52015DC0130

1. Wprowadzenie

W załączniku I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1233/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zastosowania niektórych wytycznych w dziedzinie oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych oraz uchylającego decyzje Rady 2001/76/WE i 2001/77/WE[1] przewiduje się, że państwa członkowskie udostępniają Komisji roczne sprawozdanie z działalności w celu poprawy przejrzystości na szczeblu Unii. Na podstawie tych informacji Komisja opracowuje roczny przegląd dla Parlamentu Europejskiego.

Niniejszy roczny przegląd dotyczy roku kalendarzowego 2013. Zakres przeglądu obejmuje działalność w zakresie kredytów eksportowych w rozumieniu rozporządzenia (UE) nr 1233/2011, tj. transakcji średnio- i długoterminowych z co najmniej dwuletnim okresem spłaty. Przegląd nie obejmuje krótkoterminowych transakcji[2] w zakresie kredytów eksportowych ani działań prowadzonych przez niektóre agencje kredytów eksportowych (AKE), wykraczających poza zakres kredytów eksportowych (takich jak gwarancja inwestycyjna). Należy także zauważyć, że w przypadku niektórych państw członkowskich funkcję agencji kredytów eksportowych pełni zakład ubezpieczeń działający na mocy mandatu publicznego. W takich przypadkach zarządzanie publicznym programem kredytów eksportowych jest ściśle oddzielone od działalności sektora prywatnego (który oczywiście nie jest przedmiotem niniejszego przeglądu).

Komisja przyjmuje do wiadomości rezolucję przyjętą przez Parlament Europejski 2 lipca 2013 r. w sprawie pierwszego sprawozdania zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 1233/2011[3].

Z uwzględnieniem zaleceń zawartych w tej rezolucji – takich jak zalecenie, by grupa robocza Rady ds. kredytów eksportowych oraz Komisja konsultowały się z Europejską Służbą Działań Zewnętrznych w zakresie dalszego rozwoju metod sprawozdawczości – Komisja zwróciła również szczególną uwagę państw członkowskich na tę rezolucję w kontekście kolejnych lat sprawozdawczych.

2. Otrzymane roczne sprawozdania z działalności za rok kalendarzowy 2013

Roczne sprawozdania z działalności zostały przekazane przez następujące państwa członkowskie: Austrię, Belgię, Bułgarię, Chorwację, Danię, Finlandię, Francję, Hiszpanię, Luksemburg, Niderlandy, Niemcy, Polskę, Portugalię, Republikę Czeską, Rumunię, Słowację, Słowenię, Szwecję, Węgry, Włochy, Zjednoczone Królestwo.

Cypr, Estonia, Grecja, Irlandia, Litwa, Łotwa i Malta nie realizowały w okresie sprawozdawczym programów kredytów eksportowych w rozumieniu rozporządzenia (UE) nr 1233/2011.

Tak jak w przypadku poprzedniego sprawozdania państwa członkowskie zastosowały podobny szablon sprawozdania (format „listy kontrolnej”). Podczas gdy niektóre państwa członkowskie zdecydowały się powiązać swoje roczne sprawozdania z działalności z krajowymi rocznymi sprawozdaniami publikowanymi za ten sam okres, inne zdecydowały się opisać szczegółowo swoją działalność bezpośrednio w szablonie sprawozdania.

3. Analiza rocznych sprawozdań z działalności

a) Informacje ogólne i finansowe

W mających zastosowanie ramach prawnych (rozporządzenie (UE) nr 1233/2011) skupiono się na zasadach dotyczących transakcji i programów kredytów eksportowych, ale pozostawiono indywidualnej decyzji państw członkowskich ewentualną realizację programów kredytów eksportowych i, w przypadku decyzji twierdzącej, sposób organizacji odpowiedniej agencji kredytów eksportowych (AKE).

W niektórych państwach członkowskich AKE jest departamentem rządowym lub agencją rządową. W przypadku innych funkcję tę pełni zakład ubezpieczeń na mocy publicznego mandatu lub pod nadzorem rządu. W przypadku państw członkowskich oferujących różne kategorie wsparcia kredytów eksportowych nierzadko istnieje więcej niż jedna AKE (np. jedna agencja zapewniająca oficjalne wsparcie w formie gwarancji lub „czystej ochrony ubezpieczeniowej” i druga zapewniająca subsydiowanie stopy procentowej). W 2013 r. 21 państw członkowskich UE realizowało programy kredytów eksportowych w rozumieniu rozporządzenia (UE) nr 1233/2011. Programy te były zarządzane przez łącznie 29 różnych agencji i departamentów rządowych.

Jeśli chodzi o rodzaje wsparcia kredytów eksportowych oferowanych przez europejskie AKE, najbardziej rozpowszechnioną formą pozostaje „czysta ochrona ubezpieczeniowa” (tj. dana transakcja eksportowa jest rzeczywiście finansowana z kredytu udzielonego przez bank komercyjny, na który AKE udziela gwarancji lub zabezpieczenia w formie ubezpieczenia). Wszystkie 21 państw członkowskich udzielających kredytów eksportowych w rozumieniu rozporządzenia (UE) nr 1233/2011 w okresie sprawozdawczym oferuje wsparcie w tym zakresie. 14 państw członkowskich oferuje również inne rodzaje wsparcia zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 1233/2011 i Porozumieniem OECD w sprawie oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych[4], takie jak kredyty bezpośrednie lub finansowanie (oznaczające finansowanie bezpośrednio przez AKE, a nie przez bank komercyjny)[5], refinansowanie[6] lub programy subsydiowania stopy procentowej[7]. W kilku rocznych sprawozdaniach z działalności wyraźnie wymieniono również finansowanie projektów[8] lub pomoc wiązaną[9].

Porównywanie krajowych programów kredytów eksportowych jest zawsze trudne: Po pierwsze, państwa członkowskie – w ramach ogólnych rodzajów kredytów eksportowych, o których mowa w poprzednim punkcie – opracowały ogromną różnorodność produktów finansowych; po drugie, wpływ programu kredytów eksportowych oczywiście zależy również od cech gospodarki krajowej oraz zdolności prywatnego sektora finansowego. Z uwzględnieniem tego zastrzeżenia, porównanie łącznej nominalnej ekspozycji na ryzyko w dniu 31 grudnia 2013 r. przedstawia przynajmniej ogólny obraz wielkości największej „czystej ochrony ubezpieczeniowej” rodzajów systemów kredytów eksportowych:

Największe europejskie systemy kredytów eksportowych „czystej ochrony ubezpieczeniowej” w 2013 r.(w mln euro)

Niemcy || 87,7

Francja || 61,2

Szwecja || 34,9

Włochy || 21,6

Zjednoczone Królestwo[10] || 20,6

Finlandia || 11,0

Niderlandy || 9,4

Hiszpania || 8,5

Biorąc pod uwagę szczególne warunki finansowania przeważające w niektórych sektorach przemysłowych, np. w sektorze statków powietrznych i w przemyśle stoczniowym, niektóre państwa członkowskie opracowały również produkty kredytów eksportowych dla poszczególnych sektorów. Jak już wspomniano powyżej, europejskie agencje kredytów eksportowych są aktywne w szerokim zakresie obszarów nieobjętych sprawozdawczością zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 1233/2011. Rozporządzenie to obejmuje zasadniczo średnio- i długoterminowe kredyty eksportowe (zgodnie z definicją zawartą w Porozumieniu OECD w sprawie oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych). Wiele europejskich AKE oferuje jednak również takie produkty jak krótkoterminowe kredyty eksportowe, gwarancje akredytywy, gwarancje na ryzyko produkcji lub ubezpieczeniowe produkty inwestycyjne. Warto o tym pamiętać przy ocenie szerszej roli gospodarczej AKE.

Szczegółowe informacje można znaleźć w sekcjach II i IV szablonu sprawozdania mającego zastosowanie do sporządzania rocznych sprawozdań z działalności, jak również w ogólnych rocznych sprawozdaniach, do których niektóre państwa członkowskie wyraźnie się odnoszą.

Podsumowując – roczne sprawozdania z działalności dostarczają istotnych informacji finansowych dotyczących programów kredytów eksportowych w 2013 r. Należy jednak podkreślić, że zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 1233/2011, sprawozdawczość ta przebiega zgodnie z odpowiednimi krajowymi ramami prawnymi danego państwa członkowskiego. W związku z tym istnieją pewne różnice w sposobie prezentacji sprawozdań. W świetle powyższych ustaleń Komisja nie ma konkretnych uwag na temat aspektów finansowych dotyczących rocznych sprawozdań z działalności[11].

W rocznych sprawozdaniach z działalności Republiki Czeskiej, Słowacji i Zjednoczonego Królestwa zawarto informacje o zobowiązaniach warunkowych w odniesieniu do ostatniego zdania w pkt 1 załącznika I do rozporządzenia (UE) nr 1233/2011..

b) Podejście do „ryzyk środowiskowych, które mogą powodować inne istotne zagrożenia”

Zgodnie z pkt 2 załącznika I rozporządzenia (UE) nr 1233/2011 w rocznych sprawozdaniach z działalności państwa członkowskie „opisują, w jaki sposób ryzyka środowiskowe, które mogą powodować inne istotne zagrożenia, są uwzględniane w działalności AKE w zakresie oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych”.

19 rocznych sprawozdań z działalności wyraźnie odnosi się bezpośrednio do tego przepisu. Podczas gdy w ust. 2 załącznika I wymienia się jedynie zagrożenia dla środowiska, kilka państw członkowskich[12] wyraźnie odnosi się także do skutków społecznych. Poszczególne państwa członkowskie, stosując pkt 2 załącznika I, wymieniają również prawa człowieka[13], podstawowe normy pracy[14], zwalczanie przekupstwa[15] lub ogólny wpływ na rozwój[16]. Odpowiednie procesy oceny przedmiotowych ryzyk zwykle mają na celu jednoznaczną decyzję, czy dany projekt kwalifikuje się do wsparcia kredytów eksportowych, czy nie (tj. jeżeli zagrożenia są nieproporcjonalne, nie przewiduje się zabezpieczenia). W przypadku ryzyk, które uznaje się za możliwe do przyjęcia, wsparcie kredytów eksportowych jest zwykle powiązane ze szczególnymi warunkami, zwykle mającymi na celu wzmocnienie środków łagodzących i zapewnienie zgodności z normami. Wyraźne odniesienie do takiego zabezpieczenia warunkowego można znaleźć w sprawozdaniach przygotowanych przez: Belgię, Danię, Hiszpanię, Luksemburg, Polskę, Portugalię, Rumunię, Słowenię, Węgry i Włochy.

Wiele państw członkowskich odnosi się do procedur zawartych w zaleceniu OECD w sprawie wspólnego podejścia do oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych oraz środowiskowego i społecznego badania due diligence („wspólne podejście”)[17].

Jeśli chodzi o państwa członkowskie, w których działa kilka AKE, niektóre z nich ustanowiły komplementarność procesów oceny swoich agencji (jak np. Włochy[18] i Republika Czeska[19]).

c) Inne informacje zawarte w rocznych sprawozdaniach z działalności

W dodatku do informacji już zawartych w sekcjach 3a) i b) powyżej, z 21 rocznych sprawozdań z działalności wynika, że państwa członkowskie zasadniczo realizują polityki w zakresie kredytów eksportowych i środowiska, zwalczania przekupstwa oraz praktyk udzielania zrównoważonych pożyczek dotyczących krajów o niskich dochodach. Trzy odpowiednie zalecenia OECD[20] odgrywają istotną – ale nie wyłączną – rolę. Nawet państwa członkowskie niebędące członkami OECD stosują te instrumenty lub zasadniczo do tego dążą[21].

Wiele państw członkowskich twierdzi w swoich sprawozdaniach, że w szczególności „wspólne podejście” jest stosowane poza zakresem zdefiniowanym przez OECD[22]. Ponadto w wielu przypadkach opracowano odpowiednie instrumenty i praktyki dotyczące przedmiotowych obszarów polityki, mające na celu wyjść poza treść zaleceń OECD[23]. W kilku przypadkach omawiane AKE same opracowały odpowiednie instrumenty (np. politykę w sprawie społecznej odpowiedzialności przedsiębiorstw lub kodeks etyczny)[24].

Podobnie jak w poprzednim sprawozdaniu, wiele państw członkowskich podkreśla szczególne znaczenie praw człowieka. Praktycznie wszystkie sprawozdania nadal odzwierciedlają poparcie dla zwiększenia wymiaru praw człowieka w ramach nowego wspólnego podejścia. W przypadku niektórych państw członkowskich kwestie dotyczące praw człowieka mają odrębny status w ramach ich oceny projektu[25] W niektórych przypadkach jest to temat bezpośrednio związany z prawami pracowniczymi i prawami pracowników[26].

Całkiem spora liczba państw członkowskich również przykłada szczególne znaczenie do polityki antykorupcyjnej i zwalczania przekupstwa[27]. Stosowany jest szeroki wachlarz instrumentów (np. prawodawstwo krajowe, krajowe dobre praktyki, instrumenty międzynarodowe).

Inne polityki państw członkowskich związane z działalnością w zakresie kredytów eksportowych obejmują przejrzystość (polityka otwartości i poufności), dialog z zainteresowanymi stronami i społeczeństwem obywatelskim, wkład na rzecz zrównoważonego rozwoju, społeczną odpowiedzialność przedsiębiorstw (w formie polityki dotyczącej społecznej odpowiedzialności przedsiębiorstw realizowanej na rzecz samej AKE albo poprzez promowanie działań eksporterów w tym zakresie) oraz promowanie przestrzegania Wytycznych OECD dla przedsiębiorstw wielonarodowych.

W okresie objętym sprawozdaniem Niemcy postanowiły zaprzestać udzielania kredytów eksportowych w odniesieniu do towarów i usług przeznaczonych na instalacje jądrowe (nowe i istniejące). Ubezpieczenie kredytów eksportowych będzie nadal dostępne w przyszłości tylko w niektórych wyjątkowych przypadkach (np. w przypadku dostaw i usług poprawiających bezpieczeństwo istniejących instalacji, zamykania obiektów atomowych, dostaw i usług w zakresie badań i opieki medycznej).

d) Zgodność AKE z celami i zobowiązaniami Unii

Zgodnie z pkt 3 załącznika I „na podstawie tych informacji Komisja opracowuje roczny przegląd dla Parlamentu Europejskiego, zawierający ocenę zgodności AKE z celami i zobowiązaniami Unii.”

W art. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) zostały wymienione ogólne cele Unii, a w jego art. 21 zasady i cele działań zewnętrznych Unii.

Jeżeli chodzi o wspólną politykę handlową UE, odniesienie do zasad i celów działań zewnętrznych Unii znajduje się w art. 206 i pierwszym ustępie art. 207 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, których brzmienie jest następujące:

Artykuł 206:

Poprzez utworzenie unii celnej zgodnie z artykułami 28–32 Unia przyczynia się, we wspólnym interesie, do harmonijnego rozwoju handlu światowego, stopniowego zniesienia ograniczeń w handlu międzynarodowym i w bezpośrednich inwestycjach zagranicznych oraz do zmniejszenia barier celnych i innych barier.

Artykuł 207:

Wspólna polityka handlowa jest oparta na jednolitych zasadach, w szczególności w odniesieniu do zmian stawek celnych, zawierania umów celnych i handlowych dotyczących handlu towarami i usługami oraz do handlowych aspektów własności intelektualnej, bezpośrednich inwestycji zagranicznych, ujednolicenia środków liberalizacyjnych, polityki eksportowej, a także handlowych środków ochronnych, w tym środków podejmowanych w przypadku dumpingu lub subsydiów. Wspólna polityka handlowa prowadzona jest zgodnie z zasadami i celami działań zewnętrznych Unii.

Komisja Europejska przyjmuje do wiadomości, że państwa członkowskie działające w zakresie kredytów eksportowych w rozumieniu rozporządzenia UE nr 1233/2011 ustanowiły strategie polityczne, towarzyszące zarządzaniu programami kredytów eksportowych, które są zgodne z celami UE. Zalecenia polityczne dotyczące kredytów eksportowych opracowane przez OECD – jedyną organizację międzynarodową, która dotychczas opracowała szczegółowe zasady dotyczące tego obszaru polityki – są w powszechnym użyciu, ale działania państw członkowskich wykraczają poza ich zakres.

Pomijając szczególny przypadek rezygnacji Niemiec z udzielania kredytów eksportowych w odniesieniu do sektora jądrowego, ogólnie nie wystąpiły żadne radykalne zmiany w zakresie polityki towarzyszącej programom kredytów eksportowych państw członkowskich od czasu ostatniego sprawozdania, co nie oznacza, że nie dokonano żadnych postępów.

Biorąc pod uwagę zalecenie zawarte w ww. rezolucji Parlamentu Europejskiego z lipca 2013 r. w sprawie wytycznych dotyczących przyszłych działań sprawozdawczych, Komisja już w poprzednim rocznym przeglądzie wydała zalecenie, aby w szczególności korzystać z prac międzynarodowych instytucji monitorujących (w tym ONZ) jako wytycznych przy dalszym opracowywaniu polityki. Sprawozdania państw członkowskich, choć w różnym stopniu, już wykorzystują takie instrumenty międzynarodowe jako odniesienia i Komisja zachęca do dalszych prac w tym kierunku. Dalszy dialog z Europejską Służbą Działań Zewnętrznych w odniesieniu do polityki w zakresie praw człowieka będzie miał również kluczowe znaczenie.

Parlament Europejski wezwał Komisję do złożenia oświadczenia dotyczącego tego, czy państwa członkowskie przestrzegają celów i zobowiązań Unii; Komisja Europejska uważa, że państwa członkowskie, które przekazały odpowiednie informacje na ten temat, zasadniczo spełniały warunki zawarte w art. 3 i 21 TUE. Oczywiście instytucje europejskie mogą założyć wspólne, bardziej ambitne cele polityczne. Komisja jest gotowa ułatwić i promować odpowiedni dialog międzyinstytucjonalny w tym zakresie.

W odniesieniu do przestrzegania zobowiązań międzynarodowych i obowiązków wynikających z unijnego prawa konkurencji, w okresie sprawozdawczym nie było żadnych sporów na szczeblu WTO związanych z europejskimi programami kredytów eksportowych. W 2013 r. do Komisji Europejskiej nie wpłynęły żadne skargi związane z potencjalnymi naruszeniami prawa UE przez agencje kredytów eksportowych.

[1]       Dz.U. L 326 z 8.12.2011, s. 45.

[2]       W przypadku takich transakcji zastosowanie mają przepisy komunikatu Komisji zgodnie z art. 93 ust. 1 Traktatu WE dotyczącego stosowania art. 92 i 93 Traktatu do krótkoterminowego ubezpieczenia kredytów eksportowych.

[3]       Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 2 lipca 2013 r. w sprawie pierwszego sprawozdania rocznego Komisji dla Parlamentu Europejskiego w sprawie działalności agencji kredytów eksportowych państw członkowskich (2012/2320(INI)

[4]       Porozumienie OECD w sprawie oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych stanowi załącznik do rozporządzenia,

[5]       Bułgaria, Dania, Finlandia, Hiszpania, Polska, Republika Czeska, Słowacja, Węgry i Wielka Brytania.

[6]       Słowacja i Szwecja

[7]       Finlandia, Francja, Hiszpania, Niemcy, Polska, Słowacja i Włochy

[8]       Dania, Niemcy, Niderlandy i Słowenia

[9]       Austria, Dania, Hiszpania, Polska i Węgry

[10]     Mierzone od dnia 31 marca 2014 r.

[11]     Zgodnie z załącznikiem I pkt 1 obecna procedura sprawozdawcza odbywa się bez uszczerbku dla prerogatyw instytucji państw członkowskich sprawujących nadzór nad krajowymi programami kredytów eksportowych.

[12]     np. Belgia, Dania, Francja, Niderlandy, Niemcy, Republika Czeska, Słowacja, Słowenia i Szwecja.

[13]     Niemcy i Szwecja,

[14]     Finlandia i Niderlandy

[15]     Niderlandy

[16]     Belgia, Finlandia i Niemcy.

[17]     Belgia, Hiszpania, Luksemburg, Niderlandy, Niemcy, Polska, Portugalia, Słowacja, Słowenia, Włochy i Zjednoczone Królestwo.

[18]     W przypadku Włoch transakcje wywozowe są często zabezpieczone SACE (gwarancją kredytów eksportowych), ale również mogą otrzymać subsydiowanie stopy procentowej od SIMEST. W takich przypadkach SIMEST sprawdza, czy transakcja bazowa spełnia wymogi zalecenia OECD w sprawie środowiskowego i społecznego badania due diligence, a jeżeli wnioskuje się o głębszą analizę, wynik odpowiedniej oceny dokonanej przez SACE musi być zadowalający.

[19]     W ramach czeskiego systemu kredytów eksportowych normalną sytuacją jest to, że transakcje czeskiego Banku Eksportowego („CEB”) są ubezpieczone także przez Export Guarantee and Insurance Corporation („EGAP”). Ocena ryzyka środowiskowego i społecznego projektu jest zazwyczaj sporządzana przez EGAP. W wyjątkowych przypadkach, gdy EGAP nie ubezpiecza transakcji CEB, CEB ponosi odpowiedzialność za podjęcie wszystkich zagrożeń środowiskowych i społecznych w ramach wspieranego projektu.

[20]     1. Zalecenie OECD w sprawie wspólnego podejścia do oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych oraz środowiskowego i społecznego badania due diligence (tzw. „wspólne podejście”) 2. Zalecenie OECD dotyczące korupcji i oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych. 3. Zasady i wytyczne w celu propagowania zrównoważonych praktyk w zakresie udzielania pożyczek w ramach przyznawania oficjalnych kredytów eksportowych krajom o niskich dochodach

[21]     Oczywiste jest jednak, że wytyczne OECD oraz zasady dotyczące zrównoważonego udzielania pożyczek nie mogą być stosowane przez dostawców kredytów eksportowych, którzy nie udzielają żadnych pożyczek państwom o niskich dochodach (tak jak ma to miejsce w przypadku Rumunii).

[22]     Dania, Francja, Niderlandy i Włochy.

[23]     Austria, Belgia, Bułgaria, Dania, Finlandia, Francja, Niemcy. Niderlandy i Szwecja.

[24]     Dania, Luksemburg, Niderlandy, Słowenia, Szwecja i Włochy.

[25]     Niemcy i Szwecja.

[26]     Dania, Niderlandy i Szwecja.

[27]     Bułgaria, Chorwacja, Luksemburg, Niderlandy, Niemcy, Szwecja, Węgry, Włochy i Zjednoczone Królestwo. Sprawozdania sporządzone przez Niemcy i Szwecję poświęcają tej kwestii szczególnie dużo uwagi.