1. 

W wyroku z dnia 3 września 2008 r. w sprawach połączonych Kadi i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji ( 2 ) Trybunał orzekł, że sądy Unii powinny zapewniać co do zasady pełną kontrolę zgodności z prawem aktów instytucji Unii Europejskiej wykonujących rezolucje Rady Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych ( 3 ), które przewidują zamrożenie aktywów osób i podmiotów ujętych przez Komitet ds. Sankcji Rady Bezpieczeństwa ( 4 ) w wykazie zbiorczym ( 5 ).

2. 

W obecnie rozpoznawanych sprawach Trybunał powinien uściślić zasięg i charakter tej kontroli.

3. 

Trudność, przed którą staje obecnie Trybunał, wiąże się z rozpatrywaną problematyką, to jest zapobieganiem terroryzmowi skoordynowanemu na poziomie międzynarodowym.

4. 

W innej sprawie wskazałem już ( 6 ) szczególne cechy walki z terroryzmem.

5. 

Terroryzm jest działalnością przestępczą o inspiracjach totalitarnych, przeczącą zasadzie wolności osobistej, a jego celem jest przeniknięcie w danym społeczeństwie do struktur politycznych, gospodarczych i sądowych w celu zaszczepienia w nich ideologii, która leży u jego podstaw. Nieprzewidywalność i niszczący efekt działań terrorystycznych nakładają na władze publiczne obowiązek wprowadzenia wszelkich możliwych środków zapobiegawczych. Z tej perspektywy ochrona środków i źródeł informacji jest bezwzględnym priorytetem. Powinna ona doprowadzić do oceny stopnia potencjalnego zagrożenia, na jakie powinien odpowiedzieć środek zapobiegawczy dostosowany do wykrytego ryzyka. Działalność ta wymaga bardzo elastycznego podejścia, będącego konsekwencją zmiennego charakteru konkretnych działań terrorystycznych. Okoliczności zagrożenia oraz prowadzonej przeciwko niemu walki mogą być bowiem różne w zależności od miejsca i czasu; zarówno realność, jak i intensywność ryzyka mogą zależeć od rytmu zmian warunków geopolitycznych na świecie.

6. 

Walka z terroryzmem nie może jednak prowadzić do porzucenia lub zanegowania przez demokracje zasad leżących u ich podstaw, w tym zasady państwa prawa. Zmusza je jednak do wprowadzenia do nich zmian w celu zachowania rzeczonego państwa prawa.

7. 

Działania, o których zdecydowała Rada Bezpieczeństwa, oraz oceny przeprowadzane przez Komitet ds. Sankcji co do istnienia zagrożenia terrorystycznego mogącego nieść zagrożenie dla pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego odgrywają zasadniczą rolę w walce z międzynarodowym terroryzmem.

8. 

W związku z tym przy definiowaniu zakresu i natężenia wykonywanej przez siebie kontroli zgodności z prawem aktów Unii wykonujących rezolucje Rady Bezpieczeństwa sąd Unii powinien mieć na względzie zasadniczą odpowiedzialność, jaka spoczywa na tym organie międzynarodowym w celu utrzymania pokoju i bezpieczeństwa na poziomie międzynarodowym.

9. 

W niniejszej opinii w pierwszej kolejności wyjaśnię, dlaczego moim zdaniem jest nie do pomyślenia, by Trybunał wycofał się z decyzji o nieprzyznaniu rozporządzeniom wykonującym rezolucje Rady Bezpieczeństwa jakiegokolwiek immunitetu jurysdykcyjnego.

10. 

Następnie wyjaśnię, jakie w moim przekonaniu powinny być zakres i natężenie kontroli takich rozporządzeń ze strony sądów Unii. Po wskazaniu różnych elementów, które stoją na przeszkodzie tezie przyjętej przez Sąd Unii Europejskiej w wyroku z dnia 30 września 2010 r. w sprawie Kadi przeciwko Komisji ( 7 ) opowiem się za zwykłą kontrolą formalnej zgodności z prawem oraz ograniczoną kontrolą materialnej zgodności z prawem tych rozporządzeń.

11. 

Na koniec przedstawię konsekwencje w ten sposób określonego stopnia kontroli sądowej na chronioną treść praw podstawowych, na które powołuje się Y.A. Kadi.

12.

W odwołaniach Komisja Europejska (sprawa C‑584/10 P), Rada Unii Europejskiej (sprawa C‑593/10 P) oraz Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (sprawa C‑595/10 P) domagają się uchylenia zaskarżonego wyroku, którym Sąd stwierdził nieważność rozporządzenia Komisji (WE) nr 1190/2008 z dnia 28 listopada 2008 r. ( 8 ) w zakresie, w jakim akt ten dotyczy Yassina Abdullaha Kadiego. Komisja, Rada i Zjednoczone Królestwo wnoszą też do Trybunału o oddalenie żądania Y.A. Kadiego dotyczącego stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozporządzenia w zakresie, w jakim akt ten go dotyczy.

13.

Na poparcie swoich odnośnych odwołań Komisja, Rada i Zjednoczone Królestwo podnoszą różne zarzuty. Jest ich zasadniczo trzy. Zarzut pierwszy dotyczy naruszenia prawa związanego z odmową uznania immunitetu jurysdykcyjnego zaskarżonego rozporządzenia. Zarzut drugi dotyczy naruszeń prawa w zakresie określonego w zaskarżonym wyroku stopnia natężenia kontroli sądowej. Zarzut trzeci dotyczy popełnionych przez Sąd błędów podczas badania zarzutów Y.A. Kadiego dotyczących naruszenia jego prawa do obrony oraz prawa do skutecznej ochrony sądowej, jak również naruszenia zasady proporcjonalności.

14.

Przed przystąpieniem do analizy odwołań przedstawię pokrótce wyrok w sprawie Kadi, jego następstwa, a także zaskarżony wyrok.

15.

Przypominam, że wyrokiem w sprawie Kadi Trybunał uchylił wyrok Sądu z dnia 21 września 2005 r. w sprawie Kadi przeciwko Radzie i Komisji ( 9 ), jak również stwierdził nieważność rozporządzenia Rady (WE) nr 881/2002 z dnia 27 maja 2002 r. wprowadzającego niektóre szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al-Kaida i talibami i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 467/2001 zakazujące wywozu niektórych towarów i usług do Afganistanu, wzmacniające zakaz lotów i rozszerzające zamrożenie funduszy i innych środków finansowych w odniesieniu do talibów w Afganistanie ( 10 ) w zakresie, w jakim dotyczyło ono Y.A. Kadiego.

16.

Trybunał orzekł zasadniczo, że zobowiązania wynikające z umowy międzynarodowej nie mogą skutkować naruszeniem zasad konstytucyjnych traktatu WE, w szczególności zasady obligatoryjnego przestrzegania praw podstawowych przez wszystkie akty Unii, przy czym przestrzeganie to stanowi przesłankę ich zgodności z prawem, a kontrola, czy przesłanka ta jest spełniona, należy do Trybunału w ramach zupełnego systemu środków prawnych ustanowionego w tym traktacie. Trybunał uznał, że niezależnie od należnego poszanowania, przy wykonywaniu rezolucji Rady Bezpieczeństwa, zobowiązań podjętych w ramach Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ), zasady międzynarodowego porządku prawnego Narodów Zjednoczonych nie oznaczają immunitetu jurysdykcyjnego aktu Unii takiego jak rozporządzenie nr 881/2002. Dodał, że taki immunitet nie znajduje jakiejkolwiek podstawy w traktacie WE.

17.

W tych okolicznościach Trybunał orzekł, że sądy Unii powinny zapewnić sobie sprawowanie kontroli, co do zasady pełnej, w zakresie zgodności z prawem wszystkich aktów Unii w świetle praw podstawowych, w tym również w sytuacji, gdy akty te mają na celu wykonanie rezolucji Rady Bezpieczeństwa, i że w konsekwencji stanowisko Sądu naruszało prawo.

18.

Rozstrzygając w przedmiocie skargi wniesionej przez Y.A. Kadiego do Sądu, Trybunał orzekł, że skoro Rada ani nie poinformowała Y.A. Kadiego o dowodach zgromadzonych przeciwko niemu, uzasadniających zastosowanie wobec niego środków ograniczających, ani nie przyznała mu prawa do zapoznania się z tymi dowodami w rozsądnym terminie po nałożeniu tych środków, skarżący nie miał możliwości użytecznego przedstawienia swojego stanowiska w tej kwestii. W tych okolicznościach Trybunał stwierdził naruszenie prawa do obrony przysługującego Y.A. Kadiemu oraz jego prawa do skutecznego środka prawnego, a także stwierdził nieuzasadnione ograniczenie jego prawa własności. Skutki rozporządzenia, którego nieważność została stwierdzona w części dotyczącej Y.A. Kadiego, zostały pozostawione w mocy na okres maksymalnie trzech miesięcy w celu umożliwienia Radzie zaradzenia stwierdzonym naruszeniom.

19.

Następstwa tego wyroku w odniesieniu do Y.A. Kadiego można streścić następująco:

20.

W dniu 21 października 2008 r. przewodniczący Komitetu ds. Sankcji przekazał stałemu przedstawicielowi Francji przy ONZ streszczone uzasadnienie umieszczenia Y.A. Kadiego w wykazie oraz udzielił zezwolenia na przekazanie tego uzasadnienia skarżącemu Y.A. Kadiemu. Treść streszczenia została przytoczona w pkt 50 zaskarżonego wyroku.

21.

W dniu 22 października 2008 r. stały przedstawiciel Francji przy Unii przekazał to streszczone uzasadnienie Komisji, która tego samego dnia wysłała je do Y.A. Kadiego, informując go, że z powodów wskazanych w uzasadnieniu zamierza pozostawić jego nazwisko w wykazie z załącznika I do rozporządzenia nr 881/2002. Komisja pozostawiła Y.A. Kadiemu czas do dnia 10 listopada 2008 r., by mógł on ustosunkować się do tych powodów i przedstawić wszelkie informacje, jakie uznałby za istotne, zanim zostanie podjęta ostateczna decyzja.

22.

