52014DC0665

1.       WPROWADZENIE I KONTEKST

Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady nr 509/2014[1] (zwanym dalej „rozporządzeniem zmieniającym”) zmieniono rozporządzenie Rady nr 539/2001[2], a w szczególności jego załączniki zawierające wykazy państw trzecich, których obywatele muszą posiadać wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych, oraz tych, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu. Dziewiętnaście państw przeniesiono z załącznika I (obowiązek wizowy) do załącznika II (zwolnienie z obowiązku posiadania wizy); były to: Dominika, Grenada, Kiribati, Kolumbia, Mikronezja, Nauru, Palau, Peru, Saint Lucia, Saint Vincent i Grenadyny, Samoa, Timor Wschodni, Tonga, Trynidad i Tobago, Tuvalu, Wyspy Marshalla, Wyspy Salomona, Vanuatu oraz Zjednoczone Emiraty Arabskie. W rozporządzeniu zmieniającym sprecyzowano również, że zwolnienie z obowiązku wizowego dla obywateli tych 19 państw powinno obowiązywać dopiero od daty wejścia w życie umów o ruchu bezwizowym zawartych przez każde z tych państw z Unią Europejską.

Zgodnie z motywem 5 rozporządzenia zmieniającego przed rozpoczęciem negocjacji w sprawie umów dwustronnych o ruchu bezwizowym z Kolumbią i Peru Komisja będzie musiała dokonać oceny sytuacji tych dwóch państw w odniesieniu do kryteriów określonych w rozporządzeniu zmieniającym. W rozporządzeniu zmieniającym sformalizowano (przez przeniesienie ich z motywu do nowego artykułu) oraz rozszerzono wykaz dotychczasowych kryteriów. Niewyczerpujący wykaz kryteriów, na podstawie których, w oparciu o indywidualną ocenę, określa się państwa trzecie, których obywatele objęci są obowiązkiem wizowym, oraz państwa trzecie, których obywatele są zwolnieni z tego obowiązku, znajduje się w art. 1 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego. Kryteria te odnoszą się do „nielegalnej imigracji, porządku oraz bezpieczeństwa publicznego, korzyści gospodarczych, w szczególności w zakresie turystyki i handlu zagranicznego, oraz do stosunków Unii z danymi państwami trzecimi, w tym w szczególności w zakresie poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności, a także do skutków spójności regionalnej i wzajemności”.

Dzięki niniejszemu sprawozdaniu oraz oddzielnemu, przyjmowanemu równolegle sprawozdaniu dotyczącemu Peru, Komisja spełnia powyższy wymóg. Do obu sprawozdań dołączone są dokumenty robocze służb Komisji przedstawiające szczegółowe dane potwierdzające zawarte w sprawozdaniach wnioski oraz zawierające informacje na temat źródeł danych i metodologii zastosowanej do sporządzenia oceny.

Przygotowując swoją ocenę, Komisja zażądała i otrzymała odpowiedzi od trzech agencji UE: Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu, Europolu i Fronteksu. Delegatura UE w Kolumbii przekazała szczegółowe sprawozdanie na temat stosunków między UE i Kolumbią. Hiszpania, jako państwo członkowskie, na które migracja z Kolumbii miała największy wpływ, dostarczyła dodatkowe informacje. Władze Kolumbii wykazały dużą gotowość do współpracy z Komisją w trakcie przygotowywania oceny.

2.       OCENA KRYTERIÓW

Niniejsze sprawozdanie w dużej mierze odzwierciedla kryteria wymienione w art. 1 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego; oceniono w nim również możliwe scenariusze ryzyka wynikającego z liberalizacji systemu wizowego, a następnie przedstawiono wnioski.

2.1.      Migracja i mobilność Wizy Schengen

Analiza danych statystycznych dotyczących wiz Schengen, o które ubiegano się i które wystawiono w Kolumbii w ostatnich latach, prowadzi do następujących wniosków:

· Coraz więcej obywateli Kolumbii chce wyjechać do strefy Schengen w celach turystycznych, biznesowych lub na inne pobyty krótkoterminowe. W 2013 r. liczba wydanych wiz Schengen wyniosła 121 019, co stanowi wzrost o 42,7 % w porównaniu z rokiem 2010. Wzrost ten jest prawdopodobnie związany ze znacznym wzrostem gospodarczym odnotowanym przez Kolumbię oraz jednoczesną poprawą sytuacji w zakresie bezpieczeństwa.

· Zdecydowaną większość wnioskodawców z Kolumbii (95,2 % w 2013 r.) uznaje się za osoby podróżujące w dobrej wierze, które nie stwarzają zagrożenia i uzyskują w związku z tym wizę krótkoterminową. Wskaźnik decyzji odmownych w sprawie wiz spadł o ponad połowę w ciągu ostatnich czterech lat, z 11,2 % w 2010 r. do 4,8 % w 2013 r. Coraz większa liczba wnioskodawców (40,9 % w 2013 r.) otrzymuje wizy wielokrotnego wjazdu, co również wskazuje na to, że konsulaty państw strefy Schengen darzą wnioskodawców z Kolumbii większym zaufaniem.

Legalna migracja

Liczbę obywateli Kolumbii zamieszkujących obecnie w UE+[3] (nie licząc osób, które uzyskały obywatelstwo państwa członkowskiego) szacuje się na około 230 000, przy czym nieco poniżej 75 % z nich mieszka w Hiszpanii. Z danych statystycznych wynika, że po okresie ogromnego wzrostu, głównie w Hiszpanii, legalna migracja Kolumbijczyków do UE utrzymuje się obecnie na stosunkowo niskim poziomie. Powodem tego jest częściowo kryzys gospodarczy, który oznacza mniej miejsc pracy i szans dla migrantów w UE+, co zmniejsza oddziaływanie czynników przyciągających, oraz poprawa sytuacji gospodarczej i w zakresie bezpieczeństwa w Kolumbii, co zmniejsza oddziaływanie czynników wypychających. Rząd Kolumbii wspiera obecnie powrót Kolumbijczyków z zagranicy poprzez wdrożenie tzw. Ustawy o powrotach, która oferuje powracającym Kolumbijczykom zachęty podatkowe i finansowe, a także ogólne wsparcie dla osób powracających dobrowolnie.

Dopóki gospodarka Kolumbii będzie nadal rosła w obecnym tempie (średnio prawie 5 % PKB w ciągu ostatnich 10 lat), a sytuacja w zakresie bezpieczeństwa pozostanie stabilna lub będzie ulegać poprawie, Kolumbijczycy będą mieli mniejszą motywację do emigrowania. Obecna sytuacja gospodarcza w UE, jak również czynniki geograficzne oraz istniejące już w USA wspólnoty mogą tłumaczyć, dlaczego w ostatnich latach większość wyjeżdżających legalnie Kolumbijczyków wybiera Stany Zjednoczone.

Nielegalna imigracja

Dane dotyczące liczby odmów wjazdu, zatrzymań i powrotów pokazują, że Kolumbia nie jest krajem całkowicie pozbawionym ryzyka pod względem nielegalnej imigracji do UE. Sytuacja poprawiła się jednak znacząco w ostatnich latach, co pokazuje spadek liczby odmów wjazdu i zatrzymań oraz lepszy wskaźnik powrotów, choć liczby są nadal wysokie. Dla przykładu, liczba Kolumbijczyków w nieuregulowanej sytuacji migracyjnej w UE+ w 2013 r. wyniosła 3 080, w porównaniu z 4 195 w 2011 r.

Porównanie danych dotyczących liczby decyzji nakazujących powrót i liczby zrealizowanych powrotów do kraju trzeciego (tzw. „wskaźnik powrotów”) pozwoli wykazać, czy powroty Kolumbijczyków, którzy otrzymali decyzję nakazującą powrót, odbywają się bez zakłóceń, czy też towarzyszą im trudności. W 2010 r. wskaźnik powrotów w UE+ był bardzo niski (9,5 %), lecz od tego czasu zauważalnie się poprawił (26,9 % w 2011 r., 31,5 % w 2012 r. i 46,1 % w 2013 r.). W ubiegłym roku wskaźnik powrotów UE dla Kolumbijczyków był wyższy niż średnia światowa (36,6 %) i oczekuje się dalszej poprawy. Zdaniem władz Hiszpanii współpraca z placówkami dyplomatycznymi i konsularnymi Kolumbii w zakresie powrotów, realizowana na podstawie porozumienia dwustronnego z 2001 r., jest doskonała. Na przykład w 2013 r. pozytywnie rozpatrzono 229 z 244 wniosków o dokumentację złożonych do kolumbijskich władz konsularnych w Hiszpanii. Przyczyną, dla której w niektórych przypadkach procedura powrotów nie zadziałała, nie wydaje się być zatem brak współpracy ze strony władz Kolumbii. Bardziej prawdopodobne powody to ucieczki migrantów lub odwołania od decyzji nakazujących powrót.

Zgodnie z informacjami przedstawionymi przez Frontex ryzyko wynikające ze zniesienia obowiązku wizowego dla obywateli Kolumbii prawdopodobnie będzie nieduże w porównaniu z ogólną nielegalną migracją do UE, chociaż jest również prawdopodobne, że wzrośnie liczba odmów wjazdu, podobnie jak w innych przypadkach liberalizacji reżimu wizowego.

W odniesieniu do ryzyka nielegalnej obecności osób, których wnioski o azyl zostały odrzucone, znaczny wzrost liczby bezzasadnych wniosków azylowych, jak miało to miejsce przy poprzednich przypadkach liberalizacji reżimów wizowych, jest mało prawdopodobny ze względu na znacząco inne okoliczności. Na przykład koszty podróży w przypadku Kolumbii są znacznie wyższe; poza tym nie było w przeszłości przypadków składania bezzasadnych wniosków azylowych na dużą skalę związanych z różnymi marginalizowanymi ekonomicznie grupami społeczeństwa w tym kraju. Innymi słowy, nadużycie reżimu bezwizowego do celów uzyskania azylu jest po prostu nieopłacalne, biorąc pod uwagę, że koszty podróży dla rodziny są znacznie wyższe od spodziewanych korzyści związanych z procedurą azylową w UE.

Warto zauważyć, że jakiekolwiek zwiększone ryzyko nielegalnej migracji – nawet niewielkie – w wyniku wprowadzenia ruchu bezwizowego dla obywateli Kolumbii może zostać po części zniwelowane dzięki zacieśnionej współpracy między UE i Kolumbią w zapobieganiu i zwalczaniu nielegalnej migracji, w tym poprzez współpracę w zakresie powrotów. W tym kontekście należałoby rozważyć zawarcie przez Kolumbię umowy o readmisji z UE.

Zabezpieczenia kolumbijskich dokumentów podróży i oszustwa dotyczące dokumentów podróży

Władze Kolumbii poczyniły znaczące wysiłki w celu uwzględnienia wymaganych specyfikacji międzynarodowych w paszportach krajowych. Przypomniały one, że „w 2010 r. wprowadzono nowe kolumbijskie paszporty odczytywane automatycznie, które są bardziej elastycznym dokumentem podróży, uznawanym na arenie międzynarodowej i aktualnym pod względem technologicznym”. Obecne kolumbijskie paszporty są zgodne z odpowiednimi specyfikacjami ICAO.

Kolumbia przygotowuje się do wdrożenia elektronicznych paszportów biometrycznych w perspektywie średnioterminowej. W związku z tym Ministerstwo Spraw Zagranicznych włączy elektroniczne paszporty biometryczne do warunków zamówienia na nowe paszporty. Procedura przetargowa ma się rozpocząć w drugiej połowie 2014 r.

W obecnym stanie rzeczy nie stwierdza się istnienia znacznych zagrożeń związanych z udziałem obywateli Kolumbii w oszustwach dotyczących dokumentów lub z bezprawnym wykorzystywaniem kolumbijskich dokumentów podróży. Jeżeli jednak kolumbijskie dokumenty podróży będą mogły w przyszłości zapewnić ich posiadaczom bezwizowy wjazd, prawdopodobnie staną się one bardziej atrakcyjne dla oszustów. Konieczna będzie wzmożona czujność funkcjonariuszy straży granicznej w celu wykrywania tego typu oszustw.

2.2.      Przestępczość i bezpieczeństwo

W ciągu ostatnich 10 lat struktura przestępczości zorganizowanej w Kolumbii radykalnie się zmieniła. Demobilizacja grup paramilitarnych AUC (Zjednoczonych Sił Samoobrony Kolumbii) między 2003 a 2006 r. doprowadziła do powstania nowych grup przestępczych mających silne powiązania z handlem narkotykami: nowo powstałe grupy przestępcze (BACRIM) od 2011 r. stały się, według rządu kolumbijskiego, większym zagrożeniem dla bezpieczeństwa narodowego niż FARC (Rewolucyjne Siły Zbrojne Kolumbii) i ELN (Armia Wyzwolenia Narodowego).

Kolumbijskie zorganizowane grupy przestępcze działają w UE w bardzo ograniczonym zakresie. Ze względu na powiązania kulturowe, językowe i historyczne bazą operacyjną zorganizowanych grup przestępczych z Ameryki Łacińskiej jest najczęściej Półwysep Iberyjski. Są one szczególnie zaangażowane w handel kokainą (Kolumbia i Peru są największymi na świecie producentami kokainy) oraz praniem dochodów pochodzących z działalności przestępczej.

Liberalizacja reżimu wizowego z pewnością zwiększy przepływ pasażerów z Kolumbii do strefy Schengen. Zorganizowane grupy przestępcze zajmujące się przemytem narkotyków najprawdopodobniej spróbują wykorzystać wzrost liczby pasażerów podróżujących między Kolumbią a UE+, częściej polegając na kurierach przewożących narkotyki i pieniądze. Mobilne zorganizowane grupy przestępcze z Kolumbii mogą również próbować czerpać korzyści ze zniesienia obowiązku wizowego.

Europol jest zdania, że liberalizacja reżimu wizowego mogłaby spowodować wzrost liczby kolumbijskich ofiar handlu ludźmi w celu wykorzystania seksualnego lub pracy przymusowej w takich państwach jak Hiszpania i Portugalia. W tym względzie należy zauważyć, że w drugim sprawozdaniu z wykonania dokumentu dotyczącego działań w zakresie zapobiegania handlowi ludźmi i zwalczania go, przyjętym przez Radę w grudnia 2012 r., Kolumbia znalazła się w 3. kategorii[4] priorytetowych krajów i regionów, z którymi UE powinna wzmocnić współpracę i partnerstwo w tej kwestii. Kolumbia ma krajową strategię walki z handlem ludźmi. Państwo to przyjęło również szereg instrumentów politycznych w zakresie walki z handlem ludźmi, ochrony ofiar i postępowań sądowych. Wysiłkom obu stron w na rzecz rozwiązania tego problemu może pomóc dalsza współpraca między UE a Kolumbią zgodnie ze wspomnianym dokumentem dotyczącym działań.

Kolumbia ratyfikowała Konwencję Narodów Zjednoczonych przeciwko międzynarodowej przestępczości zorganizowanej oraz protokół z Palermo o zwalczaniu handlu ludźmi, a także wprowadziła kompleksowe ramy prawne, zgodnie ze standardami międzynarodowymi. Kolumbia powinna kontynuować działania na rzecz wzmocnienia wymiaru sprawiedliwości, w tym współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych, a szczególnie wzajemnej pomocy prawnej.

Kolumbijskie i peruwiańskie zorganizowane grupy przestępcze mogą również wykorzystywać nielegalnych migrantów korzystających z usług ułatwiających legalizację długotrwałego pobytu, rekrutując ich jako kurierów i zmuszając do przewozu gotówki i narkotyków w ramach zapłaty za te usługi.

Ruch bezwizowy i łatwiejszy dostęp do strefy Schengen mogą również zwiększyć mobilność zorganizowanych grup przestępczych i indywidualnych przestępców przez wyeliminowanie filtra, jaki zapewnia obecnie obowiązek wizowy, i przez umożliwienie im, po wjeździe do strefy Schengen, przemieszczanie się z jednego kraju do drugiego bez kontroli granicznych.

Pozytywnym wydarzeniem w tym zakresie jest wejście w życie w dniu 25 lutego 2014 r. umowy operacyjnej między Europolem i Kolumbią. Celem umowy jest określenie zasad współpracy między Europolem i Kolumbią w celu wsparcia państw członkowskich Unii Europejskiej i Kolumbii w zwalczaniu poważnych form przestępczości międzynarodowej w obszarach objętych umową, w szczególności poprzez wymianę informacji i regularne kontakty między Europolem a Kolumbią na wszystkich odpowiednich poziomach.

2.3.      Gospodarka, handel i turystyka

Kolumbia liczy dziś prawie 47 mln mieszkańców (podobnie do Hiszpanii). W 2013 r. Bank Światowy oszacował wartość jej gospodarki na 378,1 mld USD, co czyni ją 32. co do wielkości gospodarką na świecie. DNB (PPP) na mieszkańca wynosił 11 340 USD, podobnie jak w Peru. W ciągu ostatnich dziesięciu lat wzrost PKB wynosił średnio 4,7 %, a prognozy na 2014 r. wynoszą 4,3 %. Wzrost ten przekłada się na zmniejszenie odsetka osób żyjących poniżej progu ubóstwa z 47 % w 2007 r. do 33 % w 2012 r. Inne wskaźniki makroekonomiczne potwierdzają stabilność gospodarki Kolumbii: deficyt budżetowy na poziomie 2,3 % PKB, inflacja w wysokości 2,6 %, a stopa bezrobocia 9,9 %.

Dwustronne przepływy handlowe towarów między UE-28 a Kolumbią uległy niemal potrojeniu od 2004 r. i wynoszą 7,7 mld EUR przywozu z Kolumbii do UE-28 i 5,8 mld EUR wywozu z UE-28 do Kolumbii. Kolumbia jest dla UE piątym co do wielkości partnerem handlowym w Ameryce Łacińskiej i na Karaibach i głównym partnerem handlowym we Wspólnocie Andyjskiej. Umowa handlowa między UE a Kolumbią jest tymczasowo stosowana od 1 sierpnia 2013 r., a przepływ handlowy towarów ma wzrosnąć w nadchodzących latach. Kolumbia, wraz z UE, jest jednym z 23 członków WTO, którzy prowadzą negocjacje w sprawie ambitnego wielostronnego porozumienia w sprawie handlu usługami („TiSA”), które zawiera ważny komponent „sposób 4”. W tym kontekście wprowadzenie podróży bezwizowych dla przedsiębiorców z Kolumbii mogłoby przyczynić się do zacieśnienia powiązań gospodarczych między kolumbijskimi i europejskimi przedsiębiorstwami. Na przykład częstszy udział przedsiębiorców z Kolumbii w targach handlowych w UE mógłby zaowocować większą liczbą zamówień na produkty wytworzone przez przedsiębiorstwa europejskie.

W ostatnich latach wzrosła liczba turystów z Kolumbii w UE+. Zgodnie z danymi dostarczonymi przez władze Kolumbii między 2008 a 2013 r. odnotowano wzrost wyjazdów turystów kolumbijskich do państw UE+ o 27 %, co oznacza roczny wzrost o 5 %. W 2013 r. liczba turystów kolumbijskich wyjeżdżających do państw UE+ wyniosła 289 191[5].

Przepływy turystyczne z Kolumbii tak czy owak wzrastają z roku na rok, więc liberalizacja reżimu wizowego zapewniłaby dodatkowy bodziec dla ruchu turystycznego między Kolumbią a UE+. W oparciu o te dane oraz o stopy wzrostu z lat poprzednich i ich szacunki na kolejne lata można realnie oczekiwać, że w 2016 r. do krajów UE+ przyjedzie ok. 400 000 turystów z Kolumbii przy założeniu, że rok 2016 będzie pierwszym pełnym rokiem obowiązywania ruchu bezwizowego pomiędzy Kolumbią i strefą Schengen.

2.4.      Stosunki zewnętrzne, w szczególności z UE, oraz kwestie praw człowieka Stosunki zewnętrzne

W przeszłości Kolumbia w znacznym stopniu polegała na kontaktach dwustronnych ze Stanami Zjednoczonymi, polegających przede wszystkim na pomocy politycznej i wojskowej (Plan Kolumbia), niezbędnej do umożliwienia Kolumbii działań skierowanych przeciwko zagrożeniom stwarzanym przez rebeliantów i zorganizowaną przestępczość. Obecna administracja pozostaje lojalna wobec swoich tradycyjnych partnerów, ale jednocześnie dywersyfikuje swą politykę zagraniczną, kładąc większy nacisk na relacje wewnątrzregionalne i na większą integrację gospodarczą z sąsiadami o podobnych poglądach, mając na względzie zwłaszcza zacieśnienie stosunków z Azją. Stosunki dwustronne z sąsiadującymi Ekwadorem i Wenezuelą, które w przeszłości były nadwyrężone ze względu na obecność w tych krajach kolumbijskich partyzantów, zostały odbudowane i zacieśnione. Te działania, a także poprawa stosunków z kilkoma innymi państwami w regionie sprawiły, że Kolumbia stała się uznanym i wpływowym podmiotem regionalnym.

Kolumbia jest członkiem Sojuszu Pacyfiku złożonego z czterech państw Ameryki Łacińskiej (Peru, Kolumbii, Chile i Meksyku), którego celem jest wzmocnienie integracji gospodarczej i handlowej, a także zacieśnianie współpracy w zakresie migracji, edukacji, bezpieczeństwa i innych kwestii. Kolumbia uczestniczy również w negocjacjach w sprawie Partnerstwa Transpacyficznego.

Po wystąpieniu Wenezueli ze Wspólnoty Andyjskiej (CAN) czterema jej aktywnymi członkami są obecnie Peru, Boliwia, Kolumbia i Ekwador. Wspólnota Andyjska jest obecnie w fazie przejściowej, a zakres tej organizacji został ograniczony głównie do kwestii handlu, infrastruktury i mobilności obywateli.

W dniu 1 sierpnia 2013 r. rozpoczęto tymczasowe stosowanie w odniesieniu do Kolumbii wielostronnej umowy o handlu UE-Kolumbia/Peru. Do chwili obecnej umowa ta stanowi najważniejsze ramy umowne regulujące stosunki gospodarcze między UE a Kolumbią. Jej wdrożenie ma wzmocnić pozycję Kolumbii jako jednego z najważniejszych partnerów handlowych UE w Ameryce Południowej i coraz ważniejsze państwo z punktu widzenia inwestycji UE.

Oprócz coraz silniejszych powiązań gospodarczych UE wzmacnia również dialog polityczny z Kolumbią. Wobec braku kompleksowej umowy dwustronnej głównym narzędziem tego dialogu jest protokół ustaleń z 2009 r. ustanawiający nieformalny mechanizm konsultacji dwustronnych na poziomie urzędników wyższego szczebla. Toczą się wstępne rozmowy na temat możliwości zawarcia bardziej ambitnego politycznego porozumienia ramowego. Ponadto UE kilkakrotnie wyraziła poparcie dla toczących się w Hawanie negocjacji pokojowych.

W dniu 5 sierpnia 2014 r. UE i Kolumbia zawarły umowę ramową, która pozwoli Kolumbii na udział w prowadzonych przez UE operacjach zarządzania kryzysami międzynarodowymi, organizowanych w ramach wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony.

Prawa człowieka

Ludność cywilna w Kolumbii nadal boryka się z konsekwencjami wewnętrznego konfliktu zbrojnego, który rozpoczął się ok. 1964 r., zatem trwa już pięćdziesiąt lat. Jednym ze szczególnie poważnych skutków konfliktu jest duża liczba osób wewnętrznie przesiedlonych (IDP) (około pięciu mln, tj. 12 % całkowitej liczby ludności), co sprawia, że Kolumbia jest drugim na świecie państwem, zaraz po Syrii, z największą liczbą osób wewnętrznie przesiedlonych. Bezkarność, przymusowa rekrutacja dzieci, przemoc seksualna, stosowanie min przeciwpiechotnych, wymuszone zaginięcia, a także ataki na obrońców praw człowieka, przywódców społeczności lokalnych, uczestników ruchu na rzecz zwrotu ziemi i związkowców stanowią najbardziej poważne przypadki naruszania praw człowieka odnotowane przez Organizację Narodów Zjednoczonych i organizacje społeczeństwa obywatelskiego.

Sytuacja polityczna i w zakresie bezpieczeństwa w Kolumbii były również przyczyną stosunkowo dużego napływu osób ubiegających się o azyl z Kolumbii do UE od późnych lat 90. ubiegłego wieku do około 2008 r. Załamanie negocjacji między rządem a głównymi zbrojnymi grupami opozycyjnymi, w tym FARC, ELN i EPL w 1997 r. doprowadziło do przemocy politycznej i kryzysu gospodarczego. Sytuacja ta trwała przez kolejne 10 lat. Następowały pewne zmiany polityczne i podejmowano (jedynie częściowo udane) inicjatywy mające na celu przeciwdziałanie paramilitarnej partyzantce i innym grupom, czego skutkiem była wewnętrzna niestabilność.

Jednak poprawa bezpieczeństwa w ostatnich latach doprowadziła do spadku liczby wniosków azylowych. Liczba wniosków złożonych przez Kolumbijczyków ubiegających się o azyl w UE+ w 2013 r. wyniosła 310, co było jednym z najniższych wyników w ciągu ostatnich dwudziestu lat. Odsetek uznanych wniosków w 2013 r. wyniósł jednak 27 %, był zatem stosunkowo wysoki. Czas pokaże, czy obecne negocjacje pokojowe między rządem Kolumbii i FARC doprowadzą do pokojowego zakończenia długotrwałego konfliktu z partyzantami.

Objąwszy obowiązki prezydenta, Juan Manuel Santos zastosował podejście oparte na prawach człowieka w wielu kluczowych obszarach, np. w przełomowej Ustawie o ofiarach i zwrocie ziemi, w kontekście przyjęcia krajowej polityki w zakresie praw człowieka oraz w szeroko zakrojonym systemie ochrony osób zagrożonych przemocą. Rząd wyciągnął również rękę do obrońców praw człowieka i całego społeczeństwa obywatelskiego w geście przyczyniającym się do zmniejszenia istniejącej w przeszłości głębokiej polaryzacji społeczeństwa w Kolumbii. Dotychczasowe postępy są jednak tylko częściowe ze względu na skalę problemu i niedostateczną zdolność wdrażania.

Od 2008 r. rząd Kolumbii zainwestował znaczne zasoby w opracowanie regulacyjnych ram prawnych na rzecz uwzględnienia kwestii praw człowieka i norm międzynarodowego prawa humanitarnego w działaniach kolumbijskich sił zbrojnych. W 2008 r. w ramach kompleksowej polityki w zakresie praw człowieka i międzynarodowego prawa humanitarnego ustalono cele i wytyczne, których muszą przestrzegać siły bezpieczeństwa podczas tłumienia rewolt. Ponadto w 2009 r. dokonano aktualizacji podręcznika operacyjnego sił zbrojnych, w ramach której wojsko i policja przyjęły zasady działania zgodne ze standardami międzynarodowymi.

Wysoki Komisarz ONZ ds. Praw Człowieka stwierdził w opublikowanym niedawno sprawozdaniu[6]: „Kolumbia jest w stanie znacząco poprawić przestrzeganie swoich zobowiązań w obszarze praw człowieka i stać się społeczeństwem w pełni integracyjnym, przestrzegającym praw wszystkich Kolumbijczyków. Widać znaczące pozytywne oznaki, lecz osiągnięcie i utrzymanie tych celów będzie wymagać innowacji, wytrwałości i zaangażowania wszystkich sektorów społeczeństwa, a także wielu lat nieustających wysiłków”.

W listopadzie 2012 r. w Hawanie rozpoczęły się negocjacje pokojowe między rządem Kolumbii i grupami partyzantów FARC-EP. Negocjacje, poprzedzone tajnymi rozmowami, prowadzone są w oparciu o porządek obrad, który obejmuje pięć głównych punktów (rolnictwo, prawa do udziału w życiu politycznym, narkotyki, przejściowy system wymiaru sprawiedliwości oraz rozbrojenie i demobilizacja). Jak dotąd negocjacje postępują wolniej, niż się spodziewano, a strony ogłosiły porozumienie w sprawie pierwszych trzech punktów. W szczególności w porozumieniu w sprawie nielegalnych narkotyków, ogłoszonym dnia 16 maja 2014 r., FARC zobowiązał się do rezygnacji z działalności związanej z kokainą. Zobowiązanie to, jeśli zostanie dotrzymane, może przynieść istotną zmianę sytuacji w zakresie nielegalnych narkotyków w Kolumbii.

Przeprowadzono już wstępne rozmowy – jak dotąd nierozstrzygnięte – z drugą co do wielkości grupą partyzancką, Armią Wyzwolenia Narodowego (ELN), w celu rozpoczęcia negocjacji pokojowych również z tą grupą.

2.5.      Spójność regionalna

Biorąc za punkt odniesienia Amerykę Łacińską, Kolumbia jest w mniejszości państw, od obywateli których wymaga się wizy[7]. Wewnętrzne konflikty i przesiedlenia, przemoc, produkcja narkotyków i nielegalny handel nimi oraz wynikające z tego zagrożenia dla bezpieczeństwa i migracji długo były częścią historii Kolumbii, co wyjaśnia, dlaczego tradycyjnie od obywateli tego państwa wymagano wiz. Kolumbia poczyniła jednak znaczne postępy w rozwiązaniu wspomnianych problemów, jak wykazano w innych rozdziałach niniejszego sprawozdania. Nieliczne kraje w sąsiedztwie Kolumbii można uznać za całkowicie pozbawione ryzyka, a jednak większość z nich korzysta z prawa do bezwizowego wjazdu do strefy Schengen. Utrzymanie obowiązku wizowego dla Kolumbijczyków przy jednoczesnym zwolnieniu z niego obywateli większości pozostałych krajów w regionie może więc wydawać się niestosowne.

2.6.      Wzajemność

Obywatele UE są tradycyjnie zwolnieni z obowiązku posiadania wizy przy wjeździe do Kolumbii na okres do 90 dni. Jedynym wyjątkiem był do niedawna obowiązek wizowy nakładany na obywateli Bułgarii. Kolumbia niedawno zmieniła jednak zasady wizowe i obywatele Bułgarii są obecnie zwolnieni z obowiązku wizowego. W związku z tym Kolumbia spełnia już warunki wzajemności. Niezależnie od tego we wszelkich przyszłych umowach w sprawie ruchu bezwizowego między UE i Kolumbią będzie trzeba potwierdzić wzajemny ruch bezwizowy.

3.       SCENARIUSZE RYZYKA

Biorąc pod uwagę wszystkie tendencje, wydarzenia i zmiany opisane powyżej, można wyobrazić sobie co najmniej dwa scenariusze ryzyka dla strefy Schengen po zniesieniu obowiązku wizowego w stosunku do obywateli Kolumbii.

3.1.      Scenariusz zakładający niskie ryzyko

W tym scenariuszu gospodarka Kolumbii nadal rozwija się w normalnym tempie, negocjacje pokojowe zostają pomyślnie zakończone i prowadzą do zakończenia długotrwałego konfliktu wewnętrznego, w rezultacie czego następuje konsolidacja demokracji i praw podstawowych, co uwolni pełen potencjał gospodarki i społeczeństwa Kolumbii.

Wzrost gospodarczy i zwiększone bezpieczeństwo wyeliminowałyby większość czynników wypychających, które przyczyniają się do nielegalnej migracji i przepływów azylowych do UE+. Działalność grup przestępczych miałaby maleć, podobnie jak produkcja narkotyków i handel nimi. Prawdopodobnie wzrosłaby wymiana handlowa z UE+ i turystyka do UE+, co przyniosłoby wymierne korzyści ekonomiczne. Wprowadzenie ruchu bezwizowego dla Kolumbijczyków nie wywołałoby więc żadnych niepożądanych skutków dla UE+.

3.2.      Scenariusz zakładający średnie ryzyko

W tym scenariuszu gospodarka Kolumbii nadal się rozwija, jednak w wolniejszym tempie, negocjacje pokojowe przynoszą pewne rezultaty, lecz nie prowadzą do kompleksowego porozumienia pokojowego, co oznacza, że nawet obniżony poziom przemocy nadal hamowałby rozwój potencjału kraju. Kolumbia w dalszym ciągu doświadcza łamania praw człowieka, co wymaga dokładnej kontroli sytuacji w obszarze praw człowieka.

Problemy te mogłyby przyczynić się do zaistnienia sytuacji nadużycia przez niektórych obywateli Kolumbii ruchu bezwizowego i wjechania na terytorium UE+ legalnie, lecz z zamiarem przedłużenia pobytu po upływie ustawowego okresu pobytu krótkoterminowego (90 dni). Niestabilna Kolumbia sprzyjałaby również lepszemu funkcjonowaniu sieci przestępczych i eksportowi ich działalności przestępczej do UE+.

Unia musi być w stanie szybko reagować na wszelkie przypadki pogorszenia sytuacji w przypadku zaistnienia takich negatywnych zmian skutkujących znaczącym zagrożeniem dla Unii w zakresie migracji, bezpieczeństwa lub innych obszarów. W postanowieniach końcowych umowy o ruchu bezwizowym, która ma być negocjowana z Kolumbią, powinna zatem znaleźć się możliwość zawieszenia i wypowiedzenia umowy przez każdą umawiającą się stronę. Pozwoli to zagwarantować, że w niepokojącej sytuacji możliwe będzie podjęcie szybkich działań zaradczych. Ponadto, aby zrekompensować ewentualny wzrost nielegalnej imigracji, można rozważyć możliwość – w przedstawionej powyżej formie – zacieśnienia współpracy z Kolumbią w zakresie ułatwiania powrotu nielegalnych migrantów i osób, którym odmówiono azylu. Współpraca taka jeszcze bardziej ograniczyłaby ewentualną potrzebę zawieszenia lub wypowiedzenia umowy o ruchu bezwizowym.

4.       WNIOSKI

Informacje zawarte w niniejszym sprawozdaniu i towarzyszącym mu dokumencie roboczym służb Komisji, wskazujące na znaczną poprawę sytuacji gospodarczej, społecznej i w zakresie bezpieczeństwa w Kolumbii w ostatnich latach, uzasadniają przyznanie Kolumbijczykom prawa do bezwizowego wjazdu na obszar Schengen, prawa, które mają już obywatele większości państw Ameryki Łacińskiej.

Rośnie zaufanie do Kolumbijczyków składających wnioski wizowe; poziom nielegalnej migracji jest stosunkowo niski; kolumbijskie dokumenty podróży są wystarczająco zabezpieczone; zagrożenie dla bezpieczeństwa zmalało; kolumbijskie zorganizowane grupy przestępcze nie są obecnie uważane za stanowiące znaczące zagrożenie dla UE (z wyjątkiem przemytu narkotyków); możliwości gospodarcze, w tym większe przepływy handlowe i ruch turystyczny, rozwijają się równolegle ze znacznym wzrostem kolumbijskiej gospodarki; prawa człowieka i podstawowe wolności w Kolumbii są obecnie znacznie lepiej chronione i przestrzegane niż w przeszłości; zostanie zapewniona wzajemność, jako że Kolumbia już zwolniła wszystkich obywateli UE z obowiązku wizowego, a stosunki między UE i Kolumbią są silniejsze niż kiedykolwiek w historii.

Te pozytywne zmiany nie oznaczają, że zniesienie obowiązku wizowego dla obywateli Kolumbii jest całkowicie pozbawione ryzyka. Pewien stopień ryzyka się utrzyma i może przerodzić się w realne zagrożenie, szczególnie jeżeli przemoc ponownie stanie się istotną cechą życia politycznego i społecznego w Kolumbii. Wpływ liberalizacji reżimu wizowego na poważną przestępczość zorganizowaną uznaje się za ograniczony i mało prawdopodobne jest, że ustanowienie ruchu bezwizowego z Kolumbią doprowadzi do znacznego wzrostu działalności kolumbijskich zorganizowanych grup przestępczych w UE. Mimo to, jako że grupy te są nadal największymi przemytnikami kokainy do Europy, liberalizacja reżimu wizowego może ułatwić ich działalność. Większość kokainy przemyca się do UE drogą morską z wykorzystaniem kontenerów na trasach handlowych, jednak korzystanie z kurierów narkotykowych jest nadal ważnym sposobem działania. Wzrost przepływów pasażerów wynikający z wprowadzenia ruchu bezwizowego umożliwi zorganizowanym grupom przestępczym częstsze korzystanie z kurierów. Istnieje również ryzyko nasilenia się handlu ludźmi oraz wzrostu liczby Kolumbijczyków, którzy wjeżdżają do UE legalnie, ale z zamiarem przedłużenia pobytu, stając się w ten sposób nielegalnymi migrantami.

Zagrożenia te uważa się jednak za możliwe do opanowania. Większość z nich można zminimalizować poprzez wzmocnioną współpracę w zakresie powrotów, jak wspomniano powyżej, oraz poprzez zapewnienie prawidłowego wdrażania kontroli granicznych w portach lotniczych, w których większość Kolumbijczyków przekracza zewnętrzne granice strefy Schengen, w koniecznych przypadkach z użyciem wzmocnionych zasobów. Należy pamiętać, że wraz ze wzrostem liczby osób przybywających z Kolumbii w przypadku wejścia w życie ruchu bezwizowego obowiązek kontroli podróżnych zostanie przeniesiony z konsulatów na organy kontroli granicznej. Niedawno zawarta umowa operacyjna między Europolem a Kolumbią również przyczyni się do zwalczania wszelkiego potencjalnego wzrostu przestępczości kolumbijskich zorganizowanych grup przestępczych.

Umowa o ruchu bezwizowym, która będzie przedmiotem negocjacji z Kolumbią, będzie zawierać niezbędne gwarancje służące zawieszeniu lub rozwiązaniu umowy, jeżeli będzie to konieczne w celu uniknięcia zagrożenia dla Unii w zakresie bezpieczeństwa lub migracji. W celu śledzenia wszelkich negatywnych aspektów Komisja ustanowi mechanizm monitorowania sytuacji po liberalizacji reżimu wizowego, koncentrując się na potencjalnych zagrożeniach w zakresie bezpieczeństwa i migracji oraz ich przyczynach.

Ocena Kolumbii zawarta w niniejszym sprawozdaniu jest pozytywna. Na tej podstawie, pamiętając o konieczności i sposobach angażowania Kolumbii we wzmocnioną współpracę w zakresie powrotów, Komisja zamierza wkrótce przedstawić Radzie zalecenie dotyczące decyzji upoważniającej Komisję do rozpoczęcia negocjacji dotyczących zawarcia umowy w sprawie zniesienia wiz krótkoterminowych między UE i Kolumbią. Nastąpi to po omówieniu niniejszego sprawozdania przez odpowiednie komisje i grupy Parlamentu Europejskiego i Rady.

[1] Dz.U. L 149 z 20.05.2014, s. 67.

[2] Dz.U. L 81 z 21.03.2001, s. 1.

[3] Dane „UE ogółem” nie obejmują, chyba że zaznaczono inaczej, Zjednoczonego Królestwa i Irlandii, jako że oba te państwa nie uczestniczą we wspólnej polityce wizowej UE. Dane „UE+ ogółem” obejmują dodatkowo cztery państwa stowarzyszone w ramach Schengen (Islandię, Liechtenstein, Norwegię i Szwajcarię), nie obejmują natomiast Zjednoczonego Królestwa i Irlandii.

[4] Kategoria 1 obejmuje określone państwa, kategoria 2 – regiony priorytetowe; kategoria 3 – inne regiony i państwa o szczególnym znaczeniu dla współpracy na rzecz zwalczania handlu ludźmi.

[5] Liczba ta jest znacznie wyższa niż liczba wydanych wiz Schengen. Różnica może wynikać z kilku czynników: ponad 40 % wiz Schengen wydanych w Kolumbii to wizy wielokrotnego wjazdu; niektórzy obywatele Kolumbii zarejestrowani jako wyjeżdżający turyści mogą posiadać ważny dokument pobytowy wydany przez państwo Schengen, itp.

[6] Sprawozdanie Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Praw Człowieka dotyczące sytuacji w zakresie praw człowieka w Kolumbii – A/HRC/22/17/Add.3.

[7] Sześć państw, a mianowicie Kuba, Republika Dominikańska, Kolumbia, Ekwador, Peru i Boliwia. Pozostałe 13 państw Ameryki Łacińskiej, których obywatele są zwolnieni z obowiązku wizowego: Meksyk, Salwador, Gwatemala, Honduras, Nikaragua, Kostaryka, Panama, Wenezuela, Brazylia, Argentyna, Urugwaj, Paragwaj i Chile.