1.   Wprowadzenie

W pakiecie wiosennym europejskiego semestru 2026 Komisja podkreśliła, że państwa członkowskie będą miały możliwość wystąpienia z wnioskiem o rozszerzenie zakresu ich istniejącej krajowej klauzuli wyjścia dotyczącej obronności, aby uwzględnić środki zwiększające odporność strukturalną europejskiego systemu energetycznego i przyspieszające odejście od paliw kopalnych (1) (zwane dalej „środkami w zakresie bezpieczeństwa energetycznego”). Wynika to z uznania faktu, że państwa członkowskie mogą ponieść znaczne początkowe koszty budżetowe, aby przyspieszyć wdrażanie środków zapewniających długoterminowe bezpieczeństwo energetyczne Europy.

W załączonej nocie przedstawiono bardziej szczegółowo opinię służb Komisji na temat tego, w jaki sposób można rozszerzyć krajową klauzulę wyjścia dotyczącą wydatków na obronę, aby uwzględnić środki w zakresie bezpieczeństwa energetycznego. W nocie podkreślono, że wszelkie środki objęte tą elastycznością muszą bezpośrednio przyczyniać się do przyspieszenia transformacji energetycznej, co znajduje odzwierciedlenie zarówno w zakresie, jak i w kryteriach kwalifikowalności do skorzystania z elastyczności.

W nocie wyjaśniono również, w jaki sposób rozszerzony zakres krajowej klauzuli wyjścia zostanie włączony do istniejących ram nadzoru budżetowego, przy jednoczesnym zapewnieniu stabilności finansów publicznych. Zagrożenia dla tej stabilności można zminimalizować dzięki ograniczeniu skali ogólnej elastyczności w ramach krajowej klauzuli wyjścia. Ponadto wprowadzenie jasno określonych i specjalnych pułapów środków w zakresie bezpieczeństwa energetycznego pomoże osiągnąć odpowiednią równowagę między wsparciem dla inwestycji związanych z energią a elastycznością już dostępną w odniesieniu do wydatków na obronę.

W nocie przedstawiono również procedurę wnioskowania o rozszerzenie zakresu krajowej klauzuli wyjścia, a także podejście Komisji do monitorowania elastyczności w przyszłości.

2.   Definicja kwalifikowalnych środków w zakresie energii

Zakres elastyczności

Rozszerzony zakres krajowej klauzuli wyjścia dotyczącej obronności będzie ograniczony do środków, które wzmacniają strukturalne bezpieczeństwo i odporność europejskiego systemu energetycznego oraz przyspieszają odejście od paliw kopalnych  (2) . Kwalifikowalne środki powinny być finansowane z zasobów krajowych i mieć bezpośredni wpływ na budżet. Kwalifikowalne środki obejmują wsparcie dla gospodarstw domowych i przedsiębiorstw w ograniczaniu ich zależności od paliw kopalnych i propagowaniu dekarbonizacji, w tym środki przyspieszające elektryfikację sektorów zastosowań końcowych, wspieranie inwestycji w sieci elektroenergetyczne, magazynowanie czystej energii (np. baterie), oszczędność energii i zwiększenie mocy wytwórczych źródeł czystej energii. Poniższa tabela zawiera przykładowy i niewyczerpujący wykaz potencjalnie kwalifikowalnych środków. Państwa członkowskie mogłyby również rozważyć szerszy zakres środków zawartych w komunikacie „AccelerateEU” (3) i planie działania na rzecz elektryfikacji, które to środki są dostosowane do kryteriów kwalifikowalności przedstawionych w niniejszej nocie. Państwa członkowskie powinny wyjaśnić, w jaki sposób środki te przyczyniają się do poprawy europejskiego bezpieczeństwa energetycznego i odporności energetycznej. Kwalifikowalność środków Komisja oceni indywidualnie.