W dniu 10 listopada 2008 r. skarżący przedstawił Komisji swoje uwagi, domagając się przedstawienia dowodów na poparcie twierdzeń i opinii wyrażonych w streszczonym uzasadnieniu, jak również istotnych dokumentów z akt Komisji, a także żądając umożliwienia mu przedstawienia uwag w sprawie tych dowodów po ich otrzymaniu. Usiłował ponadto podważyć, przedstawiając na poparcie tego dowody, stwierdzenia zawarte w streszczonym uzasadnieniu w zakresie, w jakim uważał, że jest w stanie ustosunkować się do twierdzeń o charakterze ogólnym.

23.

W dniu 28 listopada 2008 r. Komisja przyjęła zaskarżone rozporządzenie.

24.

Motywy 3–6, 8 i 9 preambuły zaskarżonego rozporządzenia mają następujące brzmienie:

[...]

25.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 i załącznika do zaskarżonego rozporządzenia w załączniku I do rozporządzenia nr 881/2002 wprowadzono zmiany polegające na dodaniu w tytule „Osoby fizyczne” wpisu w brzmieniu: „Yasin Abdullah Ezzedine Qadi (alias a) Kadi, Shaykh Yassin Abdullah; b) Kahdi, Yasin; c) Yasin Al-Qadi). Data urodzenia: 23.2.1955 r. Miejsce urodzenia: Kair, Egipt. Obywatelstwo: saudyjskie. Nr paszportu: a) B 751550; b) E 976177 (paszport wydany dnia 6.3.2004 r., ważny do dnia 11.1.2009 r.). Dodatkowe informacje: Jeddah, Arabia Saudyjska”.

26.

Zgodnie z art. 2 zaskarżonego rozporządzenia weszło ono w życie w dniu 3 grudnia 2008 r. i stosuje się od dnia 30 maja 2002 r.

27.

Pismem z dnia 8 grudnia 2008 r. Komisja odpowiedziała na uwagi Y.A. Kadiego z dnia 10 listopada 2008 r., wskazując zasadniczo, że:

28.

Komisja doszła do wniosku, że umieszczenie nazwiska Y.A. Kadiego w wykazie załączonym do rozporządzenia nr 881/2002 było uzasadnione jego relacjami z siecią Al-Kaida. Do swego pisma załączyła uzasadnienie, identyczne ze streszczonym uzasadnieniem poprzednio wysłanym Y.A. Kadiemu, a także treść zaskarżonego rozporządzenia oraz przypomniała o możliwości zaskarżenia tego rozporządzenia do Sądu i wystąpienia w każdym czasie z wnioskiem o wykreślenie do Komitetu ds. Sankcji.

29.

Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 26 lutego 2009 r. Y.A. Kadi wniósł skargę mającą na celu stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia w zakresie, w jakim owo rozporządzenie go dotyczy. Na poparcie swoich żądań podniósł pięć zarzutów. Zarzut drugi dotyczył naruszenia prawa do obrony oraz prawa do skutecznej ochrony sądowej, a zarzut piąty – naruszenia zasady proporcjonalności.

30.

W zaskarżonym wyroku Sąd w pkt 126 stwierdził ogólnie, że w świetle pkt 326 i 327 wyroku Trybunału w sprawie Kadi należy do niego zapewnienie „co do zasady pełnej” kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozporządzenia w świetle praw podstawowych, bez przyznawania temu rozporządzeniu jakiegokolwiek immunitetu jurysdykcyjnego z tego powodu, że wykonuje rezolucje Rady Bezpieczeństwa. W pkt 127–129 zaskarżonego wyroku Sąd dodał, że tak długo, jak procedury rewizji przed Komitetem ds. Sankcji w oczywisty sposób nie dają gwarancji skutecznej ochrony sądowej, co dał do zrozumienia Trybunał w pkt 322 swego wyroku w sprawie Kadi, sprawowana przez sąd Unii kontrola zastosowanych przez Unię środków w postaci zamrożenia funduszy może zostać uznana za skuteczną jedynie w sytuacji, gdy dotyczy ona, pośrednio, merytorycznej oceny dokonanej przez sam Komitet ds. Sankcji oraz dowodów zebranych na jej poparcie.

31.

Argumentacja Komisji i Rady dotycząca braku zajęcia przez Trybunał, w jego wyroku w sprawie Kadi, stanowiska w przedmiocie zakresu i natężenia kontroli sądowej została w pkt 131 zaskarżonego wyroku uznana za oczywiście błędną. W pkt 132–135 tego wyroku Sąd zasadniczo orzekł, że z pkt 326, 327, 336 oraz 342–344 wyroku Trybunału w sprawie Kadi w sposób oczywisty wynika, że zamiarem Trybunału było poddanie kontroli, co do zasady pełnej, nie tylko powierzchownej zasadności zaskarżonego aktu, lecz również dowodów i informacji, na których opierają się zawarte w tym akcie oceny.

32.

W pkt 138–146 zaskarżonego wyroku Sąd dodał, że – powtarzając istotną część uzasadnienia wyroku Sądu z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran przeciwko Radzie ( 11 ) – Trybunał zaaprobował, a także przejął poziom i natężenie kontroli sądowej przeprowadzonej przez Sąd w tym wyroku, a zatem należało zastosować w obecnej sprawie zasady wyprowadzone przez Sąd w rzeczonym wyroku, a także w jego dalszym orzecznictwie dotyczącym „autonomicznego” systemu sankcji Unii.

33.

Następnie Sąd sformułował kilka dodatkowych uwag dotyczących charakteru i skutków spornych środków w postaci zamrożenia funduszy, rozpatrywanych w aspekcie czasowym, dla dotkniętych nimi osób. W tej kwestii zadał sobie w pkt 150 zaskarżonego wyroku pytanie, „mając na uwadze, że od początkowego zamrożenia funduszy skarżącego minęło już prawie dziesięć lat, czy nie nadszedł czas, by podważyć stwierdzenie Sądu, wyrażone w pkt 248 jego wyroku w sprawie Kadi, i powtórzone co do zasady w pkt 358 wyroku Trybunału w sprawie Kadi I, zgodnie z którym zamrożenie funduszy jest środkiem o charakterze zachowawczym, który w odróżnieniu od konfiskaty mienia nie narusza istoty prawa własności zainteresowanych w stosunku do ich aktywów finansowych, lecz jedynie korzystanie z nich”.

34.

W pkt 151 zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że „w momencie zaakceptowania założenia wyrażonego w wyroku Trybunału w sprawie Kadi, iż środki w sprawie zamrożenia funduszy, takie jak będące przedmiotem niniejszego postępowania, nie są wcale objęte immunitetem jurysdykcyjnym z tego powodu, że jedynie wykonują rezolucje uchwalone przez Radę Bezpieczeństwa na podstawie rozdziału VII Karty Narodów Zjednoczonych, zasada pełnej i dokładnej kontroli sądowej tych środków jest uzasadniona, tym bardziej że środki te znacząco i długotrwale wpływają na prawa podstawowe zainteresowanych osób”.

35.

Badając następnie, w świetle tych różnych rozważań wstępnych, zarzuty drugi i piąty skargi o stwierdzenie nieważności, w zakresie pierwszej części zarzutu drugiego, dotyczącej naruszenia prawa do obrony Y.A. Kadiego, w pkt 171–175 zaskarżonego wyroku Sąd uznał, że:

36.

W pkt 177 zaskarżonego wyroku Sąd uznał więc – odwołując się do wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie A. i in. przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, że oczywiste jest, że Y.A. Kadi nie miał rzeczywistej możliwości skutecznego podważenia któregokolwiek z wysuwanych przeciwko niemu zarzutów wyłącznie w oparciu o przekazane mu streszczone uzasadnienie. Wskazawszy następnie, w pkt 178 zaskarżonego wyroku, że Komisja nie dołożyła żadnych poważniejszych starań, by obalić wysuwane przez Y.A. Kadiego argumenty na swoją obronę, w pkt 179 tego wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżone rozporządzenie zostało przyjęte z naruszeniem prawa do obrony Y.A. Kadiego. Odnosząc się do pkt 319–325 wyroku Trybunału w sprawie Kadi, w pkt 180 zaskarżonego wyroku dodał, że okoliczność, że skarżący miał możliwość przedstawienia swojego stanowiska Komitetowi ds. Sankcji w celu wykreślenia go z wykazu sporządzanego przez ten komitet, w oczywisty sposób nie naprawia wspomnianego naruszenia.

37.

Jeżeli chodzi o drugą część zarzutu drugiego, dotyczącą naruszenia zasady skutecznej ochrony sądowej, to w pkt 181, 182 zaskarżonego wyroku Sąd orzekł, że wobec braku właściwego dostępu do zgromadzonych przeciwko niemu informacji i dowodów Y.A. Kadi nie miał również możliwości obrony swoich praw w odniesieniu do tych dowodów na dostatecznych warunkach przed sądem Unii i że tego naruszenia prawa do skutecznego środka prawnego nie naprawiono w ramach postępowania przed sądem, jako że żadne informacje lub dowody nie zostały przedstawione w jego trakcie przez zainteresowane instytucje. Stwierdziwszy, że nie jest w stanie przeprowadzić kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, Sąd stwierdził w pkt 183 zaskarżonego wyroku, że prawo podstawowe Y.A. Kadiego do skutecznego środka prawnego nie było w sprawie przestrzegane. Uznając, że zaskarżone rozporządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa do obrony, w pkt 184 zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że miało miejsce naruszenie prawa do skutecznej ochrony sądowej.

38.

Argument Rady, zgodnie z którym dodatkowe gwarancje proceduralne wprowadzone w rozpatrywanej sprawie przez Komisję w następstwie wyroku Trybunału w sprawie Kadi odpowiadają tym, które Rada wprowadziła w następstwie wyroku w sprawie OMPI i które zostały zaaprobowane przez Sąd w wyroku z dnia 23 października 2008 r. w sprawie People’s Mojahedin Organization of Iran przeciwko Radzie ( 12 ) został oddalony na tej podstawie, że argument ten pomija istotne różnice proceduralne między przywołanymi dwoma wspólnotowymi systemami zamrażania funduszy ( 13 ).

39.

Drugi zarzut skargi o stwierdzenie nieważności został więc uznany za zasadny w zakresie każdej z jego dwóch części ( 14 ).

40.

Jeżeli chodzi o zarzut piąty, to w pkt 192–194 zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że skoro zaskarżone rozporządzenie zostało przyjęte bez umożliwienia Y.A. Kadiemu przedstawienia swojej sprawy właściwym organom, i to mimo znacznego ograniczenia jego prawa własności, jakie stworzyły środki w postaci zamrożenia aktywów z uwagi na ich ogólny zasięg i trwałość, to nałożenie takich środków stanowi nieuzasadnione ograniczenie tego prawa, a zatem zarzuty szczegółowe podniesione przez Y.A. Kadiego dotyczące sprzecznego z zasadą proporcjonalności naruszenia przez to rozporządzenie jego praw podstawowych odnoszących się do własności były uzasadnione.

41.

W konsekwencji Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego rozporządzenia w części dotyczącej Y.A. Kadiego.

42.

Pragnę zauważyć, że w dniu 5 października 2012 r. Komitet ds. Sankcji, po zbadaniu wniosku o wykreślenie złożonego przez Y.A. Kadiego oraz raportu sporządzonego przez rzecznika postanowił wykreślić z wykazu nazwisko Y.A. Kadiego. Wpis dotyczący Y.A. Kadiego został w konsekwencji usunięty z załącznika I do rozporządzenia nr 881/2002 ( 15 ). To wykreślenie, które nastąpiło po wniesieniu rozpatrywanych obecnie odwołań, nie wpływa moim zdaniem na istnienie interesu prawnego Komisji, Rady i Zjednoczonego Królestwa, ani interesu Y.A. Kadiego w ramach jego żądania stwierdzenia nieważności ( 16 ).

43.

Należy teraz dokonać oceny rozumowania Sądu przeprowadzonego przy badaniu trzech zagadnień, to jest braku immunitetu jurysdykcyjnego zaskarżonego rozporządzenia, zakresu i natężenia kontroli sądowej w kontekście rozpoznawanych spraw oraz wreszcie chronionej treści praw podstawowych, na które powołał się Y.A. Kadi.

44.

Ten pierwszy zarzut został podniesiony, jako zarzut główny, przez Radę. Wspierana przez Królestwo Hiszpanii, Irlandię oraz Republikę Włoską, zarzuca ona Sądowi naruszenie prawa poprzez odmowę przyznania, w szczególności w pkt 126 zaskarżonego wyroku, w zgodzie z wyrokiem Trybunału w sprawie Kadi, immunitetu jurysdykcyjnego zaskarżonemu rozporządzeniu.

45.

Rada i Irlandia formalnie zwracają się do Trybunału o ponowne przyjrzenie się zasadom sformułowanym w tym przedmiocie w wyroku w sprawie Kadi. Irlandia twierdzi, że kwestia braku immunitetu jurysdykcyjnego zaskarżonego rozporządzenia nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej, ponieważ ani rzeczone rozporządzenie, ani procedura, jaką zastosował jego autor w celu jego przyjęcia, nie są identyczne z rozporządzeniem i procedurą, których dotyczyła zakończona jego wyrokiem sprawa Kadi. Rada i Irlandia dodają, iż zdarzało się już, że Trybunał odchodził od zasad sformułowanych w swoim wcześniejszym orzecznictwie ( 17 ).

46.

Moim zdaniem nie do pomyślenia jest, by Trybunał zakwestionował swoją odmowę z wyroku w sprawie Kadi przyznania aktowi Unii takiemu jak zaskarżone rozporządzenie dobrodziejstwa korzystania z immunitetu jurysdykcyjnego.

47.

Pragnę bowiem zauważyć, że rozwiązanie polegające na odmowie uznania, by aktom Unii wykonującym środki ograniczające przyjęte na poziomie międzynarodowym przysługiwał immunitet jurysdykcyjny, nie jest w orzecznictwie Trybunału odosobnione, jako że potwierdził on takie rozwiązanie w wyrokach z dnia 3 grudnia 2009 r. w sprawie Hassan i Ayadi przeciwko Radzie i Komisji ( 18 ), a także z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie Bank Melli Iran przeciwko Radzie ( 19 ).

48.

I tak Trybunał przypomniał w pkt 105 tego ostatniego wyroku, opierając się na swoim wyroku w sprawie Kadi, że „– nie podważając pierwszeństwa rezolucji Rady Bezpieczeństwa na poziomie międzynarodowym – [...] szacunek należny instytucjom Narodów Zjednoczonych ze strony instytucji Unii nie może skutkować brakiem kontroli zgodności z prawem aktu wspólnotowego w świetle praw podstawowych, stanowiących integralną część zasad ogólnych prawa wspólnotowego”.

49.

Jeżeli chodzi o zasadność tego rozwiązania, to nie widzę żadnego powodu, by uznać, że sąd Unii powinien zaniechać czynności, gdy zwrócono się do niego o zbadanie zgodności z prawem rozporządzenia takiego jak w niniejszej sprawie. Przychylam się zatem do licznych argumentów przedstawionych przez Trybunał w jego wyroku w sprawie Kadi w celu uzasadnienia odmowy przyznania immunitetu jurysdykcyjnego rozporządzeniom wykonującym w ramach Unii środki ograniczające przyjęte na poziomie Narodów Zjednoczonych, takich jak zamrożenie funduszy, którego dotyczy niniejsza sprawa. Argumenty te opierają się zasadniczo na gwarancji „konstytucyjnej”, którą w Unii prawa ucieleśnia sądowa kontrola zgodności każdego aktu Unii, w tym aktu wdrażającego akt prawa międzynarodowego, z prawami podstawowymi uznanymi przez prawo Unii, na braku niezgodności takiej kontroli z zasadami regulującymi związki między międzynarodowym porządkiem prawnym Narodów Zjednoczonych i porządkiem prawnym Unii oraz wreszcie na braku podstawy dla immunitetu jurysdykcyjnego aktów takich jak zaskarżone rozporządzenie w traktatach, na których opiera się Unia.

50.

Podsumowując, Trybunał uznał, że nawet przy niewielkim marginesie swobody, jakim dysponują instytucje Unii przy wykonywaniu prawa międzynarodowego, mają one obowiązek przestrzegania praw podstawowych. Trybunał nie mógł uczynić nic innego, jak potwierdzić swoją zdolność do sprawowania kontroli nad przestrzeganiem praw podstawowych osób umieszczonych w wykazach Komitetu ds. Sankcji, gdyż inaczej w niektórych wypadkach zezwoliłby na naruszanie praw podstawowych przy wykonywaniu przez instytucje Unii prawa międzynarodowego. Odmienne rozwiązanie oznaczałoby wyraźny krok wstecz w odniesieniu do utrwalonego orzecznictwa Trybunału, który podczas oceny poddanego jego kontroli aktu Unii zmierza do zapewnienia powszechnej ochrony praw podstawowych.

51.

Jak należy wnosić z pozostałych zarzutów podniesionych w rozpatrywanych odwołaniach, dyskusja nie powinna już dotyczyć możliwości lub braku możliwości kontroli sądowej, lecz szczegółowych zasad jej przeprowadzenia. Uwzględnienie kontekstu, w którym nastąpiło zamrożenie funduszy Y.A. Kadiego, pozwoli, w szerokim zakresie, na rozbrojenie krytycznych głosów, które mogły czasem pojawić się w odniesieniu do zasadniczego stanowiska, które zajął Trybunał w swoim wyroku w sprawie Kadi.

52.

Należne ze strony Unii przestrzeganie wiążących norm prawa międzynarodowego powinno się zatem wyrażać nie w immunitecie jurysdykcyjnym zaskarżonego aktu, lecz w dostosowaniu przeprowadzanej kontroli sądowej. Uważam więc, że potwierdzeniu przez Trybunał jego roli w dziedzinie ochrony praw podstawowych osób umieszczonych w wykazie Komitetu ds. Sankcji powinny towarzyszyć niezbędne uściślenia dotyczące zakresu i natężenia kontroli, którą sądy Unii powinny sprawować nad aktami Unii wykonującymi te wpisy.

53.

Podobnie jak Komisja, Rada i Zjednoczone Królestwo, a także ogół interweniujących rządów uważam, że przy określaniu cech i poziomu kontroli, której powinien dokonać sąd Unii w kontekście środków restrykcyjnych takich jak zamrożenie aktywów Y.A. Kadiego, Sąd w kilku miejscach naruszył prawo.

54.

W zaskarżonym wyroku Sąd oddalił tezę bronioną przez Komisję, Radę i interweniujące rządy, które wypowiadały się na rzecz ograniczenia kontroli sądowej aktów Unii dokonujących transpozycji wewnątrz Unii wykazu osób i podmiotów wskazanych przez Komitet ds. Sankcji, których aktywa powinny zostać zamrożone. Zasadniczo strony te wnosiły o to, by Sąd nie zastępował oceny Komitetu ds. Sankcji własną oceną. Dokładniej Komisja uważała, że Sąd powinien ograniczyć się do zbadania, po pierwsze, czy skarżącemu przyznano prawo do bycia wysłuchanym i, po drugie, czy ocena Komisji w przedmiocie uwag skarżącego wydaje się być nieracjonalna lub obciążona oczywistym błędem.

55.

Sąd uznał, że takie ograniczenie jego kontroli „skutkowałoby tym, że nie istniałaby skuteczna ochrona sądowa tego rodzaju, którego wymaga Trybunał w wyroku w sprawie Kadi, a jedynie zachowane byłyby jej pozory”. Dodał, że „oznaczałoby to [p]owrót do stanowiska, które zajął Sąd w swoim wyroku w sprawie Kadi” ( 20 ).

56.

Ta pierwsza ocena Sądu, z której wynika dalszy ciąg jego rozumowania, wydaje mi się zasadniczo błędna. Opiera się bowiem na założeniu, że Trybunał w swoim wyroku w sprawie Kadi wyraźnie wypowiedział się za pogłębioną kontrolą sądową zasadności umieszczenia w wykazie nazwiska Y.A. Kadiego. Stanowisko Sądu jest również błędne w zakresie, w jakim zrównuje ograniczoną kontrolę sądową z brakiem kontroli.

57.

W dalszej części zaskarżonego wyroku Sąd precyzuje swoją myśl, wskazując, że „sprawowana przez sąd wspólnotowy kontrola środków wspólnotowych w sprawie zamrożenia funduszy może zostać uznana za skuteczną jedynie w sytuacji, gdy dotyczy ona, pośrednio, merytorycznej oceny dokonanej przez sam Komitet ds. Sankcji oraz dowodów zebranych na jej poparcie” ( 21 ). Sąd uznał również, że „zamiarem Trybunału było, by jego, »co do zasady pełna«, kontrola sądowa obejmowała nie tylko powierzchowną zasadność zaskarżonego aktu, lecz również dowody i informacje, na których opierają się zawarte w tym akcie wnioski” ( 22 ). Czyniąc to, Sąd – moim zdaniem – przypisuje wyrokowi Trybunału w sprawie Kadi treści, których ten nie zawiera.

