KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 23.3.2022

COM(2022) 133 final

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY EUROPEJSKIEJ, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

Zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego i zwiększenie odporności systemów żywnościowych

1.Wprowadzenie

Niesprowokowana rosyjska inwazja na Ukrainę jeszcze bardziej zdestabilizowała i tak już niestabilne rynki rolne. Pandemia COVID-19 i zmiana klimatu wywierają presję na rolnictwo na całym świecie. W najnowszym sprawozdaniu Międzyrządowego Zespołu ds. Zmian Klimatu (IPCC) przedstawiono, w jaki sposób zagrożenia dla bezpieczeństwa żywnościowego i żywienia związane z suszami, powodziami i falami upałów, a także podnoszeniem się poziomu mórz i oceanów już się urzeczywistniają i mają wzrastać ze względu na globalne ocieplenie i dotykać zwłaszcza regionów będących w najtrudniejszej sytuacji 1 .

Już przed inwazją na rynkach towarowych odnotowano znaczny wzrost cen, który rynki rolne odczuły w postaci wzrostu kosztów energii i nawozów, a w konsekwencji – wzrostu cen produktów rolnych. Ceny żywności w UE wzrosły o 5,6 % w porównaniu z lutym ubiegłego roku.

Zaopatrzenie w żywność w UE nie jest obecnie zagrożone. UE jest w dużej mierze samowystarczalna, jeżeli chodzi o kluczowe produkty rolne, ponieważ jest głównym eksporterem pszenicy i jęczmienia i jest w stanie w znacznym stopniu zaspokoić swoje zapotrzebowanie na inne podstawowe produkty, takie jak kukurydza czy cukier. Unia jest również w dużym stopniu samowystarczalna pod względem produktów pochodzenia zwierzęcego, w tym przetworów mlecznych i mięsa, z istotnym wyjątkiem żywności pochodzenia morskiego.

Inwazja na Ukrainę i światowy skok cen towarów powodują jednak wzrost cen na rynkach produktów rolnych i żywności pochodzenia morskiego, a także eksponują słabości naszego systemu żywnościowego: nasze uzależnienie od importu m.in. energii, nawozów i pasz. Sytuacja ta powoduje zwiększenie kosztów ponoszonych przez producentów i wpływa na cenę żywności, co budzi obawy co do siły nabywczej konsumentów oraz dochodów producentów.

Poważne zaniepokojenie dotyczące światowego bezpieczeństwa żywnościowego budzą również zakłócenia w handlu wynikające z krótkoterminowych skutków wojny i niepewności co do jej przebiegu w dłuższej perspektywie. W oblężonych ukraińskich miastach mieszkańcy doświadczają dramatycznych niedoborów żywności. Praktycznie zatrzymane zostały istotne przepływy handlowe zbóż i nasion oleistych z Morza Czarnego.

Wojna w Ukrainie radykalnie zmieniła oczekiwania rynkowe, wpływając na ceny wszystkich towarów, w tym podstawowych produktów rolno-spożywczych. Obawy związane z bezpieczeństwem żywnościowym skupiają się przede wszystkim na światowym rynku pszenicy. Od rozpoczęcia inwazji ceny na rynkach terminowych pszenicy wzrosły o 70 %. Globalna produkcja pszenicy jest zagrożona zarówno szokiem podażowym wynikającym z wielkości udziału Ukrainy i Rosji w rynkach pszenicy, jak i szokiem spowodowanym kosztami nakładów – zwłaszcza gazu ziemnego, nawozów azotowych i tlenu. Aby zaspokoić światowe zapotrzebowanie na żywność w bieżącym i kolejnym sezonie, potrzeba do 25 mln dodatkowych ton pszenicy 2 .

Teraz, bardziej niż kiedykolwiek, jest czas, by okazać solidarność. W niniejszym komunikacie przedstawiono odpowiedź Komisji na zawarte w deklaracji wersalskiej z 10 i 11 marca 2022 r. wezwanie Rady Europejskiej, aby przedstawić możliwości rozwiązania problemu rosnących cen żywności i światowego bezpieczeństwa żywnościowego. Opiera się on na ocenie sytuacji (załącznik 1) i czerpie z wizji sprawiedliwego, zdrowego i przyjaznego dla środowiska systemu żywnościowego określonego w Europejskim Zielonym Ładzie i strategii „Od pola do stołu”. Określono w nim krótkoterminowe środki wsparcia na rzecz bezpieczeństwa żywnościowego i rolnictwa w Ukrainie, światowego bezpieczeństwa żywnościowego, a także producentów i konsumentów w UE. Wezwano również do wyeliminowania niedociągnięć, które uwidoczniły się w miarę rozwoju kryzysu, tak aby ułatwić przejście na zrównoważone, odporne i sprawiedliwe systemy żywnościowe w UE i na świecie.

2.Światowe bezpieczeństwo żywnościowe

Rosyjska inwazja na Ukrainę może mieć poważne konsekwencje dla światowego bezpieczeństwa żywnościowego, w Ukrainie, ale również w wielu krajach dotkniętych niedoborem żywności w Afryce (w tym w Afryce Subsaharyjskiej), na Bliskim Wschodzie i Bałkanach Zachodnich. Wraz z rosnącymi cenami żywności prawdopodobnie zwiększy się ubóstwo i niestabilność w tych krajach.

Bezpieczeństwo żywnościowe w ogarniętej wojną Ukrainie budzi ogromne obawy, zwłaszcza że wydaje się, że Rosja celowo namierza i niszczy miejsca magazynowania i zapasy żywności. Według szacunków podanych w apelu ONZ w Ukrainie problem ten dotknie nawet 18 mln osób, w tym do 6,7 mln osób, które zostaną wewnętrznie przesiedlone. Niedobory żywności w miastach oraz miliony uchodźców i wysiedleńców powodują konieczność pilnej pomocy żywnościowej dla Ukrainy. Podmioty udzielające pomocy humanitarnej, takie jak Światowy Program Żywnościowy, zapewniają wsparcie żywnościowe i zwiększają skalę swoich działań. UE mobilizuje pomoc za pośrednictwem zarówno mechanizmów ochrony ludności, jak i pomocy humanitarnej. Pomoc humanitarna UE, którą już uruchomiono, wynosi 93 mln EUR dla Ukrainy i Mołdawii i obejmuje wsparcie żywnościowe oraz środki na zaspokojenie podstawowych potrzeb.

Na tegoroczne zbiory w Ukrainie, nazywanej spichlerzem Europy, w znacznym stopniu wpłyną działania wojenne i ogólna dezorganizacja. Aby prowadzić produkcję, ukraińscy rolnicy potrzebują nasion, oleju napędowego, nawozów i środków ochrony roślin. Komisja wspiera Ukrainę w opracowaniu i wdrożeniu krótko- i średnioterminowej strategii bezpieczeństwa żywnościowego, aby w miarę możliwości czynniki produkcji docierały do gospodarstw oraz aby utrzymana została infrastruktura transportowa i magazynowa, dzięki której Ukraina może wyżywić swoich obywateli i następnie odzyskać swoje rynki eksportowe. Komisja współpracuje z Organizacją Narodów Zjednoczonych ds. Wyżywienia i Rolnictwa (FAO) na terenie zachodniej Ukrainy, w celu wspierania małych gospodarstw rolnych i zabezpieczenia produkcji rolnej. Ponadto na wniosek ukraińskich organów ds. rolnictwa Komisja zapewni utrzymanie i ułatwienie dostępu do unijnych rynków w sposób elastyczny, zarówno jeśli chodzi o przywóz na rynki ukraińskie, jak i wywóz z tych rynków. Ukraiński rząd planuje finansować odsetki od pożyczek dla rolników w ramach programu o wartości 25 mld hrywien (760 mln EUR) w ramach pakietu nowych środków mających na celu złagodzenie wstrząsu gospodarczego związanego z wojną. Ponadto unijne organizacje rolnicze udzielają pomocy i wsparcia ukraińskim rolnikom.

Wojna ma bezpośredni wpływ na światowe dostawy żywności (zwłaszcza pszenicy, kukurydzy, jęczmienia i oleju słonecznikowego) oraz na ceny nawozów, a także na ceny energii. Obecne podwyżki cen pogarszają i tak już trudną sytuację społeczno-gospodarczą spowodowaną pandemią COVID-19, suszami i innymi konfliktami. We wrześniu 2021 r. ponad 161 mln osób w 42 krajach było poważnie dotkniętych brakiem bezpieczeństwa żywnościowego. Prawie jedna trzecia ludzkości nie ma dostępu do odpowiedniej żywności, a koszty zdrowej diety są poza zasięgiem około 3 mld osób. Istnieje ryzyko, że liczby te będą dalej rosły i dlatego coraz trudniej będzie osiągnąć cele zrównoważonego rozwoju do 2030 r. Według wstępnej analizy FAO liczba osób niedożywionych na całym świecie ma wzrosnąć o co najmniej 7,6 mln osób (scenariusz umiarkowanego wstrząsu), a maksymalnie o 13,1 mln osób (scenariusz poważnego wstrząsu).

W przypadku wielu krajów o niskim dochodzie, a nawet krajów o średnio-niskim dochodzie, sytuacja ta pociąga za sobą wzrost rachunku za import (żywności) w momencie, gdy dług wzrósł, a kursy walutowe znajdują się pod presją. Kraje importujące znaczną część swojej żywności, a zwłaszcza pszenicę – ważny towar pierwszej potrzeby – z Rosji i Ukrainy (np. w Afryce, na Bliskim Wschodzie i Bałkanach Zachodnich) odczuwają poważne skutki i mogą doświadczać rosnących napięć prowadzących do niepokojów społecznych, radykalizacji i niestabilności. Kraje zależne od importu nawozów na potrzeby znacznej części ich produkcji rolnej, w niektórych przypadkach również zależne od importu pszenicy, będą musiały ponosić rosnące koszty, które mogą stać się niemożliwe do udźwignięcia, przez co powstanie błędne koło poważnie zagrażające produkcji żywności w kilku kolejnych zbiorach.

Zarówno potrzeby humanitarne, jak i koszty prawdopodobnie wzrosną, co stworzy dodatkową presję dla pomocy humanitarnej. Na przykład Światowy Program Żywnościowy szacuje, że jego koszty operacyjne wzrosną o 26,1 mln EUR miesięcznie w porównaniu z obecnymi poziomami ze względu na połączony wpływ podwyżek cen żywności i paliw. W porównaniu z poziomami sprzed pandemii takie dodatkowe koszty wynoszą 63,8 mln EUR miesięcznie.

UE, jako jeden z głównych podmiotów humanitarnych i rozwojowych w dziedzinie bezpieczeństwa żywnościowego i żywieniowego, udziela znacznego wsparcia finansowego i politycznego. Od 2015 r. UE wydaje co najmniej 350 mln EUR rocznie na humanitarne wsparcie żywnościowe. Ponadto w latach 2014–2020 UE przeznaczyła ponad 10 mld EUR na współpracę na rzecz rozwoju w celu poprawy bezpieczeństwa żywnościowego dla najuboższych i najwrażliwszych grup społecznych, na pomoc w wyeliminowaniu głodu i na skuteczniejsze przeciwdziałanie wszelkim formom niedożywienia. W latach 2021–2024 UE zobowiązała się przeznaczyć co najmniej 2,5 mld EUR (1,4 mld EUR na rozwój i 1,1 mld EUR na pomoc humanitarną) na potrzeby współpracy międzynarodowej ukierunkowanej na kwestię żywnościową. W ramach programu współpracy międzynarodowej na lata 2021–2027 UE będzie wspierać systemy żywnościowe w około 70 krajach partnerskich.

Asymetryczny skok cen kontraktów terminowych futures od czasu rosyjskiej inwazji na Ukrainę pokazuje, że to głównie na rynku pszenicy skupiają się problemy związane z bezpieczeństwem żywnościowym na świecie. Z geostrategicznego punktu widzenia zasadnicze znaczenie ma to, by UE przyczyniła się do wypełnienia luki produkcyjnej w celu rozwiązania problemu spodziewanego światowego niedoboru pszenicy. UE jest nie tylko dużym eksporterem netto pszenicy, ale także uzyskuje jedne z najwyższych plonów tego zboża na świecie 3 . Od lata ubiegłego roku UE wyeksportowała 19 mln ton pszenicy, a do końca czerwca oczekuje się dodatkowych 13 mln ton. Ilość ta może nieznacznie wzrosnąć w odpowiedzi na wysokie ceny zachęcające do sprzedaży eksportowej. Perspektywy zbiorów pszenicy ozimej w UE w 2022 r. są dobre, ponieważ powierzchnia upraw wzrosła o 1 % w porównaniu z ubiegłym rokiem, a uprawy nie ucierpiały z powodu niekorzystnych warunków pogodowych w okresie zimowym w państwach członkowskich będących głównymi producentami.

W perspektywie krótkoterminowej Komisja regularnie śledzi i analizuje ceny żywności i brak bezpieczeństwa żywnościowego, aby w miarę możliwości koordynować swoje działania z innymi podmiotami globalnymi, m.in. pod względem poziomów zapasów na szczeblu krajowym i regionalnym w oparciu o system informacji o rynkach rolnych (AMIS). Monitoruje zapotrzebowanie na towary, w przypadku których poziom zapasów na świecie jest niski, aby zapewnić odpowiednie sygnały rynkowe dla pobudzenia produkcji z wykorzystaniem zrównoważonych praktyk. Należy zwiększyć pomoc humanitarną dla krajów borykających się z niedoborami żywności, a także krajów dotkniętych konfliktami w Afryce Północnej i na Bliskim Wschodzie, w Azji i Afryce Subsaharyjskiej. W stosownych przypadkach podejście do pomocy powinno opierać się na powiązaniu pomocy humanitarnej, rozwojowej i pokojowej, a działalność Globalnej Sieci na rzecz Przeciwdziałania Kryzysom Żywnościowym powinna zostać rozszerzona na szczebel krajowy i lokalny. Ponadto na pierwszym Europejskim Forum Humanitarnym (21–23 marca 2022 r.) wystosowano wezwanie do działania na rzecz współpracy jako Drużyna Europy w celu przezwyciężenia światowego kryzysu humanitarnego w zakresie bezpieczeństwa żywnościowego. Wykorzystując swoje wspólne działania, UE i jej państwa członkowskie mogą razem zwiększyć pomoc humanitarną na rzecz pomocy doraźnej i odbudowy.

Proponowany unijny program wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych na rzecz Ukrainy (330 mln EUR) ma przyczynić się do złagodzenia cierpień ludności ukraińskiej spowodowanych rosyjską inwazją poprzez zapewnienie dostępu do podstawowych towarów i usług oraz ochrony. Działanie to przyczyni się również do zwiększenia odporności kraju i niepodatności na zagrożenia hybrydowe dzięki zwiększeniu zdolności rządu, podmiotów gospodarczych, mediów i społeczeństwa obywatelskiego do przetrwania kryzysu oraz do odbudowy kraju. Nacisk będzie położony również na odbudowę małej infrastruktury cywilnej i jej planowanie strategiczne, a także na bezpieczeństwo energetyczne.

Można to uzupełnić, zapewniając wsparcie makroekonomiczne, w przypadku gdy spełnione są wymogi kwalifikowalności, przeznaczone na środki łagodzące mające na celu wsparcie grup najbardziej dotkniętych podwyżkami cen (żywności) oraz opracowując mechanizmy ochrony socjalnej. UE może również nadal włączać ulgę w spłacie zadłużenia do szerszego dialogu politycznego oraz strategii i działań w zakresie finansowania w celu podtrzymania ekologicznej odbudowy gospodarki. Należy wprowadzić mechanizmy wyprzedzające, aby zapobiec przyszłym wstrząsom przed ich wystąpieniem i ograniczyć ich wpływ, gdy już do nich dojdzie, zamiast reagować na ich konsekwencje.

Ponadto UE będzie nadal zdecydowanie opowiadać się, m.in. na forach międzynarodowych, za unikaniem ograniczeń wywozowych i zakazów wywozu żywności, ponieważ skutki takiego podejścia okazywały się w przeszłości katastrofalne, co uwidocznił w różnych częściach świata kryzys z lat 2007–2008. Zasadnicze znaczenie będzie miała koordynacja WTO. Aby zwiększyć odporność, zachęca się państwa importujące do większej dywersyfikacji źródeł dostaw żywności. Ponadto kluczowe znaczenie dla światowego bezpieczeństwa żywnościowego mają dobrze funkcjonujące globalne łańcuchy dostaw i logistyka.

W perspektywie średnioterminowej UE będzie nadal wspierać państwa w transformacji w kierunku odpornych i zrównoważonych systemów rolnych i systemów produkcji żywności pochodzenia wodnego. Obejmuje to wsparcie analityczne i polityczne, opracowane w następstwie szczytu ONZ w sprawie systemów żywnościowych w 2021 r. i szczytu w sprawie żywienia na rzecz wzrostu. W tym kontekście UE zacieśni współpracę międzynarodową w zakresie badań naukowych i innowacji w dziedzinie żywności, w tym odegra wiodącą rolę w Grupie Konsultacyjnej ds. Międzynarodowych Badań Rolniczych (CGIAR), ze szczególnym uwzględnieniem przystosowania się do zmiany klimatu i łagodzenia jej skutków oraz zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi i ich ochrony, stosowania podejść takich jak: agroekologia, gospodarowanie krajobrazem i agroleśnictwo, a także dywersyfikacji przepływów handlowych i systemów produkcji oraz ograniczania strat i marnotrawienia żywności. Ponadto UE zacieśni współpracę międzynarodową w zakresie żywienia i zdrowego odżywiania, m.in. poprzez pomoc humanitarną, a także w zakresie odpornych i sprzyjających włączeniu społecznemu łańcuchów wartości. W przypadku Afryki podstawę wzmocnionej współpracy stanowi program działań na rzecz transformacji obszarów wiejskich Unia Afrykańska–UE uzgodniony w 2019 r.

UE jest gotowa określić, we współpracy z organizacjami międzynarodowymi i w kontekście trwającego procesu G-7, zapotrzebowanie państw importerów żywności netto oraz, w razie potrzeby, reagować za pomocą ukierunkowanego, dopasowanego wsparcia dla krajowych programów działań (dostosowanych na przykład do krajowych ścieżek określonych w związku ze szczytem w sprawie systemów żywnościowych i planów w ramach Kompleksowego programu rozwoju rolnictwa w Afryce (CAADP)).

UE aktywnie mobilizuje społeczność międzynarodową do pilnego zwiększenia działań wielostronnych wykraczających poza pomoc humanitarną. Polega to np. na zapewnieniu, aby organy ONZ posiadające mandaty istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa żywnościowego były w stanie podjąć niezbędne działania. Na przykład bezpieczeństwo żywnościowe ma zasadnicze znaczenie dla mandatu FAO. Organizacja ta ma do odegrania kluczową rolę w analizie i eliminowaniu wpływu rosyjskiej inwazji na Ukrainę na międzynarodowe systemy żywnościowe oraz w zapobieganiu dalszemu pogarszaniu się sytuacji, ze szczególnym naciskiem na ochronę osób znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji. UE pracuje również nad tym, by bezpieczeństwo żywnościowe było elementem działań całego systemu ONZ, w tym Rady Bezpieczeństwa ONZ i Zgromadzenia Ogólnego, na rzecz przywrócenia międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa.

3.Bezpieczeństwo żywnościowe w UE

3.1.Dostępność i przystępność cenowa żywności

W UE dostępność żywności nie jest zagrożona, natomiast przystępność cenowa żywności dla osób o niskich dochodach – już tak.

UE jest w dużej mierze samowystarczalna, jeśli chodzi o wiele produktów rolnych i jest eksporterem netto pszenicy. Unia jest jednak znaczącym importerem netto konkretnych produktów, których (szybkie) zastąpienie może być trudne, takich jak białko paszowe, olej słonecznikowy czy żywność pochodzenia morskiego. Nie ma ryzyka powszechnego niedoboru dla konsumentów. Chociaż stabilne dostawy żywności w UE nie są zagrożone, słabości te, wraz ze wzrostem kosztów nakładów w łańcuchu dostaw żywności, jeszcze bardziej windują ceny żywności. Jeżeli znacznie wyższe koszty produkcji na poziomie gospodarstwa nie zostaną zrekompensowane wyższymi cenami, może to mieć wpływ na pewność dostaw.

W tym kontekście Komisja ustanowiła niedawno nowy europejski mechanizm gotowości i reagowania na kryzysy związane z bezpieczeństwem żywnościowym (EFSCM) 4 , którego celem jest usprawnienie działań koordynacyjnych podejmowanych przez administracje europejskie i krajowe, a także odpowiednie państwa spoza UE i zainteresowane podmioty prywatne w celu zapewnienia dostaw żywności i bezpieczeństwa żywnościowego w czasach kryzysu. W ramach tego mechanizmu, który zaczął działać w dniu 9 marca 2022 r., przeprowadzona zostanie szczegółowa analiza zagrożeń i słabości unijnego łańcucha dostaw żywności, po której określone zostaną zalecenia i odpowiednie środki łagodzące.

Dobrze funkcjonujący jednolity rynek jest fundamentem bezpieczeństwa żywnościowego i bezpieczeństwa żywności w UE, również w obecnym kryzysie. Nasze łańcuchy dostaw są współzależne, a wszelkie nieuzasadnione ograniczenia na jednolitym rynku mogą mieć niezamierzone konsekwencje, które mogą zagrozić dostawom bezpiecznej żywności. Komisja zdecydowanie sprzeciwia się środkom państw członkowskich uniemożliwiającym wywóz w celu ochrony krajowych dostaw żywności. Takie działania zakłócające handel są a priori niezgodne z jednolitym rynkiem i w ostatecznym rozrachunku będą miały negatywny wpływ na bezpieczeństwo żywnościowe. Ważne jest, aby państwa członkowskie koordynowały środki w celu poprawy przepływów handlowych i sprowadzania towarów i żywności tam, gdzie są one najbardziej potrzebne. Ustanowienie instrumentu nadzwyczajnego jednolitego rynku jeszcze bardziej wzmocni gotowość i zdolności koordynacyjne Unii oraz zmniejszy ryzyko nieuzasadnionych ograniczeń. Komisja i państwa członkowskie monitorują bezpośrednie inwestycje zagraniczne (BIZ) w ramach rozporządzenia (UE) 2019/452, na podstawie którego mogą rozważyć potencjalny wpływ BIZ na dostawy kluczowych czynników produkcji, a także na bezpieczeństwo żywnościowe. Nowe przypadki będą przedmiotem dogłębnej oceny pod kątem ich ewentualnego wpływu na zaopatrzenie w żywność i jej ceny.

Szczególną uwagę należy zwrócić na grupy znajdujące się w najtrudniejszej sytuacji, w tym uchodźców z Ukrainy, a także osoby o niskich dochodach, które już są dotknięte wysokimi cenami energii i nadal odczuwają bolesne skutki wstrząsu społeczno-gospodarczego spowodowanego pandemią COVID-19. Badania wykazały, że po podwyżce cen żywności w 2008 r. gospodarstwa domowe kupowały średnio mniej owoców i warzyw oraz przestawiły się na tańszą żywność, która zazwyczaj jest wysokokaloryczna i uboga w składniki odżywcze (czyli ma niewiele witamin, składników mineralnych i błonnika pokarmowego, które są niezbędne do zachowania zdrowia).

W kontekście rosnących cen żywności środki z zakresu polityki społecznej są ważne zarówno dla ochrony obywateli znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji przed brakiem bezpieczeństwa żywnościowego, jak i dla zapewnienia, by wszystkich było stać na wystarczającą ilość zdrowej i bogatej w składniki odżywcze żywności – zwłaszcza grupy szczególnie wrażliwe, takie jak rodziny z dziećmi, osoby starsze i osoby o niskich dochodach. Środki te muszą zostać uwzględnione w zintegrowanym podejściu, tak aby eliminować pierwotne przyczyny ubóstwa i wykluczenia społecznego. Ponadto europejska gwarancja dla dzieci zawiera wytyczne dla państw członkowskich w celu zagwarantowania potrzebującym dzieciom łatwego dostępu do wystarczającego i zdrowego żywienia, w tym co najmniej jednego bezpłatnego zdrowego posiłku w każdym dniu zajęć szkolnych.

Państwa członkowskie mogą korzystać z unijnych funduszy takich jak Europejski Fundusz Pomocy Najbardziej Potrzebującym (FEAD), który wspiera działania państw UE mające na celu zapewnienie osobom najbardziej potrzebującym żywności lub podstawowej pomocy materialnej i dociera do ponad 15 mln osób z pomocą żywnościową. Państwa członkowskie mogą uzupełnić swoje zasoby poprzez uruchomienie wsparcia na rzecz odbudowy służącej spójności oraz terytoriom Europy (REACT-EU) oraz mogą jak najlepiej wykorzystać dodatkową elastyczność swoich programów FEAD, przewidzianą w niedawno zaproponowanym przez Komisję działaniu w ramach polityki spójności na rzecz uchodźców w Europie (CARE).

Aby złagodzić wpływ wysokich cen żywności na osoby znajdujące się w najtrudniejszej sytuacji, państwa członkowskie mogą wprowadzić obniżone stawki podatku od wartości dodanej i zachęcać podmioty gospodarcze do obniżania cen dla konsumentów. W grudniu 2021 r. Rada uzgodniła reformę stawek VAT na szczeblu UE, która umożliwia państwom członkowskim dalsze obniżanie stawek do 0 % na niektóre towary i usługi zaspokajające podstawowe potrzeby, w szczególności żywność. Państwa członkowskie mogą już korzystać z tej możliwości, a także dokonywać transferów ryczałtowych na rzecz gospodarstw domowych, co stanowi efektywne i skuteczne rozwiązanie problemu przystępności cenowej.

3.2.Stabilizacja unijnych rynków rolnych i wspieranie producentów

Dynamika rynku wpływa na wybory dokonywane przez producentów. Aby zmniejszyć presję związaną z wysokimi cenami, krótkoterminowe korekty mogłyby zmniejszyć popyt na paliwa i pasze oraz zwiększyć podaż poprzez zachęcanie do zwiększenia wysiewu pszenicy jarej. Rolnicy coraz częściej stosują zrównoważone praktyki, które powinny być przedmiotem kolejnych zachęt.

Wspólna polityka rolna (WPR) i wspólna polityka rybołówstwa (WPRyb) przewidują szereg środków, w tym zabezpieczenie cen i możliwość zastosowania środków wyjątkowych. Środki te można wprowadzić w celu zapewnienia stabilności rynków i uwzględnienia wyjątkowych okoliczności. Ukierunkowane wsparcie dla producentów borykających się ze wzrostem kosztów nakładów jest konieczne, ale nie powinno zagrażać długoterminowym celom dotyczącym bardziej odpornego i zrównoważonego systemu żywnościowego.

Komisja uważnie monitoruje obecną sytuację, korzystając z narzędzi wywiadu rynkowego opracowanych od 2008 r. 5 Aby lepiej monitorować poziom zapasów w obecnych warunkach wysokich cen i postrzeganej niepewności dostaw, Komisja zaproponuje, aby państwa członkowskie przekazywały miesięczne dane na temat prywatnych zapasów podstawowych produktów żywnościowych i paszowych, tak by móc w odpowiednim momencie przedstawić dokładny obraz ich dostępności.

W świetle obecnej wyjątkowej sytuacji Komisja zaproponowała pakiet wsparcia w wysokości 500 mln EUR, obejmujący m.in. wykorzystanie rezerwy kryzysowej, w celu wsparcia producentów najbardziej dotkniętych poważnymi skutkami wojny w Ukrainie. Na tej podstawie państwa członkowskie mogłyby zapewnić rolnikom wsparcie finansowe, aby przyczynić się do światowego bezpieczeństwa żywnościowego lub zaradzić zakłóceniom na rynku spowodowanym zwiększonymi kosztami nakładów lub ograniczeniami w handlu. Wsparcie dla rolników stosujących zrównoważone praktyki powinno być traktowane priorytetowo, przy jednoczesnym zapewnieniu, aby środki były skierowane do sektorów i rolników najbardziej dotkniętych kryzysem. Aby sprostać ewentualnym wyzwaniom związanym z przepływami pieniężnymi jesienią, Komisja umożliwi państwom członkowskim wypłacanie rolnikom zwiększonych zaliczek w ramach płatności bezpośrednich oraz środków obszarowych i działań związanych ze zwierzętami w ramach rozwoju obszarów wiejskich od dnia 16 października 2022 r.

Reakcja UE w zakresie podaży jest ograniczona dostępnością żyznych gruntów. Aby zwiększyć zdolności produkcyjne UE, Komisja przyjęła dziś akt wykonawczy, aby wyjątkowo i tymczasowo zezwolić państwom członkowskim na odstępstwo od niektórych obowiązków w zakresie zazieleniania. W szczególności mogą one zezwalać na produkcję wszelkich upraw przeznaczonych do celów spożywczych lub paszowych na gruntach ugorowanych, które stanowią część obszarów proekologicznych w 2022 r., przy jednoczesnym utrzymaniu pełnego poziomu płatności z tytułu zazieleniania. Ta tymczasowa elastyczność umożliwi rolnikom dostosowanie i rozszerzenie tegorocznych planów upraw.

Komisja wspiera państwa członkowskie w korzystaniu z możliwości obniżania udziału biopaliw w mieszankach, co mogłoby doprowadzić do zmniejszenia powierzchni gruntów rolnych w UE wykorzystywanych do uprawy surowców do produkcji biopaliw, a tym samym zmniejszyć presję na rynki towarów spożywczych i paszowych.

Jeżeli chodzi o podmioty sektora rybołówstwa, Komisja rozważa uruchomienie mechanizmu kryzysowego EFMRA 6 , który został opracowany na wypadek wyjątkowych zdarzeń powodujących poważne zakłócenia na rynkach. Umożliwia on państwom członkowskim przyznawanie rekompensat podmiotom gospodarczym za utracone dochody i straty gospodarcze oraz uznanym organizacjom i stowarzyszeniom producentów, które przechowują produkty rybołówstwa 7 .

Aby umożliwić państwom członkowskim zaradzenie poważnym zakłóceniom w gospodarce spowodowanym wojną w Ukrainie, w dniu 23 marca 2022 r. Komisja przyjęła nowe, odrębne tymczasowe ramy kryzysowe. Ramy te umożliwiają udzielanie wsparcia przedsiębiorstwom bezpośrednio lub pośrednio dotkniętym kryzysem, w tym rolnikom i rybakom, w formie wsparcia płynności oraz pomocy na pokrycie zwiększonych kosztów gazu i energii elektrycznej. Umożliwiają one pomoc, w tym dotacje bezpośrednie, producentom dotkniętym kryzysem (takim jak producenci dotknięci znacznym wzrostem kosztów nakładów, w szczególności pasz i nawozów), a także pomoc dla przedsiębiorstw energochłonnych (takich jak producenci nawozów i przemysł przetwórczy).

W perspektywie krótkoterminowej obawy budzi również dostępność paszy. Hodowcy zwierząt gospodarskich i akwakultury już teraz szukają alternatywnych źródeł zaopatrzenia, aby zastąpić dostawy utracone w wyniku wojny. Niektóre państwa członkowskie postanowiły skorzystać z elastyczności dostępnej w prawodawstwie UE 8 , w drodze wyjątku i tymczasowo, w odniesieniu do przywozu w należycie uzasadnionych przypadkach, które nie zagrażają bezpieczeństwu żywności i zdrowiu konsumentów. Komisja monitoruje takie środki krajowe. Ponadto w celu wsparcia rynku wieprzowiny stosuje się działania osłonowe na rynku z uwagi na szczególne trudności, z jakimi boryka się ten sektor.

Wysokie ceny nawozów zachęcają do bardziej wydajnego stosowania i pobudzają innowacje w stosowaniu bardziej zrównoważonych alternatyw, przyczyniając się do realizacji celu strategii „Od pola do stołu”, jakim jest ograniczenie strat składników pokarmowych o 50 % do 2030 r. Na przykład rolnictwo ekologiczne wykorzystuje niewielkie ilości nawozów nieorganicznych i w związku z tym jest mniej narażone na podwyżki cen. Niemniej jednak w perspektywie krótkoterminowej, do czasu przejścia na stosowanie zrównoważonych rodzajów nawozów lub metod nawożenia, priorytetem muszą pozostać koszty i dostępność nawozów nieorganicznych. Przemysł nawozowy w UE musi mieć dostęp do niezbędnego przywozu, w tym gazu do produkcji nawozów w samej UE. Ceny nawozów i dostawy dla rolników będą monitorowane, aby zagwarantować, że perspektywy zbiorów w UE nie będą zagrożone.

4.Zapewnienie odporności systemu żywnościowego

4.1.Zrównoważone systemy żywnościowe

Chociaż krótkoterminowe środki wsparcia są ważne, nie zastąpią one pod względem znaczenia zmiany ukierunkowania sektora spożywczego w perspektywie długoterminowej na zrównoważony rozwój i odporność.

Zrównoważona gospodarka żywnościowa ma zasadnicze znaczenie dla bezpieczeństwa żywnościowego. Bez transformacji określonej w strategii „Od pola do stołu” i unijnej strategii na rzecz bioróżnorodności bezpieczeństwo żywnościowe będzie poważnie zagrożone w perspektywie średnio- i długoterminowej, co będzie miało nieodwracalne skutki na całym świecie. Wdrażając te strategie, Komisja pragnie zagwarantować, że ogólna produktywność rolnictwa oraz produkcji ryb i żywności pochodzenia morskiego w UE nie zostanie osłabiona.

Mając pełną świadomość wzajemnych powiązań między naszym zdrowiem, ekosystemami, łańcuchami dostaw, strukturą konsumpcji i ograniczeniami planety, Komisja przedstawiła w strategii „Od pola do stołu” swoją wizję sprawiedliwego, zdrowego i przyjaznego dla środowiska systemu żywnościowego. W strategii tej Komisja podkreśliła znaczenie odporności systemu żywnościowego UE dla zapewnienia obywatelom dostępu do wystarczającej ilości przystępnej cenowo żywności w każdych okolicznościach oraz przejścia na zrównoważone systemy żywnościowe w sprawiedliwy i demokratyczny sposób, zgodnie z Europejskim filarem praw socjalnych.

Obecny kryzys obnażył zależność unijnego systemu żywnościowego od importowanych czynników produkcji, takich jak paliwa kopalne, nawozy, pasze i surowce, co potwierdza konieczność zasadniczej reorientacji rolnictwa UE i unijnych systemów żywnościowych na zrównoważony rozwój, zgodnie z Zielonym Ładem i zreformowaną WPR, ułatwionej również przez działania zaproponowane w długoterminowej wizji dla obszarów wiejskich 9 .

Lepsze i zmniejszone wykorzystanie czynników produkcji (składników odżywczych, pestycydów) oraz rolnictwo ekologiczne (które w mniejszym stopniu opiera się na takich czynnikach) stanowią filary przejścia na zrównoważone rolnictwo. Zaprzestanie marnotrawstwa w postaci odrzutów na morzu oraz zwalczanie nielegalnych, nieraportowanych i nieuregulowanych połowów sprawi, że stada ryb osiągną zrównoważone poziomy. Obecny kryzys uwypukla również koszt niepodejmowania działań, w tym pilną potrzebę sprostania wyzwaniom w zakresie wydajności rolnictwa i wpływu na środowisko pośredniej zmiany użytkowania gruntów, także w państwach trzecich.

Innowacje wprowadzane poprzez badania naukowe, rozwój wiedzy, technologię, agroekologię i przyjmowanie najlepszych praktyk mogą zmniejszyć presję na koszty nakładów bez szkody dla zdolności produkcyjnych i prowadzić do długoterminowych postępów w zakresie wydajności w celu przeprowadzenia transformacji ekologicznej. Co ważniejsze, przyczyni się to do fundamentalnej zmiany w społeczeństwie dzięki ograniczeniu marnotrawienia żywności, zachęcaniu do stosowania diety w większym stopniu opartej na roślinach oraz tworzeniu partnerstw z państwami trzecimi na rzecz rozwoju zrównoważonych systemów żywnościowych. Lepsze informacje na temat zrównoważonego charakteru żywności umożliwią konsumentom dokonywanie zrównoważonych wyborów. Przeciwdziałanie stratom i marnotrawieniu żywności zmniejsza presję na ograniczone zasoby naturalne i przynosi oszczędności, a redystrybucja nadwyżek żywności pozwala pomagać potrzebującym. 

Priorytetowo należy traktować działania, które przyczyniają się do zrównoważonego zwiększenia plonów, zarówno poprzez innowacje technologiczne, jak i agroekologiczne. Komisja zaproponuje nowe przepisy ułatwiające wprowadzanie do obrotu środków ochrony roślin zawierających biologiczne substancje czynne. Komisja ocenia również warianty nowych przepisów dotyczących nowych technik genomowych, które mogą umożliwić tworzenie odmian roślin mniej podatnych na zmieniające się temperatury i zagrożenia klimatyczne, bardziej odpornych na agrofagi i bardziej wydajnych pod względem stosowania nawozów. Aby chronić żyzność gleby, pakt na rzecz zdrowych gleb w Europie w ramach programu „Horyzont Europa” ma na celu utworzenie 100 żywych laboratoriów i sztandarowych projektów, aby nadać impuls do przejścia na zdrowe gleby.

Obecny dramatyczny kryzys potwierdza, że musimy przyspieszyć przejście na zrównoważony system żywnościowy, aby lepiej przygotować się na przyszłe kryzysy. W następstwie szczytu ONZ w sprawie systemów żywnościowych w 2021 r. Komisja zaangażuje się w osiem koalicji 10 , których celem jest transformacja systemu żywnościowego, odporność i zrównoważony wzrost wydajności.

Plany strategiczne WPR na lata 2023–2027 będą odgrywać kluczową rolę we wspieraniu przejścia na zrównoważone praktyki rolnicze i odporne systemy produkcji, w szczególności poprzez połączenie ram polityki w większym stopniu ukierunkowanych na wyniki oraz skuteczniejszego zestawu instrumentów i mechanizmów politycznych. Będzie to głównym tematem przyszłych uwag Komisji na temat projektów planów państw członkowskich.

Komisja wzywa państwa członkowskie do zapewnienia bardziej sprawiedliwej dystrybucji wsparcia dochodów, aby zwiększyć w szczególności odporność małych i średnich gospodarstw rolnych narażonych na wahania rynkowe, które mogą zagrażać ciągłości. Komisja zachęca również państwa członkowskie do większego wykorzystania funduszu rozwoju obszarów wiejskich do finansowania narzędzi zarządzania ryzykiem, aby pomóc rolnikom w radzeniu sobie ze stratami przychodów i dochodów oraz wspierać rozwój krótkich łańcuchów dostaw i innych rodzajów dywersyfikacji dochodu rolniczego. Z zadowoleniem przyjmuje także plany ułatwienia rolnikom dostępu do kredytów, aby mogli oni inwestować w zrównoważone metody produkcji, w tym np. produkcję i wykorzystanie energii ze źródeł odnawialnych.

W tym kontekście Komisja oczekuje również od państw członkowskich zdefiniowania i wdrożenia nowego mechanizmu warunkowości w sposób maksymalizujący cele klimatyczne i środowiskowe, przy jednoczesnym zminimalizowaniu jego potencjalnego krótkoterminowego wpływu na zdolność produkcyjną. Na przykład określając minimalny udział gruntów ornych, które należy przeznaczyć na rozwój różnorodności biologicznej, należy skupiać się raczej na utrzymaniu i tworzeniu elementów niezwiązanych z produkcją, takich jak elementy krajobrazu (np. żywopłoty i drzewa), a nie na ugorowaniu gruntów (co ograniczyłoby potencjał produkcyjny UE).

Wzywa się państwa członkowskie do dokonania przeglądu planów strategicznych WPR w celu wsparcia rolników w przyjmowaniu praktyk optymalizujących wydajność nawozów, a tym samym ograniczających ich stosowanie. Można to osiągnąć w szczególności poprzez rolnictwo precyzyjne, ale ważną rolę odgrywają również rolnictwo ekologiczne, agroekologia i wydajniejsze wykorzystanie dzięki doradztwu i szkoleniom w zakresie gospodarki składnikami odżywczymi. Państwa członkowskie powinny w pełni wykorzystać możliwości swoich planów strategicznych WPR w tym zakresie, a także optymalizować i ograniczać stosowanie innych czynników produkcji, takich jak antybiotyki i pestycydy, oraz wprowadzać metody rolnictwa regeneratywnego.

4.2.Zwiększenie odporności poprzez zmniejszenie zależności od paliw kopalnych i importowanych czynników produkcji

Odporność unijnego sektora spożywczego wymaga zróżnicowania źródeł przywozu i rynków zbytu osiągniętego dzięki ambitnej i solidnej polityce handlowej, zarówno wielostronnej, jak i w ramach umów handlowych. Wojna w Ukrainie i reakcja rynków uwidoczniły potrzebę rozwiązania problemu zależności europejskiego rolnictwa i rybołówstwa od importu energii i energochłonnego importu.

Szczególnie ważnym celem jest zmniejszenie zależności od nawozów nieorganicznych wytwarzanych z wykorzystaniem paliw kopalnych. Nawozy azotowe są produkowane głównie z zastosowaniem gazu ziemnego (stanowiącego zarówno źródło energii, jak i reagent). Inwestycje w biogospodarkę o obiegu zamkniętym przyczyniają się do zastąpienia produktów, materiałów i energii opartych na paliwach kopalnych, pomagając w dekarbonizacji gospodarki 11 . Produkcja nawozów nieorganicznych w oparciu o czystą technologię jest ważnym obszarem innowacji. Komisja wspiera przejście na amoniak odnawialny 12 , np. w przypadku producentów nawozów poprzez wprowadzenie czystego wodoru, jak określono w strategii Komisji w zakresie wodoru 13 i przy wsparciu europejskiego sojuszu na rzecz czystego wodoru oraz poprzez inwestycje o wartości 800 mln EUR.

Fosforany i węglan potasu są kluczowymi składnikami odżywczymi zapewniającymi dobre plony roślin uprawnych wysokiej jakości. Istnieje silna zależność od przywozu obu tych rodzajów nawozów, ponieważ większość rezerw znajduje się w państwach trzecich, w tym w Rosji, Chinach, Maroku i na Białorusi. Wywóz węglanu potasu z Rosji i Białorusi stanowi 40 % światowego handlu. W wyniku niedawno przyjętych sankcji UE będzie musiała zastąpić innymi źródłami udział tych dwóch państw w przywozie – odpowiednio 60 % w przypadku węglanu potasu i 35 % w przypadku fosforanów. Już obowiązująca umowa o wolnym handlu może ułatwić pozyskiwanie tych materiałów z innych miejsc. Komisja będzie uważnie monitorować sytuację w celu przewidywania ewentualnych niedoborów i w razie potrzeby podejmie tymczasowe działania zaradcze, aby ułatwić takie pozyskiwanie.

Za pośrednictwem programu „Horyzont Europa” Unia będzie nadal inwestować w badania naukowe i innowacje, aby zastąpić stosowanie nawozów nieorganicznych i przyspieszyć przejście w UE na zrównoważone i zasobooszczędne systemy żywnościowe oparte na obiegu zamkniętym. W ramach jednego z programów prac programu „Horyzont Europa” na lata 2021–2022 na sektory gospodarki o obiegu zamkniętym i biogospodarki przeznaczony zostanie znaczny budżet w wysokości 268,5 mln EUR. Ponadto Wspólne Przedsięwzięcie na rzecz Biotechnologicznej Europy Opartej na Obiegu Zamkniętym będzie dysponowało kwotą do 1 mld EUR na okres siedmiu lat, przy czym pozycja producentów surowców zostanie wzmocniona. Sprzyja to realizacji obiecujących ścieżek określonych w strategii dotyczącej biogospodarki, takich jak zwiększenie zrównoważonego wykorzystania biomasy, odzyskiwanie cennych składników odżywczych, w tym fosforanów 14 i składników odżywczych z obornika, oraz wytwarzanie alternatywnych bioproduktów, m.in. poprzez wykorzystanie strumieni produktów ubocznych, pozostałości i odpadów w celu zamknięcia obiegu składników odżywczych, przy jednoczesnej ochronie jakości wody i powietrza, a także jakości gleby. Ułatwiony zostanie dostęp do rynku wewnętrznego produktów pochodzących z gospodarki o obiegu zamkniętym 15 . Komisja będzie nadal rozważać dalsze bezpieczne działania regulacyjne, aby dopuścić szersze możliwości stosowania odzyskanych składników odżywczych z obornika. Ponadto Komisja opracuje wraz z państwami członkowskimi plan zintegrowanej gospodarki składnikami odżywczymi, aby rozwiązać problem zanieczyszczenia biogennego u źródła i zwiększyć zrównoważoność sektora produkcji zwierzęcej.

Zużycie energii w rolnictwie i produkcji żywności pochodzenia morskiego w krajach uprzemysłowionych już teraz maleje ze względu na przyrost wydajności 16 . Można jednak zyskać więcej dzięki zwiększeniu wydajności wykorzystania azotu, waloryzacji biomasy i ograniczeniu marnotrawienia żywności. Ukierunkowane badania naukowe i innowacje będą miały na celu dalszą poprawę wydajności stosowania nawozów na poziomie gospodarstwa, między innymi poprzez wprowadzanie technik rolnictwa precyzyjnego. Ponadto finansowanie unijne wspiera badania nad zrównoważonymi systemami produkcji żywności, w tym w zakresie gospodarstw mieszanych, agroekologii lub produkcji ekologicznej. Rośliny strączkowe, które wiążą azot i wykorzystują mniej nawozów azotowych, odgrywają ważną rolę w tych systemach produkcji i będą przedmiotem szczególnej uwagi. Zmniejszenie stosowania oleju napędowego w ciągnikach można osiągnąć dzięki innowacjom ograniczającym stosowanie środków ochrony roślin i odchwaszczania mechanicznego.

Zrównoważone zarządzanie stadami ryb w połączeniu z bardziej energooszczędnymi statkami rybackimi przyczyni się również do mniejszego wykorzystania paliw kopalnych do produkcji żywności pochodzenia morskiego.

Kolejnym priorytetem, do którego przyczyniają się plany strategiczne WPR, EFMRA 17 oraz finansowanie z Next Generation EU, jest przyspieszenie produkcji i wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych. Produkcja energii elektrycznej w gospodarstwach rolnych z wykorzystaniem wiatru, energii słonecznej lub biogazu nie tylko wzmocni odporność tych konkretnych gospodarstw, ale również przyczyni się do bezpieczeństwa i zrównoważonego rozwoju europejskich dostaw energii. W czasie obecnego kryzysu musimy unikać wzrostu wykorzystania roślin spożywczych i pastewnych jako surowców do produkcji biopaliw. Komisja wzywa państwa członkowskie do zwiększenia inwestycji w biogaz – w oparciu o gospodarstwa rolne lub spółdzielnie rolnicze – pochodzący ze zrównoważonych źródeł biomasy, w tym w szczególności odpadów i pozostałości z rolnictwa i akwakultury, co pozwoli ugruntować tworzenie wartości w gospodarce wiejskiej.

Zmniejszenie zależności od przywozu pasz jest częścią szerszej transformacji systemu żywnościowego UE, w tym przejścia na dietę w większym stopniu opartą na roślinach oraz zapewnienia bardziej odpornego i niezależnego systemu żywnościowego. W deklaracji wersalskiej Rada Europejska wezwała do zwiększenia produkcji białek roślinnych w UE.

Co najmniej 19 państw członkowskich zamierza skorzystać z możliwości zapewnienia „wsparcia związanego z produkcją” na rzecz roślin wysokobiałkowych w swoich planach strategicznych WPR na lata 2023–2027. Komisja wzywa państwa członkowskie do wykorzystania również innych możliwości wspierania produkcji białek roślinnych, w tym specjalnych interwencji sektorowych, w ramach zrównoważonych systemów rolniczych opartych na zróżnicowanych źródłach paszy. W skróconej ocenie planów strategicznych WPR państw członkowskich 18 Komisja zwróci szczególną uwagę na rośliny wysokobiałkowe, a także dokona przeglądu polityki określonej w sprawozdaniu z 2018 r. w sprawie rozwoju produkcji białek roślinnych w Unii Europejskiej 19 .

5.Uwagi końcowe

Niesprowokowana wojna na kontynencie europejskim ponownie spowodowała brak bezpieczeństwa żywnościowego w Ukrainie – kraju o jednych z najbardziej żyznych gleb w Europie.

W deklaracji wersalskiej przyjętej przez Radę Europejską wezwano Komisję do podjęcia pilnych działań w celu jak najszybszego przedstawienia możliwości rozwiązania problemu rosnących cen żywności i światowego bezpieczeństwa żywnościowego. W niniejszym komunikacie określono natychmiastowe i bieżące działania mające na celu zwiększenie bezpieczeństwa żywnościowego obywateli Ukrainy, a także wspieranie bezpieczeństwa żywnościowego w krajach dotkniętych deficytem żywnościowym. Dotyczy on przystępności cenowej żywności w UE oraz szczególnych krótkoterminowych wyzwań dla producentów, którzy ponoszą wysokie koszty nakładów. Przypomina również o zobowiązaniu Komisji do realizacji Zielonego Ładu i strategii „Od pola do stołu” oraz określa działania średnioterminowe mające na celu wspieranie przejścia na zrównoważony system żywnościowy.

Komisja wzywa państwa członkowskie do aktywnego zaangażowania się i szybkiego wprowadzenia niezbędnych działań w celu rozwiązania naglących problemów i zaradzenia długoterminowym zagrożeniom. Państwa członkowskie są w stanie wprowadzić wiele z tych środków bez ustanawiania nowych ram regulacyjnych na szczeblu UE. W szczególności Komisja wzywa państwa członkowskie do zrewidowania, w razie potrzeby, swoich planów WPR w celu zapewnienia odporności systemu żywnościowego.

Jednocześnie Komisja zintensyfikuje swoje starania i zacieśni współpracę z organizacjami międzynarodowymi i innymi kluczowymi podmiotami, aby szybko i skutecznie zaradzić skutkom rosyjskiej inwazji na Ukrainę dla światowego bezpieczeństwa żywnościowego.

(1)   Climate Change 2022: Impacts, Adaptation and Vulnerability | Climate Change 2022: Impacts, Adaptation and Vulnerability (ipcc.ch) [Zmiana klimatu 2022: skutki, adaptacja i podatność].

(2)    Szacuje się, że do końca czerwca 2022 r. uniemożliwiony będzie wywóz z Ukrainy około 5 mln ton tego zboża. Ponadto w roku gospodarczym 2022/2023 może nie dojść do oczekiwanego wywozu kolejnych 20 mln ton ukraińskiej pszenicy. W danych tych nie uwzględniono skutków inwazji dla rosyjskiego wywozu pszenicy.

(3)    Plony pszenicy w UE sięgają średnio 5,3 t/ha w porównaniu z 4,3 t/ha w Ukrainie i poniżej lub blisko 3 t/ha w innych częściach świata.

(4)    COM(2021) 689 z 12.11.2021 „Plan awaryjny na rzecz zapewnienia zaopatrzenia w żywność i bezpieczeństwa żywnościowego w czasach kryzysu”.

(5)    Unijne obserwatoria rynku rolno-spożywczego: https://ec.europa.eu/info/food-farming-fisheries/farming/facts-and-figures/markets/overviews/market-observatories_pl .
Europejskie Centrum Monitorowania Rynku Produktów Rybołówstwa i Akwakultury (EUMOFA): https://www.eumofa.eu/
Krótkoterminowe perspektywy rynkowe dla produktów rolnych, kolejne wydanie zaplanowane na 4 kwietnia 2022 r.: https://ec.europa.eu/info/food-farming-fisheries/farming/facts-and-figures/markets/outlook/short-term_en#arablecrops

(6)    Europejski Fundusz Morski, Rybacki i Akwakultury (EFMRA) na podstawie art. 26 ust. 2 rozporządzenia (UE) 2021/1139.

(7)    Zgodnie z mechanizmem składowania określonym w art. 30 i 31 rozporządzenia (UE) nr 1379/2013 w sprawie wspólnej organizacji rynków produktów rybołówstwa i akwakultury.

(8)    Rozporządzenie (WE) nr 396/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 lutego 2005 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych poziomów pozostałości pestycydów w żywności i paszy pochodzenia roślinnego i zwierzęcego oraz na ich powierzchni, zmieniające dyrektywę Rady 91/414/EWG.

(9)    Długoterminowa wizja dla obszarów wiejskich UE – W kierunku silniejszych, lepiej skomunikowanych, odpornych i zamożnych obszarów wiejskich do 2040 r., COM(2021) 345 final.

(10)    Osiem koalicji, w których będzie uczestniczyć Komisja: Food is never waste (Żywność nigdy nie jest odpadem), Healthy Diets from Sustainable Food Systems for Children & all (Zdrowa dieta dzięki zrównoważonym systemom żywnościowym dla dzieci i dla wszystkich ludzi), School Meals Coalition (Koalicja na rzecz posiłków w szkołach), Aquatic and Blue foods (Żywność pochodzenia wodnego), Agroecology (Agroekologia), Zero Hunger (Zero głodu), Fighting food crises along the HDP nexus (Przeciwdziałanie kryzysom żywnościowym – powiązanie pomocy humanitarnej, rozwojowej i pokojowej), Sustainable Productivity Growth (Zrównoważony wzrost wydajności). Więcej informacji: https://foodsystems.community/coalitions/

(11)    https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/food-farming-fisheries/farming/documents/factsheet-agri-value-chains_en.pdf
https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/food-farming-fisheries/farming/documents/factsheet-agri-water-nutrients-waste_en.pdf

(12)    Projekty o wartości 30–35 mld EUR mogłyby być realizowane w perspektywie krótko- i średnioterminowej, np. w Hiszpanii, Niderlandach, Austrii i Szwecji.

(13)    COM(2020) 301 final.

(14)    Na przykład: „Phos4You: deploying phosphorus recycling from wastewater in North-West Europe” (Phos4You: wprowadzanie recyklingu fosforu ze ścieków w północno-zachodniej Europie)  Phos4You - PHOSphorus Recovery from waste water FOR YOUr Life | Interreg NWE (nweurope.eu)

(15)    Po wejściu w życie w dniu 15 lipca 2022 r. rozporządzenia (UE) 2019/1009 w sprawie udostępniania na rynku produktów nawozowych UE.

(16)    Crippa i in. (2021) Nature Food. http://www.nature.com/articles/s43016-021-00225-9 .

(17)    Europejski Fundusz Morski, Rybacki i Akwakultury.

(18)    Art. 141 ust. 2 rozporządzenia (UE) 2021/2115.

(19)    COM(2018) 757 final.

KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 23.3.2022

COM(2022) 133 final

ZAŁĄCZNIKI

do

KOMUNIKATU KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY EUROPEJSKIEJ, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

Zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego i zwiększenie odporności systemów żywnościowych

Załącznik 1

Światowe bezpieczeństwo żywnościowe i unijny łańcuch rolno-spożywczy

Sytuacja w UE

UE jest w dużej mierze samowystarczalna, jeśli chodzi o podstawowe produkty spożywcze. UE jest głównym eksporterem pszenicy i jęczmienia i w dużej mierze pokrywa własne spożycie innych podstawowych upraw i produktów, takich jak kukurydza czy cukier. UE jest również w dużej mierze samowystarczalna w zakresie produktów pochodzenia zwierzęcego, zarówno mlecznych, jak i mięsnych (z wyjątkiem mięsa baraniego i koziego oraz żywności pochodzenia morskiego), żywności pochodzenia morskiego, owoców i warzyw (brzoskwiń, nektaryn, jabłek, pomidorów, pomarańczy).

W przypadku niektórych konkretnych produktów UE jest jednak znaczącym importerem netto. W niektórych przypadkach produkty przywożone są trudne do zastąpienia, czy to ze względu na ilości, źródła przywozu, jakość czy koszty. Dotyczy to produktów tropikalnych (owoców tropikalnych, kawy, kakao), produktów rybnych i pasz oraz szeregu dodatków, takich jak witaminy i aminokwasy, które mają kluczowe znaczenie przy produkcji materiałów paszowych lub żywności. W szczególności 22 % białka paszowego w latach 2021–2022 pochodzi spoza UE, zaś w przypadku makuchów 1 (głównie z soi) odsetek ten sięga 75 %.

Skutki globalnego wzrostu cen towarów

Obecny ogólny wzrost cen towarów wykazuje pewne podobieństwo do gwałtownego wzrostu cen towarów spożywczych w 2008 r. pod względem ogólnego charakteru, na jaki w przypadku cen wszystkich towarów składają się: ich wysoki poziom, współzależność i duża zmienność. Teraz, tak jak i wtedy, wzrost cen nakładów w produkcji rolnej stanowi wielokrotność podwyżek cen żywności i ponownie eksponuje problem, z którym borykają się producenci, czyli wąskie gardła i opóźnienia w transmisji cen w łańcuchu żywnościowym, a jednocześnie i tak powoduje znaczny wzrost cen żywności.

Wykres 1. Fluktuacja cen towarów

Między tymi dwoma epizodami istnieją jednak pewne istotne różnice. Względne poziomy zapasów głównych towarów rolnych są obecnie wyższe. Chociaż w ciągu ostatnich czterech lat zapasy głównych towarów podstawowych zmniejszyły się nieznacznie, relacja zapasów do ich zużycia w ogóle nie przypomina poziomu poprzedzającego nagły wzrost cen w latach 2008–2010, nawet jeśli weźmie się pod uwagę to, że Ukraina i Rosja nie będą w pełni zaopatrywać rynków w bieżącym roku gospodarczym.

Od czasu wydania w 2008 r. komunikatu w sprawie cen żywności w Europie 2 , który powstał w następstwie gwałtownego wzrostu cen żywności w latach 2007–2008, znacznie zwiększono regulację i przejrzystość rynków towarowych. Komisja zalecała wówczas wspieranie konkurencyjności łańcucha dostaw żywności, zdecydowane egzekwowanie przepisów dotyczących konkurencji i ochrony konsumentów, przegląd i, w razie potrzeby, udoskonalenie regulacji dotyczących funkcjonowania łańcucha dostaw żywności, lepsze informowanie konsumentów i zniechęcanie do spekulacji na rynkach towarów rolnych i instrumentów pochodnych. Wszystkie te zalecenia zostały przełożone na działania ustawodawcze i polityczne (zob. załącznik 2), które stanowią solidny punkt wyjścia do przetrwania obecnej burzy.

Wpływ wysokich cen energii na rolnictwo i rybołówstwo w UE

Oprócz bezpośredniego narażenia na gwałtowny wzrost cen energii sektor spożywczy jest narażony na skutki inflacyjne związane z szeregiem produktów i usług. Jest on głównym odbiorcą nawozów i produktów fitosanitarnych, ale także maszyn i materiałów do pakowania żywności, i wpływa na niego gwałtowny wzrost kosztów transportu.

Szczególnie dotkliwe są skutki rosnących kosztów nawozów. Nawozy stanowią 18 % kosztów nakładów w gospodarstwach zajmujących się roślinami uprawnymi (średnia w latach 2017–2019). Gaz ziemny jest głównym czynnikiem decydującym o cenie nawozów azotowych. Stanowi on 60–80 % zmiennych kosztów nakładów na ich produkcję. Wysokie ceny hurtowe gazu ziemnego przekładają się na wysokie ceny nawozów (w przypadku nawozów azotowych takich jak mocznik ceny osiągnęły rekordowy poziom zbliżony do poziomów odnotowanych podczas kryzysu finansowego w latach 2007–2008). Niektórzy producenci nawozów w UE tymczasowo wstrzymali produkcję, ponieważ koszty energii były zbyt wysokie. Ceny nawozów mineralnych (fosforowych, a tym bardziej potasowych) są mniej skorelowane z cenami energii, choć znajdują się również pod presją ze względu na znaczenie Rosji i Białorusi w światowej produkcji.

Mimo że UE importuje z Rosji nawozy o wartości 3 mld EUR, zależność od przywozu nawozów azotowych pozostaje ograniczona, jako że ponad 90 % zużycia w UE unijny przemysł krajowy. Przemysł ten jest jednak w znacznym stopniu uzależniony od gazu pochodzącego z Rosji.

Sektor rybołówstwa również odczuwa poważne skutki wzrostu cen paliwa żeglugowego. Cena paliwa żeglugowego osiągnęła obecnie rekordową na przestrzeni ostatnich dwudziestu lat wysokość – wzrosła o 100 % w porównaniu ze średnią ceną w 2021 r. Przy tym poziomie cen paliwa większość segmentów floty UE znajduje się poniżej progu rentowności i nie pokrywa swoich kosztów operacyjnych. Wzrost kosztów energii elektrycznej jest głównym problemem dla sektora akwakultury (pompowanie i obieg wody) oraz sektorów przetwórstwa (linie produkcyjne i obiekty magazynowe/zamrażalnie).

Sytuacja w zakresie dochodów rolniczych

Dobre poziomy produkcji i ceny w rolnictwie UE doprowadziły do poprawy dochodu rolniczego na pracownika w UE w 2021 r. w porównaniu ze średnią za lata 2017–2019. Bardzo duży wzrost kosztów produkcji wywiera presję na marże, w szczególności w przypadku producentów żywca, zwłaszcza wieprzowiny, i akwakultury, którzy już teraz muszą się liczyć ze znacznie wyższymi kosztami pasz. W roku 2022 i 2023 należy się zatem spodziewać spadku średniego dochodu rolniczego na pracownika, co zniweluje zyski osiągnięte w latach 2020–2021, a w przypadku producentów żywca nastąpi poważniejszy spadek.

Wzrost kosztów logistyki i innych nakładów

Producenci żywności, handlowcy i sprzedawcy detaliczni ponoszą wyższe koszty transportu i logistyki (towarów przewożonych luzem, w kontenerach lub samolotami). Skutki pandemii COVID-19 i wyraźne ożywienie gospodarcze, które po niej nastąpiło, stały się przyczyną zatorów w morskich przewozach towarowych. W związku z kolejnymi zakłóceniami na Morzu Czarnym fracht morski będzie narażony na dodatkowe napięcia. W przypadku innych czynników produkcji również można zaobserwować wzrost kosztów: dotyczy to na przykład kosztów pakowania (pojemniki drewniane +37 %, papier i masa papiernicza +26 %, tworzywa sztuczne +13 %) 3 . Odnotowano ponadto, że niedobory siły roboczej i trudności z rekrutacją w unijnym przemyśle spożywczym również odgrywają pewną rolę (wzrost o 62 % odsetka niewykorzystania wolnych miejsc pracy w przemyśle wytwórczym).

Wzrost cen żywności w UE

Co nie mniej istotne, od lata 2021 r. detaliczne ceny żywności rosły, osiągając w styczniu 2022 r. przyrost wynoszący 5,6 % w skali roku, co stanowi najwyższy współczynnik od początku pandemii COVID-19. Żywność jest ważnym elementem ogólnej stopy inflacji (HICP 4 ) – jej udział w tym wskaźniku w UE-27 wynosi średnio 16 %, do czego można dodać kolejne 6 % na usługi gastronomiczne. Dla porównania, koszty energii w mieszkalnictwie i transporcie mają 10-procentowy udział w przeciętnym koszyku kosztów gospodarstw domowych.

Wpływ powyższych tendencji na państwa członkowskie jest różny, w zależności od ich krajowego kontekstu gospodarczego, struktury ich łańcuchów dostaw żywności oraz krajowych wzorców popytu konsumpcyjnego.

Wykres 2: Inflacja cen żywności w poszczególnych państwach członkowskich

Źródło: Eurostat (wybrane państwa członkowskie).

Ukraina, Rosja i światowe bezpieczeństwo żywnościowe

Rosyjska inwazja w Ukrainie nałożyła się na już napiętą sytuację na rynkach towarowych (energetycznych) i presję inflacyjną 5 . Wpływa ona ponadto na światowe bezpieczeństwo żywnościowe: Ukraina i Rosja są głównymi graczami na światowym rynku zbóż i nasion oleistych. Ukraińska produkcja stanowi 10 % światowego rynku pszenicy, 13 % rynku jęczmienia i 15 % rynku kukurydzy, ponadto Ukraina jest najważniejszym uczestnikiem rynku oleju z nasion słonecznika (ponad 50 % światowego handlu). W przypadku Rosji wartości te wynoszą odpowiednio 24 % (pszenica), 14 % (jęczmień) i 23 % (olej z nasion słonecznika). Rosja jest również ważnym eksporterem ryb białych, w szczególności mintaja dla przemysłu przetwórczego (16 % podaży).

Przywóz z Ukrainy i Rosji pokrywa ponad 50 % zapotrzebowania na zboża w Afryce Północnej i na Bliskim Wschodzie. W przypadku państw Afryki Wschodniej 72 % ich przywozu zbóż pochodzi z Rosji, a 18 % z Ukrainy. Ukraina jest również ważnym dostawcą kukurydzy (paszowej) do Unii Europejskiej i Chin.

Ukraina jest czwartym co do wielkości dostawcą żywności do UE i kluczowym źródłem zbóż (52 % przywozu kukurydzy do UE, 19 % pszenicy zwyczajnej), olejów roślinnych (23 % przywozu do UE) i nasion oleistych (22 % przywozu do UE, zwłaszcza rzepaku – 72 % przywozu do UE). Wywóz z Rosji do UE jest mniejszy.

Biorąc pod uwagę znaczenie Ukrainy w handlu międzynarodowym, zakłócenia w produkcji rolnej i logistyce w Ukrainie, w połączeniu ze wzrostem kosztów frachtu i ubezpieczeń, mają poważne konsekwencje dla rynków światowych, a tym samym dla cen zbóż. Od początku konfliktu odnotowano już gwałtowny wzrost światowych cen zbóż, które przewyższyły ceny z lat 2007–2008. Sytuacja ta zagraża nie tylko zaopatrzeniu w żywność ludności ukraińskiej, ale także bezpieczeństwu żywnościowemu tych państw spoza UE, które są uzależnione od przywozu towarów z Ukrainy.

Rosyjska inwazja na Ukrainę odbija się bardzo mocno na potencjale produkcji rolnej tego kraju. Oprócz ofiar w ludziach, zniszczeń i zagrożeń związanych z wojną występuje brak rąk do pracy w gospodarstwach rolnych i na polach, również w sąsiadujących z Ukrainą państwach członkowskich. Brakuje podstawowych czynników produkcji, które są trudne lub wręcz niemożliwe do zdobycia. W Ukrainie zdolność do wysiewu upraw jarych oraz zbiorów upraw zarówno jarych, jak i ozimych w roku 2022 będzie miała decydujące znaczenie, a skutki wojny prawdopodobnie będą odczuwalne przez następne lata, w dużej mierze ze względu na szkody wyrządzone przez wojnę w infrastrukturze i obiektach logistycznych. W Rosji, pomimo że wojna nie zakłóca produkcji, utrzymuje się niepewność co do zdolności tego kraju do wywozu dużych ilości przez Morze Czarne.

Bezpieczeństwo żywnościowe w kontekście globalnym

Bezpieczeństwo żywnościowe wciąż budzi coraz większe obawy na naszej planecie. Organizacja Narodów Zjednoczonych podkreśla, że zmiana klimatu i utrata różnorodności biologicznej stanowią poważne globalne zagrożenie dla bezpieczeństwa żywnościowego 6 . FAO donosi, że 811 mln osób nadal jest chronicznie niedożywionych, a połączenie szeregu czynników zagraża postępom w realizacji celu zrównoważonego rozwoju nr 2 „Zero głodu”. Można się spodziewać, że zmiana klimatu pogorszy sytuację, jeśli zabraknie skutecznych środków jej łagodzenia i przystosowywania się do niej. Rosnące ceny żywności mają bezpośredni wpływ na obywateli zarówno w krajach rozwijających się, jak i w krajach najsłabiej rozwiniętych, uzależnionych od zakupu żywności. Wskaźnik cen żywności FAO, odzwierciedlający comiesięczne zmiany międzynarodowych cen towarów, świadczy o coraz trudniejszej sytuacji: w lutym 2022 r. wynosił on średnio 140,7 pkt, co stanowi jego najwyższą wartość w historii – 3,1 pkt powyżej poprzedniego najwyższego poziomu z lutego 2011 r.

Mimo że główni odbiorcy pszenicy ukraińskiej i rosyjskiej podobno posiadają zapasy na kilka miesięcy, wzrost cen jest już odczuwalny w krajach znajdujących się w trudnej sytuacji, takich jak Syria i Liban, a także w Algierii.

W 2021 r. globalny brak bezpieczeństwa żywnościowego osiągnął bezprecedensowy poziom – ponad 161 mln osób wymagało pilnego wsparcia żywnościowego, a prawie 0,6 mln osób żyło na granicy głodu. Sytuacja ta może się jeszcze pogorszyć, jeżeli ceny żywności będą nadal rosły.

Załącznik 2

Działania następcze wynikające z komunikatu Komisji z 2008 r. do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów – Ceny żywności w Europie (COM(2008) 821 final)

(1)    Bilans pasz białkowych w UE, DG AGRI.

(2)      COM(2008) 821 final.

(3)       https://www.fooddrinkeurope.eu/wp-content/uploads/2022/03/Economic-Bulletin-on-Input-Costs-NovDec-2021-FINAL-public-version.pdf

(4)    Zharmonizowany indeks cen konsumpcyjnych.

(5)    Obszerną analizę można znaleźć w nocie informacyjnej Organizacji Narodów Zjednoczonych ds. Wyżywienia i Rolnictwa pt. „The importance of Ukraine and the Russian Federation for global agricultural markets and the risks associated with the current conflict” [Znaczenie Ukrainy i Federacji Rosyjskiej dla światowych rynków rolnych i ryzyko związane z obecnym konfliktem], 11 marca 2022 r., https://www.fao.org/3/cb9013en/cb9013en.pdf lub w dokumencie pt. „The Ukraine Conflict and Global Food Price Scares” [Konflikt w Ukrainie i popłoch na rynku światowych cen żywności], R. Vos, J. Glauber, M. Hernandez i D. Laborde, 1 marca 2022 r., https://www.foodsecurityportal.org/node/1921.

(6)     https://www.ipcc.ch/srccl/chapter/chapter-5/ , https://www.fao.org/documents/card/en/c/ca3129en/ .

(I)

   https://ec.europa.eu/competition/sectors/agriculture/retail_study_report_en.pdf

(II)

     https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/food-farming-fisheries/farming/documents/amtf-report-improving-markets-outcomes_en.pdf

(III)

   Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólną organizację rynków produktów rolnych.

(IV)   https://ec.europa.eu/info/food-farming-fisheries/farming/facts-and-figures/markets/overviews/market-observatories_pl  

(V)

      https://ec.europa.eu/info/food-farming-fisheries/farming/facts-and-figures/markets/outlook/short-term_en  

(VI)

      https://ec.europa.eu/growth/sectors/food-and-drink-industry/competitiveness-european-food-industry/european-food-prices-monitoring-tool_en