KOMISJA EUROPEJSKA

Strasburg, dnia 23.10.2018

COM(2018) 703 final

KOMUNIKAT KOMISJI

Zasady pomocniczości i proporcjonalności: wzmacnianie ich roli w kształtowaniu polityki UE

{COM(2018) 490}
{COM(2018) 491}

Zasady pomocniczości i proporcjonalności: wzmacnianie ich roli w kształtowaniu polityki UE

Chcę, aby Unia bardziej koncentrowała się na ważnych kwestiach, opierając się w tym celu na działaniach już podjętych przez obecną Komisję. Nie powinniśmy się wtrącać w codzienne życie Europejczyków, regulując każdy jego aspekt. Powinniśmy być wielcy w wielkich sprawach. Nie powinniśmy zarzucać obywateli strumieniem nowych inicjatyw lub starać się wciąż rozszerzać nasze kompetencje. Powinniśmy oddać kompetencje państwom członkowskim w sprawach, w których jest to zasadne.

Przewodniczący Jean-Claude Juncker – Orędzie o stanie Unii 2017

1.Wprowadzenie

Obecna Komisja koncentruje się na kwestiach, które są ważne. W centrum swoich działań umieściła kształtowanie polityki opartej na sprawdzonych danych oraz lepsze stanowienie prawa. Zaproponowała uszczuplone programy prac skoncentrowane na dziesięciu priorytetach przewodniczącego Junckera. Obecna Komisja podkreśla potrzebę bycia wielkim w wielkich sprawach, a w pozostałych – skromnym.

Pomocniczość i proporcjonalność są kluczowymi elementami realizowanego przez Komisję Programu lepszego stanowienia prawa, na którym Komisja opiera się, opracowując swoje wnioski dotyczące polityki. Komisja zainwestowała znaczne środki w lepsze stanowienie prawa i obecnie staje się ono jednym z podstawowych elementów strukturalnych Komisji. Wnioski z dotychczasowych doświadczeń oraz opinie zainteresowanych stron i społeczeństwa obywatelskiego znalazły się w samym centrum procesu kształtowania polityki przed projektami nowych aktów prawnych. Wysiłki Komisji doceniła niedawno Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju, według której Komisja zajmuje teraz czołowe miejsce 1 , jeżeli chodzi o dobre praktyki regulacyjne. Nie spoczywamy jednak na laurach. Komisja podsumowuje osiągnięcia w zakresie pakietu reform obejmującego cały cykl polityki, który wprowadziła w maju 2015 r. Reformy miały na celu zwiększenie otwartości i przejrzystości w procesie decyzyjnym UE, poprawę jakości nowego ustawodawstwa dzięki stosowaniu lepszej oceny skutków w odniesieniu do projektów aktów prawnych i nowelizacji oraz promowaniu ciągłego i spójnego przeglądu obowiązującego prawa Unii. Przegląd będzie koncentrował się na dopracowywaniu i dalszym ulepszaniu naszej polityki lepszego stanowienia prawa, w tym w zakresie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności.

Przeglądowi towarzyszą refleksje dotyczące przyszłości Europy, które są przedmiotem białej księgi przedstawionej przez Komisję w marcu 2017 r. Aby zobrazować możliwą sytuację Unii w 2025 r., w białej księdze przedstawiono pięć scenariuszy oraz zainicjowano proces obejmujący ponad 2 000 wydarzeń publicznych, których celem jest umożliwienie Europejczykom wypowiedzenia się na temat przyszłości Unii. Wypowiadając się na temat tej dyskusji w swoim orędziu o stanie Unii w 2017 r., przewodniczący Juncker przedstawił swoją wizję bardziej demokratycznej Unii opartej na wolności, równości i praworządności. Aby kontynuować prace w tym kierunku, przewodniczący Juncker powołał grupę zadaniową do spraw pomocniczości i proporcjonalności, która w krytyczny sposób przyjrzy się wszystkim dziedzinom polityki w celu zapewnienia, by Unia działała tylko tam, gdzie wnosi wartość dodaną, a w szczególności bardziej szczegółowo przeanalizuje scenariusz 4 „Robić mniej, ale efektywniej” 2 , zgodnie z którym Unia ma skoncentrować swoje ograniczone zasoby na mniejszej liczbie działań w celu skutecznej realizacji swoich priorytetów politycznych.

Komisja osiągnęła już postępy, jeżeli chodzi o znajdowanie rozwiązań służących skuteczniejszej realizacji unijnej polityki polegających na mniejszej aktywności na poziomie unijnym, a większej na poziomie krajowym. Obecnie ponad 97 % środków pomocy państwa wdraża się bezpośrednio na poziomie krajowym, regionalnym lub lokalnym, w oparciu o jasno zdefiniowane kryteria oraz bez konieczności uzyskiwania uprzedniej zgody Komisji. Również dzięki przyznaniu krajowym organom ochrony konkurencji odpowiednich uprawnień wydały one od 2004 r. około 85 % decyzji egzekwujących reguły ochrony konkurencji. Proponowane uproszczenie wspólnej polityki rolnej uwzględnia różnorodność uwarunkowań lokalnych w całej Unii oraz przywraca władzom krajowym odpowiedzialność za zapewnianie skutecznych i dostosowanych do lokalnych potrzeb rozwiązań, służących wspieraniu rolnictwa i środowiska.