58.

By prawidłowo bowiem zrozumieć znaczenie wspomnianej przez Trybunał „co do zasady pełnej” ( 23 ) kontroli aktów Unii mających na celu wykonanie rezolucji Rady Bezpieczeństwa uchwalonych w trybie rozdziału VII Karty Narodów Zjednoczonych, należy dobrze pamiętać o tym, że Trybunał użył tego zwrotu w reakcji na stanowisko wyrażone przez Sąd w jego wyroku w sprawie Kadi I, zgodnie z którym wszelka kontrola takich aktów Unii w świetle praw podstawowych chronionych prawem Unii miała być wykluczona.

59.

Ta wzmianka Trybunału dotycząca kontroli „co do zasady pełnej” ma zatem na celu podkreślenie faktu, że kontrola sądowa obejmuje wszystkie akty Unii, niezależnie od tego, czy zostały przyjęte na podstawie normy prawa międzynarodowego, i że kontrola ta obejmuje zarówno formalną zgodność z prawem tych aktów, jak i ich zgodność z prawem materialną w świetle praw podstawowych chronionych prawem Unii. Na gruncie tego zasadniczego stanowiska Trybunał oddalił tezę Sądu, zgodnie z którą sporne rozporządzenie „powinno korzystać z immunitetu jurysdykcyjnego co do jego materialnej zgodności z prawem, z wyjątkiem zgodności z normami ius cogens” ( 24 ).

60.

O ile więc z poczynionej przez Trybunał wzmianki o kontroli „co do zasady pełnej” można wywieść wskazówkę co do zakresu zamierzonej przezeń kontroli sądowej zaskarżonego rozporządzenia, o tyle zbyt daleko idące jest moim zdaniem uznanie, że poprzez użycie tego sformułowania Trybunał jasno się wypowiedział co do stopnia natężenia tej kontroli. W swoim wyroku w sprawie Kadi Trybunał w żaden sposób nie opowiedział się wyraźnie za pogłębioną kontrolą umieszczenia Y.A. Kadiego w wykazie, która to kontrola wymagałaby rygorystycznej analizy dowodów i informacji, na których opiera się ocena Komitetu ds. Sankcji.

61.

Wyrażenie „co do zasady pełna”, a dokładniej użycie sformułowania „co do zasady” w miejscach, w których Trybunał je umieścił, wydaje się wynikać z interpretacji całkowicie odmiennej niż ta, którą przyjął Sąd. Gdyby Trybunał chciał wyrazić pogląd, że pod względem natężenia kontrola powinna być bez żadnych wyjątków pełna, użycie słów „co do zasady” byłoby zbędne. Gdyby chciał podkreślić, że zamierza z tego uczynić zasadę bezwzględną, wówczas powinien był użyć wyrażenia „z zasady pełna” W rzeczywistości Trybunał, w sposób jasny i zwięzły, w czterech słowach wyraził myśl, że kontrola, za którą się opowiada, niezależnie od tego, jak szeroka, jest pełna jedynie co do zasady, a zatem możliwe są od niej wyjątki. I tak, jeżeli istnieje dziedzina, w której jest miejsce dla wyjątku, to właśnie – z powodów przedstawionych powyżej – jest to dziedzina walki z terroryzmem, postrzegana w szczególności z punktu widzenia koordynacji na poziomie światowym, na którą składa się też zapobieganie.

62.

O ile Trybunał uznał zasadę kontroli materialnej zgodności z prawem aktów Unii mających na celu wykonanie rezolucji Rady Bezpieczeństwa uchwalonych w trybie rozdziału VII Karty Narodów Zjednoczonych, o tyle nie przedstawił szczegółowych zasad jej wykonywania. W tej kwestii, wbrew stwierdzeniom Sądu zawartym w pkt 133 zaskarżonego wyroku, wskazanie przez Trybunał w pkt 336 jego wyroku w sprawie Kadi, że kontrola sądowa powinna dotyczyć w szczególności zgodności z prawem motywów uzasadniających dany akt Unii, nie oznacza dokonywania przez Trybunał pogłębionej kontroli tego aktu na podstawie dowodów na poparcie przyjętych faktycznych i prawnych podstaw uzasadnienia.

63.

Ponadto błędne jest moim zdaniem uznanie, co uczynił Sąd w pkt 138–147 zaskarżonego wyroku, że w swoim wyroku w sprawie Kadi Trybunał „zgodził się, a także przejął zakres i stopień natężenia kontroli sądowej przeprowadzonej przez Sąd w postępowaniu, które doprowadziło do wydania wyroku w sprawie OMPI”. W tej kwestii należy stwierdzić, że wyrok Trybunału w sprawie Kadi nie zawiera żadnego odniesienia do tego wyroku. Ponadto rozumowanie Sądu przychylne harmonizacji standardów kontroli sądowej w dwóch gałęziach spraw spornych z zakresu zamrożenia aktywów wydaje się stać w sprzeczności z jego własnym stwierdzeniem dotyczącym „poważnych różnic proceduralnych istniejących między tymi dwoma wspólnotowymi systemami, na podstawie których zamrożono fundusze” ( 25 ).

64.

Ponadto, odnosząc się do istoty, nawet jeżeli wynikałoby to z różnicy co do natury tych dwóch systemów zamrożenia funduszy, nie uważam, by celowe było przenoszenie do systemu wpisów, o których postanowił Komitet ds. Sankcji, standardu kontroli określonego przez Sąd w orzecznictwie wywodzącym się z wyroku w sprawie OMPI. Przypominam, że z orzecznictwa tego wynika ( 26 ), że o ile Sąd przyznaje właściwej instytucji Unii szeroki zakres uprawnień dyskrecjonalnych, to „nie oznacza to wcale, że powinien się on powstrzymać od kontroli interpretacji istotnych informacji dokonanej przez tę instytucję”. Zdaniem Sądu sąd Unii „powinien [...] dokonać w szczególności nie tylko materialnej weryfikacji dokładności przytoczonego materiału dowodowego, jego ścisłości i spójności, ale także kontroli tego, czy te materiały stanowią zbiór istotnych danych, które należy wziąć pod uwagę w celu oceny sytuacji i czy może on stanowić poparcie dla wniosków wyciągniętych na jego podstawie”. Sąd precyzuje jednak, że „w ramach tej kontroli Sąd nie może zastąpić własną oceną celowości oceny dokonanej przez właściwą instytucję wspólnotową”.

65.

Standard kontroli zakreślony w ten sposób przez Sąd cechuje się tym, że „sądowa kontrola zgodności z prawem decyzji o zamrożeniu funduszy obejmuje ocenę faktów i okoliczności wskazanych na dowód jej zgodności z prawem, jak również zbadanie dowodów i informacji, na których ocena ta została oparta” ( 27 ).

66.

Nawet jeżeli nie zajmę się tu znaczeniem takiego standardu kontroli w systemie zamrożenia aktywów opierającego się na autonomicznych wykazach, to powinienem zauważyć, że przenoszenie na dziedzinę walki z terroryzmem orzecznictwa, na podstawie którego złożone oceny ekonomiczne mogą doprowadzić do stosunkowo daleko idącej kontroli ze strony sądu Unii ( 28 ) nie jest moim zdaniem oczywiste. Czy analizy i źródła służb wywiadowczych powinny podlegać sądownictwu Unii? Ponadto przyjęcie takiego standardu kontroli oznaczałoby moim zdaniem pominięcie faktu, że umieszczenie w autonomicznym wykazie opiera się w szerokim zakresie na dokonywanej przez właściwe organy krajowe ocenie istnienia, wiarygodności i wystarczającego charakteru dowodów lub poważnych i wiarygodnych poszlak wskazujących na zaangażowanie danej osoby w działalność terrorystyczną ( 29 ). Należałoby więc zastanowić się, czy w systemie, który w szerokim zakresie opiera się na zaufaniu, jakie instytucje Unii pokładają w ocenie dokonywanej przez właściwe organy krajowe, a dotyczącej poważnego charakteru dowodów lub poszlak przemawiających za zastosowaniem środka w postaci zamrożenia aktywów, pogłębiona kontrola tych dowodów przez sąd Unii jest rzeczywiście właściwa.

67.

W każdym razie, jeżeli chodzi o wykonanie środków ograniczających, o których zdecydował Komitet ds. Sankcji, to istnieje kilka powodów stojących na przeszkodzie kontroli sądowej idącej tak daleko jak ta, którą przeprowadził Sąd w zaskarżonym wyroku, odwołując się do swego wyroku w sprawie OMPI. Powody te wiążą się z prewencyjnym charakterem spornych środków w międzynarodowym kontekście, w który wpisuje się zaskarżony akt, z koniecznością pogodzenia imperatywów walki z terroryzmem oraz imperatywów ochrony praw podstawowych, z polityczną naturą ocen dokonywanych przez Komitet ds. Sankcji, który decyduje o umieszczeniu w wykazie danej osoby lub podmiotu, jak również z poprawkami wprowadzonymi do procedury obowiązującej przed tym organem wprowadzonymi w ostatnich latach, w szczególności od czasu wyroku Trybunału w sprawie Kadi. Rozpatrzę je kolejno.

68.

Po pierwsze, należy przypomnieć, że Trybunał stale i jeszcze niedawno uważał, że środki w postaci zamrożenia funduszy mają charakter zabezpieczający i nie skutkują pozbawieniem zainteresowanych osób ich własności ( 30 ). Tak więc fundusze zostają zamrożone tytułem zabezpieczającym, lecz nie następuje ich przepadek. Środki te nie są sankcjami karnymi i nie wiążą się zresztą z żadnym oskarżeniem o takim charakterze ( 31 ). Mają na celu zapobieganie popełnianiu nowych aktów terrorystycznych, a poważne skutki, jakie mogą mieć dla wskazanych osób i podmiotów, są nieodłącznie związane z tą funkcją prewencyjną. Finansowanie terroryzmu odbywa się z wykorzystaniem sieci tak rozproszonych, skomplikowanych i ukrytych, że zapobieganie mu wymaga działania bardzo wyprzedzającego, daleko na peryferiach konkretnej działalności przestępczej. Prewencja powinna w rzeczywistości zmierzać do paraliżu całej sieci w pełnym tego słowa znaczeniu. Istnienie takich środków ograniczających ma zatem skutek odstraszający wobec ewentualnych sponsorów, którzy wiedzą, że wspieranie organizacji terrorystycznych naraża ich na bardzo poważne konsekwencje. Nawet jeśli są one długotrwałe (dlaczego zresztą prewencja miałaby trwać krócej niż zagrożenie?), to ważny jest fakt, że i środek, i czas jego stosowania mogą podlegać kontroli sądowej, jeszcze raz dostosowanej do specyficznego charakteru środka. Zobaczymy ponadto, że ten rodzaj środków może być ograniczony w czasie, co potwierdza zresztą przypadek Y.A. Kadiego. Wynika stąd, że Sąd naruszył prawo, gdy w pkt 148–151 zaskarżonego wyroku oparł się na możliwym podważeniu prewencyjnego charakteru środków w postaci zamrożenia funduszy, by opowiedzieć się za pogłębioną kontrolą tych środków.

