KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 2.3.2017

COM(2017) 200 final

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

W SPRAWIE SKUTECZNIEJSZEJ POLITYKI POWROTOWEJ W UNII EUROPEJSKIEJ –
UAKTUALNIONY PLAN DZIAŁANIA

W dniu 9 września 2015 r. Komisja przyjęła Plan działania UE w zakresie powrotów 1 , który obejmował 36 konkretnych działań służących poprawie skuteczności unijnego systemu powrotów. Większość tych działań jest w trakcie realizacji lub została już zrealizowana, co przedstawiono w załączniku do niniejszego komunikatu. Pomimo tego ogólny wpływ na dane dotyczące powrotów w Unii Europejskiej pozostał ograniczony, co pokazuje, że aby osiągnąć wymierne rezultaty w zakresie powrotów migrantów o nieuregulowanym statusie, konieczne są bardziej zdecydowane działania.

Od czasu przyjęcia planu działania wyzwania, którym polityka powrotowa Unii Europejskiej musi stawiać czoła, stały się jeszcze większe, a ten aspekt unijnej kompleksowej polityki migracyjnej wysunął się na pierwszy plan. W 2015 r. liczba migrantów o nieuregulowanym statusie, którym nakazano opuścić Unię Europejską, wyniosła 533 395, podczas gdy w 2014 r. wynosiła 470 080. Tylko w latach 2015/2016 złożono około 2,6 mln wniosków o udzielenie azylu. Biorąc pod uwagę, że wskaźnik przyznawania azylu na poziomie pierwszej instancji w pierwszych trzech kwartałach 2016 r. wyniósł 57 %, po rozpatrzeniu wniosków o udzielenie azylu państwa członkowskie mogą mieć do odesłania ponad milion osób. Jednocześnie nie doszło do poprawy odsetka powrotów na szczeblu Unii Europejskiej. Chociaż całkowity odsetek powrotów 2 między 2014 a 2015 r. wzrósł z 41,8 % do 42,5 %, odsetek skutecznych powrotów do państw trzecich spadł z 36,6 % do 36,4 %. Jeżeli ponadto pominie się powroty na Bałkany Zachodnie, odsetek powrotów w Unii Europejskiej spada do 27 %.

Kluczowymi wyzwaniami naszej polityki powrotowej były zawsze kwestie wewnętrzne Unii Europejskiej i państw członkowskich, jak i kwestie zewnętrzne. Komisja wraz z Europejską Służbą Działań Zewnętrznych oraz państwami członkowskimi podjęła starania, by zaradzić problemom zewnętrznym za pomocą konkretnych ram współpracy z państwami trzecimi. W tym celu w czerwcu 2016 r. ustanowiono ramy partnerstwa w zakresie współpracy z poszczególnymi krajami pochodzenia lub tranzytu 3 , a dziś przyjmuje się trzecie sprawozdanie z postępu prac w ich realizacji 4 .

W Unii Europejskiej rozpoczyna się skuteczna polityka powrotowa. W konkluzjach z posiedzenia Rady Europejskiej w dniach 20–21 października 2016 r. 5 państwa członkowskie wezwały do wzmocnienia krajowych procedur administracyjnych służących realizacji powrotów. Ponadto w maltańskiej deklaracji szefów państw lub rządów 6 z dnia 3 lutego 2017 r. podkreślono konieczność rozpoczęcia krytycznego przeglądu unijnej polityki powrotowej w celu przeanalizowania, w jaki sposób stosuje się prawne, operacyjne, finansowe i praktyczne narzędzia dostępne na szczeblu unijnym i krajowym. Z tego względu konieczne jest pragmatyczne przyjrzenie się stosowaniu dyrektywy powrotowej 7 oraz usunięcie ewentualnych nieskutecznych rozwiązań, m.in. przez zachęcanie państw członkowskich do wprowadzania koniecznych ulepszeń w ich krajowych systemach powrotów, aby zapewnić lepszą koordynację i multidyscyplinarne podejście. Ponadto musimy zwiększyć do maksimum wykorzystanie instrumentów finansowych lub operacyjnych Unii Europejskiej, aby stworzyć przestrzeń współpracy na potrzeby wymiany informacji i poprawy współpracy i koordynacji między właściwymi organami państw członkowskich i Unii Europejskiej. Co więcej, zdecydowanie wzmocniono nowy mandat Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej, aby zapewnić państwom członkowskim lepsze wsparcie w prowadzeniu działań dotyczących powrotów realizowanych wspólnie i na poziomie krajowym. Postępy we wprowadzaniu w życie nowego mandatu są monitorowane. Tego właśnie dotyczy przyjęte dziś drugie sprawozdanie dotyczące Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej 8 .

Uaktualniony plan działania w zakresie powrotów przewidujący dodatkowe, ukierunkowane działania, jakie mają być realizowane równolegle względem działań podjętych w ramach istniejącego planu działania, jest skierowany do państw członkowskich, instytucji i agencji Unii Europejskiej i ma zdecydowanie poprawić odsetek powrotów. Stanowi też podstawę odnowionego zobowiązania do zakończenia realizacji planu działania z 2015 r. i zapewni wymierne wyniki w zakresie zapobiegania migracji nieuregulowanej oraz w zakresie powrotów migrantów o nieuregulowanym statusie. W tym celu Komisja przyjmuje również zalecenie w sprawie zapewnienia większej skuteczności powrotów przy wdrażaniu dyrektywy powrotowej 9 .

I – Unijny system powrotów: poprawa skuteczności krajowych systemów administracyjnych i procedur dotyczących powrotów

I.1 Dyrektywa powrotowa

Najważniejszym aktem ustawodawczym regulującym powrót migrantów o nieuregulowanym statusie jest dyrektywa 2008/115/WE („dyrektywa powrotowa”). Dyrektywa ta ustanawia wspólne standardy i procedury dotyczące skutecznego powrotu migrantów o nieuregulowanym statusie z jednoczesnym poszanowaniem ich praw podstawowych i zasady non-refoulement. Ponadto dyrektywa pozostawia państwom członkowskim pole manewru co do tego, jak osiągnąć ten cel.

Dokładny przegląd głównych wyzwań, z jakimi mają do czynienia państwa członkowskie w realizacji operacji powrotowych, przeprowadzono w ramach mechanizmu oceny Schengen 10 , a informacje zebrała Europejska Sieć Migracyjna. Przeprowadzona analiza wskazuje na potrzebę wykorzystania w pełnym zakresie przez państwa członkowskie elastyczności przewidzianej dyrektywą powrotową, aby poprawić ich zdolności w zakresie przeprowadzania powrotów rosnącej liczby migrantów o nieuregulowanym statusie obecnych w Unii Europejskiej.

Ponadto przy wsparciu Komisji państwa członkowskie powinny określić dobre praktyki służące zniechęcaniu obywateli państw trzecich do nielegalnego pobytu na ich terytorium. Powinny również wymieniać się dobrymi praktykami w tym zakresie.

Środki te muszą być wdrażane w sposób w pełni zgodny z prawem pierwotnym, w tym Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej oraz dorobkiem prawnym UE w zakresie migracji. W tym celu w dyrektywie powrotowej uwzględniono już solidny zestaw norm, m.in. skuteczny środek odwoławczy umożliwiający zakwestionowanie decyzji nakazującej powrót, poszanowanie jedności rodziny oraz dobra dziecka, a także uwzględnienie specjalnych potrzeb osób wymagających szczególnego traktowania.

Komisja będzie nadal monitorować stosowanie i przestrzeganie dyrektywy powrotowej, aby usuwać braki zauważone w systemach krajowych. Aby zapewnić wytyczne dotyczące sposobu wykorzystania przepisów dyrektywy w celu zapewnienia skuteczniejszych powrotów, Komisja przyjmuje dziś zalecenie w sprawie zapewnienia większej skuteczności powrotów przy wdrażaniu dyrektywy powrotowej 11 . Państwa członkowskie powinny podjąć natychmiastowe działania zgodne z tym zaleceniem. Ponadto należy zaktualizować Podręcznik dotyczący powrotów 12 , który zawiera wytyczne na temat wykładni i praktycznego stosowania przepisów dyrektywy powrotowej i powinien być spójny z tym zaleceniem.

W oparciu o doświadczenie zdobyte w trakcie wdrażania tego zalecenia oraz w zależności od potrzeby podejmowania dalszych działań w celu zasadniczego zwiększenia odsetka powrotów Komisja jest gotowa do uruchomienia procedury przeglądu dyrektywy powrotowej.

Dalsze działania

I.2 – Rozwiązanie problemu nadużywania procedur azylowych

Osoby ubiegające się o azyl, których wnioski odrzucono, stanowią istotną część migrantów o nieuregulowanym statusie obecnych w Unii Europejskiej. Większość osób przybywających do Unii Europejskiej ucieka od wojny, przemocy i prześladowań, niektórzy wykorzystują jednak wnioski o udzielenie azylu jako sposób na przedłużenie obecności w Europie i zapobiegnięcie powrotowi. Wyraźnie bezzasadne wnioski o udzielenie azylu składane są często na ostatnich etapach procedur powrotu, nawet kilka dni lub godzin przed wyjazdem, wyłącznie w celu zapobiegnięcia powrotowi lub jego opóźnienia. Stanowi to duże obciążenie dla systemów azylowych państw członkowskich.

Dobrym przykładem jest przypadek Nigerii: w 2016 r. ponad 37 000 obywateli tego kraju wjechało nielegalnie do Unii Europejskiej, głównie szlakiem śródziemnomorskim. W tym samym roku odnotowano ponad 47 000 wniosków o udzielenie azylu złożonych przez obywateli Nigerii. Przez pierwsze trzy kwartały 2016 r. wskaźnik przyznawania azylu obywatelom Nigerii, którzy złożyli wnioski o udzielenie azylu, wynosił 8 %, co wskazuje, że ponad 40 000 wniosków złożonych w 2016 r. co do zasady zostanie najpewniej odrzuconych.

Aby zapobiec takim sytuacjom, państwa członkowskie powinny niezwłocznie wykorzystać wszystkie możliwości przewidziane w istniejących przepisach dotyczących azylu w celu rozwiązania problemu nadużywania systemu azylowego przez migrantów o nieuregulowanym statusie, którzy ewidentnie nie potrzebują międzynarodowej ochrony. Powinny one w szczególności wykorzystać przepisy o procedurach azylowych w trybie przyspieszonym, rozpatrywaniu kolejnych wniosków oraz przepisy regulujące kwestie odwołań, zgodnie z którymi odwołania nie zawsze mają automatyczny skutek zawieszający, szczególnie w przypadku migrantów pochodzących z państw uznawanych za bezpieczne lub państw o niskim wskaźniku przyznawania azylu.

Kluczowe jest, aby procedura azylowa i procedura powrotu wzajemnie się dopełniały. Szybki i skuteczny proces podejmowania decyzji leży w interesie zarówno działających w dobrej wierze osób ubiegających się o azyl, jak i państw członkowskich. Z tego względu istotne jest formalne powiązanie między tymi dwoma procedurami oraz lepsza komunikacja i wymiana informacji między organami zajmującymi się azylem i powrotami.

W perspektywie długookresowej nowe możliwości zapewniania uproszczonych i skutecznych powiązań między procedurą azylową a procedurą powrotu zapewni reforma wspólnego europejskiego systemu azylowego zaproponowana przez Komisję w 2016 r. W szczególności wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie procedury azylowej 13 przewiduje usprawnienie procedur w celu reagowania na ewidentnie bezzasadne wnioski o udzielenie azylu i kolejne wnioski bez perspektyw pozytywnego rozpatrzenia, jak również w odniesieniu do migrantów pochodzących z bezpiecznych państw trzecich i bezpiecznych państw pochodzenia, co ma ograniczyć ryzyko nienależnego przerywania lub opóźniania operacji powrotowych.

Dalsze działania

I.3 – Lepsza wymiana informacji w celu wykonania decyzji nakazujących powrót

Zatrzymanie, identyfikacja i monitorowanie migrantów o nieuregulowanym statusie to warunki wstępne skutecznych powrotów. Wymaga to systematycznej wymiany informacji w obrębie państw członkowskich (pomiędzy ich organami odpowiedzialnymi za powroty oraz innymi instytucjami rządowymi i samorządowymi, w tym podmiotami służby zdrowia, oświaty i opieki społecznej), jak również między państwami członkowskimi i organami unijnymi. Dostępność informacji na czas może pomóc państwom członkowskim w lepszym ukierunkowaniu i planowaniu działań dotyczących powrotów. Niemniej jednak nadal brakuje wielu koniecznych informacji. Przy braku systemu wjazdu/wyjazdu nie ma wiarygodnych statystyk dotyczących osób przekraczających dozwolony okres pobytu, a dostępne informacje na temat skutecznego egzekwowania decyzji nakazujących powrót są ograniczone.

Państwa członkowskie powinny zatem gromadzić w czasie rzeczywistym kompleksowe informacje na szczeblu krajowym, aby utrzymać jasny i dokładny obraz sytuacji związany z nieuregulowaną migracją, korzystając z aplikacji zintegrowanego zarządzania powrotami (IRMA). Państwa członkowskie mają również obowiązek wprowadzać do systemu informacyjnego Schengen informacje o wszystkich dokumentach unieważnionych, takich jak zezwolenia na pobyt, na potrzeby ich odebrania. Komisja wzywa państwa członkowskie do zapewnienia, by systematycznie przestrzegano tego obowiązku.

Aby wspierać państwa członkowskie, Komisja pracuje już nad zapewnieniem warunków ułatwiających przeprowadzanie operacji powrotowych w całej Unii Europejskiej dzięki systematycznej wymianie informacji. W 2016 r. Komisja przedstawiła kilka propozycji dotyczących dalszego rozwoju istniejących systemów informacyjnych (systemu informacyjnego Schengen 14 , Eurodac 15 ) lub utworzenia nowych systemów (systemu wjazdu/wyjazdu 16 , europejskiego systemu informacji o podróży oraz zezwoleń na podróż 17 ), które pomogą usunąć niektóre istniejące luki informacyjne.

W kontekście oceny wizowego systemu informacyjnego (VIS) państwa członkowskie zasygnalizowały, że system ten w coraz większym stopniu jest wykorzystywany do identyfikowania migrantów o nieuregulowanym statusie. Niemniej jednak same dane z wizowego systemu informacyjnego nie są zazwyczaj uznawane przez państwa trzecie za dowód obywatelstwa lub konieczne są dalsze dochodzenia. Fakt, iż w systemie tym nie przechowuje się kopii paszportu, sprawia, że uzyskanie kopii od ambasady, która wystawiła wizę Schengen, jest czasochłonne lub wręcz niemożliwe. Komisja przeprowadzi zatem studium wykonalności dotyczące przechowywania w wizowym systemie informacyjnym kopii dokumentów podróży osób składających wniosek o wizę, w tym kopii ich paszportu.

Ponadto Komisja rozpoczęła badanie w celu ustalenia technicznej wykonalności repozytorium unijnych zezwoleń na pobyt. Takie repozytorium ułatwiłoby działanie w sytuacji, w której migrant uprawniony do przebywania na terytorium tylko jednego państwa członkowskiego nielegalnie przenosi się do innego państwa członkowskiego 18 .

Jednocześnie Komisja powołała grupę ekspertów wysokiego szczebla (HLEG) ds. systemów informacyjnych i interoperacyjności, aby zapewnić skuteczne wykorzystanie tych narzędzi. Organy imigracyjne powinny skorzystać na podjętych przez Komisję działaniach – w ramach jednego wyszukiwania będą bowiem mogły uzyskać informacje na temat migrantów o nieuregulowanym statusie dostępne we wszystkich unijnych systemach 19 .

Lepsze wykorzystanie informacji o wyrokach skazujących w związku z decyzjami o zakończeniu legalnego pobytu, a przez to usprawnienie powrotu obywateli państw trzecich i bezpaństwowców z przeszłością kryminalną, to coraz większy problem państw członkowskich. Komisja przedstawi w czerwcu zmieniony wniosek ustawodawczy służący stworzeniu scentralizowanej bazy danych dotyczących tożsamości skazanych obywateli państw trzecich, umożliwiającej identyfikację skazującego państwa członkowskiego (skazujących państw członkowskich). Ma to poprawić skuteczność istniejącego europejskiego systemu przekazywania informacji z rejestrów karnych (ECRIS).

Przy podejmowaniu decyzji nakazującej powrót państwa członkowskie już teraz powinny uwzględniać wyroki skazujące za poważne przestępstwa w Unii Europejskiej na potrzeby przeprowadzenia indywidualnej oceny sytuacji danego migranta o nielegalnym statusie, a także ustalenia terminu dobrowolnego powrotu, konieczności zatrzymania i okresu obowiązywania zakazu wjazdu.

Dalsze działania

I.4 – Zwiększenie liczby powrotów i wspieranie reintegracji

W dyrektywie powrotowej wyraźnie wskazano, że na szczeblu unijnym bardziej od przymusowego powrotu preferowany jest powrót dobrowolny, o ile nie podważa to celu procedury powrotu. Zachęty służące skłonieniu do powrotu są na ogół oferowane w ramach pakietów wspomaganego dobrowolnego powrotu i pakietów reintegracyjnych.

Dalsza poprawa procesu rozpowszechniania informacji o dobrowolnych powrotach wśród migrantów o nieuregulowanym statusie jest kluczowa, aby zapewnić im dostęp do prawidłowych informacji, nawet jeżeli częściej polegają na nieformalnych źródłach informacji dostępnych w ramach swojej społeczności, ale również gdy nie chcą wrócić lub nie ufają organom migracyjnym.

Państwa pochodzenia coraz częściej mają do czynienia z sytuacją, w której migranci o nieuregulowanym statusie powracający z różnych państw członkowskich otrzymują różne pakiety reintegracyjne (w postaci gotówki lub w postaci rzeczowej). Może to prowadzić do sytuacji, w której państwa pochodzenia przychylnie traktowałyby jedynie osoby powracające z państw członkowskich oferujących wyższy poziom wsparcia w ramach pakietów reintegracyjnych, lub nawet do sytuacji, w których migranci o nieregulowanym statusie wybieraliby państwa docelowe w Unii Europejskiej pod kątem pomocy otrzymywanej w ramach wspomaganego dobrowolnego powrotu. Dla poprawy odsetka powrotów kluczowe jest zatem, aby pakiety reintegracyjne i ogólne praktyki w zakresie zachęcania do powrotu były jednolite we wszystkich państwach członkowskich. Komisja będzie wspierać państwa członkowskie w tym przedsięwzięciu za pośrednictwem grupy eksperckiej ds. powrotów działającej przy Europejskiej Sieci Migracyjnej.

Migranci o nieuregulowanym statusie są bardziej skłonni do zaakceptowania pakietów pomocy w ramach dobrowolnego powrotu, jeżeli wiedzą, że jedyną alternatywą jest przymusowy powrót, ponieważ dalszy nielegalny pobyt nie będzie już możliwy.

Programy wspomaganych dobrowolnych powrotów i reintegracji oraz towarzyszące im działania w zakresie reintegracji będą skuteczne jedynie wówczas, gdy będą się opierać na wspólnych normach. Aby poprawić wzajemną współpracę i koordynację działań, wszystkie państwa członkowskie powinny przestrzegać niewiążących wytycznych dotyczących stosowania programów wspomaganych dobrowolnych powrotów i reintegracji zatwierdzonych przez Radę w dniu 9 czerwca 2016 r.

Konieczne jest wzmocnienie potencjału i fachowej wiedzy na szczeblu państw członkowskich potrzebnych do opracowania projektów i programów powrotowych oraz zarządzania takimi projektami i programami. Z tego względu promowane będą akcje zakładające wspólne działanie państw członkowskich na rzecz Unii Europejskiej jako całości. W ramach tych projektów prowadzone będą działania powiązane, w tym działania dotyczące wszelkiego rodzaju wsparcia na etapie poprzedzającym powrót, a także w zakresie budowania zdolności i reintegracji, mające na celu zwiększenie skuteczności powrotów. Projekty te będą powiązane z istniejącymi inicjatywami realizowanymi w ramach zintegrowanego zarządzaniami powrotami

i koordynowane z pomocą platformy IRMA.

Dalsze działania

I.5- Wspólne działanie

Lepsza współpraca w zakresie powrotów

Zgodnie z zaleceniem państwa członkowskie muszą poprawić i wzmocnić swoją zdolność do organizowania powrotów, aby zapewnić bardziej zintegrowane i skoordynowane podejście oraz zarządzanie powrotami. Powinno to prowadzić do lepszej wymiany informacji, podejścia multidyscyplinarnego oraz uwzględnienia wszystkich zagadnień związanych z powrotami. Państwa członkowskie mogą wykorzystywać swoje krajowe programy przeznaczone do wzmocnienia zdolności i wspierane ze środków Funduszu Azylu, Migracji i Integracji w celu zapewnienia lepszego planowania, lepszej koordynacji i skuteczniejszych działań następczych z udziałem właściwych organów ścigania i organów imigracyjnych oraz w celu koordynowania działań z organami wymiaru sprawiedliwości, organami odpowiedzialnymi za zatrzymanie, systemami opieki oraz służbami medycznymi i pomocy społecznej, aby zapewnić szybką i adekwatną interwencję w sytuacjach wymagających zaangażowania wielu podmiotów.

Ze swojej strony Komisja zapewni lepszą koordynację i działania następcze z udziałem krajowych odpowiedników na szczeblu Unii Europejskiej w ramach zintegrowanego zarządzania powrotami, wykorzystujących jako platformę grupę ekspercką ds. powrotów przy Europejskiej Sieci Migracyjnej (EMN-REG) oraz posiedzenia punktów kontaktowych Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej.

Plan działania w zakresie powrotów z 2015 r. przewidywał utworzenie przez Komisję sieci punktów kontaktowych państw członkowskich zajmujących się przypadkami wycofania zezwolenia na pobyt, czego jeszcze nie zrealizowano. Państwa członkowskie mają już możliwość wprowadzania do systemu informacyjnego Schengen wszystkich wycofanych, nieważnych i unieważnionych zezwoleń na pobyt, co umożliwia urzędnikom w terenie zweryfikowanie statusu posiadacza zezwolenia na pobyt.

Dalsze działania

Aplikacja zintegrowanego zarządzania powrotami (IRMA)

Aplikacja zintegrowanego zarządzania powrotami to system wymiany informacji poufnych przeznaczony dla ekspertów państw członkowskich, który już teraz pomaga usprawnić planowanie, organizowanie i wdrażanie działań dotyczących powrotów i readmisji podejmowanych przez państwa członkowskie. Opracowano go z myślą o dalszym zwiększeniu odsetka powrotów. System ten zapewnia również informacje o najlepszych praktykach i wytyczne w rozbiciu na państwa trzecie, przepisy, programy dotyczące powrotów, dane na temat operacji powrotowych i statystyki.

System ten wprowadzono we wszystkich państwach członkowskich, a także w Norwegii i Szwajcarii. Dostarczane przez niego informacje umożliwiają Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej objęcie bardziej proaktywnej roli w planowaniu wspólnych operacji powrotowych oraz pozwalają na lepsze planowanie operacji powrotowych.

Zaplanowano dalszy rozwój aplikacji zintegrowanego zarządzania powrotami, aby poprawić gromadzenie danych dotyczących operacji powrotowych i readmisji. Komisja opracowuje specjalne narzędzia informatyczne w ramach tej aplikacji, aby takie informacje były udostępniane państwom członkowskim i Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej przez jeden kanał. Pozwoli to na uproszczenie gromadzenia danych, jeżeli chodzi o EASO i EUROSTAT, a przez to ograniczy obciążenie administracyjne związane z wielokrotnymi zapytaniami. Dane będą gromadzone co miesiąc. Komisja i państwa członkowskie będą miały do nich ograniczony dostęp. Proces ten będzie w dalszym ciągu upraszczany, gdy w życie wejdzie zmieniony system informacyjny Schengen. Aktualizowane w czasie rzeczywistym informacje o wydawaniu i przestrzeganiu decyzji nakazujących powrót będą udostępniane aplikacji zintegrowanego zarządzania powrotami.

Ponadto konieczne jest opracowanie odrębnego systemu informatycznego do obsługi przypadków powrotowych na szczeblu krajowym, o ile poszczególne państwa członkowskie nie mają jeszcze takiego systemu. Pozwoli to na skuteczniejsze, ujednolicone zarządzanie oraz monitorowanie osób powracających zgodnie z krajowymi procedurami wydawania decyzji.

Aby usprawnić współpracę z państwami trzecimi, konieczne są indywidualne dane o osobie powracającej, takie jak dane pozwalające określić jej tożsamość oraz dowody w postaci dokumentów potwierdzających. Tego rodzaju dane muszą być w bezpieczny sposób przekazywane rządom państw trzecich w celu potwierdzenia obywatelstwa osoby powracającej oraz uzyskania koniecznych dokumentów podróży. Aby działanie w tym zakresie było skuteczne, w ramach platformy aplikacji zintegrowanego zarządzania powrotami należy opracować jednolity interfejs informatyczny służący do zarządzania przypadkami readmisji, bez udzielania do niego dostępu państwom trzecim i odwrotnie.

Na te cele Komisja przeznaczyła środki w ramach wieloletniego programu prac Europejskiej Sieci Migracyjnej 2017–2018.

Dalsze działania

Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej

Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej stanowi integralną część działań Unii Europejskiej na rzecz utworzenia ram operacyjnych, które umożliwią poprawę skuteczności unijnego systemu powrotów. W rozporządzeniu w sprawie Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej (zwanej dalej Agencją) wskazano, że powroty migrantów o nieuregulowanym statusie stanowią priorytetowy obszar prac tej Agencji, i umożliwiono jej zwiększenie w znacznym stopniu wsparcia dla państw członkowskich oraz rozwijanie nowych działań w zakresie powrotów. Komisja będzie monitorować postępy Agencji w realizacji nowego mandatu i działań określonych w uaktualnionym planie działania w ramach swoich sprawozdań dotyczących zapewnienia pełnej operacyjności Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej.

Rozszerzone uprawnienia Agencji umożliwią jej udzielanie szerokiego wsparcia w zakresie powrotów. Obejmuje to dobrowolne wyjazdy, jak również przymusowe powroty, co umożliwia Agencji organizowanie operacji powrotowych (z jednego państwa członkowskiego lub większej ich liczby), a także pracę z państwami trzecimi nad poprawą ich zdolności do współpracy z państwami członkowskimi podczas operacji powrotowych. Agencja musi w pełni wykorzystać swój mandat już w tym roku, rozwijając nowe sposoby wspierania państw członkowskich.

Rola Agencji w działaniach dotyczących powrotów na szczeblu europejskim rozpoczyna się od tak zwanych działań poprzedzających powrót. Należy nadal zwiększać skalę takich działań, szczególnie w zakresie ustalania tożsamości migrantów o nieuregulowanym statusie oraz dostarczania przez państwa trzecie dokumentów podróży na potrzeby powrotu. Należy nadal organizować misje identyfikacyjne z kluczowych państw trzecich, w trakcie których lub bezpośrednio po których uczestniczące w nich organy wydają dokumenty podroży. Agencja powinna również określić i dalej rozwijać inne narzędzia, które mogą umożliwić szybką identyfikację migrantów o nieuregulowanym statusie i ponowne wydanie im dokumentów przez państwa trzecie.

W tej chwili dostępnych jest niewiele informacji o głównych rodzajach ryzyka operacyjnego i wyzwaniach, z jakimi państwa członkowskie mają do czynienia w dziedzinie powrotów, oraz o tym, jak Agencja mogłaby wspierać krajowe organy w ich przezwyciężaniu. Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej powinna najpierw określić zdolności i potrzeby państw członkowskich, a następnie – opracować konkretne i dostosowane do indywidualnych potrzeb plany interwencji. Będzie to jasnym wskazaniem, jaka wiedza fachowa jest konieczna w poszczególnych państwach członkowskich i w jaki sposób Agencja może pomóc i uruchomić projekty pilotażowe.

Należy na większą skalę wykorzystywać również „zbiorowe operacje powrotowe”, podczas których władze państw trzecich przeprowadzają powroty swoich obywateli z Unii Europejskiej zgodnie z przepisami rozporządzenia o Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej. Operacje te mogą zwiększyć zdolność Europy w zakresie działań powrotowych w racjonalny pod względem kosztów sposób. Agencja powinna zatem inwestować więcej we wspieranie zdolności państw trzecich do uczestnictwa w takich operacjach, w tym przez specjalne szkolenia. Skoordynowane wspólne operacje powrotowe powinny być prowadzone zgodnie z przewodnikiem na temat wspólnych operacji powrotowych prowadzonych drogą powietrzną i koordynowanych przez Frontex („Guide for Joint return Operations by Air coordinated by Frontex”) z dnia 12 maja 2016 r.

Istnieje również pilna potrzeba wprowadzenia przez Agencję mechanizmu wspierania państw członkowskich w przeprowadzaniu operacji powrotowych z wykorzystaniem lotów komercyjnych, aby finansować dobrowolne, a także przymusowe powroty z państw członkowskich organizowane przy pomocy takich środków. Ponadto Agencja powinna negocjować z liniami lotniczymi umowy ramowe, które mogłyby być wykorzystywane w razie potrzeby przez krajowe organy odpowiedzialne za powroty, które to umowy określałyby ogólne warunki korzystania z lotów komercyjnych (na przykład liczbę osób powracających na pokładzie, liczbę członków eskorty), jak również w celu zapewnienia możliwości szybkiego udostępnienia pewnej liczby miejsc na pokładzie na lotach do kluczowych miejsc powrotu.

Agencja, aby zmierzyć się z dodatkowym obciążeniem pracą, jakie wiąże się z tymi działaniami, jak również aby w pełni sprostać oczekiwaniom związanym z jej nowym mandatem, powinna podjąć natychmiastowe działania służące zapewnieniu obsadzenia dostępnych stanowisk oraz pełnego wykorzystania budżetu przeznaczonego na działania w zakresie powrotów.

Dalsze działania

I.6 – Finansowanie powrotów i readmisji ze środków Unii Europejskiej

Komisja zapewnia istotne wsparcie finansowe, aby pomagać państwom członkowskim w przeprowadzaniu skutecznych operacji powrotowych zgodnie z dyrektywą powrotową, a także promować praktyczną współpracę i wymianę najlepszych praktyk w dziedzinie powrotów i readmisji. Podstawowym unijnym instrumentem finansowania służącym wspieraniu państw członkowskich w tym względzie jest Fundusz Azylu, Migracji i Integracji (AMIF).

Na lata 2014–2020 państwom członkowskim przyznano około 806 mln EUR na działania w zakresie powrotów i reintegracji prowadzone w ramach krajowych programów Funduszu Azylu, Migracji i Integracji. Obejmuje to wsparcie na krajowe działania państw członkowskich w zakresie powrotów, jak i konkretne wspólne europejskie inicjatywy na rzecz powrotów i integracji (w szczególności sieć europejskiego instrumentu reintegracji (ERIN), europejską inicjatywę na rzecz zintegrowanego zarządzania powrotami (EURINT) oraz sieć europejskich oficerów łącznikowych ds. powrotów (EURLO).

Ponadto od 2014 r. przyznano łącznie 6,2 mln EUR pomocy w sytuacjach nadzwyczajnych, aby reagować na pilne potrzeby związane z powrotami, takie jak wspomagany dobrowolny powrót. Inne działania związane z powrotami i readmisją były wspierane w ramach Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, w tym Instrumentu Budowania Zdolności w zakresie Readmisji, gdzie wkład Funduszu Azylu, Migracji i Integracji w latach 2015–2016 wyniósł 12 mln EUR.

Dalsze działania

II – Przezwyciężanie wyzwań związanych z readmisją

Jak zapowiedziano w planie działania w zakresie powrotów z 2015 r., Unia Europejska zdecydowanie zwiększyła swoje zaangażowanie w głównych państwach pochodzenia, zarówno w Afryce, jak i Azji. Chociaż pewne państwa pochodzenia współpracują w zakresie readmisji swoich obywateli, zgodnie z obowiązkiem nałożonym na nie przez prawo międzynarodowe (a w przypadku państw AKP również przez art. 13 umowy z Kotonu), wiele innych państw nie podejmuje współpracy w zadowalającym stopniu. Państwa członkowskie zgłaszają trudności szczególnie w uzyskiwaniu od państw trzecich tymczasowych dokumentów podróży lub możliwości skorzystania w zamian z europejskich dokumentów podróży, nawet w przypadkach, gdy tożsamość i obywatelstwo nie budzą wątpliwości.

Intensywne prace nad wdrożeniem istniejących siedemnastu umów o readmisji – regularne posiedzenia Wspólnego Komitetu ds. Readmisji oraz specjalne projekty – pomogły usunąć pewne przeszkody w readmisji. Poprawiły jednocześnie stosowane praktyki i komunikację między właściwymi organami. Niemniej jednak w przypadku pewnych państw postanowienia umów nadal nie są w pełni przestrzegane w praktyce.

Komisja poczyniła postępy w negocjacjach dotyczących nowych umów o readmisji. Niemal zakończono negocjacje z Białorusią. Podjęto też nowe rokowania – z Nigerią, Tunezją i Jordanią, prowadzone równolegle z negocjacjami w sprawie ułatwień wizowych. Z drugiej strony negocjacje z Marokiem, które rozpoczęły się w 2003 r., utknęły w martwym punkcie, a negocjacje z Algierią nawet się nie rozpoczęły, mimo że mandat negocjacyjny przyjęto jeszcze w 2002 r.

W przypadku państw, z którymi niemożliwa jest formalna umowa o readmisji, Komisja skupiła się na poprawie praktycznej współpracy poprzez narzędzia i instrumenty operacyjne, takie jak standardowe procedury operacyjne.

Po serii rozmów na wysokim szczeblu współpraca związana z realizacją obowiązków w zakresie readmisji stanowi obecnie integralną część odnowionego dialogu politycznego Unii Europejskiej z państwami trzecimi. Plan działania przewiduje również, że pomoc i polityki Unii Europejskiej powinny być wykorzystywane do zachęcania krajów partnerskich do współpracy, a przez to do zwiększenia wpływu Unii Europejskiej w kwestii readmisji. Wspomniane podejście znalazło odzwierciedlenie w ramach partnerstwa zaproponowanych w czerwcu 2016 r. 20 , które mają pozwolić zarządzać migracją wspólnie z państwami pochodzenia i tranzytu. Na początku nacisk położono na Etiopię, Senegal, Mali, Nigerię i Niger.

Realizację i wyniki ram partnerstwa opisano szczegółowo w trzech poświęconych temu zagadnieniu sprawozdaniach opublikowanych w październiku i grudniu 2016 r. oraz w dniu 1 marca 2017 r 21 . Wspólne działanie z państwami trzecimi z wykorzystaniem ram partnerstwa przy zastosowaniu wszystkich dostępnych polityk i narzędzi 22 zapewni lepszą współpracę w celu identyfikowania ich obywateli, ponownego wydawania im dokumentów oraz ich readmisji. Zasadniczo należy przyjąć zindywidualizowane podejście do poszczególnych krajów, aby określić wszelkie interesy, zachęty i atuty istotne dla realizacji przyjętych celów i zobowiązań oraz zaoferowania danemu krajowi partnerskiemu konkretnych środków wsparcia ze strony UE i zainteresowanych państw członkowskich – takich jak skuteczna reintegracja osób powracających. Pozwoli to na lepsze zarządzanie migracją, a w tym kontekście – poprawi współpracę w zakresie powrotów i readmisji. Aby osiągnąć zakładane rezultaty, Unia Europejska i państwa członkowskie będą musiały wywierać wpływ w sposób skoordynowany i skuteczny.

Dalsze działania

III – Podsumowanie

Niniejszy uaktualniony plan działania, wraz z zaleceniem w sprawie zapewnienia większej skuteczności powrotów przy wdrażaniu dyrektywy powrotowej, przewiduje szereg ukierunkowanych działań umożliwiających państwom członkowskim i Unii Europejskiej zdecydowane zwiększenie odsetka powrotów. Jednocześnie pozwoli to wystosować jasny przekaz do tych migrantów, którzy nie mają prawa przebywać w Unii Europejskiej, że nie powinni podejmować niebezpiecznej podróży, aby nielegalnie dostać się do Europy. Pomoże to również w zakłóceniu modelu działalności sieci przemytu migrantów.

Przy przeprowadzaniu operacji powrotowych właściwe organy krajowe w państwach członkowskich muszą stosować normy i procedury określone w dyrektywie powrotowej w sposób skuteczniejszy i bardziej bezpośredni, przy pełnym poszanowaniu praw podstawowych i gwarancji godnego powrotu, zgodnie z zaleceniem.

Komisja ze swojej strony, przy wsparciu odpowiednich agencji Unii Europejskiej, wprowadzi środki wsparcia operacyjnego przewidziane w niniejszym uaktualnionym planie działania, aby wzmocnić państwa członkowskie i pomóc im w dalszym stopniu we wdrażaniu unijnego systemu powrotów.

Ponadto Komisja wspólnie z ESDZ zintensyfikuje wysiłki na rzecz zawarcia umów o readmisji i poprawi współpracę z państwami trzecimi w zakresie readmisji, wykorzystując w skoordynowany i skuteczny sposób zbiorowy wpływ w kontekście ram partnerstwa dotyczących migracji.

Do grudnia 2017 r. Komisja oceni postępy i przedstawi sprawozdanie z wdrażania zalecenia oraz uaktualnionego planu działania.

(1)

COM(2015) 453 final.

(2)

Obejmuje to powroty do państw trzecich, a także przekazywanie migrantów o nieuregulowanym statusie z jednego państwa członkowskiego do innego na podstawie dwustronnych umów o readmisji zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy powrotowej.

(3)

Komunikat w sprawie ustanowienia nowych ram partnerstwa z państwami trzecimi w ramach Europejskiego programu w zakresie migracji, COM(2016) 385 final z 7.6.2016.

(4)

Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej i Rady pt. „Trzecie sprawozdanie z postępów prac w realizacji ram partnerstwa z państwami trzecimi w zakresie Europejskiego programu w zakresie migracji”, COM(2017) 205 final z 1.3.2017.

(5)

EUCO 31/16.

(6)

Komunikat prasowy 43/17 03/02/2017.

(7)

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, Dz.U. L 348 z 24.12.2008, s. 98.

(8)

Drugie sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej i Rady w sprawie zapewnienia pełnej operacyjności Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej, COM(2017) 201 final z 1.3.2017.

(9)

Zalecenie Komisji z dnia 1 marca 2017 r. w sprawie zapewnienia większej skuteczności powrotów przy wdrażaniu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE, C(2017) 1600.

(10)

Rozporządzenie Rady (UE) nr 1053/2013 z dnia 7 października 2013 r. w sprawie ustanowienia mechanizmu oceny i monitorowania w celu weryfikacji stosowania dorobku Schengen oraz uchylenia decyzji komitetu wykonawczego z dnia 16 września 1998 r. dotyczącej utworzenia Stałego Komitetu ds. Oceny i Wprowadzania w Życie Dorobku Schengen, Dz.U. L 295 z 6.11.2013, s. 27.

(11)

Zalecenie Komisji z dnia 1 marca 2017 r. w sprawie zapewnienia większej skuteczności powrotów przy wdrażaniu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE, C(2017) 1600.

(12)

C(2015) 6250 final.

(13)

Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego wspólną procedurę ubiegania się o ochronę międzynarodową w Unii i uchylającego dyrektywę 2013/32/UE, COM(2016) 467 final.

(14)

COM(2016) 881, 882 i 883 final.

(15)

COM(2016) 272 final.

(16)

COM(2016) 194 final.

(17)

COM(2016) 731 final.

(18)

Artykuł 6 ust. 2 dyrektywy powrotowej.

(19)

Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej i Rady – Piąte sprawozdanie z postępu prac nad stworzeniem rzeczywistej i skutecznej unii bezpieczeństwa, COM(2017) 203 final.

(20)

Komunikat w sprawie ustanowienia nowych ram partnerstwa z państwami trzecimi w ramach Europejskiego programu w zakresie migracji, COM(2016) 385 final z 7.6.2016.

(21)

COM(2016) 700 final z 18.10.2016 oraz 960 final z 14.12.2016.

(22)

Zgodnie z zasadami humanitarnymi pomoc humanitarna oparta na potrzebach nie może być obarczona żadnymi warunkami.

KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 2.3.2017

COM(2017) 200 final

ZAŁĄCZNIK

do

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

W SPRAWIE SKUTECZNIEJSZEJ POLITYKI POWROTOWEJ W UNII EUROPEJSKIEJ –
UAKTUALNIONY PLAN DZIAŁANIA

(1) https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/networks/european_migration_network/reports_en

(2) Idem.

(3) Idem.

(4) COM(2016) 205 final.

(5) COM(2016) 194 final – 2016/0106 (COD).

(6) COM(2016) 700 z 18.10.2016; COM(2016) 960 z 14.12.2016.