W przyszłości podejście, które wypracowano czasie kadencji obecnej Komisji, powinno być w dalszym ciągu zakorzenione w działaniach Komisji. Powinno ono stać się częścią nieprzerwanego procesu refleksji na temat tego, w jakim zakresie UE powinna regulować życie codzienne obywateli lub kiedy nie powinna. Mając na uwadze ten cel, w niniejszym komunikacie określono sposoby wzmocnienia roli zasad pomocniczości i proporcjonalności w kształtowaniu polityki UE. Zainicjowano w nim w szczególności działania następcze Komisji podejmowane w związku z zaleceniami grupy zadaniowej oraz sposoby uwypuklania obszarów, w których powinni działać inni. Komisja zamierza doprecyzować szczegóły w ramach przeglądu lepszego stanowienia prawa w pierwszej połowie 2019 r. – po wysłuchaniu opinii wszystkich stron, w których interesie leży lepsze stanowienie prawa.

2.Znaczenie pomocniczości i proporcjonalności

Zasada pomocniczości dotyka istoty tego, czym zajmuje się Unia. Na podstawie Traktatów państwa członkowskie przyznały Unii niektóre uprawnienia, a zasada pomocniczości reguluje sposób, w jaki są one wykonywane. W obszarach nienależących do jej wyłącznej kompetencji Unia działa jedynie wtedy, gdy państwa członkowskie nie mogą w wystarczający sposób osiągnąć celów wyznaczonych na poziomie centralnym albo na poziomie regionalnym i lokalnym, lecz ze względu na rozmiary lub skutki przewidzianego działania możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii.

Kontrola przestrzegania tej zasady jest zasadniczo kwestią polityczną powierzoną instytucjom politycznym UE i parlamentom krajowym. Z tego względu przewodniczący Juncker podkreślił w swoich wytycznych politycznych 3 znaczenie wzmocnienia kontaktów z parlamentami narodowymi również z myślą o przybliżeniu Unii Europejskiej jej obywatelom. W protokołach nr 1 i 2 do Traktatów określono rolę parlamentów narodowych w Unii i uprawniono je do kontrolowania pomocniczości 4 . W szczególności wniosek Komisji dotyczący danego aktu ustawodawczego musi zostać przekazany parlamentom narodowym, które następnie w terminie ośmiu tygodni mogą przesłać uzasadnioną opinię, a każdy parlament narodowy dysponuje dwoma głosami. Jeżeli łączna liczba głosów przekroczy pewien próg 5 , Komisja musi poddać wniosek ponownej analizie i uzasadnić decyzję o jego podtrzymaniu, zmianie lub wycofaniu. Jeżeli wniosek podlegający zwykłej procedurze prawodawczej uzyskał zwykłą większość głosów przyznanych parlamentom narodowym, Komisja musi uzasadnić, dlaczego podtrzymuje swój wniosek (jeżeli go nie wycofuje ani nie zmienia), a Parlament Europejski i Rada muszą rozważyć, czy jest on zgodny z zasadą pomocniczości. Jeżeli zwykła większość członków Parlamentu Europejskiego lub 55 % członków Rady uzna, że wniosek narusza zasadę pomocniczości, wniosek nie będzie dalej brany pod uwagę. Trybunał Sprawiedliwości orzeka w sprawach skarg dotyczących naruszenia zasady pomocniczości wniesionych przez państwa członkowskie (lub zgłoszonych przez nie w imieniu parlamentów narodowych) lub przez Komitet Regionów, w przypadku gdy ma on prawo udziału w konsultacjach na mocy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

W praktyce pomocniczość polega na określeniu najlepszego poziomu zarządzania na potrzeby tworzenia i wdrażania polityki. Unia powinna angażować się jedynie wówczas, gdy jest to konieczne, oraz w przypadkach, gdy jej działanie przynosi wyraźne korzyści w stosunku do środków podejmowanych na szczeblu krajowym, regionalnym lub lokalnym. Potencjalna wartość dodana działań na poziomie UE oraz koszt dla UE wynikający z braku działania (który często nazywa się „kosztem braku działań na poziomie europejskim”) są ze sobą ściśle powiązane 6 . Ocena polityczna tego, czy dany unijny instrument polityki można uznać za wnoszący wartość dodaną, może być zmienna w czasie zależności od priorytetów politycznych w danym momencie.

Pomocniczość określa się często jako wybór między podjęciem działania na poziomie UE a brakiem działania. Nie jest to ujęcie prawidłowe. Pomocniczość oznacza pozostawienie przestrzeni na to, by odpowiedzialność za podjęcie działania wziął na siebie podmiot umiejscowiony na najbardziej odpowiednim poziomie zarządzania. Państwa członkowskie mają również swobodę działania tam, gdzie nie podejmuje działań Unia, a w odniesieniu do danej polityki może okazać się niezbędne podjęcie działań na wszystkich szczeblach zarządzania. Ogólnie w ocenach Komisji będzie badany unijny wymiar problemów i skutków każdej nowej inicjatywy.

Zgodnie z zasadą proporcjonalności wymaga się, by treść i forma działania na poziomie Unii nie wykraczały poza to, co jest konieczne, by osiągnąć wyznaczone cele 7 . W protokole nr 2 określono bardziej szczegółowo wymogi dotyczące proporcjonalności w odniesieniu do projektów aktów prawnych 8 . Należy ograniczać do minimum jakiekolwiek obciążenia finansowe lub administracyjne nakładane na Unię, rządy krajowe, władze lokalne i regionalne oraz podmioty gospodarcze, oraz zapewnić, by były one proporcjonalne do celów, które mają zostać osiągnięte. Dla Komisji oznacza to osiąganie celów naszej ambitnej polityki w sposób najprostszy i najmniej kosztowny, unikając przy tym niepotrzebnej biurokracji. Chodzi o ostrożne dopasowanie intensywności zaproponowanego środka do celu, który ma zostać osiągnięty. Proporcjonalność leży u podstaw realizowanej przez Komisję polityki lepszego stanowienia prawa oraz jej programu sprawności regulacyjnej. Trybunał Sprawiedliwości jest ostatecznym arbitrem w kwestii proporcjonalności i może uchylić akty, co do których uzna, że naruszyły tę zasadę.