69.

Po drugie, w swoim wyroku w sprawie Kadi Trybunał przypomniał, że „kompetencje [Unii] powinny być wykonywane z poszanowaniem prawa międzynarodowego” ( 32 ). Dodał, że „[p]rzestrzeganie zobowiązań podjętych w ramach Narodów Zjednoczonych jest konieczne [...] w dziedzinie utrzymania pokoju międzynarodowego i bezpieczeństwa międzynarodowego, przy wykonywaniu przez [Unię] [...] rezolucji Rady Bezpieczeństwa uchwalonych na podstawie rozdziału VII Karty Narodów Zjednoczonych” ( 33 ). Trybunał podkreślił także, że „[p]rzy korzystaniu z tej kompetencji [Unia] powinna szczególną wagę przywiązywać do okoliczności, że zgodnie z art. 24 Karty Narodów Zjednoczonych uchwalenie przez Radę Bezpieczeństwa rezolucji w trybie rozdziału VII tej karty stanowi przejaw sprawowania podstawowej odpowiedzialności, jaką powierzono temu organowi w celu utrzymania pokoju i bezpieczeństwa na szczeblu międzynarodowym. Sprawowanie tej odpowiedzialności obejmuje w ramach wymienionego rozdziału VII uprawnienie do decydowania o tym, co stanowi zagrożenie dla pokoju międzynarodowego i bezpieczeństwa międzynarodowego oraz do podejmowania niezbędnych środków do ich utrzymania lub przywrócenia” ( 34 ). Wreszcie Trybunał wskazał, że w trakcie opracowywania środków wykonujących rezolucję Rady Bezpieczeństwa uchwaloną w trybie rozdziału VII Karty Narodów Zjednoczonych Unia powinna „należycie wziąć pod uwagę brzmienie i cele danej rezolucji, jak również właściwe zobowiązania wynikające z Karty Narodów Zjednoczonych dotyczące takiego wykonania” ( 35 ).

70.

O ile rozważania te nie mogą wykluczyć kontroli zgodności z prawem aktu Unii wykonującego rezolucję Rady Bezpieczeństwa przez sąd Unii, jak orzekł Trybunał w pkt 299 swego wyroku w sprawie Kadi, o tyle moim zdaniem przemawiają one za zasadnością dostosowania kontroli sądowej zależnie od kontekstu międzynarodowego, w który wpisuje się działanie Unii.

71.

Charakterystyczna dla tego kontekstu jest spoczywająca na Radzie Bezpieczeństwa odpowiedzialność za utrzymanie pokoju międzynarodowego i bezpieczeństwa międzynarodowego, która to odpowiedzialność co do zasady stoi na przeszkodzie temu, by instytucje i sąd Unii wprowadzały swoją własną ocenę zasadności środków ograniczających, o których zdecydował ten organ. Pogłębiona kontrola sądowa, taka jak ta, za którą opowiedział się Sąd w zaskarżonym wyroku, nie mogłaby zostać przeprowadzona bez wkroczenia w prerogatywy Rady Bezpieczeństwa do określania, co stanowi zagrożenie dla pokoju międzynarodowego i bezpieczeństwa międzynarodowego oraz środków niezbędnych do eliminacji tego zagrożenia. Ze względu na fakt, że decyzja o umieszczeniu danej osoby lub danego podmiotu w wykazie należy do Komitetu ds. Sankcji, kontrola sądowa przeprowadzana na gruncie Unii powinna być adekwatna do ograniczonego zakresu uprawnień dyskrecjonalnych instytucji Unii. Podsumowując, należy stwierdzić, że ważne jest, by nie pozbawiać istotnej treści zasadniczej odpowiedzialności spoczywającej na Radzie Bezpieczeństwa w rozpatrywanej dziedzinie i nie czynić z Unii instancji odwoławczej lub instancji dokonującej przeglądu decyzji podjętych przez Komitet ds. Sankcji.

72.

Za ograniczeniem kontroli sądowej w takim kontekście przemawia też kilka postanowień traktatu UE i traktatu FUE.

73.

I tak zgodnie z art. 3 ust. 5 TUE „[Unia] przyczynia się do pokoju, bezpieczeństwa, [...] ochrony praw człowieka [...], a także do ścisłego przestrzegania i rozwoju prawa międzynarodowego, w szczególności zasad Karty Narodów Zjednoczonych”. Ponadto, zgodnie z art. 21 ust. 1 TUE, działanie Unii na arenie międzynarodowej opiera się w szczególności na „poszanowani[u] zasad Karty Narodów Zjednoczonych oraz prawa międzynarodowego”. Postanowienie to stanowi również, że Unia „[s]przyja [...] wielostronnym rozwiązaniom wspólnych problemów, w szczególności w ramach Organizacji Narodów Zjednoczonych”. Pozwolę sobie zacytować art. 21 ust. 2 lit. c) TUE, który stanowi, że Unia dąży do zapewnienia wysokiego stopnia współpracy we wszelkich dziedzinach stosunków międzynarodowych, w celu „utrzymania pokoju, zapobiegania konfliktom i umacniania bezpieczeństwa międzynarodowego zgodnie z celami i zasadami Karty Narodów Zjednoczonych”. Wreszcie w deklaracji nr 13 dodano, że „[Konferencja] podkreśla, że Unia Europejska i jej państwa członkowskie pozostaną związane postanowieniami Karty Narodów Zjednoczonych, a w szczególności podstawową odpowiedzialnością Rady Bezpieczeństwa i jej członków za utrzymanie międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa” ( 36 ).

74.

Postanowienia te tworzą podstawy działania Unii w dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa szanującej działania prowadzone przez Narody Zjednoczone.

75.

Przy określaniu zakresu i natężenia kontroli Trybunał powinien wziąć pod rozwagę źródło i kontekst kontrolowanego aktu Unii. W niniejszej sprawie Trybunał nie może pominąć faktu, że o umieszczeniu w wykazie zdecydowano zgodnie ze scentralizowaną i powszechną procedurą na poziomie Narodów Zjednoczonych, ani faktu, że taka decyzja opiera się na streszczonym uzasadnieniu sporządzonym przez Komitet ds. Sankcji na podstawie najczęściej poufnych informacji i dowodów przekazanych mu przez państwo lub państwa, które zwróciły się o dokonanie takiego wpisu, z założenia niedostępnych dla instytucji Unii.

76.

W świetle tych okoliczności stwierdzam, że najskuteczniejszym w moim przekonaniu sposobem pogodzenia walki z terroryzmem z optymalną ochroną praw podstawowych osób umieszczonych w wykazie będzie rozwinięcie, w duchu wyżej wymienionych postanowień traktatów, współpracy między Unią a Narodami Zjednoczonymi w rozpatrywanej dziedzinie. W tej kwestii zauważam, że art. 220 ust. 1 TFUE stanowi, że „Unia ustanawia wszelkie właściwe formy współpracy z organami Organizacji Narodów Zjednoczonych i jej organizacjami wyspecjalizowanymi”. Wynika z tego, że stwierdzenie autonomii porządku prawnego Unii, które w wyroku Trybunału w sprawie Kadi uzasadniało jego odmowę przyznania immunitetu jurysdykcyjnego aktom Unii wykonującym decyzje Komitetu ds. Sankcji, nie stoi moim zdaniem w sprzeczności z rozwojem ściślejszej współpracy z tym organem. Zauważam ponadto, że w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawie Parlament przeciwko Radzie ( 37 ) Trybunał wskazał, że wspólne stanowisko 2002/402, rozporządzenie nr 881/2002 oraz rozporządzenie (UE) nr 1286/2009 ( 38 ) ustanowiły „system interakcji pomiędzy Komitetem ds. Sankcji i Unią” ( 39 ).

77.

Po trzecie, Trybunał, w swoim wyroku w sprawie Kadi, po podkreśleniu, że „względy nadrzędne dotyczące bezpieczeństwa lub utrzymywania stosunków międzynarodowych [Unii] i jej państw członkowskich mogą stać na przeszkodzie informowaniu zainteresowanych o niektórych okolicznościach” ( 40 ), uznał, że sąd Unii powinien działać na rzecz pogodzenia walki z terroryzmem i ochrony praw podstawowych. Tak więc powinien on „w ramach sprawowanej kontroli sądowej zastosować metody pozwalające na pogodzenie z jednej strony uzasadnionej troski o bezpieczeństwo w odniesieniu do charakteru i źródeł informacji branych pod uwagę przy wydawaniu danego aktu, a z drugiej strony konieczności przyznania stronie możliwości korzystania w wystarczającym stopniu z norm proceduralnych” ( 41 ). Jedną z tych metod jest moim zdaniem zmiana przez sąd Unii natężenia kontroli stosownie do okoliczności, w których został wydany kwestionowany akt Unii.

78.

Po czwarte, jak podkreśliły w pierwszej instancji Komisja i rządy biorące udział w postępowaniu, uprawnienie do decydowania, że dana osoba ma związki z Al‑Kaidą i w związku z tym należy zamrozić jej aktywa, by uniemożliwić jej finansowanie lub przygotowywanie aktów terroryzmu, zostało powierzone Komitetowi ds. Sankcji oraz trudno jest wyobrazić sobie ważniejszą i bardziej skomplikowaną dziedzinę polityki, która obejmuje oceny dotyczące kwestii ochrony bezpieczeństwa międzynarodowego.

79.

Wykazy dotyczące zamrożenia funduszy należą do polityki mającej na celu zapobieganie międzynarodowemu zagrożeniu terrorystycznemu. Celem środków w postaci zamrożenia aktywów wskazanych osób jest „uniemożliwienie tym osobom dostępu do zasobów gospodarczych i finansowych, każdego rodzaju, które mogłyby posłużyć im do wspierania aktów terrorystycznych” ( 42 ).

80.

Jeżeli chodzi o wykaz sporządzony przez Komitet ds. Sankcji, to umieszczenie w nim opiera się oczywiście na poszlakach wskazujących, dlaczego zachowanie danej osoby lub podmiotu świadczy o związku z organizacją terrorystyczną, a zatem i zagrożeniu dla pokoju międzynarodowego i bezpieczeństwa międzynarodowego, ale wykaz ten zarazem w sposób bardziej ogólny wiąże się z interesami strategicznymi i geopolitycznymi. W tej kwestii należy zauważyć, że wybór osób umieszczonych w wykazie powinien się zmieniać stosownie do rozwoju zagrożenia i odzwierciedla wolę zwalczania określonej organizacji terrorystycznej w określonym regionie świata ( 43 ). Tak więc umieszczenie w wykazie wpisuje się w proces polityczny, który wykracza poza indywidualny przypadek. Mimo ukierunkowanego charakteru, który nadaje mu wymiar osobisty, omawiany system zamrażania aktywów jest przede wszystkim środkiem walki z organizacjami terrorystycznymi, ich osłabiania, a nawet rozbicia. Polityczny wymiar tego procesu, w którym Unia zdecydowała się uczestniczyć, wymaga moim zdaniem umiarkowania w wykonywaniu kontroli sądowej przez sąd Unii, to jest wymaga, by co do zasady nie zastępował on swoją oceną oceny właściwych organów politycznych.

81.

Po piąte, poprawki, jakie wprowadzono od 2008 r. do procedury obowiązującej przed Komitetem ds. Sankcji, również przemawiają za ograniczoną kontrolą przez sąd Unii materialnej zgodności z prawem zaskarżonego rozporządzenia. Niezależnie od tego, czy na gruncie rozpatrywanych obecnie odwołań ograniczymy się do zmian, które nastąpiły przed zaskarżonym rozporządzeniem, czy też zbadamy również zmiany mające miejsce później, niezaprzeczalne jest, że wraz z uchwaleniem przez Radę Bezpieczeństwa rezolucji 1822(2008) z dnia 30 czerwca 2008 r., 1904(2009) z dnia 17 grudnia 2009 r. oraz 1989(2011) z dnia 17 czerwca 2011 r. Narody Zjednoczone rozpoczęły proces poprawiania procedur umieszczania w wykazie i wykreślania z niego w świetle słuszności i przestrzegania prawa do obrony,

82.

Proces ten świadczy o uświadomieniu sobie przez Narody Zjednoczone, że mimo wymogów poufności procedury umieszczania w wykazie i wykreślania z niego powinny być od tej pory wdrażane na podstawie wystarczających informacji, że należy wspierać ich przekazywanie osobom, których to dotyczy, oraz że uzasadnienie powinno być wystarczająco poparte. Rzecznik, który pełni swoje obowiązki w sposób w pełni niezależny i bezstronny, odgrywa w tym kontekście znaczącą rolę. Uzyskuje on od państw informacje niezbędne mu do dokonania własnej oceny, na tej podstawie nawiązuje dialog ze skarżącym, a następnie przedstawia Komitetowi ds. Sankcji swoje propozycje dotyczące potrzeby lub braku potrzeby pozostawienia określonej osoby lub podmiotu w wykazie. W ramach procedury wykreślania Komitet ten podejmuje więc decyzje na podstawie niezależnej i bezstronnej oceny potrzeby lub braku potrzeby pozostawienia określonych osób w wykazie. Rygorystyczne badanie ze strony rzecznika wymaga, by pozostawienie nazwiska lub nazwy w wykazie było solidnie uzasadnione, to jest, by istniały informacje wystarczające, by dostarczyć „racjonalną i wiarygodną” podstawę uzasadnienia umieszczenia w wykazie ( 44 ). Ze względu na istotną rolę, jaką rzecznik odgrywa w podejmowaniu decyzji przez Komitet ds. Sankcji, procedury obowiązującej przed tym Komitetem nie można moim zdaniem uznać za wyłącznie dyplomatyczną i międzypaństwową. Należy ponadto zauważyć, że okresowy przegląd wykazu pomaga w szczególności na zapewnienie regularnego aktualizowania informacji i ewentualne uzupełnienie uzasadnienia. Poprawki do procedury obowiązującej przed Komitetem ds. Sankcji przyczyniają się w ten sposób do zagwarantowania, że wpisy do wykazu będą opierać się na wystarczająco poważnych informacjach i dowodach i że będą przedmiotem stałej oceny.

83.

Jak przyznaje rzecznik ( 45 ), to właśnie wyrok Trybunału w sprawie Kadi spowodował utworzenie biura rzecznika, które pozwoliło na wyraźne poprawienie jakości wykazu. Paradoksalne byłoby nieuwzględnienie przez Trybunał poprawek, do których wprowadzenia bezpośrednio się przyczynił, nawet jeżeli biuro rzecznika nie jest organem sądowym.

84.

Rzecznik przyczynił się do rozwoju przekazywania informacji przez państwa członkowskie Komitetowi ds. Sankcji, co gwarantuje podejmowanie decyzji w oparciu o solidne podstawy. To wyłącznie dzięki temu dialogowi wykaz będzie uaktualniany i nadal będzie się cieszył wsparciem międzynarodowym. Ta dynamika mogłaby zostać zahamowana, gdyby Komitet ds. Sankcji został de facto zmuszony, co narzuca rozwiązanie przyjęte przez Sąd w zaskarżonym wyroku, do udostępnienia instytucjom Unii dowodów lub informacji, na których przekazanie mu państwa zgodziły się nie bez trudu. Państwa te mogłyby w przyszłości okazać się mniej skłonne do przekazywania Komitetowi ds. Sankcji poufnych informacji, co miałoby negatywny wpływ na jakość i słuszność procedur umieszczania w wykazie i wykreślania z niego. Zbyt daleko idące wymogi regionalne lub narodowe mogłyby w rzeczywistości przynieść odwrotny skutek w zakresie pogodzenia walki z terroryzmem i ochrony praw podstawowych osób umieszczonych w wykazie.

85.

Uważam, że skuteczna walka z terroryzmem na poziomie światowym musi oznaczać raczej zaufanie i współpracę między instytucjami międzynarodowymi, regionalnymi i narodowymi, które w niej uczestniczą, niż nieufność. Wzajemne zaufanie, jakie powinno panować między Unią i Narodami Zjednoczonymi znajduje uzasadnienie w fakcie, że wartości dotyczące poszanowania praw podstawowych są wspólne dla obu organizacji.

86.

Nie oznacza to przyznania carte blanche decyzjom Komitetu ds. Sankcji, stosowania ich w sposób automatyczny, pozbawiony jakiegokolwiek ducha krytyki, nawet gdy przy ich wykonywaniu ujawniono oczywisty błąd. Jednak od chwili, gdy procedury umieszczania w wykazie i wykreślania z niego obowiązujące przed Komitetem ds. Sankcji pozwalają na rygorystyczne badanie zasadności umieszczenia w wykazie i potrzeby lub braku potrzeby pozostawienia tego wpisu, sądy Unii nie powinny moim zdaniem przyjmować takiego poziomu kontroli, który nakładałby na instytucje Unii obowiązek systematycznego i dogłębnego badania zasadności decyzji podjętych przez Komitet ds. Sankcji na podstawie dowodów i informacji, którymi ten organ dysponuje, przed wykonaniem tych decyzji. Poprawki do procedur umieszczania w wykazie i wykreślania z niego są bowiem w stanie zwiększyć zaufanie instytucji i sądu Unii do decyzji Komitetu ds. Sankcji.

87.

W tych okolicznościach uważam, że procedury umieszczania w wykazie i wykreślania z niego obowiązujące przed Komitetem ds. Sankcji zapewniają wystarczające gwarancje, by instytucje Unii mogły domniemywać zasadność decyzji podjętych przez ten organ. Poprawki do procedury wprowadzone w ramach Narodów Zjednoczonych pozwalają w szczególności domniemywać, że podstawy uzasadnienia przytoczone na poparcie umieszczenia w wykazie mają wystarczające potwierdzenie w dowodach i informacjach. Sąd Unii nie powinien zatem przeprowadzać pogłębionej kontroli zasadności umieszczenia w wykazie na podstawie dowodów i informacji, na których opierają się oceny dokonane przez Komitet ds. Sankcji.

88.

Rzeczone domniemanie zasadności może jednak zostać podważone w trakcie procedury wykonawczej przeprowadzanej w Unii, w trakcie której osoba umieszczona w wykazie będzie mogła powoływać się na nowe dowody i informacje. W tej kwestii jest jasne, że im bardziej przejrzysta i oparta na wystarczająco licznych i poważnych informacjach będzie procedura obowiązująca w ramach Narodów Zjednoczonych, tym mniej instytucje regionalne i narodowe będą skłonne do kwestionowania ocen dokonanych przez Komitet ds. Sankcji.

89.

Przeprowadzenie przez instytucje Unii procedury wykonawczej w pełni przestrzegającej prawa do obrony pozwala właśnie tym instytucjom czuwać nad tym, by mimo domniemania zasadności oceny dokonanej przez Komitet ds. Sankcji unijne umieszczenie w wykazie nie mogło opierać się na uzasadnieniu, które mogłoby okazać się oczywiście niewystarczające lub błędne. To dlatego procedura wykonawcza powinna umożliwić umieszczonym w wykazie osobom i jednostkom zakwestionowanie uzasadnienia poprzez przedłożenie ewentualnych nowych dowodów lub informacji.

90.

Jest zatem kwestią o zasadniczym znaczeniu, by sąd Unii przeprowadził ścisłą kontrolę sposobu przeprowadzenia procedury wykonawczej przez Komisję. Kontrola dotycząca materialnej zgodności z prawem aktu Unii powinna zaś ograniczyć się do sprawdzenia, czy miały ewentualnie miejsce oczywiste błędy w ocenie. Przyjrzyjmy się teraz dokładniej, jak powinny przedstawiać się – moim zdaniem – zakres i natężenie dokonywanej przez sąd Unii kontroli aktów Unii wykonujących decyzje Komitetu ds. Sankcji.

