52006SC0110

Bruksela, dnia 1.2.2006

SEC(2006) 110 końcowy

Zalecenie

OPINIA RADY

zgodnie z art. 9 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie zaktualizowanego programu konwergencji Łotwy na lata 2005-2008

(przedstawiona przez Komisję)

UZASADNIENIE

Kontekst

Pakt na rzecz stabilności i wzrostu, który wszedł w życie dnia 1 lipca 1998 r., opiera się na dążeniu do solidnych finansów państwa jako środka służącego wzmocnieniu warunków stabilności cen oraz silnego, trwałego wzrostu, prowadzącego do tworzenia nowych miejsc pracy. W roku 2005 po raz pierwszy wprowadzono zmiany do paktu. Reforma potwierdziła przydatność paktu w zakresie utrzymywania dyscypliny budżetowej, a jednocześnie dążyła do wzmocnienia jego skuteczności i podstaw gospodarczych oraz do zabezpieczenia stabilności finansów publicznych w perspektywie długoterminowej.

Stanowiące część paktu rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[1] stanowi, że państwa członkowskie muszą przedstawiać Radzie i Komisji programy stabilności lub konwergencji oraz ich coroczne zaktualizowane wersje (państwa członkowskie, które przyjęły jednolitą walutę przedstawiają (zaktualizowane) programy stabilizacji, a te, które jej jeszcze nie przyjęły, przedstawiają (zaktualizowane) programy konwergencji). Pierwszy program konwergencji Łotwy przedstawiono w maju 2004 r. Zgodnie z rozporządzeniem Rada wydała dnia 5 lipca 2004 r. na jego temat opinię w oparciu o zalecenie Komisji i po zasięgnięciu opinii Komitetu Ekonomiczno-Finansowego. Zgodnie z tą samą procedurą zaktualizowane programy stabilności i konwergencji są oceniane przez Komisję i badane przez wyżej wymieniony Komitet, przy czym istnieje możliwość zbadania ich przez Radę.

Państwa członkowskie muszą określić w omawianych programach cel średniookresowy dla sytuacji budżetowej oraz przedstawić środki polityczne podejmowane w celu osiągnięcia i utrzymania tego celu wraz z odpowiednimi założeniami ekonomicznymi. Reforma paktu przewiduje zróżnicowanie celu średniookresowego dla poszczególnych państw członkowskich z uwagi na różnice ekonomiczne i budżetowe wewnątrz Unii, w tym różnice w zakresie ryzyka budżetowego dla trwałości wzrostu. Reforma przewiduje również bardziej symetryczne podejście do polityki budżetowej w ciągu całego cyklu poprzez zwiększoną dyscyplinę budżetową w okresach dobrej koniunktury gospodarczej przy jednoczesnym uwzględnieniu – w przypadku tymczasowego odstępstwa od celu średniookresowego lub ścieżki dostosowania prowadzącej do tego celu – „poważnych reform strukturalnych”, których wpływ na długoterminową stabilność jest możliwy do zweryfikowania.

Uwzględniając prognozę służb Komisji z jesieni 2005 r., kodeks postępowania[2], wspólnie uzgodnioną metodologię szacowania produktu potencjalnego i sald dostosowywanych cyklicznie oraz ogólne wytyczne polityki gospodarczej zawarte w zintegrowanych wytycznych na lata 2005–2008, Komisja zbadała ostatnio przedstawioną zaktualizowaną wersję programu konwergencji Łotwy i w oparciu o poniższą ocenę przyjęła zalecenie dotyczące opinii Rady w sprawie przedmiotowego programu.

Ocena

1. Trzeci zaktualizowany program konwergencji Łotwy obejmujący lata 2005–2008 został przekazany Komisji dnia 30 listopada. Program zasadniczo odpowiada wzorowi programów stabilności i konwergencji określonemu w nowym kodeksie postępowania. Brakuje w nim niektórych danych opcjonalnych, których podania wymaga nowy kodeks postępowania (w szczególności brak jest danych na temat wydajności pracy i przepracowanych godzin).