Tabela 1

Przykładowy i niewyczerpujący wykaz środków służących zmniejszeniu zależności od paliw kopalnych i zwiększeniu bezpieczeństwa energetycznego

Grupa docelowa	Rodzaj środków
Gospodarstwa domowe	Dotacje na energię geotermalną i słoneczną.
	Dotacje na systemy magazynowania energii w budynkach mieszkalnych.
	Dotacje na zastąpienie kotłów na paliwa kopalne czystymi alternatywami, takimi jak pompy ciepła.
	Dotacje na inwestycje w domową infrastrukturę ładowania pojazdów elektrycznych.
	Dotacje lub pożyczki o obniżonym oprocentowaniu na średnie lub gruntowne renowacje budynków mieszkalnych (4).
Sektor publiczny	Inwestycje w wytwarzanie i magazynowanie energii ze źródeł odnawialnych na miejscu.
	Inwestycje w średnie lub gruntowne renowacje budynków.
Przedsiębiorstwa	Zachęty podatkowe na rzecz infrastruktury ładowania pojazdów elektrycznych.
	Dotacje lub pożyczki o obniżonym oprocentowaniu na średnie lub gruntowne renowacje budynków.
	Ukierunkowane zachęty finansowe mające na celu zwiększenie tempa wdrażania technologii dekarbonizacji przemysłu określonych w załączniku do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1735 (5).
Infrastruktura transportowa	Inwestycje publiczne w infrastrukturę ładowania pojazdów elektrycznych.
	Inwestycje publiczne w infrastrukturę czystego transportu miejskiego i tabor szynowy, taki jak tramwaje i metro.
	Inwestycje publiczne w infrastrukturę kolejową i tabor kolejowy.
Sektor energetyczny	Inwestycje w projekty dotyczące energii odnawialnej, w tym wytwarzania energii elektrycznej i cieplnej.
	Inwestycje w technologie baterii i magazynowania energii.
	Inwestycje w elektrownie jądrowe.
	Inwestycje w infrastrukturę i technologie sieci elektroenergetycznej.
	Inwestycje w technologie produkcji wodoru w drodze elektrolizy z wykorzystaniem energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych lub niskoemisyjnych (6).
	Inwestycje w technologie efektywności energetycznej związane z systemem energetycznym.
	Inwestycje w zrównoważone paliwa odnawialne.
	Dwukierunkowe kontrakty różnicowe na wytwarzanie czystej energii.
	Inwestycje mające na celu zwiększenie bezpieczeństwa fizycznego i cyberbezpieczeństwa systemów energetycznych (7).
(4)  Zgodnie z art. 2 pkt 20 dyrektywy (UE) 2024/1275 w sprawie charakterystyki energetycznej budynków „gruntowna renowacja” oznacza renowację, w wyniku której budynek lub moduł budynku staje się budynkiem o niemal zerowym zużyciu energii. Pojęcie „średniej renowacji” określono w pkt 2.3.1.1 zalecenia Komisji (UE) 2019/786 w sprawie renowacji budynków, w którym w odniesieniu do takiej renowacji wymaga się oszczędności energii pierwotnej na poziomie co najmniej 30 %. (5)  W szczególności transformacyjne technologie przemysłowe na rzecz dekarbonizacji, technologie pomp ciepła i energii geotermicznej, technologie wodorowe, technologie baterii i magazynowania energii, technologie wychwytywania i składowania dwutlenku węgla, technologie lądowej energetyki wiatrowej i morskiej energii odnawialnej, technologie słoneczne, paliwa odnawialne pochodzenia niebiologicznego oraz technologie sieci elektroenergetycznej. (6)  Obejmuje to inwestycje związane z infrastrukturą wodorową, pod warunkiem że będą one nadal ukierunkowane na środki o jasnej, krótkoterminowej wartości dla bezpieczeństwa energetycznego UE lub poziomu zależności od paliw kopalnych. Może to obejmować na przykład istniejące projekty będące przedmiotem wspólnego zainteresowania (PWsZ) i projekty będące przedmiotem wzajemnego zainteresowania (PWzZ), a także zmianę przeznaczenia istniejącej infrastruktury gazu ziemnego do wyłącznego wykorzystania wodoru, niezależnie od tego, czy takie projekty zmieniające przeznaczenie są same w sobie ujęte w unijnej liście PWsZ lub PWzZ. (7)  Zwiększenie fizycznej odporności infrastruktury, wystarczalności systemu i elastyczności niezwiązanej z paliwami kopalnymi, ochrony przed zagrożeniami cyberbezpieczeństwa i zagrożeniami hybrydowymi, dywersyfikacji krytycznych łańcuchów dostaw energii, odporności strategicznych aktywów energetycznych.