91.

Określenie zakresu i natężenia tej kontroli sprowadza się do postawienia trzech pytań: jakie są przepisy odniesienia, w świetle których przeprowadzana jest kontrola? Co kontroluje sąd? Jak kontroluje?

92.

Odpowiedź na dwa pierwsze pytania wynika z wyroku Trybunału w sprawie Kadi. Sąd Unii może znaleźć się w sytuacji, w której powinien skontrolować zgodność z prawem aktów Unii wykonujących decyzje Komitetu ds. Sankcji w świetle całości prawa Unii, a w szczególności praw podstawowych chronionych w porządku prawnym Unii. Ponadto kontrola sądowa może dotyczyć nie tylko formalnej zgodności z prawem zaskarżonego aktu, ale również jego zgodności z prawem materialnej. Zakres kontroli sądowej jest więc szczególnie szeroki, do tego stopnia, że można ją nazwać „pełną”.

93.

Odpowiedź na pytanie trzecie prowadzi do zadania sobie pytania o intensywność kontroli sądowej.

94.

Jak wynika z moich wcześniejszych rozważań, nie podzielam stanowiska Sądu, zgodnie z którym kontrola sądowa o ograniczonym natężeniu powinna być traktowana na równi z brakiem kontroli. Sąd Unii zawsze dostosowywał swoją kontrolę do rodzaju sprawy, która do niego wpłynęła, do kontekstu, w który wpisuje się zaskarżony akt, i natury ocen leżących u jego podstaw – czy mają charakter kompleksowy, czy też są natury politycznej ( 46 ).

95.

Opisany powyżej szczególny kontekst, w którym zostało wydane zaskarżone rozporządzenie, uzasadnia moim zdaniem poddanie kwestii związanych z jego formalną zgodnością z prawem kontroli zwykłej, natomiast kwestii związanych z materialną zgodnością z prawem – kontroli ograniczonej.

96.

Odnośnie do wyroku Trybunału w sprawie Kadi jeden z autorów zauważył, że odwołanie się do praw podstawowych często pozwala na pośrednią ochronę praw materialnych ( 47 ). Inni autorzy wskazywali, że w braku przekazania podstaw uzasadnienia, jak w sprawie Kadi I, istnieje domniemanie nieadekwatności lub niewspółmierności mogących uzasadniać stwierdzenie nieważności aktu ( 48 ). Te dwa spostrzeżenia słusznie kładą akcent na znaczeniu kontroli sądowej dotyczącej formalnych i proceduralnych aspektów zaskarżonego aktu.

97.

Zapewnienie ścisłej kontroli przestrzegania istotnych przepisów proceduralnych i istnienia procedury przestrzegającej prawa do obrony pozwala sądowi Unii zachować rezerwę, gdy przyjdzie mu przeprowadzić kontrolę materialną zaskarżonego aktu. Chodzi tu o klasyczny stosunek dialektyczny między kontrolą formalnej i materialnej zgodności z prawem. W zamian za uznanie swobody oceny po stronie właściwych władz politycznych i będące jej następstwem ograniczenie kontroli materialnej zgodności z prawem, sąd Unii wzmacnia obwarowania formalne i proceduralne, od których uzależnia publikację aktu ( 49 ). Normy proceduralne i formalne mają na celu zagwarantowanie materialnej zgodności aktu z prawem, umożliwienie jej sprawdzenia, a oprócz tego ułatwienie oceny celowości przez jego autora. Poprzez zwiększenie obwarowań formalnych i proceduralnych sąd stara się więc wzmocnić domniemanie materialnej zgodności z prawem i celowości zakwestionowanego środka ( 50 ). W ten sposób, nawet jeżeli sąd przyjmie postawę „self-restraint” co do zasadności wpisu, wysoki poziom nałożonych wymagań proceduralnych będzie gwarantował właściwe pogodzenie ochrony praw podstawowych i walki z terroryzmem.

98.

Jeżeli chodzi o zaskarżony akt, to sąd Unii powinien w sposób rygorystyczny skontrolować, czy został on przyjęty w ramach procedury przestrzegającej prawa do obrony. W szczególności powinien sprawdzić, czy zainteresowanego powiadomiono o podstawach uzasadnienia wpisu, czy te podstawy uzasadnienia były wystarczające, by umożliwić mu użyteczną obronę, czy mógł przedstawić swoje uwagi Komisji i czy Komisja w wystarczającym stopniu je uwzględniła.

99.

Jeżeli chodzi o wystarczający charakter podstaw uzasadnienia przekazanych osobie umieszczonej w wykazie, to należy odnieść się do utrwalonego orzecznictwa Trybunału dotyczącego obowiązku uzasadnienia aktów Unii ( 51 ). Uzasadnienie aktu prawnego powinno umożliwiać zainteresowanemu poznanie podstawy podjętej decyzji, aby mógł on ocenić jej zasadność, a właściwemu sądowi pozwolić dokonać jej kontroli. Zasadniczo uzasadnienie powinno umożliwiać zainteresowanemu poznanie podstaw zastosowanych środków, aby mógł on ocenić ich zasadność, a właściwemu sądowi pozwolić dokonać jej kontroli. Uzasadnienie powinno wskazywać specyficzne i konkretne powody, dla których właściwy organ uznał, że wobec zainteresowanego należy zastosować środek ograniczający, tak aby to uzasadnienie pozwoliło zainteresowanemu zrozumieć, co zostało mu zarzucone, i mógł skutecznie się bronić, kwestionując przywołane podstawy uzasadnienia.

100.

Wymóg uzasadnienia wykazuje różnice w zależności od charakteru aktu i od kontekstu, w którym został przyjęty. Wymóg ten należy oceniać w odniesieniu do konkretnej sytuacji, w szczególności do treści aktu, charakteru powołanych argumentów, a także interesu, jaki w uzyskaniu wyjaśnień mogą mieć adresaci aktu lub inne osoby, których dotyczy on bezpośrednio i indywidualnie. Nie ma wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu jest wystarczające, winna opierać się nie tylko na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulujących daną dziedzinę ( 52 ).

101.

Podsumowując, należy stwierdzić, że zainteresowanemu trzeba umożliwić zakwestionowanie, w oparciu o uzasadnienie, zasadności spornego aktu. Powinien on móc w szczególności podważyć prawdziwość wymienionych faktów, ich kwalifikację prawną oraz szerzej treść tego aktu, w szczególności w świetle zasady proporcjonalności.

102.

Poza kwestią przekazania wystarczającego uzasadnienia sąd Unii powinien także sprawdzić, czy osoba zainteresowana mogła przedstawić swoje uwagi Komisji oraz czy Komisja w wystarczającym stopniu je uwzględniła. Ważne jest tutaj, by Komisja skrupulatnie zbadała uwagi i ewentualnie przedłożone przez zainteresowanego nowe informacje i dowody.

103.

Natomiast w sytuacji, w której zostało wydane zaskarżone postanowienie, wymóg procedury przestrzegającej prawa do obrony nie idzie aż tak daleko, by zobowiązać instytucje Unii do uzyskania od Komitetu ds. Sankcji wszystkich będących w jego posiadaniu informacji i dowodów i przekazania ich następnie osobie umieszczonej w wykazie, by ta przedstawiła swoje uwagi w przedmiocie znaczenia tych informacji i dowodów.

104.

Tego rodzaju przekazanie dowodów jest tym mniej uzasadnione, że sąd Unii powinien – moim zdaniem – ograniczyć natężenie swojej kontroli materialnej zgodności z prawem zaskarżonego rozporządzenia.

105.

O ile, jak się przekonaliśmy, sąd Unii powinien przeprowadzać rygorystyczną kontrolę wystarczającego charakteru uzasadnienia, o tyle jego kontrola zasadności uzasadnienia powinna być ograniczona. W szczególności – ze względu na fakt, że ocena celowości umieszczenia w wykazie jest zadaniem Komitetu ds. Sankcji – nie do sądu należy badanie dowodów na zarzucane zachowanie.

106.

Poszczególne składniki materialnej zgodności z prawem aktu Unii wykonującego decyzje Komitetu ds. Sankcji powinny więc w moim przekonaniu ograniczyć się do ustalenia, czy zaistniał oczywisty błąd.

107.

Dotyczy to po pierwsze kontroli prawdziwości ustaleń faktycznych. W ramach systemu interakcji ustanowionego między Unią a Komitetem ds. Sankcji to do niego należy ( 53 ) uzyskanie od zainteresowanych państw informacji umożliwiających wykazanie istnienia faktów mogących uzasadnić umieszczenie w wykazie. Instytucje Unii nie powinny dysponować tymi informacjami lub dowodami. Domniemywa się wykazanie prawdziwości faktów przez Komitet ds. Sankcji i jedynie oczywisty błąd w dokonanych ustaleniach faktycznych może spowodować stwierdzenie nieważności aktu wykonawczego.

108.

Dotyczy to również, po drugie, kontroli kwalifikacji prawnej faktów. Sąd Unii powinien moim zdaniem ograniczyć się do sprawdzenia, czy Komisja nie popełniła oczywistego błędu, uznając, w świetle uzasadnienia, że przesłanki pozwalające na zastosowanie środka w postaci zamrożenia funduszy zostały spełnione.

109.

Wreszcie, jeżeli chodzi o kontrolę treści spornego aktu, to z uwagi na szeroki zakres uprawnień dyskrecjonalnych Komitetu ds. Sankcji co do ocen celowości umieszczenia w wykazie kontrola ze strony sądu Unii powinna ograniczać się do sprawdzenia, czy ta ocena celowości nie jest oczywiście niewłaściwa lub nieproporcjonalna w świetle wagi zamierzonego celu, to jest walki z międzynarodowym terroryzmem.

110.

Podsumowując, stwierdzam, że sprawowana przez sąd Unii kontrola materialnej zgodności z prawem aktów Unii wykonujących decyzje Komitetu ds. Sankcji co do zasady nie powinna prowadzić do kwestionowania przez ten sąd zasadności umieszczenia w wykazie z wyjątkiem sytuacji, gdy procedura dotycząca wykonania danego wpisu w Unii pozwoliła na ujawnienie rażącego błędu w dokonanych ustaleniach faktycznych, w kwalifikacji prawnej faktów lub w ocenie proporcjonalności środka.

111.