2. W ostatniej dekadzie realny roczny wzrost PKB wyniósł średnio ponad 6 %, wskazując tym samym na imponującą poprawę po zakłóceniach ekonomicznych związanych z okresem przejściowym. Realny PKB ma w 2005 r. przekroczyć wreszcie poziom sprzed 1991 r. Istotnym czynnikiem dla wzrostu gospodarczego było znaczne zwiększenie produkcji, a ostatnio także wzrost zatrudnienia. Zaistniałe zjawiska nierównowagi zewnętrznej, inflacji oraz wzrostu kredytów wskazują na nadmierne przyspieszenie tempa wzrostu gospodarczego. Z powodu znacznej nierównowagi zewnętrznej Łotwa jest zdana na wpływy kapitału i zadłużenie zagraniczne wzrosło w stosunku do PKB. Zaktualizowany program przewiduje w 2006 r. spowolnienie tempa wzrostu PKB w ujęciu realnym do 7,5 %, z 8,4 % w 2005 r., a następnie dalszy nieznaczny spadek do 7,0 % zarówno w 2007 jak i 2008 r. Oczekuje się, że głównymi siłami napędowymi wzrostu pozostanie spożycie indywidualne gospodarstw domowych i inwestycje prywatne, a udział eksportu netto stanie się nieznacznie dodatni. Ogólnie rzecz biorąc przewidywany PKB jest możliwy porównując go zarówno do jesiennych prognoz służb Komisji (do 2007 r.), jak i obliczeń dotyczących potencjalnego wzrostu. Obliczenia przy zastosowaniu wspólnie uzgodnionej metodologii na podstawie danych zawartych w zaktualizowanym programie wskazują na to, że potencjalny wzrost PKB powinien utrzymać się na wysokim poziomie, przy lekko spadkowej tendencji w perspektywie średniookresowej; ujemna luka produktowa pojawiłaby się od 2007 r. W przypadku krajów przechodzących proces szybkiego nadrabiane zaległości obliczenia dotyczące potencjalnego wzrostu (a stąd także luki produktowej) powinny jednak być interpretowane ostrożnie. Wbrew jesiennym prognozom służb Komisji przewidywania programu zarówno odnośnie do inflacji HICP (spadającej w szybkim tempie z 6,9 % w 2005 r. – najwyższej wśród państw członkowskich – do 3,5 % w 2008 r.) jak i deficytu na rachunkach bieżących (malejącemu z 13,0 % PKB w 2004 r. do 8,0 % PKB w 2008 r.) wydają się optymistyczne. Ogólnie rzecz biorąc scenariusz makroekonomiczny wskazuje na zagrożenia, które nie są bez znaczenia i na które należy zwrócić uwagę w kontekście procesu konwergencji.

3. Od chwili przystąpienia do ERM II dnia 2 maja 2005 r. łotewski łat utrzymuje się bez problemu w granicach wahań zadeklarowanych przez władze Łotwy wynoszących ±1 % w stosunku do kursu centralnego. Różnica w trzymiesięcznych wskaźnikach między łatem a euro zmalała znacznie na przestrzeni roku z ponad 100 punktów bazowych na początku stycznia do około 40 punktów bazowych pod koniec listopada. Różnice na rynku pieniężnym zwiększyły się znacznie pod koniec grudnia, ale mogło to być spowodowane przejściowymi czynnikami kształtowania płynności związanymi ze wzrostem wskaźnika rezerw z 6 do 8 procent obowiązującymi od 24 grudnia 2005 r. W przypadku obligacji państwowych przez większą część roku 2005 różnica w stosunku do pośrednich wartości odniesienia strefy euro pozostawała na niskim poziomie, wynosząc około 50 punktów bazowych.

4. W swojej opinii z dnia 8 marca 2005 r. Rada zatwierdziła strategię budżetową przedstawioną w poprzedniej aktualizacji programu konwergencji obejmującej okres 2004-2007. Wprawdzie Rada nie sformułowała żadnych zaleceń politycznych jednak uznała, że ocena właściwego charakteru polityki budżetowej uzależniona jest od jej wpływu na presję popytową występującą w gospodarce sprzyjającą stopniowemu zmniejszaniu poziomu inflacji w stosunku do ostatnich rekordowych wartości. W odniesieniu do wykonania budżetu w 2005 r., w prognozie służb Komisji z jesieni 2005 r. deficyt sektora general government oceniono na 1,2 % PKB (na podstawie wzrostu PKB o 9,1 %) w porównaniu do celu określonego na 1,6 % PKB (przy wzroście PKB o 6,7 %) w poprzedniej aktualizacji programu konwergencji. Najnowsze dane na temat wykonania budżetu sektora general government (w oparciu o metodę kasową) wskazują jednak na to, iż wynik będzie jeszcze korzystniejszy. Dlatego też jest wysoce prawdopodobne, że deficyt w 2005 r. będzie niższy niż szacunkowy deficyt sektora general government na 2005 r. wynoszący 1,5 % zawarty w przedmiotowej aktualizacji programu (na podstawie wzrostu PKB w ujęciu realnym o 8,4 %).

5. Zaktualizowana wersja programu zakłada nieznaczne obniżenie deficytu w dalszej części okresu objętego programem, wychodząc z bardzo ostrożnego szacunku dotyczącego deficytu sektora general government na 2005 r. Aktualizacja przewiduje, że deficyt pozostanie w 2006 r. na poziomie 1,5 %, po czym obniży się do 1,4 % w 2007 r. i 1,3 % w 2008 r., ostatnim roku programu. Planuje się, że w okresie trwania programu zarówno dochody jak i wydatki wzrosną (o 2 punkty procentowe) w stosunku do PKB. Inwestycje publiczne i „inne wydatki”, nieokreślone oddzielnie, mają wzrosnąć najbardziej, natomiast transfery socjalne inne niż w naturze odnotują największy spadek. Saldo pierwotne ma zmaleć w tym samym okresie o 0,1 punktu procentowego. Pomimo znacznie korzystniejszego scenariusza makroekonomicznego w ostatniej aktualizacji programu, zaktualizowana wersja z listopada 2005 r. w dużym stopniu potwierdza planowane dostosowanie z poprzedniej aktualizacji, zarówno odnośnie do jej nieznacznej skali, jak i zakresu czasowego.

6. W oparciu o obliczenia służb Komisji dokonane na podstawie programu, zgodne ze wspólnie uzgodnioną metodologią, planuje się, że saldo strukturalne, tj. saldo budżetowe dostosowane cyklicznie nieuwzględniające środków jednorazowych i tymczasowych, ulegnie jedynie nieznacznej poprawie w okresie trwania programu (o ¾ punktu procentowego PKB). Planowany wysiłek fiskalny ulega opóźnieniu i koncentruje się na latach, dla których przewiduje się negatywną lukę produktową. Zgodnie z Paktem na rzecz stabilizacji i wzrostu omawiana aktualizacja określa cel średniookresowy dla sytuacji budżetowej jako stan deficytu strukturalnego o wartości „około 1 % PKB” i planuje osiągnięcie tego poziomu w ostatnim roku trwania programu. Ponieważ cel ten jest bardziej ambitny niż wymaga tego minimalna pośrednia wartość odniesienia (szacowana jako deficyt wynoszący około 2 % PKB), jego osiągnięcie powinno stworzyć margines bezpieczeństwa chroniący przed ryzykiem pojawienia się nadmiernego deficytu. Można ocenić, że cel średniookresowy programu jest na właściwym poziomie, gdyż w odpowiedni sposób odzwierciedla wskaźnik zadłużenia i długookresowy średni wzrost produktu potencjalnego. Biorąc jednak pod uwagę zagrożenie dla trwałej konwergencji ekonomicznej, na które zwrócona została uwaga powyżej, ambitniejszy cel średniookresowy wydaje się być wskazany.

7. Wyniki budżetowe mogą być gorsze niż przewidywane w programie. Z jednej strony dotychczasowe osiągnięcia wynikające z ostrożnego planowania budżetowego wskazują na to, że wyniki mogą być lepsze niż zakładano (jak miało to miejsce w 2004 r. i co służby Komisji przewidują także na 2005 r.). Zwłaszcza prognozy dotyczące wzrostu oraz dochodów podatkowych stanowiące podstawę budżetu okazywały się dotychczas zaniżone. Ponadto zaplanowane w budżecie wydatki nie zawsze były w pełni realizowane, głównie ze względu na opóźnienia w realizacji programów finansowanych częściowo z funduszy UE. Z drugiej strony wydaje się, że założenia podatkowe w przedmiotowej zaktualizowanej wersji programu zostały zawyżone, a ponadto program wymienia kilka (propozycji) środków polityki socjalnej, które wpłynęłyby na zwiększenie wydatków, podczas gdy program zakłada właśnie zmniejszenie wskaźnika tego rodzaju wydatków.

8. W świetle oceny tego ryzyka nakreślona w programie strategia budżetowa może okazać się niewystarczająca do osiągnięcia z końcem okresu trwania programu strukturalnej sytuacji budżetowej, która w rozumieniu paktu mogłaby zostać uznana za stosowną. Zważywszy, że wynik za 2005 r. jest prawdopodobnie znacznie lepszy niż było to zakładane w programie i być może także bliski celu średniookresowego, to cel budżetowy na 2006 r. mógłby oznaczać odejście od celu średniookresowego o około 0,5 % PKB w roku 2006 i 2007. Gdyby natomiast lepszy wynik potwierdził się w 2005 r., a cel na 2006 r. został podtrzymany, to istnieje obawa, iż polityka budżetowa w 2006 r. okazałaby się zbyt ekspansywna i niewłaściwa zważywszy, że okres 2005-2006 mógłby zostać uznany za „czas dobrej koniunktury”. Pakt na rzecz stabilności i wzrostu wymaga w przypadku strefy euro i państw członkowskich grupy ERM II corocznej poprawy salda strukturalnego o co najmniej 0,5 % PKB (jako pośredniej wartości odniesienia), z większym dostosowaniem w okresach dobrej koniunktury. Ambitniejsza niż zaplanowana ścieżka dostosowania strukturalnego wydawałaby się także właściwa do zagwarantowania stałej konwergencji ekonomicznej.