Biorąc pod uwagę znaczenie poprawnego stosowania obu tych zasad 9 oraz ze względu na bliskie stosunki Komisji z parlamentami narodowymi, Komisja publikuje sprawozdanie roczne dotyczące obu tych kwestii. Niniejszemu komunikatowi towarzyszą sprawozdanie roczne za 2017 r. w sprawie stosunków między Komisją Europejską a parlamentami narodowymi oraz sprawozdanie roczne za 2017 r. w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności.

3.Pomocniczość i proporcjonalność: kluczowe elementy lepszego stanowienia prawa

Pomocniczość i proporcjonalność to kluczowe elementy podejścia Komisji do lepszego stanowienia prawa, które opiera się na trzech podstawowych procesach: ewaluacji, ocenie skutków i konsultacjach z zainteresowanymi stronami. Komisja zainwestowała znaczne środki w doskonalenie swojego podejścia. Zmiany te spowodowały również istotną poprawę, jeżeli chodzi o ocenę pomocniczości i proporcjonalności:

–Komisja zwiększyła przejrzystość swojej pracy, jej legalność i odpowiedzialność za nią. Strona internetowa poświęcona udziałowi obywateli w procesie kształtowania prawa daje zainteresowanym stronom możliwość wzięcia pełnego udziału w pracach Komisji w całym cyklu polityki 10 – od dostarczania informacji zwrotnych na temat wstępnych koncepcji do przekazywania uwag na temat przyjętych wniosków Komisji oraz projektów aktów delegowanych i wykonawczych;

–ważniejszym inicjatywom towarzyszą konsultacje publiczne, a najważniejsze z nich będą dostępne we wszystkich językach urzędowych;

–w maju 2015 r. Komisja przygotowała pierwsze zintegrowane wytyczne dotyczące lepszego stanowienia prawa, a w 2017 r. ukończyła ich gruntowną aktualizację. Te wytyczne i narzędzia stanowią podstawę ukierunkowania działań służb Komisji w całym cyklu polityki 11 i spowodowały rewizję wskazówek dotyczących sposobu oceny pomocniczości i proporcjonalności. Publikuje się je, by ułatwiać Parlamentowi Europejskiemu, Radzie i innym zainteresowanym stronom dalsze angażowanie się w proces kształtowania polityki Unii;

–utworzono nową Radę ds. Kontroli Regulacyjnej 12 , w skład której powołano trzech członków spoza instytucji europejskich. Ta niezależna Rada kontroluje jakość ocen skutków i wybranych ewaluacji obowiązujących przepisów oraz udostępnia publicznie wszystkie swoje opinie. Co do zasady wymaga się pozytywnej opinii Rady dotyczącej oceny skutków. W przeciwnym wypadku Komisja musi przedstawić publiczne uzasadnienie swojej decyzji o kontynuacji prac. Niedociągnięcia w analizie pomocniczości i proporcjonalności należą do najczęstszych przyczyn wydania opinii negatywnych 13 ;

–eksperci z platformy REFIT 14 wspierają Komisję w dostarczaniu rozwiązań mających na celu uproszczenie obowiązujących przepisów. Platforma przy pomocy przedstawiciela z Komitetu Regionów przyjęła ponad 80 opinii.

–w kwietniu 2016 r. Parlament Europejski, Rada i Komisja Europejska podpisały nowe Porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie lepszego stanowienia prawa 15 . Uwzględniono w nim wszystkie aspekty lepszego stanowienia prawa, w tym te dotyczące: pomocniczości i proporcjonalności, przejrzystości procedury ustawodawczej, stosowania aktów delegowanych oraz rocznego i wieloletniego programowania priorytetów politycznych.

Dzięki stosowaniu tych narzędzi lepszego stanowienia prawa możliwe jest opracowywanie bardziej proporcjonalnych wniosków ustawodawczych 16 . Skuteczne stosowanie prawa Unii jest również kluczowe dla osiągnięcia zamierzonych korzyści w praktyce. Ocena skutków i ewaluacja pomagają zapewnić skuteczne wdrażanie. Uzupełniono je o bardziej strategiczne podejście 17 do wdrażania i egzekwowania prawa Unii, w tym poprzez wsparcie państw członkowskich w prawidłowym wdrażaniu prawa Unii oraz dzięki skoncentrowaniu się na postępowaniach w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w odniesieniu do problemów systemowych, w których działania Komisji w zakresie egzekwowania prawa mogą przynieść rzeczywistą zmianę.

Komisja dokonuje obecnie przeglądu funkcjonowania omawianej polityki lepszego stanowienia prawa oraz aktywnie zasięga opinii wszystkich zainteresowanych stron 18 . Celem przeglądu będzie określenie, czy i w jaki sposób nasze narzędzia lepszego stanowienia prawa można wykorzystywać bardziej skutecznie i efektywnie, wzmacniając równocześnie rolę pomocniczości i proporcjonalności w kształtowaniu przez nas polityki. 

Sprawozdanie grupy zadaniowej ds. zasad pomocniczości, proporcjonalności i „robić mniej, ale efektywniej”

W skład grupy zadaniowej weszli członkowie Komitetu Regionów i parlamentów krajowych. Grupa przeanalizowała rolę pomocniczości i proporcjonalności w pracy instytucji, rolę władz lokalnych i regionalnych w tworzeniu polityki UE oraz kwestię tego, czy uprawnienia dotyczące obszarów polityki lub kompetencje można pozostawić lub przekazać z powrotem państwom członkowskim. W ciągu zaledwie sześciu miesięcy, korzystając z uwag otrzymanych od wielu zainteresowanych stron, grupa zadaniowa opracowała kompleksową i ukierunkowaną odpowiedź na te kwestie 19 .

W sprawozdaniu grupy zadaniowej przedstawiono dziewięć zaleceń wraz z szeregiem działań, które pomogą w ich wdrażaniu. Obejmują one proces opracowywania polityki przez Komisję, rolę parlamentów narodowych w rozpatrywaniu wniosków Komisji oraz procedurę ustawodawczą.

Kluczowe ustalenia są następujące:

–potrzebny jest nowy sposób pracy, aby tworzyć lepsze akty prawne w oparciu o wspólne zrozumienie zasad pomocniczości i proporcjonalności w całym cyklu polityki;

–potrzebna jest bardziej „aktywna pomocniczość” 20 , która zwiększy skuteczność wyrażania opinii przez władze lokalne i regionalne oraz parlamenty narodowe i która będzie promować większą odpowiedzialność to, czym zajmuje się Unia;

–Unia powinna efektywniej wykorzystywać swoje zasoby i określić priorytety swoich działań, ale nie ma powodów, by ponownie przekazać państwom członkowskim kompetencje przyznane na mocy Traktatu lub całe obszary polityki.

Zalecenia grupy zadaniowej przedstawiono w załączniku do niniejszego komunikatu. Wiele zaleceń dotyczy zastosowania lepszego stanowienia prawa w praktyce. Komisja popiera przedstawioną przez grupę zadaniową analizę potrzeby zwiększenia nacisku na stosowanie zasad pomocniczości i proporcjonalności w kształtowaniu polityki UE w ramach szerszego Programu lepszego stanowienia prawa. Konieczne jest, by 41 izb parlamentów narodowych, 74 regionalne zgromadzenia ustawodawcze, 280 regionów oraz 80 000 władz lokalnych, które odgrywają zasadniczą rolę we wdrażaniu prawa Unii, było bardziej zaangażowanych w proces kształtowania polityki. Aktywna pomocniczość oraz nowy sposób pracy z tymi podmiotami przyczynią się do osiągnięcia celów dobrze funkcjonującej polityki, jednocześnie zwiększając zrozumienie oraz odpowiedzialność za to, czym zajmuje się Unia.

4.Działania mające na celu wzmocnienie roli pomocniczości i proporcjonalności

Komisja dokładnie przeanalizowała sprawozdanie grupy zadaniowej i zwraca uwagę na wskazane poniżej obszary, w których należy podjąć działania.

4.1.Promowanie wspólnego rozumienia zasad pomocniczości i proporcjonalności

Mimo że wszystkie podmioty zaangażowane w kształtowanie polityki UE muszą przestrzegać zasad pomocniczości i proporcjonalności, nie ma wspólnej definicji, która wspierałaby pracę każdej instytucji. Protokół nr 2 do Traktatów, który dotyczy pomocniczości i proporcjonalności, nie zawiera już obrazowych kryteriów, które niegdyś stanowiły element podobnego protokołu załączonego do traktatu z Amsterdamu.

W maju 2015 r. Komisja opublikowała pierwsze zintegrowane wytyczne dotyczące swojego sposobu realizacji lepszego stanowienia prawa. Wytyczne te obejmują cały cykl polityki, w tym ocenę zasad pomocniczości i proporcjonalności 21 . W wytycznych uwzględniono już kryteria pierwotnie zawarte w traktacie z Amsterdamu. Grupa zadaniowa zaproponowała stosowanie instrumentu służącego przeprowadzaniu ocen dotyczących pomocniczości i proporcjonalności oraz przedstawianiu w uporządkowany sposób ich rezultatów („tabela ocen”) 22 . Instrument ten załączono do niniejszego komunikatu. Komisja nie prezentuje obecnie rezultatów swoich ocen w formie „tabeli oceny”, lecz w przyszłości Komisja zamierza włączyć tę tabelę do wytycznych dotyczących lepszego stanowienia prawa i wykorzystywać ją w ramach ocen skutków, ewaluacji i uzasadnień, które towarzyszą jej wnioskom ustawodawczym. Na początku każdej procedury ustawodawczej wnioski te przekazuje się Parlamentowi Europejskiemu, Radzie, parlamentom narodowym i (w stosownych przypadkach) komitetom doradczym.

Komisja zwraca uwagę, że zarówno Parlament Europejski, jak i Rada uznają znaczenie zasady pomocniczości w ich regulaminach wewnętrznych, oraz że obie te instytucje zobowiązały się do pełnego uwzględnienia w procedurze ustawodawczej oceny skutków dokonanej przez Komisję 23 . Pełne korzyści płynące z tabeli oceny można osiągnąć dopiero wówczas, gdy korzystają z niej wszystkie strony biorące udział w procesie decyzyjnym. Teraz do Parlamentu Europejskiego i Rady należy decyzja, czy w trakcie procedury ustawodawczej kwestiom pomocniczości i proporcjonalności należy poświęcić dodatkową uwagę oraz czy należy uwzględniać te kwestie w sposób szczególny i systematyczny. W szczególności współprawodawcy często wprowadzają istotne zmiany do wniosków Komisji, ale skutki tych zmian oraz obawy dotyczące pomocniczości i proporcjonalności rzadko są oceniane. Komisja wzywa współprawodawców do skuteczniejszego wywiązywania się ze spoczywającego na nich zobowiązania do przygotowywania ocen skutków istotnych zmian, które wprowadzili 24 . Komisja uważa również, że parlamenty narodowe powinny stosować przedstawioną powyżej tabelę oceny, która – w stosownych przypadkach – będzie dostosowana do ich celów. Komisja uważa, że zapewni to większy wpływ ich uzasadnionych opinii, ale nie uniemożliwi im wyrażania w ich opiniach innych obaw, które nie dotyczą pomocniczości i proporcjonalności.

Zdaniem Komisji w wielu przypadkach istnieje możliwość lepszego odzwierciedlenia poglądów parlamentów narodowych i regionalnych oraz władz lokalnych i regionalnych przez każde państwo członkowskie w trakcie procedury ustawodawczej. Te szczeble administracyjne znajdują się najbliżej rzeczywistego wdrażania prawodawstwa i mają bogate doświadczenie, którym mogą się dzielić. Chociaż to współprawodawcy decydują o tym, czy należy zaangażować przedstawicieli władz lokalnych i regionalnych w procedurę ustawodawczą, Komisja uważa, że większa przejrzystość procedury ustawodawczej pozwoliłaby zwiększyć świadomość i zaangażowanie władz lokalnych i regionalnych oraz ogółu społeczeństwa. Komisja wspiera bieżące wysiłki na rzecz zwiększenia przejrzystości i dostępności procedury ustawodawczej dzięki ulepszeniom bazy EUR-Lex 25 oraz zgodnie z Porozumieniem międzyinstytucjonalnym w sprawie lepszego stanowienia prawa (takie jak wspólna baza danych aktów ustawodawczych). Działania następcze w związku z najnowszym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości 26 i ustaleniami Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie przejrzystości rozmów trójstronnych zwiększą przejrzystość i pomogą wszystkim zainteresowanym stronom uczestniczyć w demokratycznym procesie decyzyjnym. Komisja jest gotowa, by wziąć konstruktywny udziału w tych pracach.

Spełniając swoje zobowiązanie wynikające z Porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie lepszego stanowienia prawa, Komisja w każdym przypadku będzie nadal informować współprawodawców o informacjach zwrotnych, jakie otrzymuje na temat swoich wniosków, również od władz lokalnych i regionalnych.

4.2.Umożliwienie parlamentom narodowym sprawowanie skuteczniejszego nadzoru

Parlamenty narodowe mają prawo do zgłaszania obaw dotyczących stosowania zasady pomocniczości w terminie ośmiu tygodni od otrzymania wniosku Komisji 27 . Przy określaniu ośmiotygodniowego terminu Komisja wyłączyła już miesiąc sierpień. Komisja jest zdania, że należy również wyłączyć okres świąt Bożego Narodzenia i Nowego Roku, ale nie może podjąć jednostronnej decyzji w tej sprawie, ponieważ każde przedłużenie terminu ma również wpływ na prace Parlamentu Europejskiego i Rady. Komisja zwraca się do współprawodawców o przedstawienie opinii w tej sprawie, tak aby uwzględnić wolę parlamentów narodowych w sposób pragmatyczny, który nie wpływa na odpowiednie postanowienia Traktatu.

W swoim rocznym sprawozdaniu w sprawie pomocniczości i proporcjonalności Komisja przedstawia wnioski ustawodawcze, które otrzymały największą liczbę uzasadnionych opinii. Komisja zgadza się jednak z grupą zadaniową, że powinna zwiększyć widoczność poglądów parlamentów narodowych. Komisja zamierza przygotować zbiorczą odpowiedź w przypadku, gdy znaczna liczba parlamentów narodowych zgłosiła podobne obawy, nawet jeżeli próg zastosowania procedury „żółtej kartki” nie zostanie osiągnięty. Opinie parlamentów regionalnych mających kompetencje ustawodawcze przesłane bezpośrednio do Komisji mogłyby również zostać odzwierciedlone bez wpływu na podstawową rolę parlamentów narodowych w funkcjonowaniu mechanizmu kontroli zasady pomocniczości. Zagregowana odpowiedź zawierałaby stanowisko Komisji w odniesieniu do poruszonych kwestii i zostałaby przekazana Parlamentowi Europejskiemu i Radzie najszybciej, jak to możliwe, biorąc pod uwagę dążenie do nieopóźniania procedury ustawodawczej.

Komisja zachęca parlamenty krajowe do konsultacji z parlamentami regionalnymi oraz współpracy w sprawach UE. Działanie to może pomóc w zwiększeniu widoczności obaw parlamentów regionalnych i przyczynić się do udoskonalenia oceny kwestii związanych z pomocniczością, ale Komisja jest zdania, że taka współpraca pozostaje w całości w gestii tych parlamentów.

4.3.Bardziej aktywny udział władz lokalnych i regionalnych

Obecna Komisja otworzyła swoje procesy kształtowania polityki na zaangażowanie z zewnątrz, a także na aktywne zaangażowanie we współpracę z partnerami społeczno-gospodarczymi w zakresie opracowywania i wdrażania prawodawstwa w dziedzinie polityki społecznej i regionalnej. Komisja prowadzi już intensywne konsultacje z partnerami społecznymi, w tym również przewidziane traktatowo dwuetapowe konsultacje w dziedzinie polityki społecznej. Na początku każdej nowej inicjatywy publikowane są plany działania zawierające wyjaśnienia dotyczące planowanych kroków Komisji. Plany te zachęcają do przekazywania informacji zwrotnych i umożliwiają wszystkim zainteresowanym stronom przygotowanie się do różnych działań konsultacyjnych. Konsultacje publiczne towarzyszą obecnie każdej większej inicjatywie, a kwestionariusze tłumaczy się na wszystkie języki urzędowe w przypadku inicjatyw uwzględnionych w rocznym programie prac. Projekty aktów delegowanych i aktów wykonawczych przed ich sfinalizowaniem publikuje się również w internecie. Na początku procesu legislacyjnego Komisja przekazuje również współprawodawcom informacje zwrotne dotyczące jej wniosków, które otrzymuje od wszelkich zainteresowanych stron (w tym władz lokalnych i regionalnych) 28 .

Pomimo tych postępów na wczesnym etapie kształtowania polityki ważny głos władz lokalnych i regionalnych jest często niesłyszalny. Władze lokalne i regionalne oraz zgromadzenia regionalne różnią się od innych zainteresowanych stron, ponieważ odgrywają zasadniczą rolę we wdrażaniu prawa Unii. W związku z tym wszyscy muszą dołożyć większych starań, by zapewnić lepsze uwzględnienie ich doświadczenia i poglądów w procesie kształtowania polityki. W kontekście trwającego obecnie przeglądu lepszego stanowienia prawa Komisja przeanalizuje możliwości w prowadzenia zmian w swoich kwestionariuszach w taki sposób, by można było wyodrębnić w nich część poświęconą kwestiom budzącym obawy władz lokalnych i regionalnych. Komisja poprawi również sposób, w jaki przedstawia opinie władz lokalnych i regionalnych w swoich ocenach skutków, ewaluacjach i uzasadnieniach. Ze swojej strony Komisja zachęca władze lokalne i regionalne do rejestrowania się na portalu internetowym Komisji 29 , na którym wszystkie zainteresowane strony mogą wnieść wkład w kształtowanie polityki. Komisja będzie również ogłaszać ważne inicjatywy w mediach społecznościowych, ale organizacje reprezentujące władze lokalne i regionalne powinny rozważyć, w jaki sposób mogą propagować zaangażowanie tych władz.

4.4.Poprawa oceny i prezentacji odpowiednich skutków

Przepisy Unii mogą mieć szczególnie istotne skutki na szczeblu lokalnym i regionalnym oraz dla organów publicznych. Komisja opracowała metody oceny oddziaływania terytorialnego 30 , które od 2016 r. były testowane w odniesieniu do szeregu wniosków ustawodawczych. Podejście Komisji polega na ocenie tych skutków, gdy są one istotne dla procesu decyzyjnego i jest to proporcjonalne (na przykład w przypadku dużych różnic między regionami). Komisja zamierza podnieść znaczenie tej kwestii w wytycznych dla swoich pracowników oraz, jak wskazano wcześniej, w swoich ocenach skutków, ewaluacjach i uzasadnieniach przedstawi oceny pomocniczości (w tym europejskiej wartości dodanej) i proporcjonalności w sposób bardziej przejrzysty. Nie zawsze jednak jest oczywiste, że takie skutki są prawdopodobne lub że istnieją nieprzetworzone dane pozwalające na dokonanie szczegółowej oceny. Bardziej aktywne zaangażowanie władz lokalnych i regionalnych w procesy konsultacyjne jest istotnym elementem poprawy jakości ocen oddziaływania terytorialnego.

4.5.Ocena obowiązującego prawodawstwa pod kątem pomocniczości

Misją programu sprawności regulacyjnej (REFIT) Komisji jest zapewnienie, aby przepisy Unii stale odpowiadały założonym celom, oraz upraszczanie ich tam, gdzie to możliwe, bez utrudniania realizacji ich zamierzonych celów 31 . Platforma REFIT wspiera Komisję w realizacji tego zadania. Komisja podtrzymuje pięcioletni plan kroczący wszystkich ocen obowiązującego prawodawstwa. W każdej z nich należy ocenić obecne znaczenie, efektywność ekonomiczną, potencjał uproszczenia oraz europejską wartość dodaną prawodawstwa. Najważniejsze oceny są również załączone do rocznego programu prac Komisji.

Prace platformy będą kontynuowane do końca kadencji obecnej Komisji. Wysłuchamy opinii członków platformy i uważnie ocenimy wyniki konsultacji z zainteresowanymi stronami, które rozpoczęliśmy w sprawie lepszego stanowienia prawa. Uważamy jednak, że są już przekonujące argumenty przemawiające za przekształceniem platformy w celu bardziej ukierunkowanego rozwiązania kwestii poruszonych przez grupę zadaniową. Na przykład rozszerzenie ukierunkowania platformy, aby uwzględnić kwestie pomocniczości, proporcjonalności, gęstości legislacyjnej 32 oraz rolę władz lokalnych i regionalnych we wdrażaniu prawa Unii obok jej stałego ukierunkowania na upraszczanie. Uważamy, że zmianie będzie musiał również ulec jej skład, aby uwzględnić większą obecność władz lokalnych i regionalnych, na przykład poprzez zastąpienie ekspertów z państw członkowskich. Można by również rozważyć silniejsze powiązania z pracami i sieciami Komitetu Regionów. Ustanowienie nowej platformy będzie jednak zadaniem następnej Komisji. W międzyczasie Komisja z zadowoleniem przyjmuje zamiar utworzenia przez Komitet Regionów sieci ośrodków regionalnych mających na celu przekazywanie informacji od władz lokalnych i regionalnych do procesu kształtowania polityki i oczekuje na wyniki projektu pilotażowego obejmującego dwadzieścia regionów.

Grupa zadaniowa wyraziła obawy co do stosowania aktów delegowanych i wykonawczych w przypadkach, w których Komisja jest uprawniona przez Parlament Europejski i Radę do przyjmowania przepisów szczegółowych w celu terminowego wdrożenia prawa Unii. Chociaż akty te nie są kontrolowane przez parlamenty krajowe w ramach funkcjonowania protokołu nr 2 do Traktatów, obecna Komisja znacznie poprawiła przejrzystość w zakresie aktów delegowanych i aktów wykonawczych 33 . Projekt tekstu aktu prawnego jest zamieszczany w internecie na cztery tygodnie przed jego sfinalizowaniem. Wszystkie zainteresowane strony mają teraz okazję, by wraz z Komisją poważnie zaangażować się w prace nad treścią każdego projektu aktu. Przeprowadzając ewaluację obowiązujących aktów prawnych, Komisja w przyszłości zapewni, aby w ramach programu REFIT dokładniejszej analizie poddawano akty delegowane i wykonawcze.

5.Wnioski i dalsze kroki: konferencja w Bregencji

Obecna Komisja przedstawiła ukierunkowany program inicjatyw politycznych, w którym określono priorytet działań. W stosownych przypadkach podjęła działania w sprawach naprawdę istotnych. Komisja z zadowoleniem przyjmuje ważny wniosek grupy zadaniowej, zgodnie z którym Unia wnosi wartość dodaną we wszystkich obszarach, w których działa. W pewnym momencie jednak my – instytucje i państwa członkowskie – będziemy musieli zmierzyć się z faktem, że nie możemy w dalszym ciągu robić więcej, aby sprostać rosnącym wyzwaniom, przed którymi stoimy, wykorzystując dostępne obecnie zasoby. Komisja zgadza się zatem z grupą zadaniową, że należy ustalić priorytety działań i efektywniej wykorzystywać zasoby. Jednym z aspektów jest wczesne przyjęcie wniosków Komisji dotyczących kolejnych wieloletnich ram finansowych, które mają zasadnicze znaczenie dla wyposażenia Unii w zasoby, jakich potrzebuje.

Grupa zadaniowa zaproponowała również nowy sposób prowadzenia prac oparty na aktywnej pomocniczości oraz bardziej dynamicznym zaangażowaniu wszystkich zainteresowanych stron i wszystkich szczebli administracji rządowej w całym cyklu polityki. Oznaczałoby to istotną zmianę w procesie politycznym Unii Europejskiej, która pozwoliłaby poprawić jakość i legalność przyjmowanych przez nią aktów prawnych. Komisja określiła zmiany, jakie zamierza wprowadzić w odpowiedzi na działania grupy zadaniowej, a teraz zwraca się do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej, Rady, parlamentów krajowych, rządów krajowych oraz władz lokalnych i regionalnych o rozważenie, w jaki sposób zamierzają one zareagować.

Prezydencja austriacka będzie gospodarzem konferencji Pomocniczość jako zasada fundamentalna Unii Europejskiej”, która odbędzie się w dniach 15–16 listopada w Bregencji, w Austrii. Konferencja ta będzie okazją do poważnej debaty na temat wzmocnienia roli zasad pomocniczości i proporcjonalności w kształtowaniu polityki UE 34 . Mogłaby ona również wnieść cenny wkład w przyszłoroczny szczyt przywódców w Sybinie.

Po zbliżających się wyborach europejskich i mianowaniu kolejnej Komisji Parlament Europejski, Rada i Komisja będą wymieniać opinie i formułować konkluzje na temat celów polityki i priorytetów 35 . Komisja zamierza przedyskutować warunki tej wymiany opinii w odpowiednim czasie w ramach wdrażania Porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie lepszego stanowienia prawa przez te trzy instytucje.

(1)      OECD Regulatory Policy Outlook 2018 („Perspektywy polityki regulacyjnej OECD na 2018”): https://www.oecd.org/governance/oecd-regulatory-policy-outlook-2018-9789264303072-en.htm  

(2)      Scenariusz 4 Białej Księgi nosi tytuł „Robić mniej, ale efektywniej: Unia Europejska koncentruje się na skuteczniejszym i szybszym osiąganiu rezultatów w wybranych obszarach polityki, poświęcając innym obszarom mniej uwagi”; https://ec.europa.eu/commission/white-paper-future-europe_pl  

(3)      Wytyczne polityczne na następną kadencję Komisji Europejskiej kandydata na przewodniczącego Komisji Europejskiej Jeana-Claude’a Junckera, Strasburg, dnia 15 lipca 2014 r.

(4)      Zob. art. 12 Traktatu UE, protokoły nr 1 i 2 do Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

(5)      „Żółta kartka” odpowiada jednej trzeciej wszystkich głosów lub jednej czwartej w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (art. 76 TFUE). „Pomarańczowa kartka” odpowiada zwykłej większości głosów.

(6)      Zob. np. „Mapping the cost of non-Europe 2014–2019” („Zestawianie kosztów braku działań na poziomie europejskim w latach 2014–2019”); http://www.europarl.europa.eu/thinktank/pl/document.html?reference=EPRS_STU%282017%29603239  

(7)      Art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej.

(8)      Art. 5 protokołu nr 2.

(9)      W art. 9 protokołu nr 2 zobowiązano Komisję do przedkładania sprawozdania rocznego w sprawie stosowania art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej.

(10)      „Udział obywateli w procesie kształtowania prawa”: https://ec.europa.eu/info/law/contribute-law-making_pl  

(11)       https://ec.europa.eu/info/better-regulation-guidelines-and-toolbox_pl  

(12)       https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/regulatory-scrutiny-board_pl  

(13)      Zob. s. 20 sprawozdania rocznego Rady ds. Kontroli Regulacyjnej za 2017 r.; https://ec.europa.eu/info/publications/regulatory-scrutiny-board-annual-report-2017_en  

(14)      Utworzona w 2015 r. Platforma zapewnia wsparcie w zakresie upraszczania prawa Unii i ograniczania niepotrzebnych obciążeń regulacyjnych z korzyścią dla społeczeństwa obywatelskiego, przedsiębiorstw i organów publicznych. Wydaje ona zalecenia dla Komisji, uwzględniając sugestie zainteresowanych stron. https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/evaluating-and-improving-existing-laws/refit-making-eu-law-simpler-and-less-costly/refit-platform_pl  

(15)       https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=OJ:L:2016:123:TOC  

(16)      Zob. np. ramka 1 w komunikacie COM(2017) 651 final; Dokończenie realizacji Programu lepszego stanowienia prawa: lepsze rozwiązania na rzecz lepszych rezultatów;  https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/completing-the-better-regulation-agenda-better-solutions-for-better-results_en.pdf  

(17)       C(2016) 8600 , Prawo Unii: lepsze wyniki dzięki lepszemu stosowaniu z dnia 21 grudnia 2016 r. 

(18)       https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/initiatives/ares-2018-2332204_en  

(19)       https://ec.europa.eu/commission/priorities/democratic-change/better-regulation/task-force-subsidiarity-proportionality-and-doing-less-more-efficiently_pl#report  

(20)      grupa zadaniowa wykorzystała pojęcie „aktywnej pomocniczości”, by zwrócić uwagę na większe zaangażowanie wszystkich zainteresowanych stron oraz władz lokalnych i regionalnych w całym cyklu polityki. Zob. s. 8–9 sprawozdania grupy zadaniowej.

(21)      Zob. narzędzie nr 5 dotyczące podstawy prawnej, pomocniczości i proporcjonalności: https://ec.europa.eu/info/files/better-regulation-toolbox-5_en  

(22)      „Tabela ocen” zawiera serie pytań oraz zagadnień służących ukierunkowaniu analizy pomocniczości i proporcjonalności. Komisja stosowałaby ją w sposób racjonalny w ramach programu Komisji dotyczącego lepszego stanowienia prawa opartego na potrzebie przeprowadzania analiz, które są odpowiednie dla danego wniosku.

(23)      Pkt 14 Porozumienia międzyinstytucjonalnego pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą Unii Europejskiej a Komisją Europejską w sprawie lepszego stanowienia prawa, Dz.U. L 123 z 16.4.2016, s. 1. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2016.123.01.0001.01.POL  

(24)      Pkt 15 Porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie lepszego stanowienia prawa.

(25)      EUR-Lex jest stroną internetową, która umożliwia łatwy dostęp do prawa Unii. Jest dostępna w 24 językach, zawiera traktaty, prawodawstwo, umowy międzynarodowe, akty przygotowawcze, procedury ustawodawcze, orzecznictwo, pytania parlamentarzystów i wiele innych rodzajów dokumentów; https://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=pl  

(26)      Wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie T-540/15, De Capitani przeciwko Parlamentowi; http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=9ea7d2dc30ddfb6ef4af4df246c6a5689c7889c65e8f.e34KaxiLc3qMb40Rch0SaxyNchb0?text=&docid=200551&pageIndex=0&doclang=PL&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=100299

(27)      Protokół nr 2 do Traktatów; https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=CELEX%3A12008E%2FPRO%2F02  

(28)      Zgodnie z pkt 33 Porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie lepszego stanowienia prawa.

(29)       https://ec.europa.eu/info/law/contribute-law-making_pl  

(30)       https://ec.europa.eu/info/files/better-regulation-toolbox-33_pl  

(31)      COM(2017) 651 final, Dokończenie realizacji Programu lepszego stanowienia prawa: lepsze rozwiązania na rzecz lepszych rezultatów; https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/completing-the-better-regulation-agenda-better-solutions-for-better-results_en.pdf  

(32)      W kategoriach stanowienia prawa „gęstość” odnosi się do szczegółowych wymogów technicznych uzgodnionych przez prawodawcę, dotyczących sposobu osiągnięcia celów. Wymogi te mogą wpłynąć na poziom swobody uznania pozostawiony władzom krajowym, regionalnym i lokalnym w ramach wdrażania przepisów prawa (zob. opracowany przez prof. Dougana dokument, który przedstawiono na posiedzeniu grupy zadaniowej w dniu 15 marca 2018 r.): https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/dougan-notes-for-task-force-march-2018_en.pdf

(33)      Rejestr aktów delegowanych: https://webgate.ec.europa.eu/regdel/#/home ; Strona internetowa „Udział obywateli w procesie kształtowania prawa”: https://ec.europa.eu/info/law/contribute-law-making_pl  

(34)       https://www.eu2018.at/calendar-events/political-events/BKA-2018-11-16-Subsidiarity-Conf..html .

(35)      Z inicjatywy Komisji zgodnie z pkt 5 Porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie lepszego stanowienia prawa.

KOMISJA EUROPEJSKA

Strasburg, dnia 23.10.2018

COM(2018) 703 final

ZAŁĄCZNIKI

do

KOMUNIKATU KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY EUROPEJSKIEJ, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO ORAZ KOMITETU REGIONÓW

Zasady pomocniczości i proporcjonalności: wzmacnianie ich roli w kształtowaniu polityki UE

{COM(2018) 490}
{COM(2018) 491}

Załącznik I

Dziewięć zaleceń grupy zadaniowej

Załącznik II

Wzorcowa tabela służąca do oceny pomocniczości i proporcjonalności w całym cyklu polityki (zaczerpnięta ze sprawozdania grupy zadaniowej ds. zasad pomocniczości, proporcjonalności i „robić mniej, ale efektywniej”)