W tym miejscu ustosunkuję się do zarzutu trzeciego, podniesionego przez Komisję, subsydiarnie przez Radę oraz przez Zjednoczone Królestwo, zgodnie z którym Sąd naruszył prawo podczas analizy zgłoszonych przez Y.A. Kadiego zarzutów dotyczących naruszenia jego prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej, jak również naruszenia zasady proporcjonalności.

112.

Orzekając w pierwszej instancji, Sąd uwzględnił argumentację Y.A. Kadiego zmierzającą do nadania prawu do obrony i prawu do skutecznej ochrony sądowej takiej treści, która zmusiłaby Komisję, przed przystąpieniem do wykonania umieszczenia w wykazie, o którym zdecydował Komitet ds. Sankcji, do uzyskania i zbadania dowodów leżących u podstaw tego umieszczenia. Komisja stawała się w ten sposób instancją dokonującą przeglądu decyzji podejmowanych przez Komitet ds. Sankcji, a sąd Unii – instancją odwoławczą w sprawach tych decyzji.

113.

Wyjaśniłem już wcześniej powody, dla których relacji między Komitetem ds. Sankcji i Unią nie można rozpatrywać w tych kategoriach, lecz na gruncie wzajemnego zaufania i skutecznej współpracy.

114.

Patrząc z tej perspektywy, uważam, że poczynione przez Trybunał w jego wyroku w sprawie Kadi odniesienia do konieczności, by osobom umieszczonym w wykazie przekazano „informacje przeciwko nim zgromadzone” lub „zgromadzone na ich niekorzyść” dotyczą wyłącznie przekazania wystarczająco szczegółowego uzasadnienia, lecz z pewnością nie dowodów lub informacji, które uzyskał Komitet ds. Sankcji na poparcie swoich decyzji o umieszczeniu w wykazie. W tej kwestii przypominam, że w pkt 342 swojego wyroku w sprawie Kadi Trybunał wskazał, że „nadrzędne względy związane z bezpieczeństwem lub utrzymywaniem stosunków międzynarodowych [Unii] i jej państw członkowskich mogą sprzeciwiać się przekazaniu zainteresowanym pewnych informacji”.

115.

W systemie interakcji ustanowionym między Unią a Komitetem ds. Sankcji chroniona treść prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej zasadza się więc na przekazaniu zainteresowanemu uzasadnienia wskazującego specyficzne i konkretne powody, dla których właściwa władza polityczna uznała, że należy zastosować środek w postaci zamrożenia funduszy i na rygorystycznym rozważeniu uwag przedstawionych przez osobę umieszczoną w wykazie w celu zakwestionowania istotności tego uzasadnienia. Badania przez Komisję i przez sąd Unii dowodów i informacji będących w posiadaniu Komitetu ds. Sankcji, na których podstawie Komitet ten zredagował uzasadnienie, nie można moim zdaniem wymagać w imię ochrony prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej.

116.

W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że na podstawie lektury uzasadnienia przytoczonego w pkt 50 zaskarżonego wyroku, że Y.A. Kadi znał specyficzne i konkretne powody, które w oczach Komitetu ds. Sankcji uzasadniały umieszczenie go w wykazie. Dowody i informacje zgromadzone przeciwko Y.A. Kadiemu nie są, wbrew twierdzeniom Sądu zawartym w pkt 174 zaskarżonego wyroku, „niejasnymi twierdzeniami”, lecz są wystarczająco precyzyjne, by umożliwić zainteresowanemu zakwestionowanie zarzuconych mu stosunków prywatnych i zawodowych związanych z Al-Kaidą i jej finansowaniem. To samo dotyczy w szczególności twierdzenia, zgodnie z którym fundacja Muwafaq, której Y.A. Kadi był członkiem założycielem i członkiem zarządu, związała się z Al-Kaidą, roli tej organizacji w finansowaniu działalności terrorystycznej, związków, jakie Y.A. Kadi utrzymywał z S. Al-Ayadim, któremu zarzucano współpracę z Osamą bin Ladenem, czy twierdzenia, że Osama bin Laden przekazywał środki obrotowe spółkom, które Y.A. Kadi posiadał w Albanii.

117.

Ponadto, wbrew ocenie Sądu przedstawionej w pkt 171 zaskarżonego wyroku, nic nie wskazuje na to, by prawo skarżącego do obrony było przestrzegane „wyłącznie w sposób czysto formalny i powierzchowny”. Y.A Kadi nie wykazał w tym zakresie, na czym miał polegać brak wystarczająco rygorystycznego i uważnego badania przez Komisję uwag przedstawionych przez niego po otrzymaniu uzasadnienia ( 54 ).

118.

Wynika stąd, że Sąd naruszył prawo, uznając, że zaskarżone rozporządzenie zostało przyjęte z naruszeniem prawa skarżącego do obrony.

119.

Ponadto przekazanie uzasadnienia Y.A. Kadiemu mogło umożliwić mu obronę przed sądem Unii, a sądowi – przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozporządzenia, zgodnie z zasadami, które przedstawiłem powyżej.

120.

Sąd naruszył zatem prawo, stwierdzając w pkt 182 i 183 zaskarżonego wyroku, że wobec braku możliwości zbadania dowodów, które zostały zebrane przeciwko skarżącemu nie jest w stanie przeprowadzić kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozporządzenia. W następstwie czego stwierdził naruszenie prawa skarżącego do skutecznej ochrony sądowej.

121.

Po raz ostatni wreszcie Sąd naruszył prawo, uznając, że w świetle stwierdzonego przezeń naruszenia prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej zarzuty szczegółowe skarżącego dotyczące naruszenia zasady proporcjonalności dotyczące naruszenia przez zaskarżone rozporządzenie jego prawa podstawowego do poszanowania własności były uzasadnione.

122.

Z tych wszystkich względów proponuję, by Trybunał uchylił zaskarżony wyrok.

123.

Z uwagi na fakt, że odwołania są w mojej opinii zasadne, uważam nie tylko za uzasadnione w świetle art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, ale również za celowe dla zakończenia sagi spraw Kadi, by Trybunał wydał orzeczenie ostateczne w sprawie skargi Y.A. Kadiego o stwierdzenie nieważności. Jak przekonamy się w dalszej części opinii, odpowiedzi na poszczególne zarzuty podniesione przez Y.A. Kadiego wynikają w znacznej części z wcześniejszych rozważań.

124.

Skarżący podnosi pięć zarzutów na poparcie swojego żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozporządzenia. Zarzut pierwszy dotyczy braku wystarczającej podstawy prawnej. Zarzut drugi dotyczy naruszenia prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej. Zarzut trzeci dotyczy naruszenia obowiązku uzasadnienia w rozumieniu art. 296 TFUE. Zarzut czwarty dotyczy oczywistego błędu w ocenie stanu faktycznego. Wreszcie zarzut piąty dotyczy nieproporcjonalnego naruszenia jego prawa własności.

125.

Jeżeli chodzi o zarzut dotyczący braku wystarczającej podstawy prawnej, to skarżący uważa, że zaskarżone rozporządzenie nie zostało przyjęte w sposób przewidziany w art. 7 ust. 1 tiret pierwsze rozporządzenia nr 881/2002 w brzmieniu obowiązującym w tamtym czasie. Zgodnie z tym przepisem „Komisja jest upoważniona [...] do zmiany lub uzupełniania załącznika I na podstawie ustaleń dokonanych przez Radę Bezpieczeństwa [...] lub Komitet ds. Sankcji”. Wbrew twierdzeniom skarżącego przepis ten nie skutkował uzależnieniem przyjęcia zaskarżonego rozporządzenia od nowych „ustaleń” prowadzących do ponownego umieszczenia Y.A. Kadiego w wykazie. Komisja dostosowała się do wyroku Trybunału w sprawie Kadi i działała zgodnie z art. 7 ust. 1 tiret pierwsze rozporządzenia nr 881/2002, dodając nazwisko Y.A. Kadiego do załącznika I do tego ostatniego rozporządzenia po zakończeniu drugiej procedury, tym razem przestrzegającej prawa Y.A. Kadiego do obrony. Zarzut pierwszy należy zatem oddalić jako bezzasadny.

126.

Jeżeli chodzi o zarzut drugi, dotyczący naruszenia prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej, a także zarzut trzeci, dotyczący naruszenia obowiązku uzasadnienia w rozumieniu art. 296 TFUE, to w tym zakresie odsyłam do wcześniejszych rozważań, z których wynika, że zarzuty te należy oddalić jako niezasadne.

127.

Co się tyczy zarzutu czwartego, dotyczącego oczywistego błędu w ocenie stanu faktycznego, to, po pierwsze, zwracam uwagę na fakt, że dyskusje, które miały miejsce przed Sądem i przed Trybunałem nie pozwoliły moim zdaniem na wykazanie istnienia oczywistego błędu w ocenie prawidłowości ustaleń faktycznych przedstawionych w uzasadnieniu. Po drugie, Komisja nie popełniła moim zdaniem oczywistego błędu w ocenie, gdy uznała, podobnie jak Komitet ds. Sankcji, na podstawie opracowanego przezeń uzasadnienia i po wymianie korespondencji ze skarżącym, że ustalenia faktyczne Komitetu ds. Sankcji odzwierciedlały istnienie zagrożenia dla pokoju międzynarodowego i bezpieczeństwa międzynarodowego, a jego ustania od czasu pierwotnego umieszczenia w wykazie skarżący nie potrafił udowodnić.

128.

Jeżeli chodzi na koniec o zarzut piąty, dotyczący nieproporcjonalnego naruszenia prawa własności Y.A. Kadiego, to wskazałem powyżej, że inaczej niż w przypadku wyroku Trybunału w sprawie Kadi, w niniejszej sprawie naruszenie takie nie może wynikać z naruszenia prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej, które moim zdaniem nie miało miejsca. Ponadto, pomijając proceduralny aspekt ochrony prawa własności, nie stwierdzam też takiego naruszenia z prawnomaterialnego punktu widzenia. W tej kwestii odsyłam do rozumowania przedstawionego przez Trybunał w pkt 354–366 jego wyroku w sprawie Kadi, jak również, poprzez analogię do stanowiska Trybunału w sprawie autonomicznego systemu zamrażania funduszy, do pkt 120–130 ww. wyroku w sprawach połączonych Al-Aqsa przeciwko Radzie i Niderlandy przeciwko Al-Aqsa.

129.

Uwzględniając powyższe rozważania, proponuję, by Trybunał: