprawie wydania opinii i o ile zainteresowane strony miały możliwość przedstawienia swoich uwag na ich temat. Jest tak rzeczywiście w odniesieniu do stosowania skutecznej kontroli sądowej gwarantowanej w art. 47 karty.

168.

Rozważania następujące po tych uwagach będą dotyczyły głównie kryteriów stosowania art. 7, 8 i art. 52 ust. 1 karty. Mimo że nie zostało to zakwestionowane w żaden konkretny sposób, zbadam, czy postanowienia przewidywanej umowy stanowią ingerencję w podstawowe prawa do prywatności i ochrony danych osobowych i czy ta ingerencja może być uzasadniona. Oczywiście to analiza uzasadnienia ingerencji, szczególnie jej proporcjonalności, jest tym, co wzbudza kontrowersje.

169.

Bez potrzeby przeprowadzania zindywidualizowanej i wyczerpującej analizy 19 kategorii danych PNR wymienionych w załączniku do przewidywanej umowy, bezsporne jest, że obejmują one przede wszystkim tożsamość, obywatelstwo i adres pasażerów, wszystkie dostępne dane pasażera dokonującego rezerwacji (adres miejsca zamieszkania, adres poczty elektronicznej, telefon), informacje dotyczące użytego środka płatności, w tym, w stosownym przypadku, numeru karty kredytowej służącej do rezerwacji lotu, informacje dotyczące bagażu, nawyki turystyczne podróżnych, a także informacje dotyczące dodatkowych usług, których wymagali podróżni, związanych z ich ewentualnymi problemami zdrowotnymi, w tym mobilnością, lub ich życzenia żywieniowe podczas lotu, które mogą dostarczyć wskazówek w szczególności na temat stanu zdrowia jednego lub większej liczby pasażerów, ich pochodzenia etnicznego lub przekonań religijnych.

170.

Dane te w całości dotyczą sfery życia prywatnego, a nawet intymnego, osób i bezsprzecznie odnoszą się do jednej lub wielu „zidentyfikowanych lub możliwych do zidentyfikowania osób fizycznych” ( 58 ). W świetle orzecznictwa Trybunału nie ma zatem żadnych wątpliwości, że systematyczne przekazywanie danych PNR kanadyjskim organom publicznym, dostęp do tych danych oraz wykorzystywanie i zatrzymywanie tych danych przez te same organy publiczne przez okres pięciu lat, jak również, w razie potrzeby, ich późniejsze przekazywanie na mocy postanowień przewidywanej umowy innym organom publicznym, w tym innym państwom trzecim, są działaniami wchodzącymi w zakres zastosowania prawa podstawowego do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego zagwarantowanego w art. 7 karty oraz „ściśle związanego” ( 59 ), niemniej jednak odrębnego, prawa podstawowego dotyczącego ochrony danych osobowych, gwarantowanego w art. 8 ust. 1 karty i stanowią ingerencję w te prawa podstawowe.

171.

W istocie Trybunał orzekł już w odniesieniu do art. 8 EKPC, na którym opierają się art. 7 i 8 karty ( 60 ), że podanie danych osobowych do wiadomości osobom trzecim – w niniejszym przypadku organowi publicznemu – stanowi ingerencję w rozumieniu tego postanowienia ( 61 ) oraz że obowiązek zatrzymywania danych osobowych nałożony przez organy publiczne, a także późniejszy dostęp właściwych organów krajowych do danych dotyczących życia prywatnego, również stanowią samoistną ingerencję w prawa zagwarantowane w art. 7 karty ( 62 ). Podobnie akt Unii przewidujący wszelkie formy przetwarzania danych osobowych stanowi ingerencję w określone w art. 8 karty prawo podstawowe do ochrony takich danych ( 63 ). Taka ocena ma zastosowanie mutatis mutandis w odniesieniu do aktu Unii w formie zawartej przez nią umowy międzynarodowej, takiej jak przewidywana umowa, której celem jest w szczególności umożliwienie co najmniej jednemu organowi publicznemu państwa trzeciego przetwarzania i zatrzymywania danych osobowych pasażerów linii lotniczych. Zgodność z prawem takiego aktu zależy bowiem od przestrzegania praw podstawowych chronionych w porządku prawnym Unii ( 64 ), w szczególności praw gwarantowanych w art. 7 i 8 karty.

172.

Podkreślona przez rząd Zjednoczonego Królestwa okoliczność, że osoby, których dotyczy przewidywana umowa lub przynajmniej znaczna większość z nich, nie odczuwają niedogodności z racji tej ingerencji, nie ma znaczenia przy ustalaniu, czy taka ingerencja istnieje ( 65 ).

173.

Również bez znaczenia jest okoliczność, czy istnieje możliwość, iż przekazywane informacje lub co najmniej większość z nich nie ma charakteru danych szczególnie chronionych ( 66 ).

174.

Poza tym chciałbym wskazać, że umawiające się strony mają pełną świadomość ingerencji związanej z przekazywaniem, wykorzystywaniem, zatrzymywaniem i dalszym przekazywaniem danych PNR, określonymi w przewidywanej umowie, ponieważ – jak wyraźnie wynika z jej preambuły – właśnie ze względu na tę ingerencję rzeczona umowa podejmuje próbę pogodzenia wymagań dotyczących bezpieczeństwa publicznego oraz przestrzegania praw podstawowych do ochrony prywatności i danych osobowych.

175.

Prawdą jest, że dążenie do takiego kompromisu przez umawiające się strony może ograniczyć intensywność lub wagę wynikającej z przewidywanej umowy ingerencji w prawa podstawowe gwarantowane w art. 7 i 8 karty.

176.

Nie zmienia to jednak faktu, że ingerencja wynikająca z przewidywanej umowy ma określone rozmiary i niebagatelną wagę. Z jednej strony, dotyczy bowiem w sposób systematyczny wszystkich pasażerów korzystających z połączeń lotniczych między Kanadą a Unią Europejską, to znaczy kilkudziesięciu milionów osób rocznie ( 67 ). Z drugiej strony, jak potwierdziła większość zainteresowanych stron, wiadome jest, że celem przekazywania dużej liczby danych osobowych pasażerów lotniczych, wśród których znajdują się dane szczególnie chronione, wymagającego z definicji ich zautomatyzowanego przetwarzania, a także zatrzymywania tych danych przez okres pięciu lat, jest umożliwienie porównania – w razie potrzeby retrospektywnie – tych danych ze sporządzonymi wcześniej schematami zachowań „groźnych” lub „niepokojących”, pozostających w związku z działalnością terrorystyczną lub poważną przestępczością międzynarodową, tak aby zidentyfikować osoby dotąd nieznane służbom policji lub niebędące podejrzanymi. Tymczasem cechy te, które wydają się właściwe dla systemu PNR ustanowionego przez przewidywaną umowę, mogą wywoływać niemiłe odczucie, że wszyscy podróżni znajdujący się w polu zainteresowania zamienili się w potencjalnych podejrzanych ( 68 ).

177.

Należy jednak dodać, że moim zdaniem – wbrew opinii Parlamentu – tego stwierdzenia nie należy rozszerzać na gromadzenie danych PNR przez przewoźników lotniczych.

178.

Przewidywana umowa nie reguluje bowiem gromadzenia tych danych, ale opiera się na domniemaniu faktycznym i prawnym, że przewoźnicy lotniczy zbierają w każdym wypadku dane PNR do celów prowadzonej działalności. Oczywiście nie można zaprzeczyć, że niektóre postanowienia przewidywanej umowy odnoszą się do gromadzenia danych PNR. I tak, jej art. 4 ust. 2 wyjaśnia, że Kanada nie wymaga od przewoźnika lotniczego udostępniania elementów danych PNR, które nie są dotąd gromadzone lub przechowywane. Podobnie art. 11 przewidywanej umowy zobowiązuje Kanadę do zapewnienia, aby kanadyjski właściwy organ udostępnił na swojej stronie internetowej między innymi informacje o „powodach gromadzenia danych PNR”, przy czym umawiające się strony powinny również współpracować, w szczególności z branżą transportu lotniczego, w celu wspierania przejrzystości poprzez podawanie pasażerom, „najlepiej w momencie dokonywania rezerwacji” lotów, „powodów gromadzenia danych PNR”. O ile taki obowiązek przejrzystości może, w moim przekonaniu, z powodzeniem zostać wzmocniony poprzez nakazanie systematycznego przedstawiania indywidualnej informacji o powodach gromadzenia danych w chwili rezerwacji lotów, o tyle przewidywana umowa nie reguluje ani samego procesu gromadzenia danych, ani jego szczegółowych zasad leżących w kompetencji przewoźników lotniczych, którzy w tym zakresie powinni działać zgodnie ze stosownymi przepisami krajowymi i prawem Unii.

179.

Wobec powyższego gromadzenie danych PNR nie stanowi przetwarzania danych osobowych wiążącego się z ingerencją w prawa podstawowe gwarantowane w art. 7 i 8 karty, która wynika z samej przewidywanej umowy. Mając na uwadze ograniczoną kompetencję Trybunału w ramach postępowania w sprawie wydania opinii, czynność ta nie będzie zatem przedmiotem dalszych rozważań.

180.

Niezależnie od tego stwierdzenia dotyczącego gromadzenia danych PNR uważam jednak – ze względów przedstawionych w pkt 170–176 niniejszej opinii – że przewidywana umowa stanowi poważną ingerencję w prawa podstawowe gwarantowane w art. 7 i 8 karty. Aby taka ingerencja była dozwolona, musi być ona uzasadniona.

181.

Ani prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, ani prawo do ochrony danych osobowych nie mają charakteru absolutnego.

182.

I tak art. 52 ust. 1 karty przyzwala na ograniczenie korzystania z praw takich jak ustanowione w jej art. 7 i art. 8 ust. 1, o ile takie ograniczenia są przewidziane ustawą i szanują istotę tych praw i wolności, a także o ile, z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności, są one konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób.

183.

Ponadto art. 8 ust. 2 karty dopuszcza przetwarzanie danych osobowych „w określonych celach i za zgodą osoby zainteresowanej lub na innej uzasadnionej podstawie przewidzianej ustawą”.

184.

Na wstępie, w odniesieniu do jednego z warunków wymienionych w art. 8 ust. 2 karty, należy zauważyć, że przewidywana umowa nie próbuje wiązać przetwarzania danych PNR przekazanych właściwym organom kanadyjskim ze zgodą pasażerów linii lotniczych ( 69 ). Zważywszy na nałożony na przewoźników lotniczych obowiązek przekazywania kategorii danych PNR zawartych w załączniku do przewidywanej umowy, wspomniani pasażerowie nie mogą sprzeciwić się przekazaniu tych danych, jeżeli chcą podróżować do Kanady drogą lotniczą. Dodatkowo wspomniana podczas rozprawy przed Trybunałem okoliczność, że niektóre dane PNR zawierające ewentualne dane szczególnie chronione mogą być przekazywane przewoźnikowi lotniczemu jedynie w przypadku, gdy podróżny wymaga świadczenia specjalnych usług, w żaden sposób nie oznacza, że ów pasażer zgodził się na przetwarzanie tych danych przez właściwy organ kanadyjski do celów stosowania art. 3 przewidywanej umowy.

185.

Ponadto nie podnoszono przed Trybunałem – i ja również nie sądzę, by tak było – że ingerencja zawarta w przewidywanej umowie może naruszać „istotę”, w rozumieniu art. 52 ust. 1 karty, ustanowionych w jej art. 7 i art. 8 ust. 1 praw podstawowych.

186.

Po pierwsze, charakter danych PNR będących przedmiotem przewidywanej umowy nie pozwala bowiem na wyciągnięcie precyzyjnych wniosków dotyczących istoty prywatności zainteresowanych osób. Wnioski te ograniczają się do zwyczajów związanych z przelotem między Kanadą a Unią Europejską. Ponadto, w art. 8, 16, 18 i 19 przewidywanej umowy ustanowiono szereg zabezpieczeń dotyczących maskowania i stopniowego pozbawiania cech umożliwiających identyfikację osoby danych PNR przekazanych kanadyjskim organom, wykorzystywanych i zatrzymywanych przez te organy oraz ewentualnie przekazywanych dalej, co ma zasadniczo na celu zapewnienie ochrony prywatności.

187.

Po drugie, w odniesieniu do istoty ochrony danych osobowych należy zauważyć, że na mocy art. 9 przewidywanej umowy Kanada powinna w szczególności „zapewni[ć] ochronę, bezpieczeństwo, poufność i integralność danych”, jak również wdrożyć „środki regulacyjne, proceduralne i techniczne w celu ochrony danych PNR przed przypadkowym, niezgodnym z prawem lub nieuprawnionym dostępem, przetwarzaniem lub utratą”. Ponadto wszelkie naruszenie bezpieczeństwa danych powinno podlegać skutecznym i odstraszającym środkom, które mogą obejmować sankcje.

188.

W związku z tym należy ustalić, czy zostały spełnione pozostałe przesłanki uzasadnienia określone w art. 8 ust. 2 oraz w art. 52 ust. 1 karty, które to przesłanki zresztą częściowo pokrywają się ze sobą.

189.

Nie będę rozwodził się zbyt długo nad dwoma z tych przesłanek, a mianowicie, że ingerencja musi być „przewidziana ustawą” [śródtytuł a)] i odpowiadać celowi interesu ogólnego (lub „uzasadnionej podstawie”, zgodnie z wyrażeniem zastosowanym w art. 8 ust. 2 karty) [śródtytuł b)], które wydają się oczywiście spełnione. Dłuższe będą natomiast rozważania poświęcone kwestii proporcjonalności ingerencji [śródtytuł c)].

190.

Odnośnie do pierwszego punktu czysto formalne wątpliwości wyrażone przez Parlament co do „ustawowego” źródła ingerencji mogą z całą pewnością zostać rozwiane. Zgodnie z orzecznictwem ETPC zawarte w art. 8 ust. 2 EKPC wyrażenie „przewidziana przez ustawę” oznacza w szczególności, że podstawą przedmiotowego środka jest prawo krajowe ( 70 ) i należy ją rozumieć w ujęciu materialnym, a nie formalnym ( 71 ). ETPC przyznaje tym samym, że niepisane zasady spełniają ten warunek ( 72 ). Ponadto ETPC orzekł, że traktat międzynarodowy włączony do wewnętrznego prawa krajowego również spełnia ten wymóg ( 73 ).

191.

Podobnie jak ETPC Trybunał przyjmuje materialne, a nie formalne ujęcie wyrażenia „przewidziana ustawą”, zawartego w art. 52 ust. 1 karty. Trybunał uznał zatem tę przesłankę za spełnioną w przypadku ograniczeń praw gwarantowanych w art. 7 i 8 karty poprzez przepisy zawarte w rozporządzeniach Unii, przyjmowanych odpowiednio przez Komisję ( 74 ) i Radę ( 75 ), a zatem bez włączania Parlamentu do przyjęcia tych aktów jako „współprawodawcy”.

192.

W tym przypadku bezsporne jest, że akt dotyczący zawarcia przewidywanej umowy może zostać przyjęty przez Radę tylko wtedy, gdy zgodnie z art. 218 ust. 6 lit. a) ppkt (v) TFUE na przewidywaną umowę wyrazi uprzednio zgodę Parlament, ponieważ rzeczona umowa obejmuje dziedziny, mianowicie współpracy policyjnej i zatrzymywania danych osobowych, do których stosuje się zwykłą procedurę ustawodawczą. Po zakończeniu tych procedur, zgodnie z art. 216 ust. 2 TFUE umowa stanie się elementem porządku prawnego Unii i będzie korzystać z pierwszeństwa w stosunku do aktów prawa wtórnego ( 76 ). Z powyższego wnioskuję, że ingerencja wynikająca z przewidywanej umowy jest rzeczywiście „przewidziana ustawą” w rozumieniu art. 52 ust. 1 karty.

193.

W tej samej kwestii chciałbym dodać, że mimo iż nie było to przedmiotem dyskusji między zainteresowanymi stronami w niniejszym postępowaniu, ogólnie rzecz ujmując, przewidywana umowa wydaje się odpowiadać również drugiemu aspektowi wyrażenia „przewidziana przez ustawę” w rozumieniu art. 8 EKPC, zgodnie z wykładnią dokonaną przez ETPC, a mianowicie „jakości ustawy”. Zgodnie z orzecznictwem ETPC wyrażenie to wymaga zasadniczo, aby przedmiotowy środek był dostępny i wystarczająco przewidywalny, lub innymi słowy, aby użyte w nim były sformułowania na tyle jasne, by wskazywać wszystkim w sposób wystarczający, w jakich okolicznościach i na jakich warunkach upoważnia on organy publiczne do stosowania środków wpływających na ich prawa chronione przez EKPC ( 77 ). I tak przewidywana umowa zostanie po jej zawarciu w całości opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, co w sposób oczywisty spełnia warunek dostępności. Co do warunku przewidywalności, niezależnie od szczegółowych uwag, wprawdzie dość licznych, dotyczących zakresu oraz stopnia jasności i precyzji wielu postanowień przewidywanej umowy, które rozwinę później ( 78 ), uważam również, że – jako całość – przewidywana umowa jest sformułowana na tyle jasno, żeby umożliwić wszystkim zainteresowanym osobom wystarczające zrozumienie warunków i okoliczności, w których dane PNR są przekazywane organom kanadyjskim, przetwarzane, zatrzymywane i ewentualnie udostępniane później przez te władze, i odpowiednio wpływać na ich zachowanie. Ponadto art. 11 przewidywanej umowy określa środki dodatkowe umożliwiające informowanie społeczeństwa, jakie muszą być przyjęte przez umawiające się strony, dotyczące w szczególności powodów gromadzenia danych PNR oraz ich wykorzystania i ujawnienia.

194.

Wydaje mi się, że ingerencja wynikająca z przewidywanej umowy z całą pewnością odpowiada celowi interesu ogólnego w rozumieniu art. 52 ust. 1 karty, a mianowicie zwalczaniu terroryzmu i poważnej przestępczości (międzynarodowej) w celu zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, jak wyjaśniono w szczególności w preambule oraz w art. 1 i 3 przewidywanej umowy. Żadna z zainteresowanych stron nie zakwestionowała zasadności realizacji takiego celu przez przewidywaną umowę. Posiadanie przez ten cel cechy interesu ogólnego zostało już przez Trybunał, w nieco innym sformułowaniu, uznane w orzecznictwie dla celów stosowania art. 52 ust. 1 karty ( 79 ).

195.

Na tym etapie należy zatem sprawdzić, czy ingerencja w prawa gwarantowane przez art. 7 i art. 8 ust. 1 karty jest proporcjonalna do realizowanego uzasadnionego celu.

196.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada proporcjonalności wymaga, by akty instytucji Unii były odpowiednie do realizacji uzasadnionych celów, którym akty te służą, i nie wykraczały poza to, co jest właściwe i konieczne do ich osiągnięcia ( 80 ).

197.

W tym względzie zainteresowane strony omówiły przede wszystkim zakres kontroli sądowej przestrzegania tych warunków. Podczas gdy Parlament, rząd estoński i EIOD wskazują na potrzebę ścisłej kontroli przestrzegania tych warunków, tak jak Trybunał przyznał w wyrokach z dnia 8 kwietnia 2014 r., Digital Rights Ireland i in. (C‑293/12 i C‑594/12, EU:C:2014:238) i z dnia 6 października 2015 r., Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650), Irlandia oraz rządy francuski i Zjednoczonego Królestwa stoją zasadniczo na stanowisku, że Trybunał powinien ograniczyć zakres swojej kontroli, przyznać zaś szerszy zakres uznania instytucjom w przypadku przyjmowania aktu wpisującego się w kontekst stosunków międzynarodowych oraz zważywszy na ograniczony charakter ingerencji wynikającej z tego aktu.

198.

Nie przekonuje mnie to ostatnie stanowisko zainteresowanych stron.

199.

Wprawdzie jestem gotów przyznać, że zakres uznania instytucji może się różnić w zależności od tego, czy rozważane jest przyjęcie aktu prawa wtórnego Unii, czy zawarcie umowy międzynarodowej wymagającej z definicji negocjacji z jednym lub wieloma państwami trzecimi. Oczywiście w szczególnym kontekście danych PNR przekazywanych państwom trzecim w celu ich przetwarzania, z pewnością bardziej stosowne jest zawarcie umowy międzynarodowej zapewniającej pasażerom linii lotniczych – obywatelom Unii – odpowiednią ochronę prywatności i danych osobowych, możliwie jak najbardziej odpowiadającej wymogom prawa Unii, niż pozostawienie uznaniu każdego z zainteresowanych państw trzecich całkowitej swobody jednostronnego stosowania własnego prawa krajowego.

200.

O ile rozważania te zasługują na uwagę, o tyle Trybunał nie może jednak odstąpić od rygorystycznej kontroli przestrzegania wymogów wynikających z zasady proporcjonalności, a w szczególności kontroli odpowiedniego charakteru poziomu ochrony praw podstawowych gwarantowanych w Unii, w przypadku gdy Kanada przetwarza i wykorzystuje dane PNR na podstawie przewidywanej umowy.

201.

Konieczność zapewnienia tego rodzaju kontroli sądowej opiera się bowiem, po pierwsze, na znaczącej roli, jaką odgrywa ochrona danych osobowych w świetle prawa podstawowego do poszanowania życia prywatnego oraz, po drugie, na zakresie i wadze ingerencji w to prawo ( 81 ), co może oznaczać znaczną liczbę osób, których prawa podstawowe mogą zostać naruszone w przypadku przekazania danych osobowych do państwa trzeciego ( 82 ). Jak już wspomniałem, sądzę, że wynikająca z przewidywanej umowy ingerencja w prawa gwarantowane w art. 7 i 8 karty ma szeroki zasięg i jest szczególnie poważna.

202.

Zgodnie z tą samą logiką z wyroku z dnia 6 października 2015 r., Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, pkt 72, 78) wynika, że instytucje dysponują ograniczonymi uprawnieniami ocennymi w odniesieniu do odpowiedniego poziomu ochrony zapewnianego w państwie trzecim, do którego są przekazywane dane osobowe, co oznacza ścisłą kontrolę utrzymania wysokiego poziomu ochrony danych osobowych zgodnie z prawem Unii.

203.

Nawet jeżeli – jak już wspomniałem – przewidywana umowa nie może ograniczać się do decyzji stwierdzającej, że właściwe organy kanadyjskie zapewniają odpowiedni poziom ochrony, art. 5 rzeczonej umowy wyraźnie przewiduje, że pod warunkiem zgodności z postanowieniami rzeczonej umowy uznaje się, że kanadyjski właściwy organ zapewnia odpowiedni poziom ochrony, w rozumieniu właściwych przepisów Unii Europejskiej dotyczących ochrony danych, do przetwarzania i wykorzystywania danych PNR. Zamiarem umawiających się stron jest zagwarantowanie, że wysoki poziom ochrony danych osobowych, jaki osiągnięto w Unii, będzie zapewniony w przypadku przekazania danych PNR do Kanady. W świetle tego zamiaru nie widzę żadnego powodu, dla którego Trybunał nie miałby przeprowadzić rygorystycznej kontroli przestrzegania zasady proporcjonalności.

204.

Oczywiście przyznaję, podobnie jak uczynił to Trybunał w pkt 74 wyroku z dnia 6 października 2015 r., Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650), że środki, które może zastosować Kanada w celu zapewnienia odpowiedniego poziomu ochrony, mogą różnić się od środków wprowadzonych w Unii. Niemniej – jak wyjaśnił również Trybunał w tym samym punkcie tego wyroku – środki te powinny w praktyce skutecznie zapewniać ochronę „merytorycznie równoważną” ochronie gwarantowanej w Unii. W tym względzie nie można ograniczać kontroli przez Trybunał „merytorycznej równoważności” poziomu ochrony wynikającej z postanowień przewidywanej umowy z poziomem gwarantowanym w prawie Unii.

205.

Ponieważ ta kwestia została wyjaśniona, sądzę, że nie ma faktycznych przeszkód, by uznać, iż ingerencja, jaką niesie przewidywana umowa, jest odpowiednia do osiągnięcia realizowanego przez nią celu związanego z bezpieczeństwem publicznym, w szczególności ze zwalczaniem terroryzmu i poważnej przestępczości międzynarodowej. Jak podniosły między innymi rząd Zjednoczonego Królestwa i Komisja, przekazywanie danych PNR w celu ich analizowania i zatrzymywania zapewnia bowiem organom kanadyjskim dodatkowe możliwości identyfikacji pasażerów, wcześniej nieznanych i pozostających poza podejrzeniami, którzy mogą być powiązani z innymi osobami lub pasażerami, zaangażowanymi w siatkę terrorystyczną lub w poważną przestępczość międzynarodową. Jak pokazują statystyki przekazane przez rząd Zjednoczonego Królestwa i Komisję w odniesieniu do poprzedniej praktyki organów kanadyjskich, dane te stanowią dla nich cenne narzędzie przy prowadzeniu czynności dochodzeniowo-śledczych ( 83 ), a ponadto w odniesieniu w szczególności do współpracy policyjnej ustanowionej przez przewidywaną umowę przyczyniają się do zapobiegania i wykrywania przestępstw terrorystycznych lub poważnych przestępstw międzynarodowych na terytorium Unii.

206.

O ile brak uczestnictwa Królestwa Danii może obniżyć zdatność środków określonych w przewidzianej umowie do zwiększania bezpieczeństwa w Unii, o tyle nie wydaje się, by sam w sobie mógł on spowodować niezdatność ingerencji do osiągnięcia celu bezpieczeństwa publicznego realizowanego przez wspomnianą umowę. Po pierwsze bowiem na wszystkich przewoźników lotniczych zapewniających połączenia lotnicze do Kanady został nałożony obowiązek przekazywania właściwemu kanadyjskiemu organowi gromadzonych przez nich danych PNR ( 84 ), a po drugie, na mocy art. 19 przewidywanej umowy i pod warunkiem spełnienia ściśle określonych warunków, właściwy kanadyjski organ jest uprawniony do ujawniania poza Kanadą danych PNR, w indywidualnych przypadkach, organom rządowym, których funkcje są bezpośrednio związane z celem, o którym mowa w art. 3 tej umowy ( 85 ).

207.

Jeżeli chodzi o ściśle konieczny charakter ingerencji, jaką niesie przewidywana umowa, jej ocena powinna – moim zdaniem – prowadzić do sprawdzenia, czy umawiające się strony dokonały „odpowiedniego wyważenia” celu polegającego na zwalczaniu terroryzmu i poważnej przestępczości międzynarodowej, z jednej strony, i celu polegającego na ochronie danych osobowych przy jednoczesnym poszanowaniu prywatności osób, których dane dotyczą, z drugiej strony ( 86 ).

208.

Takie odpowiednie wyważenie powinno, moim zdaniem, znaleźć swój wyraz w postanowieniach przewidywanej umowy. Tym samym postanowienia te muszą zawierać jasne i dokładne reguły dotyczące zakresu i sposobu stosowania środka stanowiącego ingerencję w prawa podstawowe gwarantowane w art. 7 i 8 karty, a także ustanawiać minimalne zabezpieczenia służące temu, aby zainteresowane osoby miały wystarczające gwarancje rzeczywistej ochrony ich danych osobowych przed ryzykiem nadużyć oraz wszelkim bezprawnym dostępem do tych danych i ich wszelkim bezprawnym wykorzystywaniem ( 87 ). Postanowienia przewidywanej umowy powinny również obejmować środki, które słabiej ingerują w prawa uznane w art. 7 i 8 karty, a jednocześnie w skuteczny sposób przyczyniają się do realizacji celu przewidywanej umowy związanego z bezpieczeństwem publicznym ( 88 ). Stwierdzenie to oznacza, że nie wystarczy w sposób abstrakcyjny obmyślić środków alternatywnych naruszających w mniejszym stopniu rozpatrywane prawa podstawowe. Te środki alternatywne muszą być również wystarczająco skuteczne ( 89 ), to znaczy, według mnie, muszą mieć skuteczność porównywalną ze skutecznością środków określonych w przewidywanej umowie, aby osiągnąć cel tej umowy związany z bezpieczeństwem publicznym.

209.

W tym względzie zainteresowane strony roztrząsały zarówno ścisłą konieczność umów dotyczących PNR w ogólności, jak i niektórych postanowień przewidywanej umowy. Ponieważ według mnie obie te kwestie są ze sobą ściśle powiązane, uważam, że należy zająć się nimi podczas analizy poszczególnych części przewidywanej umowy.

210.

W związku z tym skupię się na ośmiu następujących kwestiach, które konkretnie stanowią przedmiot wniosku o wydanie opinii lub które były tematem dyskusji zainteresowanych stron w toku postępowania przed Trybunałem, a mianowicie: kategorie danych PNR, których dotyczy przewidywana umowa, wystarczająco dokładnie określone cele, dla których zezwala się na przetwarzanie danych PNR, wskazanie właściwego organu odpowiedzialnego za przetwarzanie danych PNR, zautomatyzowane przetwarzanie danych PNR, dostęp do danych PNR, zatrzymywanie danych PNR, dalsze przekazywanie danych PNR i wreszcie, środki nadzoru i kontroli sądowej określone w przewidywanej umowie.

211.

Jak już wspomniano, przewidywana umowa reguluje kwestię przekazywania właściwym organom kanadyjskim 19 kategorii danych PNR, wymienionych w załączniku do tej umowy, gromadzonych przez przewoźników lotniczych do celów rezerwacji lotów.

212.

Zainteresowane strony przedstawiły przed Trybunałem uwagi dotyczące zarówno znaczenia niektórych z tych kategorii, ich ewentualnego powielenia z danymi zgromadzonymi przez organy kanadyjskie dla celów kontroli granicznych lub w celu wydania elektronicznego zezwolenia na wjazd (zwanego dalej „eTA”) od dnia 15 marca 2016 r., jak i dotyczące identyfikacji danych PNR mogących zawierać dane wrażliwe. W tym względzie, podczas postępowania przed Trybunałem, Komisja stwierdziła, że tylko znajdująca się w załączniku do przewidywanej umowy rubryka 17, zatytułowana „uwagi ogólne, w tym inne informacje dodatkowe (OSI), informacje o usługach specjalnych (SSI) i o prośbach o usługi specjalne (SSR)”, może zawierać dane szczególnie chronione w rozumieniu przewidywanej umowy. Ponadto dyskusje prowadzone przed Trybunałem wykazały, że informacje zawarte w rubryce 17 są przekazywane wyłącznie w przypadku, gdy osoba dokonująca rezerwacji lotu wymaga określonych usług pokładowych, takich jak usługi pomocnicze związane, w razie potrzeby, z problemami zdrowotnymi czy mobilnością lub szczególnymi wymaganiami żywieniowymi, które mogą ewentualnie dostarczyć informacji o stanie zdrowia lub wskazać pochodzenie etniczne lub przekonania religijne tego pasażera lub towarzyszących jej osób.

213.

Bezsporne jest, że 19 kategorii danych PNR, których przekazywania właściwemu kanadyjskiemu organowi dotyczy przewidywana umowa, odpowiada kategoriom występującym w systemach rezerwacji przewoźników lotniczych. Kategorie te odpowiadają również elementom danych PNR wymienionym w załączniku I do wytycznych w sprawie danych dotyczących przelotu pasażera, przyjętych przez Międzynarodową Organizację Lotnictwa Cywilnego (ICAO) i opublikowanych w 2010 r. ( 90 ). Elementy zawarte w tych kategoriach są zatem doskonale znane podmiotom prowadzącym działalność w sektorze transportu lotniczego. Elementy te odnoszą się faktycznie do wszystkich informacji niezbędnych w celu dokonania rezerwacji podróży samolotem, czy to w zakresie wybranego sposobu rezerwacji i płatności, wybranej trasy czy usług ewentualnie zamawianych na pokładzie.

214.

Ponadto, jak zostało podkreślone przez Irlandię, rząd Zjednoczonego Królestwa oraz Komisję, dane PNR traktowane jako całość zawierają informacje dodatkowe w porównaniu z danymi gromadzonymi w celach kontroli granicznych przez właściwe władze imigracyjne. Głównym celem gromadzonych przez przewoźników lotniczych zaawansowanych danych o pasażerach (API), personalnych i dotyczących pokonywanej trasy, jest ułatwienie i przyspieszenie kontroli granicznych pasażerów, pozwalając w stosownych przypadkach uniknąć przyjęcia na pokład osób, którym odmówiono na przykład pozwolenia na wjazd lub poddać niektórych wcześniej zidentyfikowanych pasażerów zaostrzonej kontroli granicznej ( 91 ). Podobnie w Kanadzie nowy obowiązek eTA wpisuje się w ramy zabezpieczenia programu imigracyjnego tego kraju, ponieważ w przypadku każdej niepodlegającej obowiązkowi wizowemu osoby, planującej podróż do Kanady drogą powietrzną, wymaga się uzyskania drogą elektroniczną na podstawie danych personalnych oraz dotyczących wjazdu i pobytu w Kanadzie, uprzedniego zezwolenia na podróż, którego ważność wynosi maksymalnie pięć lat ( 92 ). Ten rodzaj danych nie pozwala jednak na uzyskanie informacji o sposobie rezerwacji i płatności oraz o nawykach turystycznych, których krzyżowe zestawienie posiada pewną przydatność w zwalczaniu terroryzmu i innych poważnych przestępstw międzynarodowych. Niezależnie od metod wykorzystywanych w celu przetwarzania tych danych API i dane wymagane w celu wydania eTA nie wystarczą zatem, aby równie skutecznie osiągnąć realizowany przez przewidywaną umowę cel związany z bezpieczeństwem publicznym.

215.

Prawdą jest, że wspomniane kategorie danych PNR są przekazywane organom kanadyjskim w odniesieniu do wszystkich podróżnych korzystających z połączenia lotniczego między Kanadą i Unią, bez żadnych przesłanek świadczących o tym, że zachowanie tych podróżnych może mieć związek z działalnością terrorystyczną lub poważną przestępczością międzynarodową.

216.

Jak jednak wyjaśniły zainteresowane strony, sensem systemów PNR, niezależnie od tego, czy są przyjmowane w sposób jednostronny, czy stanowią przedmiot umowy międzynarodowej, jest właśnie zapewnienie masowego przekazywania danych pozwalających właściwym organom na zidentyfikowanie, za pomocą systemów zautomatyzowanego przetwarzania danych oraz scenariuszy lub określonych wcześniej kryteriów oceny, osób nieznanych organom ścigania, które mogą „wzbudzać zainteresowanie” lub stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego i które w związku z tym mogą zostać następnie poddane dokładniejszym indywidualnym kontrolom.

217.

Mimo to mam poważne wątpliwości co do wystarczającej jasności i precyzji opisu niektórych kategorii danych PNR zawartych w załączniku do przewidywanej umowy. W istocie niektóre z nich są sformułowane w sposób bardzo, a nawet zbyt otwarty, a osoba dostatecznie poinformowana nie jest w stanie określić charakteru lub zakresu danych osobowych, które kategorie te mogą zawierać. Myślę w tym względzie zwłaszcza o rubryce 5 dotyczącej „dostępn[ych] informacj[i] dotyczących] programów dla stałych klientów (frequent flier) i dotycząc[ych] korzyści (np. darmowe bilety, zamiana klasy biletu na wyższą itd.)”, o rubryce 7, zatytułowanej „wszelkie dostępne informacje kontaktowe (w tym informacje na temat jednostki, która utworzyła dane)”, a także o wspomnianej wcześniej rubryce 17 dotyczącej „uwag ogólnych”. Wyjaśnienia przedstawione przez Komisję w odpowiedziach udzielonych na pisemne pytania Trybunału nie pozwoliły rozwiać tych wątpliwości. W szczególności w odniesieniu do rubryki 7 Komisja przyznała, że chodzi tu między innymi o „wszystkie informacje kontaktowe związane z rezerwacją, w tym w szczególności adres pocztowy lub adres poczty elektronicznej, numer telefonu podróżnego, osoby lub też agencji rezerwującej lot”. Podobnie w odniesieniu do rubryki 17 Komisja wskazała, że dotyczy ona wszystkich „informacji dodatkowych, oprócz informacji wymienionych w załączniku do przewidywanej umowy”.

218.

Przewidywana umowa ustanawia wprawdzie pewne zabezpieczenia, aby zapewnić, że przekazane dane nie wykroczą poza wykaz elementów podany w załączniku do przewidywanej umowy, będący w posiadaniu przewoźników lotniczych. Z art. 4 ust. 3 przewidywanej umowy wynika bowiem, że żadne inne dane nie mogą być przekazane właściwemu kanadyjskiemu organowi, ponieważ po ich otrzymaniu Kanada musi usunąć wszystkie przekazane jej dane, jeśli nie figurują one w wykazie kategorii załącznika do przewidywanej umowy. Jeśli zatem, zgodnie z tym, co wskazano w rubryce 8 tego załącznika, dostępne informacje dotyczące płatności za lot muszą zostać przekazane właściwemu kanadyjskiemu organowi, nie mogą one obejmować informacji dotyczących sposobów płatności za inne usługi, które nie są bezpośrednio związane z lotem, jak wypożyczenie samochodu po wylądowaniu.

219.

Biorąc jednak pod uwagę bardzo, a nawet zbyt otwarty charakter niektórych rubryk, szczególnie trudno zrozumieć, które dane można uznać za takie, których nie należy przekazywać Kanadzie i które powinny w związku z tym zostać przez nią usunięte na podstawie art. 4 ust. 3 przewidywanej umowy. Dodam, że jest prawdopodobne, że w trosce o wygodę i w celu obniżenia kosztów przewoźnik lotniczy zdecyduje się przekazać wszystkie wcześniej zgromadzone dane, niezależnie od tego, czy znajdują się w rubrykach wymienionych w załączniku do przewidywanej umowy.

220.

Z tego względu uważam, że w celu zapewnienia pewności prawa osobom, których dane osobowe są przekazywane i przetwarzane na mocy przewidywanej umowy, oraz wobec konieczności ustanowienia jasnych i dokładnych przepisów regulujących zakres materialny rzeczonej umowy, kategorie danych zawarte w załączniku do przewidywanej umowy powinny być sformułowane w bardziej zwięzły i precyzyjny sposób, nie pozostawiając żadnych uprawnień dyskrecjonalnych zarówno przewoźnikom lotniczym, jak i właściwym organom kanadyjskim co do rzeczywistego zakresu tych kategorii.

221.

Wreszcie uważam, że przewidywana umowa wykracza poza to, co jest ściśle konieczne, obejmując swym zakresem przekazywanie danych PNR, które mogą zawierać dane szczególnie chronione, umożliwiając faktycznie przekazanie informacji o stanie zdrowia lub ujawnienie pochodzenia etnicznego czy przekonań religijnych danego pasażera lub towarzyszących mu osób.

222.

W tym względzie z informacji przekazanych Trybunałowi wynika, że dane PNR, które mogą zawierać takie szczególnie chronione dane, są przekazywane wyłącznie nieobowiązkowo, to znaczy jedynie wtedy, gdy pasażer wymaga dodatkowej usługi na pokładzie. Wydaje mi się oczywiste, że osoba, która nie została jeszcze „zidentyfikowana”, ale współpracuje z międzynarodową siatką terrorystyczną lub przestępczą bądź w nich uczestniczy, z ostrożności będzie unikać korzystania z takich usług, które mogą w szczególności dostarczyć informacji o jej pochodzeniu etnicznym lub przekonaniach religijnych. Nowoczesne metody dochodzeniowe stosowane przez właściwe organy kanadyjskie polegające – zgodnie z wyjaśnieniami przedstawionymi Trybunałowi – na krzyżowaniu otrzymanych danych PNR ze scenariuszami lub standardowymi profilami osób stanowiących zagrożenie, i mogące bazować na takich szczególnie chronionych danych, ponieważ przewidywana umowa nie wyklucza tej możliwości, ostatecznie umożliwią przetwarzanie wyłącznie szczególnie chronionych danych osób, które miały prawo domagać się jednej z tych usług pokładowych i na których nie ciąży i prawdopodobnie nadal nie będzie ciążyć żadne podejrzenie. Wiążące się z wykorzystywaniem takich danych wrażliwych ryzyko stygmatyzacji dużej liczby osób, niebędących jednakże podejrzanymi o żadne przestępstwo, wydaje mi się szczególnie niepokojące i stanowi dla mnie impuls do tego, aby zaproponować Trybunałowi wyłączenie tych danych z zakresu stosowania przewidywanej umowy. Ponadto pragnę zwrócić uwagę, że art. 8 umowy PNR zawartej z Australią zakazuje wszelkiego przetwarzania danych PNR szczególnie chronionych. Z braku obszerniejszego wyjaśnienia w przewidywanej umowie co do szczególnej konieczności przetwarzania danych szczególnie chronionych z tego stwierdzenia można wysnuć wniosek, że cel polegający na zwalczaniu terroryzmu i poważnej przestępczości międzynarodowej może zostać osiągnięty w równie skuteczny sposób nawet bez przekazywania takich danych do Kanady.

223.

Dodam, że zabezpieczenia zapewnione w art. 8 przewidywanej umowy, odnoszące się do „wykorzystania danych szczególnie chronionych”, wydają mi się niewystarczające, aby uzasadnić inne podejście niż dotyczące propozycji wyłączenia takich danych z zakresu stosowania przewidywanej umowy.

224.

Pomimo bowiem środków ustanowionych w art. 8 ust. 1–4 przewidywanej umowy, ust. 5 in fine tego artykułu zezwala „Kanadzie” (a nie tylko kanadyjskiemu właściwemu organowi) na zatrzymywanie danych szczególnie chronionych zgodnie z art. 16 ust. 5 przewidywanej umowy. Otóż z tego przepisu wynika między innymi, że dane te mogą być zatrzymywane przez okres nieprzekraczający pięciu lat, jeśli są one „wymagane do szczególnych działań, przeglądu, dochodzenia, działań mających na celu egzekwowanie prawa, postępowań sądowych, ścigania lub egzekwowania kar, aż do ich zakończenia”. Poza tym art. 16 ust. 5 przewidywanej umowy w ogóle nie odsyła do celów określonych w art. 3 rzeczonej umowy, w przeciwieństwie do bezpośrednio go poprzedzającego ustępu. Z tego wynika, że dane szczególnie chronione obywatela Unii, który korzystał z przelotu do Kanady, mogą być zatrzymywane przez pięć lat (i w razie potrzeby, pozbawione maskowania i analizowane w tym czasie) przez wszystkie kanadyjskie organy rządowe, w celu prowadzenia wszelkich „działań” lub „przeglądu” bądź „postępowań sądowych”, bez jakiegokolwiek związku z celem realizowanym przez przewidywaną umowę, na przykład – jak podniósł Parlament – w przypadku postępowania dotyczącego prawa zobowiązań lub prawa rodzinnego. Możliwość pojawienia się takiego przypadku skłania do stwierdzenia, że umawiające się strony nie dokonały w tej kwestii odpowiedniego wyważenia celów realizowanych przez przewidywaną umowę.

225.

W świetle powyższych uwag stwierdzam, że wymienione w załączniku do przewidywanej umowy kategorie danych PNR powinny być sformułowane w sposób jaśniejszy i bardziej precyzyjny oraz że w każdym razie dane szczególnie chronione powinny być wyłączone z zakresu stosowania przewidywanej umowy. Wynika stąd, że określone w art. 8 przewidywanej umowy wykorzystywanie danych szczególnie chronionych jest, moim zdaniem, niezgodne z art. 7, 8 i art. 52 ust. 1 karty.

226.

Jak już wspomniano, art. 3 ust. 1 przewidywanej umowy stanowi, że zgodnie z tą umową właściwy organ kanadyjski przetwarza otrzymane dane PNR wyłącznie w celu zapobiegania przestępstwom terrorystycznym lub poważnym przestępstwom międzynarodowym oraz ich wykrywania, prowadzenia dochodzeń w ich sprawie lub ich ścigania.

227.

Artykuł 3 ust. 2 lit. a) przewidywanej umowy wprowadza dokładną definicję wyrażenia „przestępstwo terrorystyczne”, natomiast ust. 3 tego artykułu określa „poważne przestępstwa międzynarodowe” jako „wszelkie przestępstwa podlegające w Kanadzie karze pozbawienia wolności w maksymalnym wymiarze co najmniej czterech lat lub które podlegają surowszej karze, określone w prawie kanadyjskim, jeśli przestępstwo ma charakter międzynarodowy”. Przesłanki nadające przestępstwu taki charakter zostały wymienione również w art. 3 ust. 3 lit. a)–e) przewidywanej umowy.

228.

Artykuł 3 ust. 5 przewidywanej umowy przyznaje Kanadzie prawo przetwarzania danych PNR w poszczególnych przypadkach bądź zapewnienia nadzoru nad administracją publiczną lub jej odpowiedzialności [ust. 5 lit. a)], bądź dostosowania się do wydanego wezwania do stawiennictwa w sądzie lub postanowienia, lub też nakazu wydanego przez sąd [ust. 5 lit. b)].

229.

W swoim wniosku Parlament przyznaje, że art. 3 przewidywanej umowy oferuje pewne obiektywne kryteria. Uważa jednak, że zawarte w jego ust. 3 odesłanie do ustawodawstwa państwa trzeciego oraz przyznana w jego ust. 5 możliwość dalszego przetwarzania danych prowadzą do powstania niepewności, czy przewidywana umowa ogranicza się do tego, co jest ściśle konieczne.

230.

Mogę poprzeć tę argumentację jedynie częściowo.

231.

Przede wszystkim uważam, że – w przeciwieństwie do przypadku dotyczącego aktu będącego przedmiotem w sprawie Digital Rights Ireland i in. (C‑293/12 i C‑594/12, EU:C:2014:238) – art. 3 przewidywanej umowy wprowadza obiektywne kryteria dotyczące charakteru i wagi przestępstw upoważniające organy kanadyjskie do przetwarzania danych PNR. I tak przestępstwo terrorystyczne zostało zdefiniowane bezpośrednio w art. 3 ust. 2 przewidywanej umowy i odsyła również do działalności uznanej za taką przez konwencje i protokoły międzynarodowe dotyczące terroryzmu. Charakter i waga „poważnego przestępstwa międzynarodowego” wynikają również w pełni z art. 3 ust. 3 przewidywanej umowy, ponieważ chodzi o przestępstwo dotyczące więcej niż jednego kraju i zagrożone w Kanadzie karą pozbawienia wolności w wymiarze co najmniej czterech lat. Nie chodzi oczywiście o drobne przestępstwa lub takie, których poważny charakter może się zmieniać w zależności od prawa krajowego kilku państw, jak to miało miejsce w przypadku aktu leżącego u podstaw wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 r., Digital Rights Ireland i in. (C‑293/12 i C‑594/12, EU:C:2014:238), uniemożliwiając w związku z tym stwierdzenie, że ingerencja w prawa podstawowe gwarantowane w art. 7 i 8 karty została ograniczona do tego, co jest ściśle konieczne.

232.

Zgadzam się jednak, że odesłanie do wewnętrznego prawa kanadyjskiego uniemożliwia określenie, które dokładnie przestępstwa mogą zostać objęte art. 3 ust. 3 przewidywanej umowy, jeśli dodatkowo mają charakter międzynarodowy.

233.

W tym względzie Komisja przedstawiła Trybunałowi dokument przekazany przez organy kanadyjskie, zawierający niewyczerpujący wykaz przestępstw mieszczących się w definicji określonej w art. 3 ust. 3 przewidywanej umowy, który – zdaniem tych organów – stanowi znaczącą większość przestępstw mogących wchodzić w zakres tej definicji.

234.

Wykaz ten pokazuje wyraźnie wagę przedmiotowych przestępstw, które dotyczą handlu bronią, amunicją, materiałami wybuchowymi i ludźmi, rozpowszechniania lub posiadania pornografii dziecięcej, prania pieniędzy pochodzących z przestępstwa, fałszowania pieniędzy, zabójstwa, porwania, sabotażu, wzięcia zakładników lub porwania samolotu.

235.

Niemniej jednak, aby ograniczyć do tego, co ściśle konieczne katalog przestępstw upoważniających do przetwarzania danych PNR oraz zapewnić pewność prawa dla pasażerów, których dane zostały przekazane organom kanadyjskim, uważam, że przestępstwa wchodzące w zakres definicji z art. 3 ust. 3 przewidywanej umowy powinny zostać wyczerpująco wymienione, na przykład w załączniku do przewidywanej umowy.

236.

Podzielam poza tym obawy Parlamentu dotyczące treści art. 3 ust. 5 lit. b) przewidywanej umowy, który zawiera rozszerzenie celów, w przypadku których dopuszcza się przetwarzanie danych PNR. Zgodnie bowiem z tym przepisem przetwarzanie danych PNR jest „również” dozwolone w poszczególnych przypadkach w celu dostosowania się do wydanego wezwania do stawiennictwa w sądzie lub postanowienia, lub też nakazu wydanego przez sąd, bez wskazania, że ów sąd działa w ramach celów przewidywanej umowy. Wydaje się zatem, że wspomniany artykuł umożliwia przetwarzanie danych PNR w celach innych niż realizowane przez przewidywaną umowę lub ewentualnie w odniesieniu do sytuacji, zachowań lub przestępstw pozostających poza zakresem stosowania rzeczonej umowy.

237.

W świetle powyższych rozważań sądzę, że aby przewidywana umowa ograniczała się do tego, co ściśle konieczne, i zapewniała pewność prawa pasażerom, w szczególności obywatelom Unii, należy do niej dołączyć wyczerpujący wykaz przestępstw wchodzących w zakres definicji „poważnych przestępstw międzynarodowych”, zawartej w art. 3 ust. 3 tej umowy. Dodatkowo art. 3 ust. 5 przewidywanej umowy w swoim aktualnym brzmieniu jest niezgodny z art. 7, 8 i art. 52 ust. 1 karty, ponieważ pozwala rozszerzać możliwości przetwarzania danych PNR poza to, co ściśle konieczne, niezależnie od celów realizowanych przez przewidywaną umowę.

238.

Nie ma wątpliwości, że dane PNR przekazane w ramach przewidywanej umowy dotyczą wszystkich pasażerów korzystających z połączeń lotniczych między Kanadą i Unią Europejską, mimo braku wskazówki pozwalającej przypuszczać, że zachowanie tych pasażerów może mieć związek z działalnością terrorystyczną lub poważną przestępczością międzynarodową. Stosuje się zatem przekazanie tych danych właściwemu kanadyjskiemu organowi, ich zautomatyzowane przetwarzanie oraz ich zatrzymywanie, przy czym nie przewidziano jakiegokolwiek zróżnicowania w zależności od ewentualnego zagrożenia, jakie mogą stanowić niektóre kategorie podróżnych.

239.

W wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 r., Digital Rights Ireland i in. (C‑293/12 i C‑594/12, EU:C:2014:238) Trybunał uznał w szczególności za wychodzący poza to, co ściśle konieczne właśnie niezróżnicowany i powszechny charakter zatrzymywania danych każdej osoby korzystającej z usług łączności elektronicznej w Unii Europejskiej, niezależnie od realizowanego przez dyrektywę 2006/24/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie zatrzymywania generowanych lub przetwarzanych danych w związku ze świadczeniem ogólnie dostępnych usług łączności elektronicznej lub udostępnianiem publicznych sieci łączności oraz zmieniającą dyrektywę 2002/58/WE ( 93 ) celu polegającego na zwalczaniu poważnych przestępstw.

240.

O ile ingerencja, którą zakłada przewidywana umowa, nie jest tak szeroka jak ingerencja określona w dyrektywie 2006/24, będąc przy tym również mniej inwazyjną w życiu codziennym poszczególnych osób, jej niezróżnicowany i powszechny charakter budzi wątpliwości.

241.

Jak jednak zauważyłem w pkt 216 niniejszej opinii, w interesie samych systemów PNR jest zapewnienie masowego przekazywania danych pozwalającego właściwym organom na zidentyfikowanie, za pomocą systemów zautomatyzowanego przetwarzania danych oraz scenariuszy lub określonych wcześniej kryteriów oceny, osób nieznanych organom ścigania, które mogą być „interesujące” lub stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego i które w związku z tym mogą zostać następnie poddane dokładniejszym indywidualnym kontrolom. Powinna również istnieć możliwość przeprowadzania tych kontroli przez pewien okres po odbyciu podróży przez tych pasażerów.

242.

Ponadto, w przeciwieństwie do osób, których dane były przetwarzane zgodnie z dyrektywą 2006/24, wszystkie osoby objęte przewidywaną umową chętnie korzystają z międzynarodowego środka transportu do i z państw spoza Unii, środka transportu, który sam niestety wielokrotnie jest narzędziem lub obiektem aktów terrorystycznych lub poważnych przestępstw międzynarodowych, co wymaga przyjęcia środków zapewniających wysoki poziom bezpieczeństwa wszystkich pasażerów.

243.

Jest wprawdzie możliwe opracowanie systemu przekazywania i przetwarzania danych PNR, który rozróżniałby pasażerów w zależności na przykład od obszarów geograficznych pochodzenia (w przypadku międzylądowania w Unii) lub wieku pasażerów, ponieważ osoby małoletnie mogą na przykład stanowić a priori mniejsze zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego. Jednak, o ile takie środki nie zostaną uznane za niedopuszczalną dyskryminację, ich wprowadzenie może wiązać się z ryzykiem obchodzenia postanowień przewidywanej umowy, co w każdym przypadku zaszkodziłoby skutecznej realizacji jej celów.

244.

Jak już wspomniano, nie wystarczy obmyślić w sposób abstrakcyjny środków alternatywnych w mniejszym stopniu ograniczających podstawowe prawa osób. Uważam, że konieczne jest również, aby środki te zapewniały gwarancje skuteczności w co najmniej takim samym zakresie jak gwarancje planowane w celu zwalczania przestępstw terrorystycznych i poważnej przestępczości międzynarodowej. W ramach niniejszego postępowania Trybunałowi nie został przedstawiony żaden inny środek, który przy jednoczesnym ograniczeniu liczby osób, których dane PNR są przetwarzane w sposób zautomatyzowany przez właściwy kanadyjski organ, mógłby równie skutecznie zapewnić realizację celu polegającego na zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego przez umawiające się strony.

245.

Po rozważeniu wszystkich argumentów sądzę zatem, że ogólnie rzecz ujmując, nie można bardziej ograniczyć podmiotowego zakresu stosowania przewidywanej umowy bez uszczerbku dla głównego celu systemów PNR.

246.

Zgodnie z art. 5 przewidywanej umowy uznaje się, że tylko „kanadyjski właściwy organ” zapewnia odpowiedni poziom ochrony do przetwarzania i wykorzystywania danych PNR, pod warunkiem zgodności z przewidywaną umową.

247.

Jak zauważył Parlament, nazwa tego organu nie jest wymieniona w przewidywanej umowie. Jednak w świetle umowy z 2006 r. oraz zgodnie z listem Misji Kanady przy Unii Europejskiej z dnia 25 czerwca 2014 r., notyfikowanym Komisji na podstawie art. 30 ust. 2 lit. a) przewidywanej umowy i przekazanym Trybunałowi w ramach niniejszego postępowania, nie ma żadnych wątpliwości, że chodzi o CBSA.

248.

Z punktu widzenia przestrzegania zasady proporcjonalności więcej wątpliwości wywołuje często zbyt ogólny charakter postanowień przewidywanej umowy odnoszących się do organów, które mogą przetwarzać dane PNR, niż tożsamość tego organu.

249.

Wiele postanowień przewidywanej umowy odnosi się bowiem ogólnie „do Kanady”, a nie do „właściwego kanadyjskiego organu”, uznawanego tymczasem za jedyny organ, który zapewnia odpowiedni poziom ochrony do przetwarzania i wykorzystywania danych PNR na podstawie przewidywanej umowy. Tak jest w przypadku art. 3 ust. 5 przewidywanej umowy, który ponadto rozszerza – jak to przeanalizowałem powyżej ( 94 ) – cele, w jakich dane PNR mogą być przetwarzane, art. 8, art. 12 ust. 3, dotyczącego ujawniania danych jakiejkolwiek osobie, oraz art. 16, odnoszącego się do zatrzymywania danych PNR ( 95 ).

250.

Wbrew twierdzeniom Komisji na rozprawie zastąpienie wyrażenia „właściwy kanadyjski organ” ogólną nazwą „Kanada” rodzi wątpliwość co do liczby organów upoważnionych do przetwarzania danych, także w przypadku, gdy art. 18 przewidywanej umowy zezwala, na warunkach wymienionych w tym przepisie, właściwym organom kanadyjskim na ujawnianie danych PNR innym organom rządowym w Kanadzie ( 96 ).

251.

Postanowienia przewidywanej umowy w odniesieniu do wskazania organu odpowiedzialnego za przetwarzanie danych PNR nie wydają się zatem wystarczająco jasne i precyzyjne, aby zapewnić ochronę i bezpieczeństwo tych danych.

252.

Z uwag przedstawionych Trybunałowi wynika, że główną wartością dodaną przetwarzania danych PNR jest porównanie zgromadzonych danych ze scenariuszami lub określonymi wcześniej kryteriami oceny ryzyka bądź bazami danych umożliwiające, za pomocą systemów zautomatyzowanego przetwarzania danych, identyfikowanie „obiektów”, które mogą w przyszłości zostać poddane dokładniejszej kontroli. W praktyce, w oparciu o dane dostarczone Komisji i rządowi Zjednoczonego Królestwa przez CBSA, które zostały przekazane Trybunałowi przez te zainteresowane strony, zastosowanie tych technik pozwoliło na zidentyfikowanie około 9500 „obiektów” poprzez zautomatyzowane przetwarzanie danych PNR na 28 mln pasażerów, którzy korzystali z lotów między Kanadą a Unią Europejską w okresie od kwietnia 2014 r. do marca 2015 r.

253.

Tymczasem żadne postanowienie przewidywanej umowy nie dotyczy w szczególny sposób tych baz danych, ani tych scenariuszy czy kryteriów oceny, dlatego też ich określanie i wykorzystywanie powinno nadal pozostawać całkowicie w gestii władz kanadyjskich.

254.

Wprawdzie przewidywana umowa stanowi, że Kanada dopilnowuje, aby zabezpieczenia mające zastosowanie do przetwarzania danych PNR były stosowane do wszystkich pasażerów na takich samych zasadach, bez niezgodnej z prawem dyskryminacji (art. 7 przewidywanej umowy) oraz że nie podejmuje decyzji, które mają znaczące negatywne skutki dla pasażera, wyłącznie na podstawie zautomatyzowanego przetwarzania danych PNR (art. 15 przewidywanej umowy).

255.

Niemniej jednak jestem przekonany, że z uwagi na odpowiednie wyważenie dwóch celów realizowanych przez przewidywaną umowę oraz istotne praktyczne znaczenie tej kwestii, porównanie danych PNR z tymi scenariuszami lub uprzednio określonymi kryteriami oceny, które mogą prowadzić – jak przyznały niektóre z zainteresowanych stron – do zidentyfikowania „obiektów” fałszywie pozytywnych, przewidywana umowa powinna zawierać pewną liczbę jasnych zasad i norm w odniesieniu zarówno do scenariuszy lub uprzednio określonych kryteriów oceny, jak i baz danych, do których dane PNR są porównywane.

256.

Dokładne ramy oraz określenie scenariuszy i uprzednio określonych kryteriów oceny powinny w znacznej mierze umożliwić uzyskanie wyników ukierunkowanych na osoby, na których mogłoby ciążyć „uzasadnione podejrzenie” udziału w przestępstwach terrorystycznych lub poważnych przestępstwach międzynarodowych ( 97 ).

257.

Nie jest absolutnie konieczne, aby Trybunał wskazał zasady, które powinny regulować określenie wspomnianych scenariuszy i kryteriów oceny lub baz danych, z którymi porównywane są dane PNR.

258.

Ze swej strony uważam, że przewidywana umowa powinna co najmniej stanowić wyraźnie, iż podstawą scenariuszy lub uprzednio określonych kryteriów oceny bądź wykorzystywanych baz danych nie może być pochodzenie rasowe lub etniczne danej osoby, jej poglądy polityczne, religia lub przekonania filozoficzne, jej przynależność do związków zawodowych, stan zdrowia lub orientacja seksualna. Ponadto te kryteria, scenariusze i bazy danych powinny być wyraźnie ograniczone do celów i przestępstw określonych w art. 3 przewidywanej umowy.

259.

Co więcej, przewidywana umowa powinna, moim zdaniem, bardziej jednoznacznie, niż to czyni obecnie jej art. 15, określać, że w przypadku gdy porównanie danych PNR z uprzednio określonymi kryteriami i scenariuszami prowadzi do wyniku pozytywnego, wynik ten należy poddać analizie w sposób niezautomatyzowany. Taka gwarancja mogłaby umożliwić zmniejszenie liczby osób poddawanych późniejszym bardziej starannym kontrolom bezpośrednim.

260.

Poza tym, aby być ograniczonymi do tego, co ściśle konieczne, te odpowiednie kryteria, scenariusze i bazy danych, jak również ich analiza, powinny moim zdaniem podlegać kontroli ze strony niezależnego organu publicznego, określonego w przewidywanej umowie, to znaczy kanadyjskiego komisarza ds. ochrony prywatności ( 98 ), a także być przedmiotem sprawozdania na temat ich wdrażania, przekazywanego odpowiednim instytucjom i organom Unii, w ramach art. 26 przewidywanej umowy, który reguluje wspólny przegląd i ocenę jej wdrożenia.

261.

Dlatego też myślę, że nie ustanawiając jasnych zasad i przepisów odnoszących się do tworzenia i wykorzystywania uprzednio ustalonych scenariuszy i kryteriów oraz baz danych, z którymi porównywane są dane PNR poprzez zautomatyzowane przetwarzanie, umawiające się strony nie dokonały odpowiedniego wyważenia obu celów realizowanych przez przewidywaną umowę.

262.

Z wyjaśnień przedstawionych Trybunałowi wynika, że po zidentyfikowaniu pasażerów, których dane PNR zostały przetworzone w sposób zautomatyzowany, posiadających profil odpowiadający uprzednio określonym scenariuszom lub kryteriom, urzędnicy CBSA mają dostęp do danych tych pasażerów w celu określenia, czy należy poddawać ich dokładniejszej kontroli. W praktyce, zgodnie z informacjami przekazanymi przez rząd Zjednoczonego Królestwa i Komisję, pośród 9500 „obiektów” zidentyfikowanych od kwietnia 2014 r. do marca 2015 r., 1765 osób zostało poddanych dokładniejszemu sprawdzeniu ze względów związanych z krajowym bezpieczeństwem publicznym lub ze względów związanych z poważną przestępczością międzynarodową. Z grona tych osób 178 zostało zatrzymanych za poważne przestępstwa międzynarodowe, w szczególności związane z handlem narkotykami.

263.

W wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 r., Digital Rights Ireland i in. (C‑293/12 i C‑594/12, EU:C:2014:238, pkt 62, 66) Trybunał stwierdził po pierwsze, że dyrektywa 2006/24 nie przewiduje żadnego obiektywnego kryterium, które pozwoliłoby ograniczyć liczbę osób uprawnionych do uzyskiwania dostępu do przedmiotowych danych osobowych, a uzyskanie dostępu do tych danych nie podlega uprzedniej kontroli sądu lub niezależnego organu administracyjnego. Po drugie, wspomniana dyrektywa nie przewiduje również reguł ochrony przed ryzykiem nadużyć oraz przed jakimkolwiek dostępem do nich i wykorzystywaniem w sposób niedozwolony.

264.

Należy jednak zwrócić uwagę, że postanowienia przewidywanej umowy częściowo spełniają te wymogi.

265.

Jak już wskazałem, art. 9 ust. 1 i 2 przewidywanej umowy wymaga, aby Kanada ustanowiła środki regulacyjne, proceduralne i techniczne w celu ochrony danych PNR przed przypadkowym, niezgodnym z prawem lub nieuprawnionym dostępem, przetwarzaniem lub utratą oraz zapewniła między innymi bezpieczeństwo, poufność i integralność danych, stosując w szczególności procedury szyfrowania i przechowywania danych w bezpiecznym środowisku fizycznym, chronionym kontrolą dostępu.

266.

Ponadto zarówno art. 9 ust. 2 lit. b), jak i art. 16 ust. 2 przewidywanej umowy stanowią, że Kanada ogranicza dostęp do danych PNR do pewnej liczby szczególnie upoważnionych urzędników. W kwestii zatrzymywania danych PNR art. 16 ust. 4 przewidywanej umowy stanowi również, że usunięcie maskowania danych uprzednio pozbawionych cech umożliwiających identyfikację osoby możliwe jest wyłącznie wtedy, gdy jest to niezbędne do przeprowadzenia dochodzeń objętych zakresem art. 3 przewidywanej umowy, i to – w zależności od okresu zatrzymywania odpowiednich danych PNR – albo przez ograniczoną liczbę szczególnie upoważnionych urzędników, albo wyłącznie za uprzednim zezwoleniem przewodniczącego kanadyjskiego właściwego organu lub wyższego urzędnika szczególnie upoważnionego przez przewodniczącego.

267.

Jednakże, podobnie jak dyrektywa 2006/24, przewidywana umowa nie wymienia obiektywnych kryteriów, w oparciu o które wskazuje się urzędników upoważnionych do dostępu do danych PNR, oraz umowa ta nie wskazuje ponadto, czy ci wszyscy urzędnicy należą do służb CBSA. Te wskazówki są tym ważniejsze, że grupa urzędników mających dostęp do tych danych w ramach art. 9 ust. 2 przewidywanej umowy jest – jak się wydaje – większa niż grupa uznana za „ograniczoną”, która posiada dostęp do danych zatrzymywanych powyżej 30 dni w ramach stosowania art. 16 ust. 2 tej umowy. Kryteria zróżnicowania obu grup urzędników upoważnionych do dostępu do danych PNR nie wynikają jednak z postanowień przewidywanej umowy, a zatem pozostawiono je całkowicie w gestii Kanady. Nie sądzę, by taka swoboda spełniała przypomniany w pkt 263 niniejszej opinii wymóg ustanowiony w wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 r., Digital Rights Ireland i in. (C‑293/12 i C‑594/12, EU:C:2014:238).

268.

Podobnie należy zauważyć, że przewidywana umowa w ogóle nie przewiduje, iż dostęp do danych PNR ma podlegać uprzedniej kontroli niezależnego organu, takiego jak kanadyjski komisarz ds. ochrony prywatności ( 99 ), lub sądu, których decyzja mogłaby ograniczyć dostęp do danych lub ich wykorzystywanie i która byłaby wydawana na podstawie umotywowanego wniosku CBSA.

269.

Właściwe wyważenie między skutecznym kontynuowaniem walki z terroryzmem i poważną przestępczością międzynarodową a zachowaniem wysokiego poziomu ochrony danych osobowych zainteresowanych pasażerów nie wymaga jednak koniecznie ustanowienia uprzedniej kontroli dostępu do danych PNR.

270.

Nawet bez konieczności sprawdzania, czy taka uprzednia kontrola jest w praktyce możliwa i wystarczająco skuteczna, zważywszy w szczególności na ilość danych podlegających analizie oraz zasoby, jakimi dysponują niezależne organy kontrolne, stwierdzam bowiem, że w kontekście stosowania art. 8 EKPC przez organy publiczne wprowadzające środki umożliwiające przechwytywanie i monitorowanie prywatnych wiadomości, ETPC przyznał, że z wyjątkiem szczególnych okoliczności związanych z poufnością źródeł informacji dziennikarskich lub z informacjami wymienianymi między adwokatami i ich klientami, kontrola ex ante tych środków przez niezależny organ lub sędziego nie stanowi wymogu bezwzględnego, w sytuacji gdy zagwarantowana jest szeroka kontrola sądowa ex post tych środków ( 100 ).

271.

W tym względzie, niezależnie od wątpliwości, jakie wywołuje podział kompetencji CBSA w zakresie nadzoru i kontroli pomiędzy „niezależnym organem publicznym” a „organem ustanowionym środkami administracyjnymi, który sprawuje swoją funkcję w sposób bezstronny i działa w sposób niezależny, co można potwierdzić”, do których powrócę później ( 101 ), należy zauważyć, że art. 14 ust. 2 przewidywanej umowy stanowi, iż Kanada powinna zapewnić, aby każda osoba fizyczna, która uważa, że jej prawa zostały naruszone decyzją lub działaniem związanym z jej danymi PNR, mogła skorzystać ze skutecznych środków zaskarżenia zgodnie z kanadyjskim prawem poprzez kontrolę sądową. W świetle brzmienia art. 14 ust. 1 przewidywanej umowy i wyjaśnień przedstawionych przez zainteresowane strony nie ulega wątpliwości, że te środki odwoławcze są dostępne w odniesieniu do każdej decyzji dotyczącej dostępu do danych PNR osób, których dotyczą, niezależnie od ich obywatelstwa, ich miejsca zamieszkania czy obecności na terytorium Kanady. W ramach niniejszego postępowania dotyczącego prewencyjnej kontroli zgodności postanowień przewidywanej umowy z art. 7 i 8 karty, wydaje się, że zagwarantowanie takiego środka odwoławczego, którego skuteczność nie została zakwestionowana przez żadną z zainteresowanych stron, spełnia wymogi tych postanowień rozpatrywanych w świetle wykładni art. 8 EKPC przyjętej przez ETPC.

272.

Uważam w związku z tym, że brak określenia w przewidywanej umowie, iż dostęp do danych PNR przez upoważnionych urzędników CBSA podlega uprzedniej kontroli ze strony niezależnego organu lub sądu, nie jest niezgodny z art. 7, 8 i art. 52 ust. 1 karty, ponieważ – tak jak w niniejszym przypadku – przewidywana umowa wymaga, aby Kanada zapewniła każdej zainteresowanej osobie prawo do skorzystania ze skutecznej kontroli sądowej ex post decyzji lub środków dotyczących dostępu do danych PNR.

273.

Uważam natomiast, że aby być ograniczoną do tego, co ściśle niezbędne, przewidywana umowa powinna jednoznacznie określić, że jedynie urzędnicy CBSA są uprawnieni do dostępu do tych danych oraz ustanowić obiektywne kryteria pozwalające określić ich liczebność w odniesieniu do poszczególnych sytuacji, o których mowa w art. 9 i 16 przewidywanej umowy.

274.

Zainteresowane strony szeroko omówiły przed Trybunałem konsekwencje wynikające z wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 r., Digital Rights Ireland i in. (C‑293/12 i C‑594/12, EU:C:2014:238) w odniesieniu do ściśle koniecznego charakteru systemu zatrzymywania danych PNR, o którym mowa w art. 16 przewidywanej umowy.

275.

Po pierwsze, w wyroku tym Trybunał zarzucił prawodawcy Unii, że nie nałożył on obowiązku zatrzymywania przedmiotowych danych na obszarze Unii i w rezultacie kontrola poszanowania wymogów ochrony i bezpieczeństwa przez niezależny organ, czego wyraźnie wymaga art. 8 ust. 3 karty, nie jest w pełni gwarantowana ( 102 ).

276.

Po drugie, odnośnie do przewidzianego w dyrektywie 2006/24 co najmniej dwuletniego okresu, w jakim dane te będą zatrzymywane, Trybunał negatywnie ocenił fakt, że wspomniana dyrektywa nie wskazuje żadnych różnic między kategoriami danych w zależności od zainteresowanych osób lub ewentualnej użyteczności danych w stosunku do zakładanego celu i że ten czas nie został ustalony na podstawie obiektywnych kryteriów ( 103 ).

277.

Co do pierwszego punktu, oczywiste jest, że dane PNR objęte postanowieniami przewidywanej umowy nie będą zatrzymywane na obszarze Unii. Samo to stwierdzenie nie wystarcza jednak do podważenia systemu zatrzymywania danych, o którym mowa w art. 16 przewidywanej umowy, chyba że wspomniana umowa nie gwarantowałaby skutecznej kontroli wymogów w zakresie ochrony i bezpieczeństwa przez niezależny organ. Jak to zostanie omówione na późniejszym etapie, podczas gdy zamiarem umawiających się stron jest spełnienie wymogu nałożonego na mocy art. 8 ust. 3 karty, art. 10 ust. 1 przewidywanej umowy jest sformułowany zbyt niejednoznacznie, aby zapewnić taką kontrolę w każdych okolicznościach ( 104 ).

278.

Co do czasu zatrzymywania danych PNR, z art. 16 ust. 1 przewidywanej umowy wynika, że wynosi on maksymalnie pięć lat od dnia ich otrzymania ( 105 ), po upływie którego to okresu ust. 6 tego artykułu nakłada na Kanadę obowiązek zniszczenia danych PNR.

279.

Bezsporne jest, że czas zatrzymywania danych został wydłużony o półtora roku w stosunku do okresu przewidzianego w umowie z 2006 r. Ponadto, poza wyjaśnieniami i przykładami dostarczonymi przez niektóre z zainteresowanych stron w trakcie postępowania przed Trybunałem, związanych zasadniczo ze średnią żywotnością międzynarodowych siatek poważnej przestępczości oraz z długością i złożonością dochodzeń w sprawie tych siatek, przewidywana umowa nie wskazuje obiektywnych powodów, które spowodowały, że umawiające się strony wydłużyły okres zatrzymywania danych PNR do maksymalnie pięciu lat.

280.

Uważam, że te obiektywne powody powinny zostać wskazane w przewidywanej umowie, co pozwoliłoby od razu zapewnić, że taki okres jest konieczny dla realizowanych przez nią celów. Aby nie było wątpliwości w tej kwestii, uwaga ta dotyczy również art. 16 ust. 5 przewidywanej umowy, której zakres – jak już wskazałem w moich rozważaniach dotyczących danych szczególnie chronionych, które powinny zostać wyłączone z zakresu stosowania tej umowy – w odniesieniu do zatrzymywania innych danych PNR przez maksymalny okres pięciu lat, powinien być ograniczony do celu opisanego w art. 3 przewidywanej umowy ( 106 ).

281.

Należy zatem stwierdzić, że umawiające się strony nie uzasadniły konieczności zatrzymywania wszystkich danych PNR przez maksymalny okres pięciu lat.

282.

W ramach niniejszego postępowania Trybunał mógłby ograniczyć się do tego stwierdzenia, bez konieczności sprawdzania, czy pięcioletni okres zatrzymywania całości danych PNR wszystkich pasażerów linii lotniczych podróżujących między Kanadą i Unią nie wykracza poza to, co jest ściśle konieczne dla realizowanego przez przewidywaną umowę celu związanego z bezpieczeństwem.

283.

W przypadku gdyby Trybunał uznał jednak, że wskazane jest pewne rozwinięcie tej kwestii, pozwolę sobie na poczynienie następujących uwag:

284.

Przede wszystkim, odnośnie do ilości zatrzymywanych danych PNR, zasadne jest według mnie rozważenie, czy zatrzymywanie po wielu latach niektórych z tych kategorii danych jest uzasadnione, skoro właściwy kanadyjski organ posiada lub może posiadać poprzez usunięcie maskowania, na warunkach określonych w art. 16 ust. 3 przewidywanej umowy, dane PNR dotyczące najważniejszych informacji odnoszących się do tożsamości pasażera lub pasażerów z rejestru PNR, daty podróży, sposobów płatności, wszystkich dostępnych informacji kontaktowych, wszystkich tras podróży, danych biura podróży lub agenta oraz informacji dotyczących bagażu. Zastanawiam się w szczególności, czy informacje o programach dla stałych klientów (frequent flier) i dotyczące korzyści (rubryka 5 załącznika do przewidywanej umowy), o zgłoszeniu do odprawy (rubryka 13 załącznika), informacja o bilecie lub taryfie (rubryka 14 załącznika) i o systemie code share (rubryka 11 załącznika), które – zdaniem Komisji – informują wyłącznie o faktycznym przewoźniku, mogą okazać się po kilku latach zatrzymywania informacjami mającymi realną wartość dodaną w stosunku do innych danych PNR, które również są zatrzymywane i mogą zostać ujawnione w celu zwalczania terroryzmu i poważnej przestępczości międzynarodowej.

285.

Następnie, poza wątpliwościami, jakie może wzbudzać ściśle konieczny charakter określonego w przewidywanej umowie okresu zatrzymywania wszystkich danych PNR, zabezpieczenia zapewnione przez jej art. 16 ust. 3 w zakresie „pozbawiania cech umożliwiających identyfikację osoby” poprzez maskowanie wydają mi się w każdym razie niewystarczające dla zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa danych osobowych pasażerów, których dotyczą.

286.

Oczywiście postanowienie to przewiduje maskowanie nazwisk wszystkich pasażerów 30 dni po ich otrzymaniu. Wyjaśnia również, że wyliczone w załączniku do przewidywanej umowy ( 107 ) informacje o danych PNR kategorii 6, 7, 17 i 18 są maskowane dwa lata po otrzymaniu tych danych, jeżeli – w odniesieniu do tych dwóch ostatnich kategorii – umożliwiają zidentyfikowanie osoby fizycznej.

287.

To właśnie ten wyczerpujący charakter tego wyliczenia wydaje się niepokojący. Inne rubryki załącznika do przewidywanej umowy mogą bowiem również bezpośrednio identyfikować osobę fizyczną, przy czym nie zostały one ujęte w wykazie z art. 16 ust. 3 przewidywanej umowy. W tym względzie mam tutaj na myśli zwłaszcza dostępne informacje o programach dla stałych klientów (frequent flier) i dotyczące korzyści (rubryka 5 załącznika) oraz o wszystkich dostępnych informacjach o płatnościach/fakturowaniu (rubryka 8), które zawierają między innymi szczegóły dotyczące sposobów płatności.

288.

Dlatego też sądzę, że nie zapewniając „pozbawiania cech umożliwiających identyfikację osoby” poprzez maskowanie wszystkich danych PNR pozwalających na bezpośrednią identyfikację pasażera, umawiające się strony nie dokonały odpowiedniego wyważenia celów realizowanych przez przewidywaną umowę.

289.

Wreszcie, w odniesieniu do zasad i procedur dotyczących usuwania maskowania danych PNR, należy przypomnieć, że art. 16 ust. 4 przewidywanej umowy wyjaśnia, iż może ono odbywać się tylko wtedy, gdy na podstawie dostępnych informacji jest to niezbędne do przeprowadzenia dochodzeń objętych zakresem art. 3 przewidywanej umowy albo do dwóch lat od daty początkowego uzyskania danych PNR – przez ograniczoną liczbę szczególnie upoważnionych urzędników, albo w okresie nie krótszym niż dwa lata i nie dłuższym niż pięć lat od ich otrzymania, wyłącznie za uprzednim zezwoleniem przewodniczącego kanadyjskiego właściwego organu lub wyższego urzędnika szczególnie upoważnionego przez przewodniczącego.

290.

Z zastrzeżeniem przedstawionych powyżej uwag odnoszących się do obiektywnych kryteriów służących wskazaniu urzędników uprawnionych do dostępu do danych ( 108 ) oraz poniższych uwag dotyczących nadzoru nad właściwym organem kanadyjskim przez niezależny organ publiczny ( 109 ) uważam, że art. 16 ust. 4 przewidywanej umowy sam w sobie nie wykracza poza to, co jest ściśle konieczne.

291.

Artykuły 12, 18 i 19 przewidywanej umowy bezpośrednio dotyczą ujawniania danych PNR.

292.

Artykuł 12 przewidywanej umowy, zatytułowany „Dostęp dla osób fizycznych”, wydaje się na pierwszy rzut oka nie wzbudzać żadnych zastrzeżeń, ponieważ ma na celu zapewnienie każdej osobie dostępu do własnych danych PNR.

293.

Wydaje się jednak, że ust. 3 tego przepisu nadmiernie rozszerza możliwości dostępu dla osób fizycznych do danych PNR oraz do pochodzących z nich informacji, nie przewidując konkretnych zabezpieczeń. Artykuł 12 ust. 3 przewidywanej umowy przyznaje bowiem Kanadzie prawo do „podda[nia] ujawnieni[a] informacji rozsądnym prawnym wymogom i ograniczeniom […] przy należytym uwzględnieniu uzasadnionych interesów danej osoby fizycznej”. Otóż w przewidywanej umowie nie ograniczono ani adresatów tej „informacji”, ani jej wykorzystania. Jest zatem zupełnie możliwe, że informacja ta będzie mogła zostać przekazana każdej osobie fizycznej lub prawnej, na przykład instytucji bankowej, o ile Kanada uzna, że udostępnienie takiej informacji nie wykracza poza „rozsądne” ograniczenia prawne, które to ograniczenia ponadto nie zostały zdefiniowane w przewidywanej umowie.

294.

Mając na uwadze w szczególności bardzo nieprecyzyjne i ogólne sformułowanie art. 12 ust. 3 przewidywanej umowy, uważam w związku z tym, że postanowienie to wykracza poza to, co jest ściśle konieczne dla osiągnięcia realizowanego przez przewidywaną umowę celu związanego z bezpieczeństwem publicznym.

295.

Artykuły 18 i 19 przewidywanej umowy natomiast dotyczą odpowiednio ujawniania przez właściwy kanadyjski organ danych PNR innym organom rządowym w Kanadzie oraz innym organom rządowym w państwach innych niż państwa członkowskie Unii.

296.

Zgadzam się z Parlamentem, że ponieważ „odpowiedni stopień ochrony” uważany za zadowalający w stosunku do tego, jaki jest zagwarantowany w prawie Unii, dotyczy wyłącznie przestrzegania postanowień przewidywanej umowy przez właściwy organ kanadyjski, umawiające się strony muszą zapewnić, że tego poziomu ochrony nie będzie można obejść poprzez przekazanie danych osobowych kanadyjskim organom rządowym lub do państw trzecich ( 110 ).

297.

Nie ulega wątpliwości, że art. 18 i 19 przewidywanej umowy uzależniają dalsze przekazywanie takich danych lub informacji analitycznych zawierających dane PNR od ścisłych przesłanek kumulatywnych, z których cztery są identyczne. I tak wspomniane dane i informacje można przekazywać tylko wówczas, gdy odnośne organy rządowe pełnią funkcje bezpośrednio związane z zakresem stosowania art. 3 przewidywanej umowy, wyłącznie w poszczególnych przypadkach i pod warunkiem, że w szczególnych okolicznościach ujawnienie jest niezbędne do celów określonych w rzeczonym art. 3. Dodatkowo wyjaśniono, że ujawniana jest tylko minimalna niezbędna ilość danych PNR lub informacji analitycznych ( 111 ).

298.

Zabezpieczenia zapewnione w obu tych postanowieniach umowy różnią się jednak co do pozostałych przesłanek.

299.

Przede wszystkim, podczas gdy zgodnie z art. 18 przewidywanej umowy inne kanadyjskie organy rządowe otrzymujące dane PNR muszą zapewnić „ochronę równorzędną do zabezpieczeń opisanych w [przewidywanej umowie]”, art. 19 ust. 1 lit. e) rzeczonej umowy stanowi, że właściwy kanadyjski organ „ma pewność”, że zagraniczny organ otrzymujący stosuje bądź normy ochrony danych PNR, które są równoważne z normami określonymi w przewidywanej umowie, zgodnie z porozumieniami i ustaleniami zawierającymi te normy, bądź normy ochrony tych danych uzgodnione z Unią.

300.

W obu tych przypadkach jest bezsporne, że sprawdzenie odpowiedniego poziomu ochrony zapewnionej przez organ rządowy otrzymujący dane jest wyłącznym zadaniem właściwego kanadyjskiego organu, to znaczy CBSA. Ani badanie przez CBSA, ani ewentualna decyzja o udostępnieniu danych PNR nie podlegają uprzedniej kontroli niezależnego organu lub sędziego. Ponadto przewidywana umowa w ogóle nie wymaga uprzedniego informowania właściwych organów danego państwa członkowskiego lub Komisji przed każdym faktycznym przekazaniem danych. W istocie art. 18 przewidywanej umowy nie wspomina o tej ostatniej możliwości, natomiast jej art. 19 ust. 2 przewiduje informowanie właściwych organów danego państwa członkowskiego ex post „przy pierwszej odpowiedniej okazji”.

301.

Moim zdaniem dodatkowe zabezpieczenia wspomniane w punkcie poprzedzającym powinny być zapewnione.

302.

Po pierwsze, zwykła kontrola ex post ujawnienia tych danych nie zapewni możliwości naprawienia błędnej oceny poziomu ochrony zapewnionego przez organ rządowy otrzymujący dane ani nie przywróci prywatności i poufności tych danych po ich przekazaniu i wykorzystaniu przez otrzymujący organ rządowy ( 112 ). Dotyczy to przede wszystkim udostępniania danych do państw trzecich, a których późniejsze wykorzystywanie pozostaje poza zakresem kompetencji i kontroli ex post kanadyjskich organów i sądów.

303.

Po drugie, poprzez uprzednie informowanie Komisja i właściwe organy państwa członkowskiego, z którego pochodzi obywatel, którego dane PNR zostały przekazane w taki sposób, mogą upewnić się, że badanie „odpowiedniego poziomu ochrony” przebiegło prawidłowo. Ponadto, z innego punktu widzenia, taka uprzednia informacja, w zakresie, w jakim przekazywanie danych PNR na podstawie art. 18 i 19 przewidywanej umowy może nastąpić jedynie w konkretnych należycie uzasadnionych przypadkach i okolicznościach, a zatem w sytuacjach, w których należy przypuszczać, że na osobie, której dotyczą dane, ciążą poważne podejrzenia, może w szczególności przyczynić się do zacieśnienia współpracy między właściwymi organami kanadyjskimi, Unią i jej państwami członkowskimi, spójnej z zamierzonym przez przewidywaną umowę celem polegającym na zapobieganiu przestępstwom terrorystycznym i poważnym przestępstwom międzynarodowym oraz ich wykrywaniu.

304.

Następnie należy zauważyć, że art. 18 ust. 1 lit. f) przewidywanej umowy zabrania otrzymującemu dane kanadyjskiemu organowi rządowemu dalszego ujawniania danych PNR innemu podmiotowi, chyba że zezwoli na to CBSA zgodnie z warunkami przewidzianymi w tym samym ustępie. Natomiast art. 19 przewidywanej umowy nie nakłada na wymieniony organ żadnego obowiązku upewnienia się przed każdym przekazaniem danych PNR, że otrzymujący dane organ rządowy państwa trzeciego sam nie przekaże później wspomnianych danych innemu podmiotowi, w stosownym przypadku, innego państwa trzeciego.

305.

Ponieważ ryzyko wystąpienia takiej sytuacji nie jest wykluczone, czego skutkiem byłoby obejście poziomu gwarantowanego w prawie Unii w zakresie ochrony danych osobowych, należy stwierdzić, że art. 19 przewidywanej umowy zezwala na nieuzasadnione ingerencje w prawa podstawowe określone w art. 7 i 8 karty ( 113 ).

306.

Kontrola przez niezależny organ, wymagana zarówno przez art. 8 ust. 3 karty, jak i przez art. 16 ust. 2 akapit drugi TFUE, stanowi istotny element ochrony osób w związku z przetwarzaniem danych osobowych w Unii ( 114 ).

307.

Z postanowień przewidywanej umowy wynika, że umawiające się strony mają świadomość tego wymogu, nawet jeżeli – do czego jeszcze powrócę – przewidywana umowa nie spełnia go całkowicie.

308.

W celu zapewnienia, że poziom ochrony oferowany przez właściwy kanadyjski organ przy przetwarzaniu i wykorzystywaniu danych PNR będzie – zgodnie z art. 5 przewidywanej umowy „odpowiedni […] w rozumieniu właściwych przepisów UE dotyczących ochrony danych”, organ ten powinien w szczególności podporządkować się środkom, o których mowa w art. 10 przewidywanej umowy, to znaczy kontroli przez „organ nadzorczy”. Organ ten powinien mieć „skuteczne uprawnienia do badania zgodności z przepisami dotyczącymi gromadzenia, wykorzystywania, ujawniania, zatrzymania i usuwania danych PNR”. Powyższe uprawnienia obejmują również uprawnienie do przeprowadzania przeglądów, do formułowania zaleceń dla właściwego kanadyjskiego organu oraz do zgłaszania naruszeń prawa dotyczących przewidywanej umowy do prokuratury lub w celu podjęcia działań dyscyplinarnych. Na mocy art. 14 ust. 1 przewidywanej umowy organ nadzorczy otrzymuje i rozpatruje skargi składane przez osoby fizyczne w odniesieniu do wniosków o udzielenie dostępu do danych PNR, ich poprawienie lub dodanie zapisu, oraz na nie odpowiada.

309.

Z powyższego wynika, że zamiarem umawiających się stron jest zapewnienie, iż przetwarzanie danych osobowych przez CBSA będzie podlegać skutecznemu mechanizmowi wykrywania i kontroli ewentualnych naruszeń zasad określonych w przewidywanej umowie, które zapewniają ochronę prywatności i danych osobowych pasażerów, w celu zagwarantowania wymaganego poziomu ochrony jako „merytorycznie równoważnego” z poziomem, z jakiego korzystałyby te osoby, gdyby ich dane były przetwarzane i zatrzymane na terytorium Unii.

310.

Z tego wynika, że kontrola ze strony niezależnego organu, której wymaga w szczególności art. 8 ust. 3 karty, znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie.

311.

Szczególną cechą organu nadzorczego ustanowionego w przewidywanej umowie, która wywołuje krytykę Parlamentu i EIOD co do jego całkowitej niezależności, jest to, że ma on dwa oblicza. Artykuł 10 przewidywanej umowy przedstawia bowiem ten organ bądź jako „niezależny organ publiczny”, bądź„organ ustanowiony środkami administracyjnymi […], który sprawuje swoją funkcję w sposób bezstronny i działa w sposób niezależny, co można potwierdzić”.

312.

Pierwszy z tych organów, jak wynika z pisma Misji Kanady przy Unii Europejskiej z dnia 25 czerwca 2014 r. ( 115 ) oraz z wyjaśnień Komisji w postępowaniu przed Trybunałem, oznacza kanadyjskiego komisarza ds. ochrony prywatności, którego statut, tryb powoływania, czas trwania kadencji – 7 lat z gwarancją nieusuwalności oraz uprawnienia do przeprowadzania dochodzeń, również z własnej inicjatywy, i do wydawania zaleceń, zostały określone w ustawie kanadyjskiej z 1985 r. o ochronie informacji osobowych ( 116 ). Warto podkreślić, że żadna z zainteresowanych stron nie miała wątpliwości, iż kanadyjski komisarz ds. ochrony prywatności, który przedstawia sprawozdania wyłącznie izbom kanadyjskiego parlamentu, korzysta z niezależności i zachowuje bezstronność umożliwiającą mu wykonywanie zadań, nie podlegając jakimkolwiek wpływom lub poleceniom zewnętrznym, w szczególności ze strony organów wykonawczych ( 117 ).

313.

Z wyjaśnień przedstawionych Trybunałowi wynika, że na mocy ustawy o ochronie informacji osobowych kompetencje kanadyjskiego komisarza ds. ochrony prywatności obejmują skargi każdej osoby na naruszenie przepisów dotyczących prywatności i ochrony danych osobowych przez federalną administrację publiczną w Kanadzie.

314.

Niemniej jednak alternatywne sformułowanie art. 10 ust. 1 przewidywanej umowy sugeruje, że nadzór nad przetwarzaniem danych PNR przez CBSA może w całości przejąć „organ ustanowiony środkami administracyjnymi (»organ nadzorczy«), który sprawuje swoją funkcję w sposób bezstronny i działa w sposób niezależny, co można potwierdzić”, to znaczy dyrekcja ds. odwołań w CBSA, która została ustanowiona na mocy umowy z 2006 r.

315.

Niezależnie od gwarancji wskazanych w piśmie Misji Kanady przy Unii Europejskiej z dnia 25 czerwca 2014 r., zgodnie z którymi dyrekcja ds. odwołań CBSA nie będzie otrzymywać żadnych instrukcji ze strony innych jednostek operacyjnych tego organu, podlega ona bezpośrednio – podobnie jak pozostałe jednostki CBSA – właściwemu ministrowi, od którego może otrzymywać instrukcje ( 118 ). Ponieważ dyrekcja ds. odwołań CBSA może podlegać wpływom, w szczególności politycznym, ze strony swojego organu nadzorującego, a ogólniej, ze strony władzy wykonawczej, nie można jej uznać za niezależny organ kontrolny w rozumieniu art. 8 ust. 3 karty.

316.

W konsekwencji, ponieważ art. 10 przewidywanej umowy stanowi zasadniczo, że organem nadzoru może być alternatywnie kanadyjski komisarz ds. ochrony prywatności lub dyrekcja ds. odwołań CBSA, przepis ten nie stanowi jasnej i precyzyjnej zasady gwarantującej systematyczną kontrolę przez niezależny organ w rozumieniu art. 8 ust. 3 karty poszanowania prywatności i ochrony danych osobowych osób, których dotyczy przetwarzanie danych PNR określone w przewidywanej umowie. Zadaniem umawiających się stron jest rozwianie wątpliwości wynikających z brzmienia art. 10 ust. 1 tej umowy oraz zapewnienie, aby nadzór nad przestrzeganiem praw podstawowych gwarantowanych przez art. 7 i 8 karty został powierzony niezależnemu organowi kontrolnemu w rozumieniu ust. 3 tego ostatniego postanowienia.

317.

Odnośnie do art. 14 ust. 1 przewidywanej umowy, który dotyczy administracyjnych środków zaskarżenia, z wyjaśnień Komisji wynika, że na mocy kanadyjskiej ustawy z 1985 r. o ochronie informacji osobowych kanadyjski komisarz ds. ochrony prywatności nie jest uprawniony do rozpatrywania wniosków o dostęp do danych PNR, ich poprawienie lub dodanie zapisów, które pochodzą od osób nieobecnych w Kanadzie, to znaczy wniosków składanych przez te osoby na podstawie art. 12 i 13 przewidywanej umowy.

318.

Zgodnie z wyjaśnieniami przedstawionymi przez Komisję badanie wniosków o udzielenie dostępu do danych, ich poprawienie lub dodanie zapisów, a także odpowiedzi na te wnioski, które zostały złożone przez osoby fizyczne nieobecne w Kanadzie, którymi są niewątpliwie w większości obywatele Unii, należy do dyrekcji ds. odwołań w CBSA.

319.

W swoich uwagach oraz w odpowiedziach na pytania Trybunału Komisja wskazała, że osoba, której wniosek o udzielenie dostępu do danych PNR, ich poprawienie lub dodanie zapisu został oddalony przez dyrekcję ds. odwołań w CBSA, może za pośrednictwem pełnomocnika obecnego na terytorium Kanady złożyć skargę do kanadyjskiego komisarza ds. ochrony prywatności.

320.

Istnienie tej administracyjnej drogi zaskarżenia do kanadyjskiego komisarza ds. ochrony prywatności nie zostało jednak wskazane w przewidywanej umowie, ani nie wynika z żadnego z przedstawionych Trybunałowi przepisów prawa kanadyjskiego. Jeżeli droga ta jest faktycznie dostępna, uważam, że taka możliwość powinna zostać wyraźnie wskazana w przewidywanej umowie, tak aby umożliwić wszystkim zapoznanie się z zakresem praw proceduralnych przyznanych im w tym akcie. Jeśli istnienie takiej możliwości ostatecznie okaże się nieprawdą, kanadyjski komisarz ds. ochrony prywatności powinien, moim zdaniem, mieć możliwość bezpośredniego udzielenia odpowiedzi na każdy wniosek o udzielenie dostępu do danych, ich poprawienie lub dodanie zapisu, złożony przez osobę fizyczną nieobecną w Kanadzie. Jeśli bowiem żadna z tych opcji nie została przewidziana, żaden niezależny organ nadzorczy nie będzie właściwy do zbadania takich wniosków, nawet jeśli chodzi o wnioski kierowane wyłącznie przez obywateli Unii w odniesieniu do ich własnych danych osobowych. Okoliczność, że taki przypadek rzeczywiście jest do przewidzenia, oznacza, moim zdaniem, że umawiające się strony nie dokonały odpowiedniego wyważenia dwóch celów realizowanych przez przewidywaną umowę.

321.

Artykuł 14 ust. 1 przewidywanej umowy powinien w każdym razie jasno stwierdzać, że wnioski o udzielenie dostępu do danych, o ich poprawienie lub dodanie zapisu, złożone przez pasażerów nieobecnych na terytorium Kanady, można wnosić – bezpośrednio lub w drodze odwołania administracyjnego – do niezależnego organu publicznego.

322.

Natomiast, dla pełnego obrazu sytuacji, nie sądzę, żeby przedstawione przez Parlament uwagi krytyczne, jakoby art. 14 ust. 2 przewidywanej umowy naruszał art. 47 karty, były uzasadnione.

323.

Artykuł 14 ust. 2 przewidywanej umowy stanowi bowiem, że Kanada zapewnia, aby każda osoba fizyczna, która uważa, że jej prawa zostały naruszone decyzją lub działaniem związanym z jej danymi PNR, mogła skorzystać ze skutecznych sądowych środków zaskarżenia zgodnie z kanadyjskim prawem poprzez kontrolę sądową lub inny środek odwoławczy, który może obejmować rekompensatę.

324.

Jak argumentuje Rada, postanowienie to zapewnia, że osoby fizyczne, niezależnie od obywatelstwa, miejsca zamieszkania lub tego, czy są obecne w Kanadzie, mogą korzystać ze skutecznej ochrony sądowej, zgodnie z art. 47 karty. Okoliczność, że art. 14 ust. 2 przewidywanej umowy przewiduje, że „skuteczny środek zaskarżenia poprzez kontrolę sądową” może być uzupełniony skargą o rekompensatę, pozwala zrozumieć, że Kanada zobowiązuje się zapewnić wszystkim zainteresowanym osobom możliwość skutecznego korzystania ze środków prawnych.

325.

Dodam, że z art. 14 ust. 1 przewidywanej umowy wynika, iż organ, który oddalił wniosek o udzielenie dostępu do danych, o ich poprawienie lub dodanie zapisu, powinien poinformować skarżącego o możliwościach skorzystania ze środków zaskarżenia określonych w art. 14 ust. 2, co gwarantuje odpowiednie i indywidualne informowanie zainteresowanych obywateli Unii.

326.

W przeciwieństwie do tego, co sugeruje Parlament w odniesieniu do pkt 95 wyroku z dnia 6 października 2015 r., Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650), taka sytuacja nie jest porównywalna z sytuacją, która doprowadziła Trybunał do stwierdzenia w tej sprawie naruszenia istoty prawa podstawowego do skutecznej ochrony sądowej. Sprawa ta dotyczyła bowiem uregulowania państwa trzeciego, które Komisja uznała za zapewniające odpowiedni poziom ochrony praw podstawowych, ale które – w świetle później uzyskanych informacji – nie przewidywało dla jednostek żadnej drogi prawnej w celu uzyskania dostępu do własnych danych osobowych lub ich sprostowania czy usunięcia.

327.

Przewidywana umowa, będąca dla Kanady zobowiązaniem międzynarodowym, nakłada na nią obowiązek zapewnienia, że takie środki zaskarżenia zostały ustanowione i że są skuteczne. W tym względzie, zważywszy na prewencyjny charakter postępowania w sprawie wydania opinii, w moim przekonaniu takie stwierdzenie jest wystarczające, by uznać, że art. 14 ust. 2 przewidywanej umowy jest zgodny z art. 47 karty ( 119 ).

328.

W świetle powyższych rozważań proponuję, aby na wniosek Parlamentu o wydanie opinii Trybunał udzielił następującej odpowiedzi: