I – Wprowadzenie

II – Ramy prawne

A – Dyrektywa ptasia

B – Dyrektywa siedliskowa

C – Dyrektywa OOŚ

III – Stan faktyczny, postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i żądania podniesione w skardze

A – W przedmiocie obszarów, których dotyczy postępowanie

B – W przedmiocie postępowania

IV – Ocena prawna

A – W przedmiocie wyznaczenia określonych terenów jako obszaru ochrony ptaków (żądanie skargi zawarte pod lit. A)

1. W przedmiocie uznania potrzeby ochrony spornego obszaru

2. W przedmiocie kryteriów prawnych

3. W przedmiocie zastosowania do skargi Komisji

a) W przedmiocie ptaków lęgowych

b) W przedmiocie wędrówki ptaków

c) W przedmiocie zimowania bernikli rdzawoszyjej

4. Wniosek wstępny

B – W przedmiocie przedsięwzięć na terenach chronionych lub też na terenach, które powinny podlegać ochronie (żądania skargi zawarte pod. lit. B i C)

1. W przedmiocie przedsięwzięć w OSO „Kaliakra” i „Belite Skali” oraz w zaproponowanym TZW „Kompleks Kaliakra” (żądanie skargi zawarte pod lit. C)

a) W przedmiocie wykładni żądania skargi

b) W przedmiocie rzekomego naruszenia art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej w odniesieniu do OSO „Kaliakra” i „Belite Skali”

i) W przedmiocie stosowania ratione temporis art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej

ii) W przedmiocie kryterium z art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej

iii) W przedmiocie negatywnego oddziaływania na OSO „Kaliakra”

c) W przedmiocie ochrony tymczasowej zaproponowanego terenu „Kompleks Kaliakra”

2. W przedmiocie przedsięwzięć na terenach pierwotnie nieobjętych ochroną (żądanie skargi zawarte pod lit. B)

a) Kryteria prawne

b) W przedmiocie przedsięwzięć

i) W przedmiocie trzech niezrealizowanych przedsięwzięć

ii) W przedmiocie trzech zrealizowanych przedsięwzięć

c) W przedmiocie pogorszenia stanu obszaru

d) Wniosek wstępny

3. W przedmiocie skutków ewentualnego stwierdzenia uchybienia

C – W przedmiocie OOŚ (żądanie skargi zawarte pod lit. D)

1. W przedmiocie stosowania ratione temporis dyrektywy OOŚ

2. W przedmiocie przedsięwzięć

a) Decyzje, które utraciły ważność, jako przedmiot niniejszego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego

b) W przedmiocie możliwości uchybienia dyrektywie OOŚ przez niezrealizowane przedsięwzięcia

3. W przedmiocie uwzględnienia skumulowanych skutków w ocenie wstępnej

4. Wniosek wstępny

V – W przedmiocie kosztów

VI – Wnioski

1.

Zarówno ochrona ptactwa, jak i wykorzystywanie energii wiatru służą ochronie środowiska naturalnego. Niniejsza skarga pokazuje jednak, iż mogą ze sobą kolidować. Skarga dotyczy różnych przedsięwzięć, przeważnie elektrowni wiatrowych, usytuowanych w części Bułgarii, która w ocenie wielu ornitologów ma wielkie znaczenie dla ochrony ptactwa. Obok Trybunału także stała komisja Konwencji o ochronie gatunków dzikiej flory i fauny europejskiej oraz ich siedlisk ( 2 ) zajmuje się już od dłuższego czasu powyższą sprawą ( 3 ).

2.

Komisja zarzuca, że Bułgaria nie objęła wystarczającą ochroną zgodną z wymogami dyrektyw ptasiej ( 4 )i siedliskowej ( 5 ) części tego obszaru, lecz pogorszyła sytuację przez różne przedsięwzięcia. W związku z realizacją niektórych przedsięwzięć naruszono ponadto dyrektywę OOŚ ( 6 ). Inne przedsięwzięcia pogorszyły sytuację w wyznaczonych obszarach ochrony ptaków oraz na jednym specjalnym obszarze ochrony wyznaczonym na podstawie dyrektywy siedliskowej.

3.

Skarga charakteryzuje się znaczną złożonością jej strony faktycznej, a pod względem prawnym dotyczy głównie kwestii związanych ze stosowaniem europejskiego prawa ochrony środowiska w odniesieniu do przedsięwzięć rozpoczętych przed przystąpieniem Bułgarii do Unii Europejskiej, a zrealizowanych całkowicie dopiero po tym momencie i jeszcze obecnie oddziaływujących na obszary chronione lub też takie, które powinny podlegać ochronie.

4.

Artykuł. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej stanowią, że państwa członkowskie ustanowią na terenach najlepiej nadających się do ochrony ptaków wymienionych w załączniku I oraz ptaków wędrownych obszary specjalnej ochrony, zwane dalej „OSO”:

„1.   Gatunki wymienione w załączniku I podlegają specjalnym środkom ochrony dotyczącym ich naturalnego siedliska w celu zapewnienia im przetrwania oraz reprodukcji na obszarze ich występowania.

[…]

Państwa członkowskie dokonują klasyfikacji przede wszystkim najbardziej odpowiednich obszarów pod względem liczby i powierzchni jako obszarów specjalnej ochrony dla zachowania tych gatunków, z uwzględnieniem wymogów ich ochrony w ramach morskiego i lądowego obszaru geograficznego, do którego niniejsza dyrektywa ma zastosowanie.

2.   Państwa członkowskie podejmują podobne środki w odniesieniu do regularnie występujących gatunków wędrownych niewymienionych w załączniku I, mając na uwadze potrzebę ich ochrony w ramach morskiego i lądowego obszaru geograficznego, do którego niniejsza dyrektywa ma zastosowanie, w odniesieniu do obszarów ich wylęgu, pierzenia i zimowania oraz miejsc postoju wzdłuż ich tras migracji. […]”„

5.

Artykuł 4 ust. 1 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej reguluje ochronę OSO:

„W odniesieniu do obszarów ochrony, określonych w ust. 1 i 2, państwa członkowskie podejmują właściwe kroki w celu uniknięcia powstawania zanieczyszczenia lub pogorszenia warunków naturalnych siedlisk lub jakichkolwiek zakłóceń wpływających na ptactwo, o ile mają one znaczenie w odniesieniu do celów niniejszego artykułu”.

6.

Także dyrektywa siedliskowa przewiduje ustalenie obszarów ochrony, tak zwanych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, zwanych dalej „TZW”, służących ochronie określonych typów siedlisk przyrodniczych oraz niektórych gatunków fauny i flory, ale niesłużących bezpośrednio do ochrony ptactwa. Obszary TZW tworzą łącznie z OSO dyrektywy ptasiej sieć Natura 2000.

7.

Ochrona terenów jest uregulowana w art. 6 ust. 2–4:

„2.   Państwa członkowskie podejmują odpowiednie działania w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również w celu uniknięcia niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone takie obszary, o ile to niepokojenie może mieć znaczenie w stosunku do celów niniejszej dyrektywy.

3.   Każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na nie w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. W świetle wniosków wynikających z tej oceny oraz bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na ten plan lub przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany teren oraz, w stosownych przypadkach, po uzyskaniu opinii całego społeczeństwa.

4.   Jeśli pomimo negatywnej oceny skutków dla danego terenu oraz braku rozwiązań alternatywnych plan lub przedsięwzięcie musi jednak zostać zrealizowane z powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym interesów mających charakter społeczny lub gospodarczy, państwo członkowskie stosuje wszelkie środki kompensujące konieczne do zapewnienia ochrony ogólnej spójności Natury 2000. O przyjętych środkach kompensujących państwo członkowskie informuje Komisję.

[…]”.

8.

Artykuł 7 dyrektywy siedliskowej przenosi te przepisy na OSO ustanowione na podstawie dyrektywy ptasiej:

„Obowiązki wynikające z art. 6 ust. 2, 3 i 4 niniejszej dyrektywy zastępują wszelkie obowiązki wynikające z art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze [dyrektywy ptasiej] w odniesieniu do obszarów sklasyfikowanych zgodnie z art. 4 ust. 1 [dyrektywy ptasiej] lub uznanych w podobny sposób na mocy art. 4 ust. 2, poczynając od daty wykonania niniejszej dyrektywy albo od daty klasyfikacji lub uznania przez państwo członkowskie na mocy dyrektywy [ptasiej], gdy ta ostatnia data jest późniejsza”.

9.

Artykuł 2 ust. 1 definiuje cel dyrektywy OOŚ:

„Państwa członkowskie przyjmują wszystkie niezbędne środki, aby zapewnić podleganie przedsięwzięć mogących powodować znaczące skutki w środowisku, między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji, wymogowi uzyskania zezwolenia na inwestycję i oceny w odniesieniu do ich skutków, przed udzieleniem zezwolenia. Przedsięwzięcia te określa art. 4”.

10.

W art. 4 ust. 1–3 dyrektywy OOŚ i w załącznikach I–III do niej szczegółowo uregulowano, jakie przedsięwzięcia podlegają wymogowi oceny oddziaływania na środowisko:

„1. […]

2.   Z zastrzeżeniem art. 2 ust. 3, [w odniesieniu do przedsięwzięć wymienionych] w załączniku II, państwa członkowskie określają za pomocą:

3.   Podczas przeprowadzania badania indywidualnego lub ustalania progów lub kryteriów do celów ust. 2 uwzględnia się odpowiednie kryteria selekcji wymienione w załączniku III”.

11.

Punkt 3 lit. i) załącznika III do dyrektywy OOŚ wskazuje na „urządzenia wykorzystujące siłę wiatru do produkcji energii elektrycznej (farmy wiatrowe)”.

12.

W końcu także załącznik III do dyrektywy OOŚ zawiera kryteria wyboru wymienione w art. 4 ust. 3 w odniesieniu do przedsięwzięć z załącznika II:

„1.   Cechy przedsięwzięć

Cechy przedsięwzięć muszą być rozpatrzone z uwzględnieniem w szczególności:

[…]

[…]”

13.

Obszar półwyspu „Kaliakra” posiada duże znaczenie dla środowiska naturalnego. Dlatego też bułgarskie towarzystwo ochrony ptaków, organizacja pozarządowa specjalizująca się w ochronie ptaków i reprezentująca to państwo członkowskie w międzynarodowej radzie ochrony ptaków Birdlife International, stoi na stanowisku, iż znajduje się tam obejmujący powierzchnię około 16000 hektarów teren szczególnie dobrze nadający się do ochrony ptaków ( 7 ).

14.

W dniu 18 grudnia 2007 r. Bułgaria wyznaczyła na podstawie dyrektywy ptasiej obszar ochrony – OSO „Kaliakra”, który jednak objął jedynie około 2/3 powierzchni obszaru „Kaliakra” ustalonego przez towarzystwo ochrony ptaków.

15.

W tym samym dniu Bułgaria wyznaczyła na zachód od OSO „Kaliakra”, poza obszarem IBA, dalszy obszar specjalnej ochrony ptaków OSO „Belite Skali”.

16.

Również w dniu 18 grudnia 2007 r. Bułgaria zaproponowała Komisji wyznaczenie na tym obszarze terenu ochrony na podstawie dyrektywy siedliskowej pod nazwą „Kompleks Kaliakra” – TZW obejmujący niemal całą powierzchnię obu wyżej wymienionych OSO. Komisja ujęła ten obszar w dniu 15 grudnia 2008 r. w wykazie TZW ( 8 ). Standardowy formularz danych dla tego obszaru ( 9 ) przekazany przez Bułgarię Komisji wskazuje 18 typów siedlisk przyrodniczych, między innymi 2300 hektarów siedliska przyrodniczego o znaczeniu priorytetowym – step pontyjsko-sarmacki (Natura 2000 kod 62C0).

17.

Komisja zajmuje się od 2007 r. skargami dotyczącymi ochrony tych obszarów i prowadzi w tym zakresie korespondencję z Bułgarią. Kontakty te doprowadziły – po dwóch odrębnych wezwaniach do przedstawienia uwag na podstawie art. 258 TFUE w 2008 r. – do zbiorczego i uzupełniającego wezwania do przedstawienia uwag z dnia 30 września 2011 r. oraz do uzasadnionej opinii Komisji z dnia 22 czerwca 2012 r.

18.

Bułgaria udzielała odpowiedzi w różnych pismach i między innymi poinformowała Komisję, że jej krajowa rada do spraw różnorodności biologicznej w dniu 8 października 2013 r. uchwaliła rozszerzenie granic OSO „Kaliakra” aż do granic ostoi ptaków IBA „Kaliakra”. W dniu 6 listopada 2013 r. bułgarska rada ministrów podjęła odpowiednią uchwałę ( 10 ), a następnie Bułgaria przekazała Komisji zaktualizowany standardowy formularz danych dla tego obszaru ( 11 ).

19.

Odpowiedzi Bułgarii nie usatysfakcjonowały Komisji i dlatego też złożyła w dniu 24 marca 2014 r. niniejszą skargę, wnosząc o orzeczenie, że:

20.

Komisja wnosi ponadto o:

obciążenie Republiki Bułgarii kosztami postępowania.

21.

Republika Bułgarii wnosi o:

22.

W replice Komisja cofnęła żądanie zawarte pod lit. C w zakresie, w jakim dotyczyło ono przedsięwzięcia TSID – Atlas EOOD, oraz żądanie zawarte pod lit. D w odniesieniu do przedsięwzięć AES Geo Energy oraz Disib OOD.

23.

Po pisemnym etapie postępowania strony uczestniczyły w rozprawie z dnia 20 maja 2015 r.

24.

Poniżej zbadam najpierw żądanie skargi zawarte pod lit. A, które dotyczy zagadnienia konieczności wyznaczenia określonych terenów jako OSO, następnie ocenię żądanie zawarte pod lit. C odnoszące się do określonych przedsięwzięć w obrębie wyznaczonych OSO „Kaliakra” oraz „Belite Skali”, później żądanie zawarte pod lit. B dotyczące przedsięwzięć na terenach ocenianych pod lit. A i w końcu ocenię żądanie zawarte pod lit. D odnoszące się do przestrzegania dyrektywy OOŚ.

25.

Komisja zarzuca najpierw, że tereny o powierzchni wynoszącej nieco więcej niż 5000 hektarów graniczące z OSO „Kaliakra” nie zostały również wyznaczone jako obszar ochrony ptaków. Dotyczy to obszaru zaznaczonego na poniższej mapie ( 12 ) jako „Kaliakra IBA”, położonego pomiędzy Kawarną, Bułgarewem, Swetim Nikolą oraz Rakowskim.

26.

Komisja stoi na stanowisku, iż Bułgaria uznała konieczność wyznaczenia tego obszaru.

27.

Rzeczywiście jeszcze przed wniesieniem skargi Bułgaria poinformowała Komisję przynajmniej o podjęciu pierwszych kroków w postępowaniu mającym na celu uzupełnienie OSO „Kaliakra” ( 13 ). Ponadto istnieje dodatkowy akt prawny z dnia 6 lutego 2014 r., w drodze którego – na ile można to ustalić – dokonano formalnie ze skutkiem wobec osób trzecich powiększenia obszaru objętego ochroną ( 14 ).

28.

Powiększenie OSO wynika między innymi z decyzji bułgarskiej rady do spraw różnorodności biologicznej. Dlatego też należy przyjąć, iż wyraża ona naukowe stanowisko w sprawie zakwalifikowania powiększonej powierzchni do obszarów nadających się do ochrony.

29.

Takim działaniom państw członkowskich należy przypisać – zwłaszcza w zakresie ochrony obszarów – dużą wartość dowodową, gdyż ich organy znają miejscową sytuację znacznie lepiej niż Komisja lub Trybunał. Dlatego też odpowiadałoby dotychczasowej praktyce Trybunału ( 15 ), gdyby w takich działaniach stwierdzić uznanie konieczności ochrony danego obszaru.

30.

Niemniej jednak Bułgaria wskazuje, iż powiększenie OSO stanowi jedynie wyraz jej gotowości do współpracy i nie stanowi uznania naukowego stanowiska Komisji. Ten stanowczy sprzeciw stoi na przeszkodzie ocenie, iż faktyczne wyznaczenie dodatkowej powierzchni stanowi niewzruszalne uznanie stanowiska Komisji. Przeciwnie, strony rzeczywiście toczą spór o konieczność powiększenia obszaru, a Bułgaria mogłaby nawet cofnąć wyznaczenie nowych granic, jeżeli przeważą jej argumenty w kwestii braku spełnienia przesłanek do ochrony tego obszaru ( 16 ).

31.

Jednakże wyznaczenie obszaru wpływa na rozkład ciężaru dowodu. Co prawda w postępowaniu o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja musi wykazać, iż określona powierzchnia powinna zostać wyznaczona jako obszar ochrony ( 17 ), jednakże może powoływać się w tym celu na późniejsze zakwalifikowanie tego terenu jako obszaru podlegającego ochronie. Dla obalenia tego dowodu państwo członkowskie powinno wykazać, iż wyznaczony teren (już) nie zalicza się do najbardziej odpowiednich obszarów dla zachowania gatunków dzikiego ptactwa w rozumieniu art. 4 ust. 1 dyrektywy ptasiej ( 18 ). W praktyce oznacza to, że Bułgaria powinna na podstawie badań naukowych uzasadnić poważne wątpliwości co do tego, że danych obszar jest odpowiedni, a w szczególności podważyć własne informacje zawarte w standardowym formularzu danych dla danego obszaru. Na Komisji spoczywałby ewentualnie ciężar obalenia takich wątpliwości.

32.

Uwzględniając to zastrzeżenie, należy zbadać, czy omawiane tereny powinny być chronione jako OSO.

33.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 akapit czwarty dyrektywy ptasiej państwa członkowskie powinny dla zachowania gatunków określonych załączniku I dokonać klasyfikacji jako OSO najbardziej odpowiednich obszarów pod względem liczby i powierzchni. Uwzględnieniu podlegają przy tym wymogi ochrony gatunków określonych w załączniku I w ramach morskiego i lądowego obszaru geograficznego, do którego zastosowanie ma ta dyrektywa. Zgodnie z art. 4 ust. 2 podobne środki muszą zostać podjęte w odniesieniu do regularnie występujących gatunków wędrownych niewymienionych w załączniku I, w odniesieniu do obszarów ich zimowania oraz miejsc postoju wzdłuż ich tras migracji ( 19 ).

34.

Oznacza to, iż państwa członkowskie klasyfikują jako OSO obszary, które przy uwzględnieniu kryteriów ornitologicznych wydają się być najbardziej odpowiednie do zachowania danych gatunków ( 20 ). Natomiast nie można uwzględniać przy wyborze i określaniu granic OSO wymogów ekonomicznych określonych w art. 2 dyrektywy ptasiej ( 21 ). Co prawda państwa członkowskie posiadają w kwestii wyboru OSO pewien zakres swobody, jednakże odnosi się on wyłącznie do stosowania tych kryteriów dla określenia obszarów najbardziej odpowiednich dla ochrony gatunków ( 22 ).

35.

W praktyce art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej są precyzowane przez kryteria ustanowione przez organizację pozarządową „Birdlife International” – międzynarodową federację skupiającą organizacje zajmujące się ochroną ptactwa, w celu ustalania tak zwanych ostoi ptaków (Important Bird Area, zwanych dalej „IBA”) ( 23 ). Kryteria te są stosowane przez krajowe organizacje zajmujące się ochroną ptactwa w celu sporządzania na podstawie ich wiedzy list IBA zawierających informacje o populacjach ptaków. I tak IBA „Kaliakra” ( 24 ) obejmuje OSO o tej samej nazwie oraz powierzchnie, których brak ochrony jest przedmiotem zarzutów ze strony Komisji w niniejszym postępowaniu.

36.

Ani wskazane kryteria, ani też sporządzone na ich podstawie inwentarze krajowych organizacji zajmujących się ochroną ptaków nie mają charakteru wiążącego, jednakże Trybunał uznał je jako punkt odniesienia dla oceny, czy dane państwo członkowskie dokonało klasyfikacji jako OSO obszarów wystarczających pod względem liczby i powierzchni ( 25 ). Kraje członkowskie mogą jednak podważyć tę poszlakę, jeżeli na podstawie badań naukowych stworzą kryteria ornitologiczne przynajmniej tak samo dobrze nadające się do transpozycji art. 4 ust. 1 i ust. 2 dyrektywy ptasiej ( 26 ) lub też obalą informacje o populacji ptaków na danym obszarze przez bardziej dokładne dane ( 27 ).

37.

Co zaś się tyczy wyznaczania określonych części obszaru, Trybunał stwierdził już, że klasyfikacja jako OSO nie może wynikać z odosobnionego badania znaczenia ornitologicznego każdego ze spornych obszarów, ale winna odbywać się z uwzględnieniem naturalnych granic danego obszaru i potwierdził, iż także w odniesieniu do części powierzchni kryteria ornitologiczne, na których wyłącznie opierać się powinna klasyfikacja, winny mieć naukowe podstawy ( 28 ).

38.

Komisja wskazuje, że ptaki lęgnące się w obrębie pierwotnie chronionego OSO występują także na spornych obszarach [w tej kwestii lit. a) poniżej], na znaczenie spornych obszarów dla wędrówki ptaków [w tej kwestii lit. b) poniżej] oraz na potrzeby bernikli rdzawoszyjej (Branta ruficollis) w zakresie zimowania [w tej kwestii lit. c) poniżej].

39.

Na podstawie zaktualizowanego standardowego formularza danych powiększonego OSO „Kaliakra” można by przyjąć, że jest to jednorodny obszar, z którego chronione gatunki w każdym miejscu korzystają w taki samym zakresie.

40.

Bułgaria wyjaśnia jednak w sposób przekonujący, iż sporne powierzchnie w głębi lądu niekoniecznie tworzą jednolitą całość z chronionymi już przedtem obszarami na wybrzeżu. Charakterystycznymi cechami tych ostatnich są klify i siedliska stepowe. Obszar, którego dotyczy sporne rozszerzenie, obejmuje zaś grunty rolne. Ponadto nieruchomości te są oddzielone od zakwalifikowanych obszarów niewielką drogą. Bułgaria podkreśla ponadto, iż sporne grunty rolne mają takie same cechy jak tereny sąsiadujące, których ochrony Komisja nie domaga się.

41.

Należy się co prawda zgodzić z Komisją, że także grunty rolne mogą należeć do obszarów zakwalifikowanych jako OSO, jednakże przekonywujące są twierdzenia Bułgarii, którym nie zaprzeczono, iż ptaki lęgowe przystosowane do znajdujących się na wybrzeżu siedlisk, objętych pierwotną ochroną, w znacznie mniejszym stopniu wykorzystują do lęgu przyległe grunty rolne.

42.

Komisja wskazuje ponadto, że grunty rolne stanowią ważne tereny łowieckie dla krogulca krótkonogiego (Accipiter brevipes), kurhannika (Buteo rufinus) oraz puchacza zwyczajnego (Bubo bubo), które są wymienione jako ptaki lęgowe w standardowym formularzu danych i są wymienione wprost w ocenie OSO. Są to jednak bardzo ograniczone populacje, które nie są wskazywane także przez Birdlife jako podstawa dla identyfikacji IBA „Kaliakra” ( 29 ). Dlatego też taki sposób wykorzystywania nie wystarcza, aby uznać te grunty rolne jako najbardziej odpowiednie dla ochrony tych gatunków.

43.

Z okoliczności występowania populacji ptaków lęgowych w pierwotnie chronionych obszarach wybrzeża nie można zatem – wbrew stanowisku Komisji –wywnioskować, iż także grunty rolne w głębi lądu powinny podlegać ochronie.

44.

Zgodnie z informacjami Bułgarii zawartymi w standardowym formularzu danych teren OSO „Kaliakra” włącznie z obszarem objętym rozszerzeniem ma jednakże znaczenie także dla wędrówki ptaków. Jak podkreśla to Komisja, a Bułgaria informowała w standardowym formularzu danych dla obszaru „Kaliakra” ( 30 ), to szczególne znacznie wynika z warunków geograficznych. W okolicy półwyspu „Kaliakra” zmienia się bowiem przebieg wybrzeża o prawie 90 stopni z kierunku północ-południe na kierunek wschód-zachód. W celu kontynuacji wędrówki ptaki dokonują nowej orientacji i wykorzystują ten punkt orientacyjny do postoju. Przy tym zdane są na korzystanie z obszarów rolnych IBA, które nie zostały objęte OSO „Kaliakra”.

45.

Komisja stoi na stanowisku – w szczególności zgadzając się z klasyfikacją tego obszaru jako IBA – że jest to „wąskie gardło” podczas jesiennej wędrówki określonych gatunków ptaków.

46.

Pojęcie „wąskiego gardła” odnosi się do kryteriów używanych przez Birdlife International. Kryterium C.5. definiuje jako wąskie gardło obszar, gdzie regularnie występuje w czasie wiosennej lub jesiennej migracji przynajmniej 5000 bocianów (Ciconiidea) lub przynajmniej 3000 ptaków szponiastych (Accipitriformes i Falconiformes) lub żurawi (Gruidae) ( 31 ).

47.

W celu wykazania spełnienia tego kryterium Komisja opiera się w szczególności na opracowaniu, które w 2005 r. zostało wykonane specjalnie dla identyfikacji „wąskich gardeł” w Bułgarii. Zgodnie z nim w owym roku w punkcie obserwacyjnym Bułgarewo, tj. w okolicy „Kaliakry”, zaobserwowano ponad 30000 ptaków szybujących, głównie bocianów i pelikanów, ale także rzadkie ptaki szponiaste ( 32 ).

48.

Bułgaria powołuje się wobec Komisji na publikację ( 33 ) i opracowania ( 34 ), zgodnie z którymi w okolicy „Kaliakry” nie można stwierdzić występowania „wąskiego gardła”. Przeciwnie, ptaki migrują szerokim frontem w kierunku południowym. Komisja zaprzecza co prawda interpretacji dokonywanej przez Bułgarię odnoszącej się do tej publikacji, nie poddaje jednak w wątpliwość danych z badań obserwacyjnych, leżących u podstaw tej publikacji oraz pozostałych opracowań.

49.

Szczególnie interesujące są dane z badań obserwacyjnych dla tego obszaru leżących u podstaw opracowań przedłożonych przez Bułgarię. Zgodnie z nimi na obszarze tym zaobserwowano jedynie w nieregularnych odstępach większe grupy ptaków wędrownych ( 35 ). Pomiędzy 2005 a 2011 r. jedynie w 2006 r. oraz 2010 r. stwierdzono obecność więcej niż 20000 bocianów białych ( 36 ). W pozostałych czterech latach ( 37 ) zauważono jedynie pomiędzy 89 a 3000 osobników bocianów białych. W opinii Bułgarii wynika to z tego, iż trasa wędrówki ptaków zależy od warunków wiatru ( 38 ). W obu latach, w których pojawiały się duże ilości ptaków, stosunkowo silne wiatry zachodnie kierowały je w kierunku wybrzeża.

50.

Na podstawie tych danych można byłoby mieć wątpliwości, czy koncentracje te występują wystarczająco regularnie, aby przyjąć, że występuje „wąskie gardło”. Jednakże z twierdzeń Bułgarii wynika co najmniej, że koncentracje te nie mają wyłącznie charakteru przypadkowego lub też stanowią na przykład ekstremalne wyjątki. Przeciwnie, należy się z nimi liczyć mniej więcej co trzy lata, jeżeli występują odpowiednie warunki wiatrów. Zaś w wypadku wystąpienia takich koncentracji, ptaki są właśnie zdane z uwagi na warunki geograficzne wskazane w standardowym formularzu danych na grunty rolne jako miejsca postoju i żerowiska.

51.

W konsekwencji więc przedłożone przez Bułgarię dane z badań obserwacyjnych potwierdzają ocenę udokumentowaną w standardowym formularzu danych, że OSO „Kaliakra” wraz z powierzchnią objętą rozszerzeniem należy do najbardziej odpowiedniego obszaru dla ochrony ptaków w okresie migracji. Pod tym względem żądanie skargi zawarte pod lit. A jest zatem zasadne.

52.

Trzecią przyczyną dla włączenia dodatkowych powierzchni do OSO „Kaliakra” jest ich znaczenie dla bernikli rdzawoszyjej.

53.

Strony są zgodne co do tego, że niemal cała światowa populacja bernikli rdzawoszyjej (wynosząca od 30000 do 50000 osobników ( 39 )), gatunku uznawanego za zagrożony w skali globalnej, zimuje na zachodnim wybrzeżu Morza Czarnego, tj. głównie w Bułgarii i Rumunii ( 40 ). Szczególne znaczenie mają w tym względzie dwa bułgarskie jeziora położone na północ od „Kaliakry”„, gdzie Bułgaria wyznaczyła dwa obszary ochrony. Jeziora te, jak również obszary morskie u wybrzeży – położone częściowo przed OSO „Kaliakra” a częściowo na terenie tego OSO – są wykorzystywane przez bernikle rdzawoszyje, często razem z innymi gatunkami gęsi, jako miejsca nocowania ( 41 ).

54.

W standardowym formularzu danych Bułgaria informowała jedynie, iż mniejsza liczba bernikli rdzawoszyich zimuje w tym rejonie. Dlatego też wyznaczenie dodatkowego terenu OSO „Kaliakra” nie stanowi dowodu na to, że teren ten zalicza się do najbardziej odpowiednich obszarów dla ochrony bernikli rdzawoszyjej.

55.

Natomiast w ocenie Komisji dodatkowe tereny OSO „Kaliakra” mają wielkie znaczenie jako żerowisko bernikli rdzawoszyjej.

56.

Co prawda Komisja nie określa kryterium związanego z tymi twierdzeniami, ale należy przyjąć, że chodzi tu o kryterium C.1, na które wskazuje Birdlife w związku z berniklą rdzawoszyją w IBA „Kaliakra” ( 42 ). Zakłada to, iż obszar jest miejscem regularnego występowania znaczącej liczebności gatunku zagrożonego globalnie lub innego gatunku, które zachowanie jest ważne na poziomie globalnym ( 43 ).

57.

Jak się wydaje, Komisja opiera się na ocenie bułgarskiego towarzystwa do spraw ochrony ptaków ( 44 ), która jest jednak podawana w wątpliwość przez Bułgarię.

58.

Podmioty reprezentujące oba stanowiska powołują się na opracowanie, które analizuje dane z badań obserwacyjnych z lat 1995–2000 ( 45 ). Należy zgodzić się ze stanowiskiem Bułgarii, iż w świetle tego opracowania bernikla rdzawoszyja nie korzysta w każdym roku z powierzchni dodatkowych OSO „Kaliakra” jako żerowiska ( 46 ).

59.

Jednakże Komisja słusznie podkreśla, że zgodnie z tym opracowaniem w co najmniej w dwóch z pięciu lat objętych obserwacją kilka tysięcy bernikli rdzawoszyich poszukiwały żeru na tych terenach ( 47 ).

60.

Okoliczność, że według najnowszych obserwacji tereny te są rzadziej wykorzystywane ( 48 ), nie stoi na przeszkodzie tym wnioskom, gdyż obserwacje te rozpoczęto dopiero po wybudowaniu na tych terenach dużej ilości elektrowni wiatrowych. Nie można bowiem wykluczyć, iż atrakcyjność tych terenów dla gęsi obniżyła się z powodu elektrowni wiatrowych ( 49 ).

61.

Podsumowując, wynika z tego, że powierzchnie dodatkowe OSO „Kaliakra” przed wybudowaniem elektrowni wiatrowych były ważnym, ale nie stałym żerowiskiem bernikli rdzawoszyjej. Przedłożone opracowania wskazują też, iż gatunek ten jest elastyczny przy wyszukiwaniu swoich żerowisk.

62.

Nie oznacza to, że teren objęty rozszerzeniem należy wyłączyć z kręgu najbardziej odpowiednich obszarów dla ochrony bernikli rdzawoszyjej, gdyż z uwagi na zagrożenie tego gatunku w skali globalnej i szczególną odpowiedzialność Unii Europejskiej za jego zimowiska, nie można stawiać nadmiernych wymogów dla identyfikacji takich obszarów ( 50 ). Przeciwnie, należy chronić wystarczającą ilość żerowisk, aby nie stwarzać zagrożenia dla zimowania bernikli rdzawoszyjej.

63.

W konsekwencji ten wniosek skargi jest zasadny także z uwagi na wymóg ochrony bernikli rdzawoszyjej.

64.

W związku z tym należy stwierdzić, że Bułgaria uchybiła swoim zobowiązaniom wynikającym z art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej przez to, iż z chwilą upływu terminu wyznaczonego przez Komisję w uzasadnionej opinii nie objęła w całości ochroną jako specjalnego obszaru ochrony położonych na północ od pierwotnie wyznaczonego specjalnego obszaru ochrony „Kaliakra” części Important Bird Area „Kaliakra”, które początkowo nie były objęte ochroną.

65.

Komisja zarzuca ponadto, że Bułgaria dopuściła w obrębie wyznaczonych obszarów ochrony lub też obszarów, które powinny zostać zakwalifikowane jako obszary chronione, wiele przedsięwzięć, w szczególności elektrownie wiatrowe, ale też przedsięwzięcia o charakterze turystycznym, takie jak pola golfowe i hotele. Poniższa mapa ( 51 ) daje przegląd w tym zakresie:

66.

Poniżej ocenione zostaną najpierw przedsięwzięcia w obrębie OSO, gdyż w tym kontekście można łatwiej przedstawić kryteria prawne, które będzie można następnie zastosować w związku z przedsięwzięciami na terenach, które nie zostały jeszcze zakwalifikowane do ochrony. Wyniki tej oceny chciałabym na końcu zrelatywizować, przedstawiając skrótowo skutki prawne ewentualnego stwierdzenia uchybienia w obu tych punktach.

67.

Pod lit. C Komisja wnosi o stwierdzenie, iż Bułgaria zatwierdzając przedsięwzięcia spółek Kaliakra Wind Power AD, EVN Enertrag Kavarna OOD, Vertikal – Petkov & Cie OOD oraz Thracian Cliffs Golf & Spa Resort OOD na terenach OSO „Kaliakra” i „Belite Skali” oraz na terenie zaproponowanego TZW „Kompleks Kaliakra” uchybiła swoim zobowiązaniom wynikającym z art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej w świetle jej wykładni dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawach C‑117/03 i C‑244/05, ponieważ nie przyjęła odpowiednich środków w celu uniknięcia pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również w celu uniknięcia niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone te obszary.

68.

Na pierwszy rzut oka wydaje się być niejasne, jak należy rozumieć te żądanie. Dlatego też wątpliwa jest też jego dopuszczalność. Zgodnie z art. 120 lit. c) regulaminu postępowania żądania zawarte w skardze powinny być sformułowane w sposób pozbawiony dwuznaczności w celu uniknięcia orzekania przez Trybunał ultra petita lub z pominięciem któregoś zarzutu ( 52 ).

69.

Pierwsza sprzeczność istnieje pomiędzy wskazaną normą prawną – art. 6 ust. 2 dyrektywny siedliskowej, a oboma przytoczonymi wyrokami Trybunału. W tych wyrokach Trybunał nie dokonał bowiem wykładni art. 6 ust. 2. Trybunał potwierdził jedynie, że przewidziane tam środki ochrony zgodnie z art. 4 ust. 5 są jedynie wymagane w odniesieniu do terenów umieszczonych w wykazie terenów wybranych jako TZW ( 53 ).

70.

To sprzeczne sformułowanie żądania skargi można jednakże wyjaśnić tym, iż Komisja w tym żądaniu połączyła uchybienia dwóm różnym zobowiązaniom. Z jednej strony zarzuca pogorszenie stanu dwóch zakwalifikowanych OSO, a z drugiej strony pogorszenie stanu zaproponowanego TZW „Kompleks Kaliakra”. Ingerencje w wyznaczone OSO należy jednak oceniać na podstawie art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej, podczas gdy tymczasowe obowiązki ochrony dla zaproponowanych terenów wynikają z obu przytoczonych wyroków.

71.

Dlatego też żądanie skargi należy rozumieć w ten sposób, że Komisja zarzuca naruszenie art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej w odniesieniu do obu OSO, a obok tego naruszenie tymczasowych obowiązków ochrony zgodnie z kryteriami wynikającymi z przytoczonych wyroków w stosunku do zaproponowanego terenu.

72.

Ale także po tym wyjaśnieniu cel tego żądania skargi wymaga doprecyzowania. Z uwagi na to, że Komisja kwestionuje zatwierdzenie przedsięwzięć, można byłoby je traktować jako oczywiście bezzasadne, gdyż zgodnie z art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Bułgarii i Rumunii oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej ( 54 ) prawo Unii było wiążące dla Bułgarii dopiero po przystąpieniu. Kwestionowane przez Komisję w żądaniu skargi zatwierdzenia zostały jednak wydane już przed tym momentem. Dlatego też Bułgaria wydając zatwierdzenia nie mogła naruszyć art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej lub też tymczasowych obowiązków ochronnych dla zaproponowanych terenów.

73.

Jednakże już w żądaniu skargi Komisja precyzuje, że dopatruje się uchybienia w tym, iż Bułgaria nie przyjęła odpowiednich środków w celu uniknięcia pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również w celu uniknięcia niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone takie obszary. Nie chodzi zatem o zatwierdzenie jako takie, które poza tym w pierwszej kolejności powinno być oceniane w procedurze uprzedniej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na podstawie art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, lecz o to, iż później rzeczywiście nie uniknięto pogorszenia stanu obszarów przez te przedsięwzięcia, co jest objęte przez art. 6 ust. 2 oraz tymczasowymi obowiązkami ochronnymi. Pozostała argumentacja potwierdza taką wykładnię żądania skargi zawartego pod lit. C, gdyż Komisja nie podważa decyzji o zatwierdzeniu wydanych przed przystąpieniem, lecz realizację przedsięwzięć od momentu przystąpienia, a w szczególności od wyznaczenia obu OSO oraz propozycji dotyczącej terenu „Kompleks Kaliakra”.

74.

Brak precyzji w zakresie żądania skargi zawartego pod lit. C jest co prawda bardzo niefortunny, jednakże nie tak istotny, aby uznać je za niedopuszczalne lub oczywiście bezzasadne. Przeciwnie, istnieje możliwość, aby w drodze wykładni właściwie je zrozumieć i ocenić pod względem merytorycznym. Poza tym argumentacja Bułgarii wskazuje, iż braki żądania skargi nie miały wpływu na jej obronę.

75.

Tak więc należy najpierw zbadać, czy Bułgaria przez dopuszczenie do realizacji projektów spółek Kaliakra Wind Power AD, EVN Enertrag Kavarna OOD, Vertikal – Petkov & Cie OOD oraz Thracian Cliffs Golf & Spa Resort OOD naruszyła art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej w odniesieniu do wyznaczonych w dniu 18 grudnia 2007 r. OSO „Kaliakra” i „Belite Skali”.

76.

Bułgaria stoi na stanowisku, iż art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej w ogóle nie znajduje zastosowania do przedsięwzięć zatwierdzonych przed przystąpieniem, a więc także nie znajduje zastosowania w odniesieniu do ich realizacji.

77.

Bułgaria powołuje się w związku z tym na wyrok „Lauteracher Ried”, w którym ówczesna druga izba Trybunału z uwagi na zasadę pewności prawa ( 55 ) orzekła, że zobowiązania wynikające z dyrektywy siedliskowej nie dotyczą przedsięwzięć, których procedura zatwierdzenia została wszczęta przed datą przystąpienia danego państwa członkowskiego do Wspólnoty Europejskiej ( 56 ). W ocenie Bułgarii dyrektywa siedliskowa tym bardziej nie może obowiązywać w stosunku do przedsięwzięć, które zostały zatwierdzone przed przystąpieniem.

78.

Jednakże w międzyczasie wielka izba Trybunał – słusznie ( 57 ) – odstąpiła od wskazanego orzecznictwo dotyczącego stosowania ratione temporis dyrektywy siedliskowej, ponieważ przed zatwierdzeniem przedsięwzięcia nie występuje jeszcze ustalona sytuacja ( 58 ), co do której można byłoby stosować zasadę pewności prawa.

79.

To ostatnie orzeczenie nie dotyczy co prawda przedsięwzięć, które zostały zatwierdzone przed przystąpieniem, jednakże Trybunał wyjaśnił w tym zakresie, iż od początku stosowania dyrektywy siedliskowej art. 6 ust. 2 jest wiążący dla przedsięwzięć, w stosunku do których pozwolenie na funkcjonowanie wydano, zanim dany obszar został objęty systemem ochrony przewidzianym przez dyrektywę siedliskową ( 59 ). To samo musi dotyczyć też przedsięwzięć, które zostały zatwierdzone przed przystąpieniem.

80.

Co prawda takie przedsięwzięcia nie są objęte wymogami art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej dotyczącymi procedury uprzedniej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na dany teren, jednakże państw członkowskie muszą zgodnie z art. 6 ust. 2 podjąć odpowiednie działania, aby zapobiec, iż realizacja przedsięwzięcia doprowadzi do pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków w specjalnych obszarach ochrony lub niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone takie obszary, o ile to niepokojenie może mieć znaczenie w stosunku do celów tej dyrektywy ( 60 ).

81.

Tak więc realizacja przedsięwzięć, które zostały zatwierdzone przed przystąpieniem Bułgarii oraz rozpoczęciem stosowania dyrektywy siedliskowej oraz ptasiej, jest objęta art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej.

82.

Uzupełniająco należy wskazać, iż art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej w związku z jej art. 7 obowiązuje w odniesieniu do OSO dopiero od momentu jego wyznaczenia. Przed tym momentem w stosunku do tych terenów zastosowanie znajduje bardziej rygorystyczny w odniesieniu do uzasadnienia ingerencji art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej ( 61 ), który jednak nie został wymieniony przez Komisję w żądaniu skargi zawartym pod lit. C.

83.

Działalność jest zgodna z art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej tylko wtedy, gdy jest zapewnione, że nie powoduje ona zakłócenia mogącego oddziaływać w istotny sposób na cele tej dyrektywy, w szczególności na jej cele w zakresie ochrony ( 62 ). W postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 jest uzasadniony tylko wtedy, gdy Komisja wykaże prawnie w sposób dostateczny, że państwo członkowskie nie podjęło właściwych środków zapobiegających powodowaniu przez eksploatację przedsięwzięć w zakresie, w jakim ma ona miejsce po wyznaczeniu danego obszaru ochronnego, pogorszenia stanu siedlisk dotkniętego tym gatunku oraz niepokojenia tego gatunku, które mogłoby mieć poważne skutki w odniesieniu do celu tej dyrektywy polegającego na zapewnieniu ochrony danego gatunku ( 63 ).

84.

Jednakże w celu stwierdzenia naruszenia art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej Komisja nie musi udowodnić istnienia związku przyczynowo- skutkowego między eksploatacją przedsięwzięcia i istotnym niepokojeniem dotkniętych tym gatunków. Przeciwnie wystarczy, że Komisja wykaże prawdopodobieństwo lub ryzyko powodowania przez tę eksploatację poważnego niepokojenia tego gatunku ( 64 ).

85.

Co prawda Trybunał zastosował kryterium prawdopodobieństwa lub ryzyka jedynie w celu oceny poważnego niepokojenia, jednakże nie można dostrzec żadnego powodu, aby nie zastosować go do oceny innego typu negatywnych oddziaływań w rozumieniu art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej, a mianowicie pogorszenia stanu siedlisk gatunków.

86.

Kryterium to można bowiem wytłumaczyć tym, że w wypadku występowania takiego ryzyka należy także przeprowadzić procedurę uprzedniej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na podstawie art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej ( 65 ). W takim wypadku zatwierdzenie jest możliwe jedynie wtedy, gdy albo ocena wykaże, że przedsięwzięcie nie wpłynie niekorzystnie na dany teren, albo gdy przedsięwzięcie jest uzasadnione na podstawie art. 6 ust. 4. Jako że art. 6 ust. 2 i 3 mają zapewnić taki sam poziom ochrony ( 66 ), to samo kryterium winno obowiązywać także dla wykazania naruszenia art. 6 ust. 2.

87.

Jednakże dowód na podstawie tego kryterium nie wykazuje koniecznie ostatecznie, iż dany środek – na przykład eksploatacja przedsięwzięcia – jest niedopuszczalny. Przeciwnie, może zostać on obalony przez odpowiednią ocenę oddziaływania na ten obszar, środek może zostać też uzasadniony na podstawie art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej ( 67 ).

88.

Komisja zwraca się przeciwko czterem przedsięwzięciom na pierwotnym terenie OSO „Kaliakra” oraz OSO „Belite Skali”. Przedsięwzięcia te zostały zatwierdzone przed przystąpieniem Bułgarii do Unii Europejskiej, jednakże prace budowlane w każdym wypadku zostały zakończone dopiero po wyznaczeniu OSO. Trzy przedsięwzięcia dotyczą pozyskiwania energii z siły wiatru, a jedno ma charakter turystyczny.

89.

Przedsięwzięcie spółki Kaliakra Wind Power AD mające na celu wybudowanie 35 elektrowni wiatrowych zostało zatwierdzone w 2006 r. i uruchomione w dniu 5 czerwca 2008 r. Przedsięwzięcie spółki EVN Enertrag Kavarna OOD, którego przedmiotem było wybudowanie 32 elektrowni wiatrowych, zostało zatwierdzone w dniu 26 lipca 2006 r. Później ograniczono zatwierdzenie do 20 elektrowni, z których zgodnie z informacjami Bułgarii wybudowano 8, które są użytkowane od dnia 8 czerwca 2012 r. Trzy dalsze elektrownie zostały zatwierdzone w 2005 r. w ramach projektu spółki Vertikal-Petkov & Cie OOD. Postępowanie wszczęte skargą na tę decyzję zakończyło się w dniu 26 czerwca 2007 r. ugodą. Dwie elektrownie zostały oddane do użytku w dniu 24 kwietnia 2008 r. oraz w dniu 14 lutego 2011 r., trzecia elektrownia nie ma być budowana.

90.

Przedsięwzięcie turystyczne spółki Thracian Cliffs Golf & Spa Ressort OOD w OSO „Belite Skali” obejmuje wybudowanie pola golfowego oraz centrum termalnego. Pierwsze pozwolenie na budowę zostało wydane w dniu 22 grudnia 2005 r., zaś pozwolenie na użytkowanie w dniu 6 kwietnia 2010 r.

91.

Z uwagi na to, że zgodnie z art. 7 dyrektywy siedliskowej art. 6 ust. 2 nie znajduje zastosowania przed wyznaczeniem OSO, ocena oddziaływania wybudowania tych obiektów na podstawie tego uregulowania zakłada, że Komisja poinformuje, jakie prace konieczne do wybudowania tych obiektów wykonano po tej dacie. Tych informacji brakuje. Zgodnie z niekwestionowanymi oświadczeniami Bułgarii wiadomo jedynie, iż roboty ziemne konieczne do realizacji tych przedsięwzięć zostały nawet wykonane przed przystąpieniem Bułgarii do Unii. Z tego powodu nie można w niniejszym przypadku rozpatrywać kwestii wybudowania obiektów.

92.

Jednakże jest bezsporne, że wszystkie obiekty uruchomiono dopiero po wyznaczeniu OSO. W związku z tym należy zbadać, czy takie użytkowanie w obu OSO da się pogodzić z art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej.

93.

W odniesieniu do elektrowni wiatrowych Komisja podkreśla co prawda ryzyko śmierci ptaków w wyniku kolizji z nimi (kolizja z ptakiem), jednakże Bułgaria obaliła te twierdzenia, przedkładając wyniki ornitologicznego nadzoru nad elektrowniami. Zgodnie z nimi w pierwszym roku działania farmy wiatrowej spółki Kaliakra Wind Power OOD znaleziono jedynie trzy zabite ptaki, a mianowicie jednego pelikana różowego (Pelecanus onocrotalus) oraz dwa potrzeszcze (Milaria lub Emberizia calandra). Co prawda oba gatunki zostały wskazane w standardowym formularzu danych dla OSO „Kalakria”, to jednak biorąc pod uwagę dużą liczebność populacji pelikana różowego wynoszącą od 2000 do 3000 osobników oraz potrzeszcza wynoszącą od 500 do 1200 osobników, straty te wydają się być znacznie mniejsze niż naturalna zmiana liczebności populacji.

94.

Komisja nadal uważa, że elektrownie wiatrowe oraz obiekty spółki Thracian Cliffs Golf & Spa Resort OOD niepokoją dotknięte nimi gatunki ptaków oraz pogarszają stan ich siedlisk. Komisja określa nawet – na podstawie komunikatu jednej z bułgarskich organizacji zajmujących się ochroną ptactwa – te straty liczbowo.

95.

Bułgaria słusznie zarzuca tym danym liczbowym, iż z komunikatu tego nie wynika, skąd wzięły się te liczby. Nie można zatem uzasadnić naruszenia art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej na podstawie danych liczbowych o rzekomych stratach powierzchni.

96.

Jednakże jest oczywiste, że użytkowanie elektrowni wiatrowych, hoteli oraz pola golfowego zwiększa prawdopodobieństwo lub ryzyko pogorszenia stanu siedlisk gatunków ptaków chronionych w OSO oraz powoduje ich poważne niepokojenie.

97.

I tak, jeżeli chodzi o farmę wiatrową wybudowaną przez spółkę Kaliakra Wind Power AD, to składa się ona z 35 elektrowni wiatrowych, które są eksploatowane w dużym zagęszczeniu w obrębie OSO na powierzchni od trzech do czterech kilometrów kwadratowych, w środku OSO „Kaliakra”. Powierzchnie pomiędzy wiatrakami oraz w bezpośrednim sąsiedztwie farmy wiatrowej z dużym prawdopodobieństwem nie są już dla wszystkich chronionych gatunków ptaków tak samo atrakcyjne jak przed wybudowaniem farmy wiatrowej. W mniejszym stopniu dotyczy to także obu mniejszych przedsięwzięć w zakresie energii wiatrowej. W związku z tym Bułgaria wyraźnie zakazała budowania dodatkowych elektrowni wiatrowych w OSO „Kaliakra” ( 68 ).

98.

Należy także wykluczyć, iż korzystanie z tych części OSO „Belite Skali”, na których znajdują się obiekty spółki Thracian Cliffs Golf & Spa OOD, przez chronione gatunki ptaków daje im takie same korzyści jak przed realizacją tego przedsięwzięcia. Eksploatacja pola golfowego oraz obiektów rekreacyjnych zmienia cechy danych siedlisk i nawet jeżeli gatunki ptaków, których to dotyczy, nadal mogłyby z nich korzystać do lęgu, postoju lub żerowania, byłyby odstraszane przez obecność turystów ( 69 ).

99.

Zgodnie z twierdzeniami Komisji dotyczącymi rzekomej utraty powierzchni powinno zostać to przyjęte między innym dla następujących gatunków wymienionych w załączniku I dyrektywy ptasiej, które są też wymienione w standardowym formularzu danych dla obu OSO: białorzytka pstra (Oenanthe pleschanka), kalandra szara (Melanocorypha calandra), skowrończyk krótkopalcowy (Calandrella brachydactyla), kulon zwyczajny (Burhinus oedicnemus), kurhannik (Buteo rufinus), krogulec krótkonogi (Accipiter brevipes) oraz kraska zwyczajna lub kraska pospolita (Coracias garrulus).

100.

Tak więc na Bułgarii ciąży obowiązek wzruszenia tej poszlaki wskazującej na istnienie prawdopodobieństwa lub ryzyka pogorszenia stanu siedlisk chronionych gatunków ptaków oraz ich niepokojenia. Jednakże Bułgaria nie ustosunkowuje się do niepokojenia tych gatunków oraz do pogorszenia stanu ich siedlisk.

101.

Dlatego też należy przyjąć, iż doszło do naruszenia art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej w wyniku działania wskazanych przedsięwzięć.

102.

W konsekwencji Bułgaria uchybiła swoim zobowiązaniom wynikającym z art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej przez to, iż nie podjęła koniecznych środków w celu uniknięcia pogorszenia stanu siedlisk chronionych gatunków ptaków oraz ich niepokojenia przez działanie elektrowni wiatrowych spółek Kaliakra Wind Power AD, EVN Enertrag Kavarna OOD oraz Vertikal-Petkov & Cie OOD, jak również obiektów spółki Thracian Cliffs Golf & Spa Ressoprt OOD w obrębie OSO „Kaliakra” i „Belite Skali”.

103.

Ponadto Komisja zarzuca, iż Bułgaria nie chroniła w wystarczający sposób zaproponowanego TZW „Kompleks Kaliakra” przed pogorszeniem jego stanu przez przedsięwzięcia spółek Kaliakra Wind Power AD, EVN Enertrag Kavarna OOD, Vertikal-Petkov & Cie OOD oraz Thracian Cliffs Golf & Spa Ressoprt OOD. W tym kontekście Komisja zwraca się przeciwko zniszczeniu siedliska przyrodniczego o znaczeniu priorytetowym – step pontyjsko-sarmacki (Natura 2000 kod 62C0).

104.

Zgodnie z dyrektywą siedliskową państwa członkowskie są zobowiązane do podjęcia w odniesieniu do terenów, na których znajdują się typy siedlisk przyrodniczych o znaczeniu priorytetowym lub gatunki o takim znaczeniu i które zostały przez nie wybrane do umieszczenia w wykazie wspólnotowym, środków ochrony odpowiednich dla zachowania charakteru tych terenów. Państwa członkowskie nie mogą zatem zezwolić na ingerencje, które mogłyby poważnie zagrozić właściwościom przyrodniczym tych terenów. Tak jest w szczególności w przypadku ingerencji, które zagrażają bądź to istotnym zmniejszeniem powierzchni terenu, bądź mogą doprowadzić do wymarcia gatunków o znaczeniu priorytetowym żyjących na tym terenie lub mogą skutkować zniszczeniem tego terenu bądź też zanikaniem jego cech charakterystycznych ( 70 ).

105.

Ten obowiązek ochrony zostałby naruszony, jeżeli Bułgaria dopuściłaby na zaproponowanym terenie do zniszczenia w znacznym zakresie priorytetowego siedliska przyrodniczego.

106.

Jednakże tak jak wszystkie pozostałe obowiązki wynikające z prawa Unii wiąże on najwcześniej od chwili przystąpienia Bułgarii. Bułgaria wskazuje jednak, czemu nie zaprzeczono, że prace ziemne w ramach wskazanych przedsięwzięć, które doprowadziły do zniszczenia siedliska przyrodniego, zostały wykonane przed przystąpieniem. To pogorszenie stanu siedliska przyrodniczego nie mogło zatem naruszyć prawa Unii.

107.

Jeżeli jednak siedlisko przyrodnicze na rozpatrywanych gruntach jest już zniszczone, nie mogło nastąpić dodatkowe pogorszenie jego stanu w wyniku eksploatacji przedsięwzięć.

108.

Dlatego też żądanie skargi zawarte pod lit. C jest w tym punkcie bezzasadne, a skarga Komisji podlega w tym zakresie oddaleniu.

109.

W żądaniu skargi zawartym pod lit B. Komisja wnosi o stwierdzenie, że zatwierdzając przedsięwzięcia spółek AES Geo Energy OOD, Windtech OOD, Brestiom OOD, Disib OOD, Eco Energy OOD oraz Longman Investment OOD na terenie ostoi ptaków „Kaliakra”, którego nie zakwalifikowano jako obszaru specjalnej ochrony, a powinno powinien zostać jako taki zakwalifikowany, Republika Bułgarii uchybiła swoim zobowiązaniom wynikającym z art. 4 ust. 4 dyrektywy 2009/147/WE w świetle jego wykładni dokonanej przez Trybunał w sprawach C‑96/98 i C‑374/98.

110.

To żądanie jest co prawda podobnie ujęte jak żądanie zawarte pod lit. C, jednakże nie jest obciążone takimi samymi wadami, gdyż dotyczy innej sytuacji faktycznej i prawnej.

111.

Pewna niejasność wynika jednak z okoliczności, że Komisja opiera żądanie o dyrektywę 2009/147/WE, która uchyliła obowiązującą poprzednio wersję dyrektywy ptasiej. Dlatego też można byłoby przyjąć, że mają nim zostać objęte naruszenia, które miały miejsce po wejściu w życie dyrektywy 2009/147/WE w dniu 15 lutego 2010 r.

112.

Jednakże zgodnie z jej motywem 1 dyrektywa ta zmierza do kodyfikacji dyrektywy ptasiej i nie zmieniła art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze w porównaniu z wersjami obowiązującymi wcześniej. Także w art. 18 ust. 1 ustalono, że uprzednio obowiązująca wersja dyrektywy ptasiej zostaje uchylona „bez naruszenia zobowiązań państw członkowskich”. Zatem stanowiłoby to wyraz nadmiernego formalizmu, by w niniejszej sprawie w sytuacji trwania identycznego co do treści zobowiązania oraz kontynuacji stanu faktycznego uwzględniać jedynie okoliczności występujące od przyjęcia dyrektywy kodyfikującej ( 71 ).

113.

Zgodnie z dotychczasowymi wywodami zawartymi w pkt IV.A należy przyjąć, że przedsięwzięcia znajdują się na terenach, które Bułgaria powinna była sklasyfikować jako OSO. Zakwalifikowanie nastąpiło jednak dopiero po terminie, który ma decydujące znaczenie dla oceny sytuacji w niniejszym postępowaniu, tj. po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii ( 72 ) na dzień 22 sierpnia 2012 r.

114.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem obszary, które nie zostały skalsyfikowane jako OSO, chociaż było to wymagane, podlegają art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej ( 73 ). Zgodnie z tym przepisem państwa członkowskie mają obowiązek podjęcia właściwych kroków w celu uniknięcia powstawaniu w OSO zanieczyszczenia lub pogorszenia warunków naturalnych siedlisk lub niepokojenia ptactwa, o ile będą mieć one istotne znaczenie w odniesieniu do celów tego artykułu.

115.

Dla wykazania naruszenia art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej nasuwa się skorzystanie z kryterium stworzonego przez Trybunał dla art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej, gdyż przepis ten jest w dużej mierze zgodny z art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej ( 74 ). Stosownie do tego należy stwierdzić uchybienie, jeżeli Komisja wykaże, że istnieje prawdopodobieństwo lub ryzyko, że przedsięwzięcie pogorszy stan siedlisk chronionych gatunków ptaków lub powoduje ich poważne niepokojenie ( 75 ). W praktyce Trybunał już poprzednio stwierdził uchybienie art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej w przypadku prawdopodobieństwa lub ryzyka pogorszenia stanu ( 76 ) – bez wyraźnego wskazywania na to kryterium.

116.

W tym żądaniu Komisja kwestionuje sześć przedsięwzięć.

117.

W odniesieniu do trzech przedsięwzięć spółek Windtech OOD, Brestiom OOD oraz Eco Energy OOD wydano zgodnie z niezaprzeczonymi twierdzeniami Bułgarii jedynie decyzje o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Inne decyzje nie zostały wydane, a obiekty nie zostały też wybudowane. W międzyczasie decyzje dotyczące obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko utraciły też już swoją ważność.

118.

Mimo to można byłoby wyprowadzić już z tych decyzji podwyższone ryzyko lub zwiększone niebezpieczeństwo niepokojenia lub pogorszenia stanu terenu, które istniało jeszcze w momencie upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii ( 77 ). Wykonanie oceny oddziaływania na środowisko podnosiłoby bowiem prawdopodobieństwo identyfikacji i uniknięcia niepokojenia lub pogorszenia stanu.

119.

Mimo to takie czysto proceduralne zagrożenie terenu jeszcze nie wystarcza, aby stwierdzić uchybienie art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej, gdyż bez dalszych etapów procedury zagrożenie to ma charakter hipotetyczny.

120.

Poza tym należy stwierdzić, iż wykonanie oceny oddziaływania na środowisko byłoby co prawda pożądane, nie jest jednak przez art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej – w odróżnieniu od art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej – wyraźnie wymagane. Dlatego też jest wystarczające, jeżeli konieczność wykonania oceny oddziaływania na środowisko będzie dalej badana jako możliwe naruszenie dyrektywy OOŚ.

121.

W odniesieniu do trzech pozostałych przedsięwzięć bułgarskie organy wydały dalsze niezbędne zatwierdzenia i w związku z tym elektrownie wiatrowe zostały wybudowane.

122.

Dla przedsięwzięcia spółki AES Geo Energy OOD uzyskano po wykonaniu oceny oddziaływania na środowisko w 2008 r. pozwolenie na budowę 52 elektrowni wiatrowych, które są użytkowane od dnia 15 listopada 2011 r.

123.

W stosunku do przedsięwzięcia spółki Disib OOD podjęto w dniu 4 stycznia 2007 r. decyzję, iż nie jest wymagane wykonanie oceny oddziaływania na środowisko. Następnie zatwierdzono jedną elektrownię wiatrową, która jest użytkowana od dnia 22 maja 2008 r.

124.

Podobnie wygląda sytuacja w odniesieniu do przedsięwzięcia spółki Longman Investment OOD. Po tym jak w dniu 11 grudnia 2007 r. zdecydowano, że nie wymaga ono wykonania oceny oddziaływania na środowisko, zatwierdzono jedną elektrownię wiatrową, która jest użytkowana od dnia 16 czerwca 2008 r.

125.

Wybudowanie i użytkowanie elektrowni wiatrowych na gruntach, które później zostały objęte ochroną jako powiększenie OSO „Kaliakra”, należy merytorycznie oceniać tak samo jak ich wybudowanie i użytkowanie w obrębie pierwotnie chronionego OSO.

126.

Tak samo jak w obrębie pierwotnego OSO istnieje bowiem wystarczające prawdopodobieństwo lub ryzyko, że tereny te w wyniku wybudowania i użytkowania łącznie 54 elektrowni wiatrowych nie są już tak atrakcyjne dla chronionych gatunków ptaków jak przedtem ( 78 ).

127.

Okoliczność, że zgodnie z danymi z badań obserwacyjnych farmy wiatrowej spółki AES Geo Energy OOD, na które powołuje się Bułgaria, bernikle rdzawszyje mimo to korzystają z tych terenów, a przy odpowiednich warunkach wiatru migracja ptaków koncentruje się w okolicach „Kaliakra”, nie stoi na przeszkodzie przyjęciu takiego prawdopodobieństwa lub ryzyka. Obowiązek ochrony istnieje bowiem, zanim zostanie stwierdzone zmniejszenie liczby ptaków lub zanim zmaterializuje się zagrożenie zanikiem danego gatunku chronionego ( 79 ).

128.

Poza tym można z tych danych wyprowadzić przynajmniej poszlakę dla utraty atrakcyjności, gdyż bernikle rdzawoszyje korzystają z tych powierzchni w mniejszym stopniu, niż wynikało to z wielkości szczytowych z okresu przed wybudowaniem wiatraków. Nie udokumentowano też, że ptaki migrujące odpoczywają tam jeszcze w wielkiej liczbie – nawet podczas sporadycznych koncentracji na wybrzeżu.

129.

W związku z tym Bułgaria uchybiła art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej przez to, że nie podjęła właściwych kroków w celu uniknięcia pogorszenia stanu siedlisk gatunków ptaków podlegających ochronie oraz niepokojenia tych gatunków przez użytkowanie elektrowni wiatrowych spółek AES Geo Energy OOD, Disib OOD oraz Longman Investment OOD w ostoi ptaków „Kaliakra”, która nie została, a powinna była zostać wyznaczona jako specjalny obszar ochrony.

130.

Uzupełniająco należy wskazać, że na podstawie przedłożonych informacji nie można ostatecznie rozstrzygnąć, czy powinien zostać wydany zakaz dalszego funkcjonowania ocenianych przedsięwzięć. Nie można bowiem wykluczyć, że przedsięwzięcia te przy bliższej ocenie nie pogarszają stanu obszaru jako takiego lub też mogą zostać uzasadnione na podstawie art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej ( 80 ).

131.

Pierwszym krokiem na drodze wykonania wyroku stwierdzającego takie uchybienie, a zarazem pierwszym właściwym środkiem w celu uniknięcia pogarszania stanu omawianych OSO, powinno być zatem naukowe zbadanie skutków tych przedsięwzięć. Jeżeli po przeprowadzeniu tych badań dalej nie zostaną wykluczone wszelkie uzasadnione z naukowego punktu widzenia wątpliwości, że nie występują szkodliwe skutki dla obszaru jako takiego ( 81 ), może być konieczne zbadanie możliwości uzasadnienia tych przedsięwzięć na podstawie art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej.

132.

Trybunał stwierdził już w odniesieniu do art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej możliwość takiego uzasadnienia ( 82 ). Natomiast uchybienie art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej może zostać co do zasady uzasadnione jedynie w znacznie węższych granicach ( 83 ). Artykuł 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej nadaje się jednak zasadniczo do uzasadnienia przyszłego użytkowania wiatraków, gdyż omawiane tereny stały się tymczasem częścią składową OSO „Kaliakra” i obecnie znajduje w stosunku do nich zastosowanie art. 6 ust. 2–4 dyrektywy siedliskowej.

133.

Zgodnie z art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej państwo członkowskie stosuje wszelkie środki kompensujące konieczne do zapewnienia ochrony ogólnej spójności Natury 2000, jeżeli pomimo negatywnej oceny skutków dla danego terenu oraz braku rozwiązań alternatywnych, plan lub przedsięwzięcie musi jednak zostać zrealizowane z powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym interesów mających charakter społeczny lub gospodarczy.

134.

W związku z identyfikacją interesu publicznego należałoby oprócz zainteresowania wykorzystaniem energii wiatru oraz utrzymaniem miejsc pracy uwzględnić – w zakresie w jakim przedsięwzięcia opierają się na zatwierdzeniach, które zostały wydane, zanim zaczęły być stosowane dyrektywy ptasia i siedliskowa – przede wszystkim zasadę pewności prawa oraz ochronę uzasadnionych oczekiwań. Jeżeli zastosowano wszelkie środki, których można było oczekiwać, w celu złagodzenia negatywnych skutków, zasady pewności prawa oraz ochrony uzasadnionych oczekiwań powinny we większości wypadków przeważać nad interesem związanym z ochroną naruszonych dóbr natury.

135.

Jednakże nie są spełnione przesłanki dla takiego uzasadnienia, gdyż Bułgaria nie zidentyfikowała jeszcze wagi pogorszenia stanu terenów spowodowanego przez użytkowanie obiektów. Dlatego też nie można dokonać ani wyważenia interesu związanego z dalszym użytkowaniem obiektów względem pogorszenia stanu terenu, ani też nie można ocenić ewentualnych rozwiązań alternatywnych, takich jak na przykład przeniesienia elektrowni wiatrowych na inne miejsca lub też ograniczenia ich użytkowania, w szczególności w problematycznych okresach. Pozostaje też niewyjaśnione, jakie środki są niezbędne do zapewnienia spójności Natury 2000 ( 84 ).

136.

Jeżeli Trybunał zgodzi się z moją propozycją, należałoby najpierw ocenić stopień zakłóceń powodowanych przez funkcjonowanie przedsięwzięć, a następnie można byłoby ewentualnie zbadać uzasadnienie tych przedsięwzięć.

137.

W końcu Komisja zarzuca w żądaniu zawartym pod lit. D, iż nie oceniono w sposób odpowiedni skumulowanych skutków przedsięwzięć spółek Wintech OOD, Brestiom OOD, Eco Energy OOD oraz Longman Investment OOD w niechronionym początkowo obszarze IBA „Kaliakra”, przez co Bułgaria uchybiła swoim zobowiązaniom wynikającym z art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 i 3 oraz w związku z pkt 1 lit. b) załącznika III dyrektywy OOŚ.

138.

W swojej pierwotnej wersji to żądanie skargi obejmowało ocenę wstępną, dotyczącą zagadnienia, czy ocena oddziaływania na środowisko jest niezbędna dla pięciu przedsięwzięć, oraz jedną właściwą ocenę oddziaływania na środowisko dla szóstego przedsięwzięcia. Po ograniczeniu żądania skargi przez Komisję w replice żądanie dotyczy jedynie oceny wstępnej dla czterech przedsięwzięć.

139.

Komisja żąda stwierdzenia uchybienia dyrektywie OOŚ w jej wersji z 2011 r. Zakwestionowane decyzje zostały jednak podjęte przez organy bułgarskie już w 2007 r. Mimo to późniejsza wersja może znaleźć zastosowanie, ponieważ wszystkie jej istotne punkty są zgodne z wersją obowiązującą w 2007 r. ( 85 ).

140.

Wszystkie kwestionowane przedsięwzięcia dotyczą tej części IBA „Kaliakra”, która początkowo nie została wyznaczona jako OSO. W każdym z wypadków nie wykonano oceny oddziaływania na środowisko, ponieważ właściwy organ zdecydował, że nie jest ona niezbędna.

141.

Procedura oceny wstępnej była wszczynana dla każdego wypadku w drugiej połowie 2007 r. i została zakończona decyzjami z dnia 24 września 2007 r. (Eco Energy OOD w sprawie wybudowania jednej elektrowni wiatrowej), 11 grudnia 2007 r. (Longman Investment, w sprawie wybudowania jednej elektrowni wietrznej) oraz 28 grudnia 2007 r. (Windtech OOD, w sprawie wybudowania czterech elektrowni wiatrowych oraz Brestiom OOD, w sprawie wybudowania sześciu elektrowni wiatrowych).

142.

Zrealizowane zostało jedynie przedsięwzięcie Longman Investment OOD, które funkcjonuje od dnia 16 czerwca 2008 r.

143.

Dla trzech pozostałych przedsięwzięć nie wydano nigdy pozwolenia na budowę, a zgodnie z informacjami Bułgarii wskazane decyzje nie są już ważne z uwagi na brak wykonania przedsięwzięcia.

144.

Dlatego też należy rozważyć, czy ewentualne naruszenie może być przedmiotem niniejszego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego [w tej kwestii lit. a) poniżej] lub też zbadać, czy w odniesieniu do niezrealizowanych przedsięwzięć w ogóle może wystąpić uchybienie dyrektywie OOŚ [w tej kwestii lit. b) poniżej]. Następnie należy ocenić, czy uwzględniono w wystarczający sposób skumulowane skutki tych przedsięwzięć.

145.

Na pierwszy rzut oka można byłoby co prawda przypuszczać, że niniejszy spór prawny stał się bezprzedmiotowy w odniesieniu do decyzji, które obecnie utraciły ważność. W postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego decydujące znaczenia ma jednak sytuacja, która istniała w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 22 czerwca 2012 r., tj. w dniu 22 sierpnia 2012 r. ( 86 ).

146.

W tym momencie decyzje w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko były jeszcze ważne, gdyż, na ile można to stwierdzić, utraciły one swoją ważność z uwagi na to, że w 2012 r. wprowadzono pięcioletni termin na realizację przedsięwzięć. Dlatego też należy przyjąć, że wskazane decyzje utraciły ważność najwcześniej pięć lat po ich wydaniu, czyli dopiero w dniu 24 września 2012 r. lub w dniu 28 grudnia 2012 r.

147.

Wątpliwości w kwestii uchybienia dyrektywie OOŚ przez niezrealizowane przedsięwzięcia mogą być związane z okolicznością, iż państwa członkowskie na podstawie art. 2 ust. 1 przyjmują niezbędne środki, aby zapewnić, że przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko naturalne między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji podlegają ocenie w odniesieniu do ich skutków przed udzieleniem zezwolenia.

148.

Decyzja, iż wykonanie oceny oddziaływania na środowisko nie jest konieczne, nie jest jednak, na ile można to stwierdzić, równoznaczna z udzieleniem zezwolenia na przedsięwzięcie. Zgodnie z niezaprzeczonymi informacjami Bułgarii konieczne jest do tego przynajmniej pozwolenie na budowę, które w odróżnieniu do zrealizowanego przedsięwzięcia spółki Longman Investment OOD, w stosunku do pozostałych trzech przedsięwzięć nigdy nie zostało udzielone. Dlatego też nie można zarzucić Bułgarii, iż udzieliła zezwolenia na te przedsięwzięcia bez zatwierdzenia koniecznej oceny.

149.

Mimo to należy podjąć decyzję o konieczności wykonania oceny oddziaływania na środowisko na podstawie dyrektywy OOŚ, a mianowicie na podstawie art. 4 ust. 2 i 3 oraz załącznika III. Przynajmniej te przepisy mogły zostać naruszone, nawet jeśli dane przedsięwzięcie nigdy nie uzyskało niezbędnych zezwoleń. W odniesieniu do przedsięwzięcia spółki Longman Investment OOD możliwe jest ponadto uchybienie art. 2 ust. 1 dyrektywy OOŚ.

150.

W kwestii oceny wstępnej konieczności wykonania oceny oddziaływania na środowisko należy przypomnieć, że w myśl art. 4 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy OOŚ państwa członkowskie określają za pomocą badania indywidualnego bądź ustalonych przez siebie progów lub kryteriów, czy przedsięwzięcia objęte załącznikiem II do dyrektywy powinny zostać poddane ocenie skutków, jakie wywierają one na środowisko naturalne.

151.

Do takich przedsięwzięć zalicza się wskazane w pkt 3 lit. i) tego załącznika urządzenia wykorzystujące siłę wiatru do produkcji energii elektrycznej (farmy wiatrowe).

152.

Co się tyczy ustanowienia takich progów lub kryteriów, należy przypomnieć, że art. 4 ust. 2 lit. b) dyrektywy OOŚ przyznaje państwom członkowskim swobodę uznania w tym względzie. Jednakże granice owej swobody wyznacza przewidziany w art. 2 ust. 1 tej dyrektywy obowiązek poddania ocenie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko naturalne między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji ( 87 ).

153.

Tak więc kryteria lub progi wspomniane w art. 4 ust. 2 lit. b) dyrektywy OOŚ mają na celu ułatwienie oceny konkretnych cech danego przedsięwzięcia, po to by móc ustalić, czy podlega ono obowiązkowi przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ( 88 ).

154.

Wynika stąd, że właściwe władze krajowe, do których zwrócono się z wnioskiem o wydanie zezwolenia na przedsięwzięcie wchodzące w zakres załącznika II do dyrektywy OOŚ, powinny szczegółowo zbadać, z uwzględnieniem kryteriów zawartych w załączniku III do tej dyrektywy, czy należy sporządzić ocenę oddziaływania na środowisko ( 89 ).

155.

Z pkt 1 załącznika III do dyrektywy OOŚ wynika w tym względzie, że cechy przedsięwzięcia należy ocenić w szczególności w kontekście skumulowanych skutków wywieranych łącznie z innymi przedsięwzięciami. Brak uwzględnienia skumulowanych skutków, jakie dane przedsięwzięcie wywiera w połączeniu z innymi przedsięwzięciami, może bowiem prowadzić do wyłączenia go z obowiązku przeprowadzenia oceny, chociaż przedsięwzięcie to w połączeniu z innymi przedsięwzięciami może wywierać znaczące skutki na środowisko ( 90 ).

156.

Wymóg ten należy interpretować w kontekście pkt 3 załącznika III do dyrektywy OOŚ, w myśl którego potencjalne znaczące skutki przedsięwzięć muszą być rozpatrywane z zastosowaniem kryteriów określonych w pkt 1 i 2 załącznika III do tej dyrektywy, a w szczególności z uwzględnieniem prawdopodobieństwa, zakresu, ciężaru, czasu trwania i odwracalności oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko ( 91 ).

157.

Oznacza to, że zadaniem władz krajowych w ramach badania, czy dane przedsięwzięcie powinno zostać poddane ocenie oddziaływania na środowisko naturalne, jest przeanalizowanie skutków, jakie przedsięwzięcie to może nieść ze sobą w połączeniu z innymi przedsięwzięciami. Wobec braku szczegółowych wskazówek obowiązek ten nie ogranicza się zresztą wyłącznie do zbadania przedsięwzięć tego samego typu. Przeciwnie, w ramach badania wstępnego należy rozstrzygnąć kwestię, czy oddziaływanie na środowisko przedsięwzięcia w związku z oddziaływaniem innych przedsięwzięć może mieć większą wagę niż przy ich braku ( 92 ).

158.

W niniejszej sprawie na terenach IBA „Kaliakra”, które nie zostały jeszcze wyznaczone jako OSO, zaplanowano już co najmniej farmę wiatrową spółki AES GEO Energy OOD z 52 elektrowniami wiatrowymi oraz trzy dalsze obiekty spółki Disib OOD. Pod koniec 2007 r. nie można było w prosty sposób wykluczyć wystąpienia skumulowanych skutków z tymi przedsięwzięciami w stosunku do każdego z czterech zakwestionowanych w niniejszej sprawie przedsięwzięć.

159.

Poza tym w związku z informacjami o IBA „Kaliakra” występowały wskazówki na to, że omawiane tereny mają wielkie znaczenie dla migracji ptaków oraz zimowania bernikli rdzawoszyjej.

160.

W konsekwencji należało obligatoryjnie uwzględnić skumulowane skutki różnych przedsięwzięć z zakresu energii wiatrowej w procesie badania konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

161.

Bułgaria powołuje się co prawda na okoliczność, że w decyzjach wyraźnie stwierdzono, iż nie należy oczekiwać wystąpienia skumulowanych skutków. Jednakże samo twierdzenie, że nie występują skumulowane skutki, nie wykazuje jednak, iż okoliczność ta była w wystarczającym stopniu badana, a Bułgaria nie przedłożyła właśnie dowodu na wykonanie takiej oceny.

162.

Tak więc Bułgaria uchybiła art. 4 ust. 2 i 3 dyrektywy OOŚ oraz pkt 1 lit. b) załącznika III do niej przez to, że nie oceniła w sposób odpowiedni skumulowanych skutków przedsięwzięć spółek Windtech OOD, Brestiom OOD, Eco Energy OOD oraz Longman Investment OOD wraz z innymi przedsięwzięciami podczas badania konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a przez to że przedsięwzięcie spółki Longman Investment OOD mimo to zostało zatwierdzone i zrealizowane, uchybiła dodatkowo art. 2 ust. 1 tej dyrektywy.

163.

Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Z uwagi na to, że obie strony żądały obciążenia kosztami drugiej strony, a Bułgaria w przeważającym zakresie, ale w żadnym razie nie całkowicie, przegrała sprawę, proponuję obciążyć to państwo członkowskie w trzech czwartych koszami postępowania.

164.

Proponuję zatem, aby Trybunał orzekł, co następuje: