KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 18.11.2021

COM(2021) 701 final

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

na podstawie art. 29 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/541 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie zwalczania terroryzmu i zastępującej decyzję ramową Rady 2002/475/WSiSW oraz zmieniającej decyzję Rady 2005/671/WSiSW

{SWD(2021) 324 final}

1.Wprowadzenie    

W dniu 15 marca 2017 r. Parlament Europejski i Rada przyjęły dyrektywę (UE) 2017/541 w sprawie zwalczania terroryzmu 1 (dalej zwaną „dyrektywą”). Zastąpiła ona decyzję ramową 2002/475/WSiSW 2 (dalej zwaną „decyzją ramową”), a przyjęto ją, aby poprawić skuteczność ram prawnych UE poprzez rozszerzenie zakresu przestępstw związanych z terroryzmem, zapewnienie policji i prokuratorom narzędzi do zapobiegania przestępstwom terrorystycznym i ich zwalczania, a także poprzez lepsze reagowanie na szczególne potrzeby ofiar terroryzmu. Dla państw członkowskich związanych przepisami dyrektywy 3 (zwanych dalej „państwami członkowskimi”) określono w niej zharmonizowane definicje przestępstw terrorystycznych oraz ustanowiono normy minimalne dotyczące sankcji w dziedzinie przestępstw terrorystycznych, przestępstw dotyczących grupy terrorystycznej oraz przestępstw związanych z działalnością terrorystyczną. Stanowią one punkt odniesienia na potrzeby współpracy i wymiany informacji między organami krajowymi. Wspólna podstawa w UE zapobiega również występowaniu luk prawnych, które mogą być wykorzystywane przez terrorystów. Niedawne wydarzenia w Afganistanie ponownie uzmysłowiły nam, jak ważne jest istnienie solidnych ram służących zwalczaniu terroryzmu, m.in. środkami prawa karnego.    

Termin wprowadzenia przepisów do prawa krajowego upłynął w dniu 8 września 2018 r. We wrześniu 2020 r. Komisja stwierdziła, że w wyniku transpozycji dyrektywy znacząco zaostrzono podejście do terroryzmu w systemach wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych w państwach członkowskich oraz wzmocniono prawa przysługujące ofiarom terroryzmu 4 . Komisja stwierdziła jednak szereg problemów związanych z transpozycją (więcej informacji można znaleźć w sekcji 2).     

W art. 29 ust. 2 dyrektywy zobowiązano Komisję do przedstawienia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdania zawierającego ocenę wartości dodanej dyrektywy w zakresie zwalczania terroryzmu. Sprawozdanie powinno obejmować również wpływ dyrektywy na podstawowe prawa i wolności, w tym na zasadę niedyskryminacji, na praworządność oraz poziom ochrony i pomocy udzielanych ofiarom terroryzmu. Zgodnie z wytycznymi dotyczącymi lepszego stanowienia prawa 5 Komisja postanowiła również ocenić znaczenie, skuteczność, efektywność, spójność oraz europejską wartość dodaną dyrektywy. Wymienione kryteria ocenia się od daty wejścia w życie dyrektywy, tj. od dnia 20 kwietnia 2017 r., do czerwca 2021 r. Ponieważ Komisja przedstawiła swój wniosek dotyczący dyrektywy w 2015 r., jest to punkt odniesienia wykorzystywany do oceny sytuacji wyjściowej.    

Szczegółowe wyniki oceny oraz zastosowaną metodykę przedstawiono w dokumencie roboczym służb Komisji. W dniu 14 lipca 2021 r. w sprawie tego dokumentu roboczego służb Komisji skonsultowano się z Radą ds. Kontroli Regulacyjnej. W dniu 16 lipca 2021 r. wydała ona pozytywną opinię wraz z zaleceniami dotyczącymi poprawy, które wykorzystano do zmiany dokumentu. Najważniejsze wyniki oceny podsumowano w sekcji 3 niniejszego sprawozdania. W dniu 1 lipca 2021 r. Komisja zorganizowała specjalne warsztaty z państwami członkowskimi w celu omówienia dalszych działań; w warsztatach tych uczestniczyły również: Europol, Eurojust oraz biuro Koordynatora UE ds. Zwalczania Terroryzmu.

2.Kontekst

Dyrektywa stanowi podstawę działań podejmowanych w odpowiedzi na terroryzm przez organy wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych państw członkowskich. Te ramy prawne, wspólne dla państw członkowskich, stanowią punkt odniesienia na potrzeby wymiany informacji i współpracy. Dyrektywę przyjęto między innymi w celu uwzględnienia zmieniającego się charakteru zagrożenia terrorystycznego w UE, a także w celu wypełnienia zobowiązań prawnych UE i państw członkowskich wynikających z prawa międzynarodowego 6 , w szczególności w odniesieniu do zjawiska zagranicznych bojowników terrorystycznych oraz finansowania terroryzmu. Początkowo Komisja planowała przeprowadzenie oceny skutków w 2015 r. oraz, gdyby było to uzasadnione, przedstawienie wniosku ustawodawczego w 2016 r. Seria ataków terrorystycznych we Francji, Belgii, Danii i Niemczech podkreśliła jednak potrzebę niezwłocznego działania. W związku z tym, ze względu na pilną potrzebę przyjęcia dyrektywy, nie przeprowadzono oceny skutków, a wniosek Komisji został opublikowany w dniu 2 grudnia 2015 r.    

Ogólnym celem dyrektywy jest zwalczanie terroryzmu poprzez prawo karne. W szczególności dyrektywa ma na celu:

·zbliżenie definicji przestępstw terrorystycznych, przestępstw dotyczących grupy terrorystycznej oraz przestępstw związanych z działalnością terrorystyczną, stanowiących punkt odniesienia na potrzeby wymiany informacji i współpracy między właściwymi organami krajowymi;

·ustanowienie norm minimalnych dotyczących definicji przestępstw i grożących za nie sankcji w dziedzinie przestępstw terrorystycznych, przestępstw dotyczących grupy terrorystycznej oraz przestępstw związanych z działalnością terrorystyczną oraz

·wzmocnienie środków ochrony ofiar terroryzmu oraz wsparcia i pomocy na ich rzecz. 

W 2020 r. Komisja przedstawiła swoją ocenę transpozycji dyrektywy w sprawozdaniu 7 , w którym opisano pewne niedociągnięcia. Komisja uznała w szczególności, że do poprawy funkcjonowania dyrektywy przyczyniłaby się prawidłowa transpozycja na poziomie krajowym. Jak wspomniano w pkt 1, w sprawozdaniu z transpozycji stwierdzono kilka problemów dotyczących transpozycji. Niektóre z tym problemów to:

·niepełna lub nieprawidłowa transpozycja co najmniej jednego z przestępstw terrorystycznych wymienionych w art. 3 dyrektywy, w tym niekwalifikowanie wymienionych przestępstw jako przestępstwa terrorystyczne, co ma wpływ na transpozycję szeregu innych przepisów;

·brak transpozycji elementu „przyczynienia się do popełnienia”, o którym mowa w art. 6, 7, 8, 9 i 11 dyrektywy;

·niepełna lub nieprawidłowa transpozycja art. 9 odnoszącego się do podróżowania w celach terrorystycznych i art. 11 dotyczącego finansowania terroryzmu, tj. dwóch spośród nowych artykułów wprowadzonych dyrektywą oraz

·niedociągnięcia w transpozycji przepisów szczegółowych dotyczących ofiar terroryzmu.

Obecna ocena zawiera szerszą analizę funkcjonowania dyrektywy, wykraczającą poza samą transpozycję. Zastosowana na potrzeby oceny metodyka stanowiła połączenie badania źródeł wtórnych i badań terenowych. Odbyto konsultacje z szeroką grupą zainteresowanych stron. Znalazły się wśród nich organy państw członkowskich odpowiedzialne za wdrażanie dyrektywy, różne dyrekcje generalne Komisji, Europejska Służba Działań Zewnętrznych, Agencja Praw Podstawowych Unii Europejskiej (dalej zwana „FRA”), Agencja Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Ścigania („Europol”), Agencja Unii Europejskiej ds. Współpracy Wymiarów Sprawiedliwości w Sprawach Karnych („Eurojust”), społeczeństwo obywatelskie, w tym organizacje praw człowieka, środowisko akademickie i ośrodki analityczne oraz ogół społeczeństwa. W celu wsparcia oceny przeprowadzono zewnętrzne badanie oceniające (dalej zwane „badaniem zewnętrznym”). Przeprowadziło je przedsiębiorstwo ICF Consulting Services Limited w następstwie zaproszenia do składania ofert na podstawie umowy ramowej. Oceny dokonano przy zastosowaniu metody mieszanej, w oparciu o informacje uzyskane z rozmaitych źródeł. Ponadto na wniosek Komisji w kwietniu 2021 r. FRA przedstawiła Komisji uwagi dotyczące wpływu dyrektywy na podstawowe prawa i wolności. Na potrzeby swojego projektu badawczego FRA przeprowadziła wywiady z 107 praktykami (adwokatami, sędziami i sędziami śledczymi, przedstawicielami organów ścigania, prokuratorami, organizacjami pozarządowymi i środowiskiem akademickim). Jesienią 2021 r. FRA opublikuje bardziej szczegółowe sprawozdanie zawierające najważniejsze ustalenia i opinie FRA. Ponadto Eurojust przedstawił uwagi, w których skoncentrowano się na przepisach dyrektywy, do których odwoływano się w aktach oskarżenia i wyrokach skazujących wydanych w ostatnim czasie. Komisja zwróciła się o takie uwagi, aby uwzględnić informacje przekazane przez państwa członkowskie na podstawie decyzji 2005/671/WSiSW, zgodnie z wymogiem art. 29 ust. 2 dyrektywy. Ponadto Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) z własnej inicjatywy przeprowadził niezależną ocenę dyrektywy i sporządził sprawozdanie informacyjne, które również wykorzystano jako źródło do celów obecnej oceny 8 .    