Natomiast środki mające inne cele, nawet jeśli są w pewnym stopniu związane z kryzysem na Bliskim Wschodzie, nie będą kwalifikować się do tej elastyczności. Na przykład obniżki akcyzy lub innych podatków od paliw kopalnych, stałe ceny, dopłaty do paliw kopalnych, wsparcie oparte na dochodach lub inne dotacje mające na celu złagodzenie skutków wysokich cen energii lub środki, które generują jedynie pośrednie oszczędności energii bez zapewnienia strukturalnej poprawy odporności europejskiego systemu energetycznego, nie będą objęte zakresem elastyczności.

Dodatkowość: kwalifikują się jedynie nowe środki przyjęte po 28 lutego 2026 r.

Do elastyczności będą kwalifikować się jedynie środki budżetowe przyjęte po 28 lutego. Chociaż Europa poczyniła już znaczne postępy w dywersyfikacji źródeł energii i zwiększaniu inwestycji w energię ze źródeł odnawialnych, ważne jest, aby elastyczność ułatwiała przyspieszenie odchodzenia od paliw kopalnych, które stało się jeszcze bardziej naglące w obliczu wojny na Bliskim Wschodzie. W związku z tym jedynie środki z zakresu polityki, o których zadecydowano po dniu 28 lutego, będą kwalifikowały się do objęcia rozszerzonym zakresem krajowej klauzuli wyjścia. Stosowanie z mocą wsteczną, obejmujące środki, o których zadecydowano wcześniej, nie przyczyniłoby się do przyspieszenia transformacji energetycznej, a zamiast tego stworzyłoby po prostu przestrzeń fiskalną do innych celów, co byłoby sprzeczne z celem tej elastyczności.

Krajowa klauzula wyjścia obowiązuje do 2028 r. Po okresie obowiązywania krajowej klauzuli wyjścia dotyczącej obronności (po 2028 r.) nadal obowiązujące środki w zakresie bezpieczeństwa energetycznego będą musiały zostać uwzględnione poprzez zmianę priorytetów w budżetach krajowych. Wyższe poziomy deficytu lub długu sektora instytucji rządowych i samorządowych wynikające z zastosowania elastyczności zostaną uwzględnione przy określaniu wymogów dotyczących kolejnych średniookresowych planów budżetowo-strukturalnych i będą wymagały dodatkowej korekty budżetowej w przyszłych latach. Państwa członkowskie powinny zatem dokładnie ocenić średnioterminowy wpływ na budżet środków, które prowadziłyby do odchylenia od zalecanej ścieżki wydatków, nawet jeśli odstępstwa te są obecnie objęte krajową klauzulą wyjścia.

Ukierunkowanie i opłacalność

Środki w zakresie bezpieczeństwa energetycznego w ramach elastyczności powinny być zaprojektowane w taki sposób, aby zmaksymalizować wpływ i zminimalizować koszty budżetowe. Państwa członkowskie będą zobowiązane do przedstawienia dowodów na to, że środki, w odniesieniu do których wnioskują o elastyczność, są ukierunkowane i opłacalne, na przykład poprzez priorytetowe traktowanie tych działań, które wspierają transformację energetyczną gospodarstw domowych i przedsiębiorstw znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji, w tym przedsiębiorstw energochłonnych.

3.   Włączenie elastyczności do nadzoru budżetowego

Trzy pułapy: ogólny, roczny i skumulowany w odniesieniu do energii

Zabezpieczenia stabilności finansów publicznych zostaną w pełni zachowane. Obecny pułap elastyczności, wynoszący do 1,5 % PKB w dodatkowych wydatkach w ramach krajowej klauzuli wyjścia dotyczącej obronności, pozostanie niezmieniony. Chociaż zakres elastyczności może zostać rozszerzony, ryzyko dla stabilności finansów publicznych oraz wzrost dostosowania fiskalnego w kolejnych okresach pozostaną ograniczone. Ważne jest również, aby przy rozszerzaniu zakresu krajowej klauzuli wyjścia nie wypierano niezbędnego wzmocnienia europejskich zdolności obronnych. Specjalne pułapy rocznego i skumulowanego wykorzystania elastyczności w odniesieniu do środków w zakresie bezpieczeństwa energetycznego pomogą zapewnić równowagę między elastycznością przewidzianą w odniesieniu do środków związanych z energią a elastycznością dostępną w odniesieniu do wydatków obronnych.

Elastyczność będzie ograniczona w zależności od kosztów budżetowych środków. Ogólny pułap 1,5 % PKB w ramach elastyczności przewidzianej w krajowej klauzuli wyjścia będzie nadal oceniany na podstawie skumulowanego odchylenia państw członkowskich od ich ścieżki wzrostu wydatków netto. Ponadto pułapy elastyczności w odniesieniu do środków w zakresie bezpieczeństwa energetycznego będą miały zastosowanie do całkowitych kosztów budżetowych kwalifikowalnych środków (8). W praktyce oznacza to, że gdy całkowity koszt budżetowy wykorzystanej elastyczności, oparty na danych ex post, osiągnie łączny pułap, dalsza elastyczność w odniesieniu do środków w zakresie bezpieczeństwa energetycznego nie będzie dostępna. W związku z tym wszelkie dodatkowe środki należy uwzględnić poprzez zmniejszenie wydatków netto w innych obszarach.

Koszt kwalifikowalnych środków w zakresie bezpieczeństwa energetycznego zostanie ograniczony do 0,3 % PKB rocznie i 0,6 % PKB łącznie w latach 2026–2028. Należy to interpretować w następujący sposób:

(i)

Maksymalna dostępna elastyczność przeznaczona na środki w zakresie bezpieczeństwa energetycznego w każdym roku odpowiada kosztom budżetowym środków zgłoszonych przez państwo członkowskie i uznanych przez Komisję za kwalifikowalne do celów wdrożenia krajowej klauzuli wyjścia na dany rok, do maksymalnej wysokości 0,3 % PKB.

(ii)

Maksymalna ilość wykorzystanej elastyczności przeznaczonej na środki w zakresie bezpieczeństwa energetycznego w całym okresie 2026–2028 nie może przekroczyć 0,6 % PKB do końca 2028 r. (9) Na przykład, jeżeli państwo członkowskie skorzysta z elastyczności przeznaczonej na środki w zakresie bezpieczeństwa energetycznego wynoszącej 0,3 % PKB w 2026 r. i 2027 r., skumulowana elastyczność (0,6 % PKB) zostanie w pełni wykorzystana. Alternatywnie państwo członkowskie mogłoby wykorzystać elastyczność wynoszącą 0,2 % PKB w każdym z trzech lat (2026–2028) lub 0,3 % PKB w 2026 r., 0,2 % w 2027 r. i 0,1 % w 2028 r.

Państwa członkowskie zbliżające się do pułapu 1,5 % PKB ze względu na wydatki na obronę będą mogły zwrócić się o tymczasową i ograniczoną dodatkową elastyczność, pod warunkiem że stabilność finansów publicznych nie jest zagrożona. W 2026 r., 2027 r. lub 2028 r. państwo członkowskie mogło już zaplanować wykorzystanie co najmniej 1,2 % PKB elastyczności na zwiększenie wydatków na obronę (10). Jeżeli takie państwo członkowskie ubiega się również o elastyczność w odniesieniu do środków w zakresie bezpieczeństwa energetycznego (do 0,3 % PKB), pułap 1,5 % może zostać osiągnięty, zanim elastyczność w odniesieniu do środków w zakresie bezpieczeństwa energetycznego będzie mogła zostać w pełni wykorzystana. Państwa członkowskie stojące w obliczu takich okoliczności mogą wystąpić z wnioskiem o zwolnienie w celu przekroczenia pułapu 1,5 % PKB, przy jednoczesnym należytym uwzględnieniu zagrożeń, jakie stwarza to dla stabilności ich finansów publicznych. W praktyce takie zwolnienie będzie wiązało się z dodatkowymi korektami budżetowymi w kolejnym planie, do których państwa członkowskie powinny zobowiązać się, aby zapewnić utrzymanie stabilności finansów publicznych w perspektywie średnioterminowej. Takie rozważania będą miały szczególne znaczenie dla tych państw członkowskich, które są obecnie oceniane jako obarczone wysokim ryzykiem dla stabilności finansów publicznych (11). Nadal obowiązywałyby specjalne roczne (0,3 % PKB) i skumulowane (0,6 % PKB) pułapy środków w zakresie bezpieczeństwa energetycznego.

4.   Procedura wnioskowania o elastyczność i monitorowanie

Wniosek o rozszerzenie krajowej klauzuli wyjścia dotyczącej obronności w celu uwzględnienia bezpieczeństwa energetycznego

Decyzja o wystąpieniu z wnioskiem o rozszerzenie zakresu krajowej klauzuli wyjścia leży w gestii każdego państwa członkowskiego i będzie musiała zostać zatwierdzona przez Radę na zalecenie Komisji  (12) . Państwa członkowskie są proszone o przedstawienie wniosków o rozszerzenie zakresu krajowej klauzuli wyjścia do końca lipca/połowy sierpnia 2026 r., ale rozpatrzone zostaną również późniejsze wnioski. Po dokonaniu oceny wniosku, zgodnie z wymogami art. 26 rozporządzenia (UE) 2024/1263, Komisja może zalecić Radzie jego zatwierdzenie. Zalecenia Komisji mogłyby być gotowe we wrześniu, a przyjęcie przez Radę mogłoby nastąpić na posiedzeniu Rady Ecofin w październiku.

W przypadku państw członkowskich, które po raz pierwszy zwrócą się o krajową klauzulę wyjścia, elastyczność w ramach klauzuli obejmie zarówno wydatki na obronę, jak i środki w zakresie bezpieczeństwa energetycznego, jako dwa filary europejskiego bezpieczeństwa. Podobnie jak w przeszłości, Komisja oceni wszystkie otrzymane nowe wnioski w celu zapewnienia, aby uruchomienie klauzuli nie zagrażało stabilności finansów publicznych w perspektywie średnioterminowej.

Oczekuje się, że we wniosku państwa członkowskie przedstawią wstępny wykaz planowanych środków w zakresie bezpieczeństwa energetycznego, w odniesieniu do których chciałyby skorzystać z elastyczności, wraz z szacunkowymi kosztami budżetowymi. Informacje te posłużą do zilustrowania planowanej strategii na rzecz zwiększenia bezpieczeństwa energetycznego i umożliwią pierwszy pomiar dodatkowości środków i długoterminowych skutków budżetowych. Jak szczegółowo opisano poniżej, elastyczność zostanie przyznana na podstawie danych ex post.

Monitorowanie elastyczności w odniesieniu do środków w zakresie bezpieczeństwa energetycznego w ramach nadzoru budżetowego

Uruchomienie elastyczności będzie wymagało dodatkowego zgłaszania przez państwa członkowskie, tak aby Komisja mogła ocenić, czy środki spełniają warunki kwalifikowalności. W przeciwieństwie do elastyczności w odniesieniu do wydatków na obronę żadna ustalona kategoria statystyczna wydatków w ramach europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych (ESA) nie obejmuje w pełni zakresu kwalifikowalnych środków objętych elastycznością w odniesieniu do bezpieczeństwa energetycznego. W związku z tym państwa członkowskie dążące do rozszerzenia zakresu krajowej klauzuli wyjścia będą podlegać zaostrzonym wymogom w zakresie zgłaszania. Państwa członkowskie będą musiały przedstawić Komisji wystarczające dowody na to, że środki w zakresie energii, w odniesieniu do których powołują się one na elastyczność, spełniają kryteria kwalifikowalności pod względem zakresu, dodatkowości i ukierunkowania/opłacalności. W tym celu Komisja przekaże państwom członkowskim wzór zgłoszenia określający poziom szczegółowości wymagany w przypadku każdego środka. Takie regularne zgłaszanie środków w zakresie energii będą stanowić część procesu nadzoru budżetowego, który będzie przeprowadzany dwa razy w roku. Państwa członkowskie korzystające z dodatkowej elastyczności będą zobowiązane do przekazywania zaktualizowanych informacji na temat takich środków i ich wpływu na budżet przed każdym cyklem nadzoru (tj. przed 15 kwietnia wiosną i przed 15 października jesienią).

---

(1)  Komisja Europejska (2026), Europejski semestr 2026 – pakiet wiosenny, komunikat dostępny na stronie internetowej: https://reforms-investments.ec.europa.eu/publications-0/2026-european-semester-spring-package-communication_pl.

(2)  Należy również starannie rozważyć opracowanie środków, aby uniknąć nadmiernego uzależnienia od pojedynczych dostawców lub nowych strategicznych zależności, które mogą przynieść dla bezpieczeństwa energetycznego efekty odwrotne do zamierzonych.

(3)  Komisja Europejska (2026), „AccelerateEU – unia energetyczna – Przystępna cenowo i bezpieczna energia dzięki przyspieszonym działaniom”, COM(2026) 370 final, 22 kwietnia 2026 r.

(4)  Zgodnie z art. 2 pkt 20 dyrektywy (UE) 2024/1275 w sprawie charakterystyki energetycznej budynków „gruntowna renowacja” oznacza renowację, w wyniku której budynek lub moduł budynku staje się budynkiem o niemal zerowym zużyciu energii. Pojęcie „średniej renowacji” określono w pkt 2.3.1.1 zalecenia Komisji (UE) 2019/786 w sprawie renowacji budynków, w którym w odniesieniu do takiej renowacji wymaga się oszczędności energii pierwotnej na poziomie co najmniej 30 %.

(5)  W szczególności transformacyjne technologie przemysłowe na rzecz dekarbonizacji, technologie pomp ciepła i energii geotermicznej, technologie wodorowe, technologie baterii i magazynowania energii, technologie wychwytywania i składowania dwutlenku węgla, technologie lądowej energetyki wiatrowej i morskiej energii odnawialnej, technologie słoneczne, paliwa odnawialne pochodzenia niebiologicznego oraz technologie sieci elektroenergetycznej.

(6)  Obejmuje to inwestycje związane z infrastrukturą wodorową, pod warunkiem że będą one nadal ukierunkowane na środki o jasnej, krótkoterminowej wartości dla bezpieczeństwa energetycznego UE lub poziomu zależności od paliw kopalnych. Może to obejmować na przykład istniejące projekty będące przedmiotem wspólnego zainteresowania (PWsZ) i projekty będące przedmiotem wzajemnego zainteresowania (PWzZ), a także zmianę przeznaczenia istniejącej infrastruktury gazu ziemnego do wyłącznego wykorzystania wodoru, niezależnie od tego, czy takie projekty zmieniające przeznaczenie są same w sobie ujęte w unijnej liście PWsZ lub PWzZ.

(7)  Zwiększenie fizycznej odporności infrastruktury, wystarczalności systemu i elastyczności niezwiązanej z paliwami kopalnymi, ochrony przed zagrożeniami cyberbezpieczeństwa i zagrożeniami hybrydowymi, dywersyfikacji krytycznych łańcuchów dostaw energii, odporności strategicznych aktywów energetycznych.

(8)  Za kwalifikujące się do elastyczności uznawane będą jedynie środki w zakresie bezpieczeństwa energetycznego przedłożone Komisji przez państwa członkowskie.

(9)  „Wykorzystana elastyczność” oznacza dodatnie odchylenie na rachunku kontrolnym, które można wyjaśnić wzrostem wydatków na obronę i w związku z tym nie jest rejestrowane jako obciążenie. Jest to kwota dostępnej elastyczności niezbędna do uzyskania dodatniego salda rachunku kontrolnego jak najbliższego zeru. Wykorzystana elastyczność na środki w zakresie bezpieczeństwa energetycznego zostanie obliczona po uwzględnieniu elastyczności przeznaczonej na wydatki na obronę.

(10)  Jest to mierzone w stosunku do uzgodnionego roku odniesienia, którym jest 2021 r. albo 2024 r.

(11)  Komisja Europejska (2026) „Debt Sustainability Monitor 2025” [„Monitor stabilności długu z 2025 r.”]. Dostępny na stronie internetowej: https://economy-finance.ec.europa.eu/publications/debt-sustainability-monitor-2025_pl.

(12)  Wymóg ten został wprowadzony na mocy art. 26 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1263 z dnia 29 kwietnia 2024 r. w sprawie skutecznej koordynacji polityk gospodarczych i w sprawie wielostronnego nadzoru budżetowego.