19.1.2011   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 18/100

1.1

Komitet z zadowoleniem przyjmuje inicjatywę, w której Komisja wyraża – po raz pierwszy – zaniepokojenie stopniem egzekwowania dorobku wspólnotowego w dziedzinie praw konsumenta.

1.2

Niemniej jednak zauważa, że z czysto prawnego punktu widzenia stosowanie prawa wspólnotowego w dziedzinie ochrony konsumentów nie różni się zasadniczo od egzekwowania prawa wspólnotowego w ogóle i pragnie w związku z tym zwrócić uwagę na swoje liczne opinie na ten temat.

1.3

Komitet przyznaje jednak, że z perspektywy społecznej niekorzystna sytuacja, w jakiej znajdują się konsumenci, uznawani ogólnie za „słabą stronę” w stosunkach prawnych, które z natury rzeczy są nierówne, uzasadnia szczególną uwagę poświęconą kontroli stosowania tego prawodawstwa w poszczególnych krajowych systemach prawnych.

1.4

Także z perspektywy gospodarczej stwierdza, iż poważne różnice w egzekwowaniu przepisów w różnych państwach członkowskich mogą powodować zakłócenia na rynku wewnętrznym oraz negatywnie wpłynąć na sprawne funkcjonowanie zdrowej i uczciwej konkurencji.

1.5

Mimo pewnych postępów opisanych w punktach 2.1, 3.14, 4.2, 4.3, 4.4, 4.5 i 4.6 EKES ubolewa, że Komisja nie wykorzystała okazji i nie przedstawiła spójnego tekstu o charakterze informacyjnym opisującego aktualną sytuację w zakresie egzekwowania dorobku wspólnotowego w dziedzinie praw konsumenta, nie określiła ściśle i precyzyjnie charakteru i podstawowych wyznaczników stosowania prawa ani też nie poczyniła postępów w opracowywaniu wykazu propozycji dobrze zdefiniowanych i wykonalnych działań, które służyłyby poprawie sytuacji w najbliższej przyszłości.

1.6

Rozczarowuje fakt, że Komisja nie stwierdziła nawet istnienia poważnych niedociągnięć w zakresie egzekwowania dorobku wspólnotowego w tej dziedzinie; nie zostały one sklasyfikowane ani pod względem ilości, ani jakości, a ich przyczyny nie zostały ani wymienione, ani przeanalizowane.

1.7

Komitet jest zawiedziony, że zamiast tego Komisja ograniczyła się do znanej już argumentacji, której zasadność polityczna nie odpowiada okolicznościom, oraz do przedstawienia szeregu pozbawionych podstaw poglądów, które nie mają żadnego praktycznego zastosowania. Dziwi również niewyjaśniony brak jakichkolwiek nowych inicjatyw oraz zignorowanie przez Komisję kwestii niezbędnych do ich realizacji zasobów finansowych.

1.8

Nawet obiecującym pracom nad wytycznymi określonymi we wcześniejszych dokumentach strategicznych brakuje ukierunkowania, przez co tracą one na spójności. Należało zwłaszcza wziąć pod uwagę pozytywne rezultaty wdrożenia rozporządzenia (WE) nr 2006/2004 (1) oraz dobrze opracowanego sprawozdania z jego realizacji. Lektura tego dokumentu jest konieczna do zrozumienia komunikatu.

1.9

EKES ubolewa, że Komisja nie wykorzystała okazji do uwzględnienia zgłaszanego wielokrotnie wniosku, by zalecenia odnoszące się do zasad dotyczących organów odpowiedzialnych za pozasądowe rozstrzyganie sporów w dziedzinie praw konsumenta przekształcić w dyrektywy bądź rozporządzenia, które mają ogólnie wiążący charakter.

1.10

Komitet usilnie zaleca, by Komisja powróciła w niedalekiej przyszłości do zagadnienia egzekwowania dorobku wspólnotowego w dziedzinie praw konsumenta i wykorzystała w tym celu szerzej zakrojony instrument oparty na bardziej kompleksowych badaniach i konsultacjach ze wszystkimi zainteresowanymi stronami, np. białą księgę, jako podstawę pogłębionej definicji rzeczywistej wspólnotowej strategii politycznej w tym obszarze.

2.1

Dzięki zwróceniu uwagi na wdrożenie dorobku wspólnotowego w dziedzinie praw konsumenta Komisja wydaje się, po raz pierwszy, stawiać w centrum swoich rozważań kwestię skuteczności prawodawstwa, co jest właściwym krokiem. Komisja wykazuje, że oprócz książkowego prawa interesuje ją również „prawo w działaniu”, tj. sposoby przyjmowania, interpretowania i wdrażania przepisów prawnych przez podmioty, do których są one skierowane, a mianowicie administrację publiczną, zwłaszcza organy sądownicze, przedsiębiorstwa i ogólnie obywateli.

2.2

Zagadnienie to od dawna zajmowało istotne miejsce w licznych opiniach Komitetu, który niejednokrotnie zwracał uwagę na jego znaczenie oraz przedstawiał zalecenia i sugestie działania (2). Można tu np. wspomnieć o następujących opiniach z inicjatywy własnej: „Polityka konsumencka po rozszerzeniu UE” (3), „Sposoby wdrażania i egzekwowania prawodawstwa UE” (4) oraz „Proaktywne podejście do prawa: kolejny krok ku lepszemu stanowieniu prawa na szczeblu UE” (5).

2.3

W tym kontekście fundamentalne znaczenie ma rozróżnienie między dobrowolnym przestrzeganiem prawa przez podmioty będące jego adresatem – przy czym, patrząc z perspektywy socjologicznej, ich motywacja i zachęty mogą być całkiem różne – a narzucaniem przepisów bądź wymuszaniem ich egzekwowania, głównie przez sądy jako instancje władzy sądowniczej, ale także przez inne organy administracji uprawnione do zapewnienia podporządkowania się prawu lub karania za jego nieprzestrzeganie.

2.4

Z perspektywy społecznej, gospodarczej i prawnej rozmaite opisane sytuacje zasługują na różne oceny etyczne i mają odmienne komponenty behawioralne, których nie można zignorować, kontrolując przestrzeganie przepisów i ich egzekwowanie w jakiejkolwiek dziedzinie prawa – w tym wypadku w ramach wspólnotowego prawa ochrony konsumentów.

2.5

EKES zgadza się z Komisją, że jednym z celów – lecz nie jedynym – polityki ochrony konsumentów powinno być „stworzenie otoczenia, w którym konsumenci mogą nabywać produkty i usługi, nie zwracając uwagi na granice państwowe”. Niemniej jednak nie postrzega polityki ochrony konsumentów jako mniej ważnej od urzeczywistnienia rynku wewnętrznego ani też nie traktuje konsumentów jako zaledwie instrumentów „funkcjonowania rynku wewnętrznego”. Z tego względu Komitet, w przeciwieństwie do Komisji, sądzi, że dyrektywa w sprawie nieuczciwych praktyk handlowych – gdyby miała służyć za dobry przykład – byłaby ilustracją „gorszego stanowienia prawa” (6), ponieważ doprowadziła do chaotycznej realizacji w większości państw członkowskich. Należy ubolewać, że stanowiła ona punkt odniesienia w ostatnich dyrektywach dotyczących kredytu konsumenckiego oraz użytkowania nieruchomości w oznaczonym czasie i nadal ma rację bytu we wniosku dotyczącym dyrektywy mającej za cel ochronę praw konsumenta.

2.6

To z tej perspektywy – która umieszcza definicję praw konsumenta w szerszym kontekście praw obywatela – EKES zgadza się z Komisją, iż „skuteczne egzekwowanie wspólnotowego dorobku prawnego w dziedzinie praw konsumenta stanowi priorytet polityki ochrony konsumentów”, gdyż jedynie skuteczne stosowanie przepisów zapewnia poszanowanie wartości leżących u ich podstaw.

3.1

W komunikacie – wbrew temu, co może sugerować jego tytuł – skoncentrowano się na końcowym etapie wdrażania prawa wspólnotowego, a mianowicie na sposobach przestrzegania oraz egzekwowania przez władze publiczne krajowych przepisów będących wynikiem transpozycji bądź włączenia prawa wspólnotowego, a także na roli, którą może odegrać w tym zakresie Komisja Europejska.

3.2

Ponadto komunikat ten należy czytać w ścisłym powiązaniu z opublikowanym tego samego dnia, starannie opracowanym sprawozdaniem dotyczącym stosowania rozporządzenia (WE) nr 2006/2004 w sprawie współpracy między organami krajowymi odpowiedzialnymi za egzekwowanie przepisów prawa w zakresie ochrony konsumentów (7). Mimo że nie wniesiono o opinię Komitetu na jego temat, powinno być ono postrzegane jako punkt wyjścia dla komunikatu ze względu na pozytywne rezultaty płynące ze stosowania tego rozporządzenia w państwach członkowskich.

3.3

Komitet sądzi, że nawet uwzględniając ograniczony zakres komunikatu, w celu właściwego umiejscowienia go w ramach prawodawstwa UE Komisja powinna była przedstawić konkretne dane na temat transpozycji i stosowania dorobku wspólnotowego w państwach członkowskich, wzorując się na rocznych sprawozdaniach z kontroli stosowania prawa wspólnotowego (8) oraz na poszczególnych komunikatach dotyczących niektórych dyrektyw (9), gdzie nawiązuje się do sposobów ich transpozycji i stosowania.

3.4

Z drugiej strony, zamiast wymieniać istniejące instrumenty, Komisja powinna była przeprowadzić krytyczną i dokładną analizę ich funkcjonowania i rezultatów w świetle informacji zebranych w tablicy wyników dla rynków konsumenckich (10), co przewidziano w sprawozdaniu końcowym DG ds. Zdrowia i Ochrony Konsumentów pt. „Ex-post evaluation of the impact of the Consumer Policy Strategy 2002–2006 on national consumer policy” z 22 grudnia 2006 r. (11) zgodnie z wytycznymi zawartymi w komunikacie samej Komisji w sprawie lepszego monitorowania stosowania prawa wspólnotowego (12). Co więcej, z komunikatu nie wynika jasno, czy Komisja w ogóle zdaje sobie sprawę z niedociągnięć w egzekwowaniu dorobku wspólnotowego, wymagających nowych środków, i czy potrafi wskazać, jakie by to miały być środki.

3.5

W odróżnieniu od Komisji Komitet uważa, że dorobek wspólnotowy jest w niedostatecznym stopniu wdrażany w państwach członkowskich, o czym jest często mowa i co ma między innymi następujące przyczyny:

3.6

W tym kontekście w dyskusjach na temat stosowania bądź niestosowania dorobku wspólnotowego EKES wielokrotnie zwracał uwagę na konieczność położenia nacisku na dobrowolne przestrzeganie przepisów prawa – zarówno samoistne, jak i wynikające z nakłonienia.

3.7

Oznacza to, że Komisja powinna skoncentrować swoje wysiłki i podejmowane inicjatywy – w ramach przysługujących jej kompetencji – przede wszystkim na poprawie informacji i szkoleń dla konsumentów i osób zajmujących się zawodowo ochroną konsumentów oraz na motywowaniu i zachętach do stosowania transponowanych przepisów wspólnotowych.

3.8

Ponadto Komisja powinna priorytetowo potraktować informowanie i szkolenie krajowych władz publicznych, zwłaszcza tych, które mają bezpośrednie kompetencje w zakresie stosowania prawa wspólnotowego w państwach członkowskich. W tej dziedzinie należałoby zwrócić szczególną uwagę na informowanie i szkolenie sędziów oraz innych urzędników wymiaru sprawiedliwości, do których ostatecznie należy decyzja co do interpretacji i stosowania prawa w konkretnych przypadkach będących przedmiotem sporu.

3.9

W odróżnieniu od Komisji EKES nie sądzi, że samo informowanie wystarczy do faktycznego umocnienia pozycji konsumentów. Wręcz przeciwnie, Komitet zwracał już wcześniej uwagę na potrzebę zapewnienia konsumentom odpowiednich środków i instrumentów, by zagwarantować zarówno skuteczne korzystanie z przysługujących im praw, jak i efektywne wdrażanie prawa.

3.10

W tym świetle szczególnego znaczenia nabiera rola samoregulacji, a zwłaszcza współregulacji, jeśli tylko zagwarantowana i zabezpieczona zostanie wiarygodność dobrowolnie zaakceptowanych bądź wynegocjowanych przez zainteresowane strony systemów, tak aby wzbudzały one powszechne zaufanie.

3.11

Komisja powinna również poświęcić szczególną uwagę mediacji, procedurze pojednawczej i arbitrażowi, które stanowią uzupełnienie systemu sądownictwa, a także wzmocnić ich wiarygodność i skuteczność. W związku z tym Komitet wyraża zdziwienie, że Komisja po raz kolejny nie uwzględniła zgłaszanego wielokrotnie przez EKES wniosku, by zalecenia odnoszące się do zasad dotyczących organów odpowiedzialnych za pozasądowe rozstrzyganie sporów w dziedzinie praw konsumenta (16) przekształcić w dyrektywy bądź rozporządzenia, które mają ogólnie wiążący charakter. Sytuacja ta jest szczególnie niekorzystna ze względu na to, iż różne tradycje prawne w poszczególnych państwach, z uwagi na brak harmonizacji, prowadzą do różnego rozwoju alternatywnych sposobów rozwiązywania konfliktów.

3.12

Lecz to właśnie w dziedzinie prawa postępowania cywilnego daje się zauważyć ogromna luka w komunikacie Komisji, mimo postępów osiągniętych dzięki inicjatywom DG ds. Sprawiedliwości, Wolności i Bezpieczeństwa (17), zwłaszcza w odniesieniu do procedur uwzględniających specyfikę praw i interesów zbiorowych konsumentów. Luki tej – po ponad 20 latach „badań” i „konsultacji” – nie udało się zlikwidować ani w zielonej, ani w białej księdze w sprawie nieprzestrzegania środków antymonopolowych (18). Wraz z opublikowaniem Zielonej księgi w sprawie dochodzenia zbiorowych roszczeń konsumentów (19) zmniejszyła się szansa na pozyskanie woli politycznej niezbędnej do poczynienia postępów, o czym wyraźnie wspomniał Komitet w niedawnej opinii (20).

3.13

Dlatego też byłoby niezbędne, aby Komisja, jako strażnik porządku prawnego Wspólnoty, zwróciła szczególną uwagę na to, w jaki sposób korzysta z przysługujących jej uprawnień do swobodnego (21) – lecz nie arbitralnego – podejmowania decyzji określonych w art. 211 Traktatu w zakresie naruszeń, a zwłaszcza „środków organizacji wewnętrznej niezbędnych do sprawnego i bezstronnego wypełniania zadań w zgodzie z Traktatem” (22), a mianowicie kryteriów pierwszeństwa, mechanizmów oceny i rozpatrywania skarg, instrumentów służących nieformalnemu wykrywaniu naruszeń, sposobów poprawy funkcjonowania sądów krajowych oraz innych instrumentów uzupełniających (Solvit, FIN-NET, ECC-NET, rozwiązania alternatywne i pozasądowe).

3.14

W tym kontekście skargi wnoszone przez konsumentów, mimo że nie są bezpośrednim wyznacznikiem stosowania prawa, wskazują wyraźnie na to, w jaki sposób prawo to postrzegają podmioty, do których jest ono kierowane, co zademonstrowano w drugiej tablicy wyników dla rynków konsumenckich (23). Z tego względu EKES z zadowoleniem przyjmuje inicjatywę Komisji polegającą na rozpoczęciu, zgodnie z zaleceniami Komitetu, zharmonizowanego procesu rozpatrywania roszczeń i skarg konsumentów (24).

4.1

Komitet stwierdza, że Komisja powtarza w swoim komunikacie stare priorytety i nie przedstawia nowych pomysłów wykraczających poza cele zawarte już w programach działań priorytetowych na lata 2005–2010 (25); poza tym Komisja ogranicza się do ponownego przytoczenia założeń strategii polityki konsumenckiej UE na lata 2007–2013 (26), nie proponując żadnych innowacyjnych rozwiązań. Dlatego też Komitet musi ograniczyć się do potwierdzenia stanowiska wyrażonego we wcześniejszych opiniach (27).

4.2

EKES z uznaniem odnotowuje, że Komisja w końcu zdecydowała się skorzystać z art. 153 traktatu w przypadku nowych inicjatyw na rzecz wzmocnienia środków współpracy między państwami członkowskimi. Niemniej jednak Komisja nie określa, jakie inicjatywy planuje oprócz rozpoczętych już i skomentowanych przez Komitet kroków, a mianowicie dyrektywy dotyczącej ogólnego bezpieczeństwa produktów i nowych ram prawnych (NLF) (28) oraz systemu Rapex, zwłaszcza w odniesieniu do zabawek (29). Na szczególną uwagę zasługuje jednak cotygodniowa publikacja wykazu niebezpiecznych produktów konsumpcyjnych zgłoszonych w ramach systemu Rapex.

4.3

W odniesieniu do sieci CPC Komitet w pełni zgadza się ze stanowiskiem zajętym we wspomnianym już starannie opracowanym sprawozdaniu Komisji, jeśli chodzi o dostrzeżone trudności, zaproponowane rozwiązania i wnioski oparte na drugiej tablicy wyników dla rynków konsumenckich, szczególnie w zakresie egzekwowania prawa (30).

4.4

Jednym z aspektów, które należałoby dopracować, jest publikacja działań podejmowanych przez Komisję i władze krajowe w zakresie kontroli przestrzegania transponowanego prawa przez podmioty publiczne lub prywatne, do których jest ono skierowane. Pozwoliłoby to wyeksponować politykę ochrony konsumentów, zniechęcić do szkodliwych praktyk oraz zapewnić konsumentom większe poczucie bezpieczeństwa.

4.5

Na aprobatę zasługuje inicjatywa dotycząca nowych sposobów przedstawiania informacji rynkowych, których celem jest lepsze informowanie obywateli i dzięki temu podejmowanie przez nich bardziej odpowiedzialnych decyzji. Komisja powinna dokładniej przedstawić sposób, w jaki można by zrealizować tę inicjatywę. Z napięciem oczekiwana jest także baza danych dotyczących nieuczciwych praktyk handlowych. Komitet ma tylko nadzieję, że nie spotka jej ten sam los co bazy danych dotyczących nieuczciwych warunków w umowach konsumenckich.

4.6

W odniesieniu do propozycji zdefiniowania wzorcowych interpretacji prawodawstwa wspólnotowego na potrzeby krajowych organów egzekwowania EKES z zadowoleniem przyjmuje wyjaśnienie zaprezentowane przez przedstawicieli Komisji na posiedzeniach grupy analitycznej, zgodnie z którym inicjatywa ta kierowana jest wyłącznie do organów administracyjnych, a nie sądowych, i nie narusza wyłącznych kompetencji przyznanych Trybunałowi Sprawiedliwości zgodnie z procedurą prejudycjalną w zakresie interpretowania prawa wspólnotowego.

4.7

Jeśli chodzi o współpracę międzynarodową z krajami trzecimi, w komunikacie nie tylko pominięto konkretne dane na temat dotychczasowych osiągnięć, lecz również nie zaproponowano strategii na przyszłość, a zwłaszcza jej poszerzenia na inne organizacje międzynarodowe zajmujące się integracją gospodarczą na poziomie regionalnym. Komitet wyraża zatem obawy co do skuteczności kontroli egzekwowania dorobku wspólnotowego w przypadku produktów pochodzących z państw trzecich, jej niewielkiego wyeksponowania oraz przejrzystości wyników.

4.8

Na koniec Komitet wyraża wątpliwość, czy środki finansowe, którymi dysponuje Komisja, są wystarczające do zrealizowania planowanych działań. Budżet przeznaczony na politykę ochrony konsumentów został zmniejszony, a sytuację pogarsza dodatkowo fakt, że w ramach nowej struktury organizacyjnej Komisji dziedzina ta została rozdzielona między dwie dyrekcje generalne.