3.Główne ustalenia

Zasadniczo ocena funkcjonowania dyrektywy jest pozytywna. Funkcjonowanie dyrektywy i stopień osiągnięcia przez nią zakładanych celów w dużej mierze odpowiada oczekiwaniom. W szczególności, na podstawie wymienionych wyżej źródeł, w toku oceny stwierdzono, co następuje:        

I.Zakres i definicje dyrektywy oraz zawarte w niej normy minimalne są zasadniczo wysoce adekwatne i należy się spodziewać zachowania tej adekwatności w kolejnych latach.

II.Cele dyrektywy zostały osiągnięte w zadowalającym stopniu. Istnieją jednak pewne czynniki, które ograniczają skuteczność dyrektywy, na przykład w odniesieniu do zwalczania terroryzmu skrajnie prawicowego.

III.Brak jest jednoznacznych dowodów potwierdzających dokładne koszty osiągnięcia wyników dyrektywy. Koszty związane z wdrożeniem dyrektywy wydają się być jednak niskie, a jednocześnie zdaniem większości zainteresowanych stron, z którymi się konsultowano, dyrektywa przyniosła pewne lub znaczące ulepszenia, takie jak większa jasność prawa i zacieśnienie współpracy.

IV.Zasadniczo dyrektywa jest spójna wewnętrznie W wyniku oceny stwierdzono również, że dyrektywa jest w dużej mierze spójna z innymi istotnymi interwencjami na szczeblu krajowym, unijnym i międzynarodowym.    

V.W odniesieniu do unijnej wartości dodanej w wyniku oceny stwierdzono, że dyrektywa przyniosła wartość dodaną wykraczającą poza to, co można byłoby osiągnąć jednostronnie przez państwa członkowskie lub na szczeblu międzynarodowym. Zapewniła również wartość dodaną w porównaniu z decyzją ramową. Dyrektywa ma wyraźną wartość dodaną w odniesieniu do zwalczania terroryzmu. Jeżeli chodzi o artykuły dotyczące praw ofiar terroryzmu (art. 24–26), opinie zainteresowanych stron na temat unijnej wartości dodanej tych przepisów były nieco bardziej podzielone, chociaż wyrażona przez nie ocena była ogólnie pozytywna.

VI.Dyrektywa ma wprawdzie wpływ na podstawowe prawa i wolności, ale ograniczenia spełniają w dużej mierze wymogi konieczności i proporcjonalności. Ogólnie zdaniem większości zainteresowanych stron, z którymi konsultowano się przy okazji badania zewnętrznego, wdrażanie dyrektywy nie było problematyczne z punktu widzenia praw podstawowych. Stwierdzono jednak, że pewne kwestie mogą powodować napięcia z punktu widzenia wymogów konieczności i proporcjonalności, przy czym niektóre z nich są bezpośrednio związane z zakresem dyrektywy, podczas gdy inne są z nim związane jedynie pośrednio (np. prawa procesowe osób podejrzanych o terroryzm). Pomimo środków ochronnych wprowadzonych w państwach członkowskich w celu zapobiegania dyskryminacji niektóre zainteresowane strony skrytykowały środki w zakresie zwalczania terroryzmu, w tym środki objęte dyrektywą, ze względu na ich ewentualny niekorzystny wpływ na grupy narażone na większe ryzyko dyskryminacji i rasizmu.

VII.Podobnie dyrektywa ma ograniczony wpływ na praworządność i ogólnie nie powoduje problematycznych skutków w tym względzie. Wyrażono jednak pewne wątpliwości dotyczące procesu przyjęcia dyrektywy (tj. brak oceny skutków) i jasności prawa, a także kwestii udowadniania zamiaru terrorystycznego i przewidywalności oraz wpływu na działania zgodne z prawem. Pomimo tych wątpliwości uznano, że ogólny negatywny wpływ tych kwestii jest ograniczony.

VIII.Zasadniczo dyrektywa ma pozytywny wpływ na poziom pomocy i ochrony udzielanych ofiarom terroryzmu. W związku z obowiązkami określonymi w art. 24–26 dyrektywy w wielu państwach członkowskich przyjęto środki dotyczące ochrony, wsparcia i praw ofiar terroryzmu. Jeżeli jednak chodzi o praktyczne wykonanie tych artykułów, szereg zainteresowanych stron wskazało problemy związane z udzielaniem pomocy i ochrony ofiarom w sprawach transgranicznych. Problemy dotyczące praktycznego wykonania przepisów ograniczają ogólny pozytywny wpływ dyrektywy na poziom pomocy i ochrony udzielanych ofiarom terroryzmu.

Pomimo ogólnej pozytywnej oceny odnotowano kilka kwestii ograniczających skuteczność dyrektywy.

Po pierwsze, szereg organów krajowych i sędziów zgłosiło trudności z udowodnieniem zamiaru terrorystycznego. Zamiar stanowi ważny element przepisów dyrektywy. Główne wyzwanie wiąże się z okolicznościami faktycznymi, a nie z koniecznością dalszego doprecyzowania stosowanego w dyrektywie terminu „czyn umyślny”. Dokładniej rzecz ujmując, problemy dotyczą najczęściej gromadzenia dowodów, zwłaszcza znajdujących się poza terytorium kraju, przy czym okoliczność ta występuje powszechnie w kontekście dyrektywy. Podobnie w odniesieniu do przestępstw polegających na podróżowaniu w celach terrorystycznych (art. 9–10) organy krajowe i przedstawiciele sądów i prokuratur zgłosili trudności w ustaleniu subiektywnego elementu zamiaru terrorystycznego, a także wskazali, że w praktyce trudno jest gromadzić dowody świadczące o takim zamiarze.    

Ponadto istnieją przesłanki świadczące o tym, że chociaż dyrektywa ma zastosowanie do wszystkich form terroryzmu, w praktyce niektórym państwom członkowskim trudno jest zaklasyfikować akty brutalnego prawicowego ekstremizmu jako akty terrorystyczne. Eurojust umożliwił przeprowadzenie rozmów z państwami członkowskimi w celu identyfikacji konkretnych wyzwań. Kwestię tę należy rozwiązać nie tylko po to, aby zwiększyć skuteczność dyrektywy, ale również aby zapewnić jej stosowanie w sposób niedyskryminacyjny. Główna powtarzająca się kwestia dotyczy trudności w udowodnieniu zamiaru terrorystycznego w przypadku działania przeprowadzonego przez prawicowe ugrupowanie ekstremistyczne lub sprawcę działającego w pojedynkę. Brak informacji o wartości dowodowej świadczących o zamiarze terrorystycznym, który to zamiar zgodnie z dyrektywą i przepisami krajowymi należy wykazać, aby móc zakwalifikować dany czyn jako przestępstwo terrorystyczne, wskazano jako jedną z głównych przeszkód w stosowaniu przepisów dotyczących zwalczania terroryzmu w ramach postępowań przygotowawczych w sprawie przestępstw związanych z prawicowym ekstremizmem i w ramach ścigania takich przestępstw.    

Kolejne wyzwanie wskazane przez praktyków wymiaru sprawiedliwości uczestniczących w warsztatach Eurojustu wiązało się ze specyfiką środowiska brutalnego prawicowego ekstremizmu. Ugrupowania i ruchy głoszące poglądy i ideologię prawicowego ekstremizmu cechują się niejednolitością ich członków i zwolenników, licznymi powiązaniami między dzisiejszymi organizacjami a działającymi od dawna prawicowymi ugrupowaniami ekstremistycznymi, a także różnorodnością potencjalnych celów. W takich warunkach mieszanych ideologii i rozmytych granic między ruchami organom wymiaru sprawiedliwości może być trudno rozpatrywać ściganie przestępstw na podstawie zarzutów uczestnictwa w działaniach grupy terrorystycznej, gdyż w tym celu należy ustalić wyraźny związek podejrzanego z organizacją. 

W toku oceny wskazano niektóre przepisy, których doprecyzowanie mogłoby przynieść korzyści. Przykładowo w kwestii przestępstw terrorystycznych (art. 3) niektóre państwa członkowskie zgłosiły trudności w ustaleniu kryteriów pozwalających na stwierdzenie, że dany czyn „mo[że] wyrządzić poważne szkody państwu lub organizacji międzynarodowej” (art. 3 ust. 1). Ponadto szereg zainteresowanych stron wskazało, że w podanej w dyrektywie definicji terminu „grupa terrorystyczna” nie uwzględniono zmiennego charakteru i rozluźnienia struktury grup terrorystycznych. W kwestii struktury takich grup definicja zawarta w dyrektywie zakłada określony stopień organizacji, co zdaniem niektórych zainteresowanych stron często nie ma miejsca. Strony te zwracają uwagę przede wszystkim na brak jasności co do wymaganego poziomu uczestnictwa w grupie terrorystycznej oraz sposobu określania takiego uczestnictwa.    

Pomimo ogólnego pozytywnego wpływu dyrektywy na poziom pomocy i ochrony zapewnianej ofiarom terroryzmu zidentyfikowano szereg wyzwań. W ramach całej oceny szczególnie wyraźnie widać ciężką sytuację ofiar terroryzmu w sprawach transgranicznych. W takich przypadkach kluczowa jest szybka i odpowiednia współpraca między państwami członkowskimi. Istnieją jednak przeszkody, które ograniczają skuteczność takiej współpracy i koordynacji. Przykładowo – nie wszystkie państwa członkowskie wyznaczyły pojedyncze punkty kontaktowe, do czego wezwano je w konkluzjach Rady z 2018 r. 9 i co znacznie ułatwiłoby wykonanie art. 26 dyrektywy. Ponadto brakuje bezpiecznego narzędzia do wymiany informacji w poszczególnych sytuacjach zarówno w bezpośrednim następstwie ataku, jak i w ramach długoterminowych działań następczych. Takie problemy ograniczają pozytywny wpływ dyrektywy na poziom pomocy i ochrony udzielanych ofiarom terroryzmu. Zasadniczo wpływ dyrektywy na poziom ochrony i pomocy udzielanych ofiarom terroryzmu, a w szczególności ofiarom w sprawach transgranicznych, jest mniejszy niż oczekiwano.

4.Wnioski i działania następcze

Jak wskazano w części 2, w sprawozdaniu z 2020 r. 10 Komisja stwierdziła pewne niedociągnięcia w transpozycji. Komisja obecnie nadal prowadzi ocenę transpozycji dyrektywy do prawa krajowego. Jeżeli z ustaleń będzie wynikać, że występują problemy związane z zapewnieniem zgodności, a przepisy krajowe nie będą w pełni zgodne z dyrektywą, Komisja może wszcząć postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Komisja zapoczątkowała ten proces w czerwcu 2021 r., kiedy to wszczęła postępowania w sprawie uchybienia wobec czterech państw członkowskich, wzywając je jednocześnie do zapewnienia prawidłowej transpozycji dyrektywy. W lipcu 2021 r. Komisja wszczęła kolejne postępowania w sprawie uchybienia przeciwko pięciu państwom członkowskim, zaś we wrześniu 2021 r. przeciwko kolejnym czterem.    

Oprócz ustaleń przedstawionych w sprawozdaniu z transpozycji, w toku oceny wskazano problemy, które mogłyby zostać złagodzone w drodze wymienionych poniżej działań.

4.1.Zamiar terrorystyczny a gromadzenie środków dowodowych    

Pierwsze wyzwanie stanowią zgłoszone trudności w udowodnieniu zamiaru terrorystycznego. W dużej mierze chodzi o trudności w gromadzeniu dowodów, zwłaszcza gdy dowody znajdują się poza terytorium kraju, co w obecnym kontekście stanowi powszechną okoliczność. W takich kwestiach związanych z gromadzeniem dowodów poza terytorium kraju, a zwłaszcza na obszarach dotkniętych konfliktami, Komisja i ESDZ będą wspierać państwa członkowskie w wykorzystywaniu informacji gromadzonych w rejonach konfliktów w celu identyfikacji, wykrywania i ścigania powracających zagranicznych bojowników terrorystycznych przez ustanowienie najlepszych praktyk, wymianę informacji, a także finansowanie projektów. Ponadto we wrześniu 2020 r. Eurojust opublikował memorandum w sprawie dowodów z rejonów konfliktów 11 . Zawiera ono przegląd doświadczeń związanych z wykorzystywaniem dowodów z rejonów konfliktów w postępowaniach karnych. W sprawozdaniu omówiono również istniejące wyzwania i sposoby ich przezwyciężenia, a także środki mające na celu usprawnienie wymiany informacji. Komisja zachęca państwa członkowskie do pełnego wykorzystania informacji zgromadzonych w memorandum. Komisja wzywa również państwa członkowskie do wykorzystania informacji zawartych w sprawozdaniu sieci punktów kontaktowych ds. ścigania ludobójstwa na temat łącznego ścigania zagranicznych bojowników terrorystycznych za najpoważniejsze zbrodnie wagi międzynarodowej i za przestępstwa związane z terroryzmem 12 . Komisja zachęca również państwa członkowskie do tego, aby w stosownych przypadkach w pełni wykorzystywać gromadzone w rejonach konfliktów informacje dotyczące osób podejrzanych o terroryzm, m.in. otrzymywane od zaufanych państw trzecich, a także zachęca do tworzenia wpisów w Systemie Informacyjnym Schengen oraz w razie potrzeby do sprawdzania informacji gromadzonych w rejonach konfliktów z informacjami z innych stosownych baz danych i źródeł (jak np. System Informacyjny Schengen, dane dotyczące przelotu pasażera, system informacyjny Europolu, bazy danych Interpol oraz EURODAC), przy pełnym poszanowaniu przepisów prawnych dotyczących korzystania z takich baz danych i systemów informacyjnych. Wykorzystywanie dowodów gromadzonych w rejonach konfliktów może stanowić kluczowe narzędzie zapewniające, aby również zagraniczni bojownicy terrorystyczni byli pociągani do odpowiedzialności przed wymiarem sprawiedliwości i nie unikali ścigania dzięki temu, że zbrodnie, których się dopuścili, zostały popełnione w miejscu o utrudnionym dostępie do dowodów. Należy zauważyć, że obecną dyrektywę przyjęto w szczególności po to, aby skuteczniej zwalczać zjawisko zagranicznych bojowników terrorystycznych. Komisja wzywa wreszcie państwa członkowskie do korzystania z europejskiego rejestru antyterrorystycznego prowadzonego przez Eurojust w celu szybkiej identyfikacji powiązań między sprawami dotyczącymi zwalczania terroryzmu oraz uzyskania wsparcia ze strony Eurojustu w zakresie koordynacji równoległych postępowań karnych.

Należy ponadto zauważyć, że w grudniu 2020 r. Komisja zaproponowała zwiększenie uprawnień Europolu. Dzięki temu Europol będzie w stanie skuteczniej współpracować z podmiotami prywatnymi, w szczególności wówczas, gdy posiadają one istotne informacje, ale trudno jest im ustalić państwa członkowskie, którym takie informacje są potrzebne. W takich przypadkach podmioty prywatne mogą udostępniać posiadane istotne informacje Europolowi, a następnie Europol według własnych ustaleń przekaże je odpowiednim państwom członkowskim. W ten sposób państwom członkowskim łatwiej będzie uzyskać dostęp do informacji, które mogą być przydatne w prowadzeniu postępowań przygotowawczych w sprawie przestępstw objętych dyrektywą i w ich ściganiu oraz w orzekaniu lub wydawaniu wyroków skazujących w takich sprawach.

4.2    Zwiększenie jasności prawa

Niektóre zainteresowane strony, z którymi przeprowadzono konsultacje, uważały ponadto, że niektóre przepisy dyrektywy warto doprecyzować bez konieczności wprowadzania jakichkolwiek zmian prawnych. W wyniku badania zewnętrznego zalecono, aby Komisja przyjęła nieregulacyjne wytyczne dla państw członkowskich dotyczące wykładni art. 1–14 dyrektywy. Potrzebę przyjęcia takich wytycznych omówiono z państwami członkowskimi podczas warsztatów w dniu 1 lipca 2021 r., w których uczestniczyły również Europol, Eurojust oraz biuro Koordynatora UE ds. Zwalczania Terroryzmu. Wszystkie państwa członkowskie, które zabrały głos, jednomyślnie stwierdziły, że dyrektywa jest wystarczająco jasna i nie widzą potrzeby opracowania nieregulacyjnych wytycznych. Państwa te wskazały również, że wykładnia przepisów należy do wyłącznej kompetencji sądownictwa. Z oceny wynika jednak, że inne zainteresowane strony, m.in. niektórzy sędziowie i prokuratorzy, dostrzegają potrzebę doprecyzowania niektórych przepisów. Komisja odnotowuje zatem, że wszczynane przez nią postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (o których mowa powyżej) również przyczynią się do zwiększenia jasności prawa, gdyż skutkują one wyjaśnieniem prawidłowej wykładni dyrektywy. Należy zauważyć, że właściwym organem do dokonywania oficjalnej wykładni prawa Unii jest wyłącznie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE).

4.3    Zwalczanie brutalnego prawicowego ekstremizmu    

W wyniku oceny ustalono również, że niektórym państwom członkowskim trudno jest zaklasyfikować akty brutalnego prawicowego ekstremizmu jako akty terrorystyczne. Rozwiązanie tej kwestii jest nie tylko istotne dla zwiększenia skuteczności dyrektywy, ale ma również kluczowe znaczenie dla zapewnienia stosowania dyrektywy w sposób niedyskryminacyjny. Główna powtarzająca się kwestia dotyczy trudności w udowodnieniu zamiaru terrorystycznego w połączeniu ze specyfiką środowiska brutalnego prawicowego ekstremizmu. Trudnościom w udowodnieniu zamiaru terrorystycznego można by częściowo zaradzić dzięki lepszemu wykorzystaniu istniejących dowodów. Mogłoby temu służyć nadanie większych uprawnień Europolowi, co pozwoliłoby mu skuteczniej współpracować z podmiotami prywatnymi oraz przekazywać pozyskane od nich informacje odpowiednim państwom członkowskim.

Ważne jest również, aby zyskać lepszy obraz środowiska brutalnego prawicowego ekstremizmu, a w szczególności aby zrozumieć specyfikę brutalnych prawicowych ugrupowań ekstremistycznych.

Komisja opracowuje obecnie przegląd działań służących rozwiązaniu problemu brutalnego prawicowego ekstremizmu w państwach członkowskich. Zostaną one opisane w dokumencie roboczym, który zostanie udostępniony państwom członkowskim jesienią 2021 r. Dokument ten będzie zawierać przegląd brutalnych ugrupowań ekstremistycznych i powiązanych z nimi symboli na szczeblu krajowym. Przegląd ma służyć lepszemu zrozumieniu sytuacji związanej ze zjawiskiem prawicowego ekstremizmu w UE oraz sformułowaniu zaleceń na potrzeby opracowania wspólnych podejść i działań.

Ponadto Forum UE ds. Internetu, skupiające rządy, Europol i przedsiębiorstwa technologiczne, m.in. w celu zwalczania treści terrorystycznych i przejawów brutalnego ekstremizmu w internecie, opracowuje „pakiet wiedzy” zawierający wykaz brutalnych prawicowych grup ekstremistycznych i terrorystycznych oraz ich symboli i manifestów, aby dostarczyć przedsiębiorstwom technologicznym wskazówek do działań w zakresie moderowania treści.

Wszystkie prowadzone prace mogą potencjalnie przysłużyć się do lepszego zrozumienia zjawiska brutalnego prawicowego ekstremizmu i terroryzmu i należy o nich bardziej systematycznie informować organy odpowiedzialne za prowadzenie postępowań przygotowawczych w sprawie przestępstw terrorystycznych i za ich ściganie oraz za orzekanie lub wydawanie wyroków skazujących w takich sprawach. Komisja proponuje zatem zorganizowanie pod koniec 2021 r. posiedzenia poświęconego stosowaniu przepisów w zakresie zwalczania terroryzmu w odniesieniu do aktów brutalnego prawicowego ekstremizmu. Celem takiego posiedzenia, które potencjalnie można zorganizować jako posiedzenie Eurojustu, byłoby zgromadzenie różnych zainteresowanych stron pracujących nad podobnymi kwestiami oraz przeanalizowanie możliwości dalszej współpracy w przyszłości.    

4.4    Zwiększenie ochrony i wsparcia udzielanych ofiarom terroryzmu    

W toku oceny ustalono wreszcie, że wpływ dyrektywy na poziom ochrony i pomocy udzielanych ofiarom terroryzmu, a w szczególności ofiarom w sprawach transgranicznych, jest mniejszy niż oczekiwano. Komisja zdecydowanie wzywa państwa członkowskie do wyznaczenia pojedynczych punktów kontaktowych dla ofiar terroryzmu, o co Rada apelowała w 2018 r. 13 i co znacznie ułatwiłoby wykonanie art. 26 dyrektywy. Jak dotąd uczyniło to 17 z 25 państw członkowskich objętych dyrektywą 14 . Kluczową rolę w organizacji współpracy między pojedynczymi punktami kontaktowymi odgrywa europejska sieć dotycząca praw ofiar 15 . Sieć pojedynczych punktów kontaktowych jest zintegrowana ze strukturami europejskiej sieci dotyczącej praw ofiar. W wyniku badania zewnętrznego zalecono, aby Komisja rozważyła zaproponowanie obowiązku ustanowienia takich pojedynczych punktów kontaktowych.    
Zasadniczo kwestii tych nie zidentyfikowano w toku przedmiotowej oceny po raz pierwszy i funkcjonuje już szereg unijnych inicjatyw służących zwiększeniu pomocy i ochrony udzielanych ofiarom terroryzmu. Ważnym działaniem – wymienionym wśród kluczowych działań w Strategii UE w zakresie praw ofiar (2020–2025) 16 – jest dwuletni projekt pilotażowy obejmujący uruchomienie unijnego centrum wiedzy specjalistycznej dla ofiar terroryzmu 17 . Centrum wspomaga państwa członkowskie w wykonywaniu przepisów UE w zakresie praw ofiar terroryzmu poprzez opracowywanie podręczników, organizowanie szkoleń oraz poprzez pełnienie roli ośrodka wiedzy fachowej we wszystkich kwestiach istotnych z punktu widzenia ofiar terroryzmu. W szczególności centrum ułatwia wymianę informacji i wiedzy między państwami członkowskimi w dziedzinie praw ofiar terroryzmu. W wyniku badania zewnętrznego zalecono kontynuację działalności unijnego centrum wiedzy specjalistycznej dla ofiar terroryzmu.

W wyniku badania zewnętrznego ustalono, że potrzebne może okazać się opracowanie dokumentu opisującego wszystkie obowiązki związane z ofiarami, przewidziane w dyrektywie oraz w dyrektywie o prawach ofiar 18 . Takie wytyczne powinny stanowić rozwinięcie już istniejącego unijnego podręcznika na temat ofiar terroryzmu 19 opracowanego przez unijne centrum wiedzy specjalistycznej dla ofiar terroryzmu i opublikowanego przez Komisję w styczniu 2021 r. 20 W wyniku badania zewnętrznego zalecono również, aby Komisja przedstawiła wytyczne dotyczące na przykład organizacji uroczystości ku czci ofiar oraz identyfikacji i rejestracji ofiar po ataku. Takie wytyczne mogłyby również obejmować interpretację praw ofiar.

Podobnie podczas warsztatów w dniu 1 lipca 2021 r. państwa członkowskie wymieniły różne potrzeby, w tym konieczność dalszej analizy dobrych praktyk oraz wyzwań w poszczególnych państwach członkowskich, opracowania protokołu zawierającego opis kroków podejmowanych po ataku oraz opracowania bezpiecznego narzędzia do wymiany informacji na temat poszczególnych ofiar, z pełnym poszanowaniem przepisów ogólnego rozporządzenia o ochronie danych 21 i dyrektywy o ochronie danych w sprawach karnych 22 . Państwa członkowskie były również zgodne co do istotnego znaczenia pojedynczych punktów kontaktowych oraz konieczności odbywania regularnych posiedzeń w ramach europejskiej sieci dotyczącej praw ofiar. Komisja rozważy wszystkie te propozycje, co obejmuje oferowanie wskazówek, przeprowadzi dalsze dyskusje z odpowiednimi zainteresowanymi stronami oraz podejmie szybkie i konkretne działania, aby poprawić sytuację ofiar terroryzmu.    

(1) Dyrektywa (UE) 2017/541 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie zwalczania terroryzmu, Dz.U. L 88 z 15.3.2017, s. 6.

(2) Decyzja ramowa Rady 2002/475/WSiSW z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie zwalczania terroryzmu, Dz.U. L 164 z 13.6.2002.

(3) Wszystkie państwa członkowskie UE z wyjątkiem Danii i Irlandii.

(4)  COM(2020) 619 final z 30.9.2020.

(5) SWD(2017) 350 z 7.7.2017.

(6) W szczególności zobowiązania dotyczące zagranicznych bojowników terrorystycznych oraz finansowania terroryzmu: rezolucja Rady Bezpieczeństwa ONZ 2178 w sprawie zagranicznych bojowników terrorystycznych (2014), Protokół dodatkowy do Konwencji Rady Europy o zapobieganiu terroryzmowi (2015) oraz standardy Grupy Specjalnej ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy dotyczące finansowania terroryzmu.

(7)  COM(2020) 619 final z 30.9.2020.

(8) Sprawozdanie Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, Ocena dyrektywy w sprawie zwalczania terroryzmu, SOC/675, 2021.

(9) W konkluzjach Rady w sprawie ofiar terroryzmu z 2018 r. (9719/18) państwa członkowskie wezwano do ustanowienia krajowych pojedynczych punktów kontaktowych dla ofiar terroryzmu. Wezwanie to powtórzono w konkluzjach Rady w sprawie praw ofiar z 2019 r. (2019/C 422/05).

(10)  COM(2020) 619 final z 30.9.2020.

(11)   Memorandum Eurojustu w sprawie dowodów z rejonów konfliktów | Eurojust | Agencja Unii Europejskiej ds. Współpracy Wymiarów Sprawiedliwości w Sprawach Karnych (europa.eu)

(12)   Łączne ściganie zagranicznych bojowników terrorystycznych za najpoważniejsze zbrodnie wagi międzynarodowej i za przestępstwa związane z terroryzmem | Eurojust | Agencja Unii Europejskiej ds. Współpracy Wymiarów Sprawiedliwości w Sprawach Karnych (europa.eu)

(13) W konkluzjach Rady w sprawie ofiar terroryzmu z 2018 r. (9719/18) państwa członkowskie wezwano do ustanowienia krajowych pojedynczych punktów kontaktowych dla ofiar terroryzmu. Wezwanie to powtórzono w konkluzjach Rady w sprawie praw ofiar z 2019 r. (2019/C 422/05).

(14) Belgia, Bułgaria, Czechy, Niemcy, Estonia, Grecja, Hiszpania, Francja, Chorwacja, Włochy, Łotwa, Litwa, Luksemburg, Niderlandy, Portugalia, Słowacja i Szwecja.

(15) Europejska sieć dotycząca praw ofiar jest utworzonym dzięki dotacji UE forum ekspertów krajowych, którzy prowadzą wymianę najlepszych praktyk oraz dyskusje na temat praw ofiar, w tym praw ofiar terroryzmu. Więcej informacji można znaleźć pod adresem: https://envr.eu/ .    

(16)  Komunikat Komisji pt. „Strategia UE w zakresie praw ofiar (2020–2025)”, (COM(2020) 258 final z 24.6.2020).

(17)   https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/criminal-justice/protecting-victims-rights/eu-centre-expertise-victims-terrorism_en  

(18) Dyrektywa 2012/29/UE, Dz.U. L 315 z 14.11.2012.

(19) https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/criminal-justice/protecting-victims-rights/eu-centre-expertise-victims-terrorism_en#documents  

(20)  Ponadto unijne centrum opracuje krajowy podręcznik dotyczący prawa ofiar terroryzmu dla poszczególnych państw członkowskich UE. 

(21) Rozporządzenie (UE) 2016/679, Dz.U. L 119/1 z 4.5.2016.

(22) Dyrektywa (UE) 2016/680, Dz.U. L 119/1 z 4.5.2016.