9. Zgodnie z Paktem na rzecz stabilności i wzrostu przy definiowaniu ścieżki dostosowania do celu średniookresowego programu lub w przypadku tymczasowego odstępstwa od celu średniookresowego programu należy brać pod uwagę „poważne reformy strukturalne” o wymiernym wpływie na długookresową stabilność finansów publicznych. W programie odnotowano, iż aktualnie wdrażana reforma systemu emerytalnego oraz wprowadzenie drugiego filara przyczynią się zwłaszcza do stopniowego obniżenia składek na ubezpieczenie społeczne w saldzie sektora general government w porównaniu do poziomu z 2004 r. Według szacunków programu koszt netto reformy systemu emerytalnego wyniesie w 2005 r. 0,25 % PKB i będzie rósł stopniowo aż osiągnie 1¼ % PKB w 2008 r. Mogłoby to pozwolić na tymczasowe odstępstwo od wynoszącej 0,5 % PKB wymaganej rocznej ścieżki dostosowania do celu średniookresowego programu, gdyż reformy strukturalne, na których cel ten się opiera są wystarczająco szczegółowo przedstawione w programie i mają znaczny pozytywny wpływ na długookresową stabilność finansów publicznych. Ponadto zgodność z wymogami budżetowymi traktatu i Paktu na rzecz stabilności i wzrostu wydaje się być zagwarantowana z uwagi na fakt zapewnienia marginesu bezpieczeństwa, chroniącego przed przekroczeniem wartości referencyjnej wynoszącej 3 % PKB w którymkolwiek z lat programu. Niemniej jednak powyższa sugestia dotycząca szybszego niż zakładane w programie tempa dostosowania do celu średniookresowego programu wydaje się wykonalna ze względu na to, że szacunkowy koszt netto reformy systemu emerytalnego w początkowych latach programu jest niewielki.

10. Wskaźnik zadłużenia szacuje się na 14,9 % PKB w 2005 r., o wiele poniżej określonej w traktacie wartości referencyjnej, która wynosi 60 %. Przewiduje się, że wskaźnik długu zmniejszy się nieznacznie w trakcie okresu objętego programem do 14,7 % PKB w 2008 r., a skutki deficytu zostaną znacznie osłabione przez duży nominalny wzrost PKB.

11. W przypadku Łotwy odnotowuje się niski poziom zagrożenia dla stabilności finansów publicznych ze strony przewidywanych kosztów budżetowych związanych ze starzeniem się społeczeństwa. Bardzo niski obecnie poziom zadłużenia brutto ma przez objęty prognozą okres 2005-2050 pozostać poniżej wartości referencyjnej wynoszącej 60 %. Reforma łotewskiego systemu emerytalnego rozpoczęta w 1996 r. przyczynia się w znaczny sposób do złagodzenia wpływu na budżet związanego ze skutkami starzenia się społeczeństwa.

12. Środki przewidziane w dziedzinie finansów publicznych są zasadniczo zgodne z ogólnymi wytycznymi polityki gospodarczej, zawartymi w zintegrowanych wytycznych na lata 2005-2008. Program konwergencji określa w szczególności środki na rzecz wsparcia zatrudnienia i wzrostu gospodarczego poprzez wprowadzenie zmian w strukturze przychodów i wydatków (a zwłaszcza poprzez przesunięcie obciążenia podatkowego z opodatkowania bezpośredniego na pośrednie oraz zmniejszenie transferów) oraz poprzez przyznanie inwestycjom publicznym priorytetowego miejsca w dziedzinie wydatków. Niemniej jednak nie zostało określone lub zostało określone nie dość precyzyjnie, jaka miałaby być potencjalna rola polityki budżetowej polegająca na osiągnięciu kluczowych celów, zwłaszcza ograniczenia inflacji i zlikwidowania nierównowagi w handlu zagranicznym.

13. W kontekście odnowionej strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu i zatrudnienia Krajowy Program Reform Łotwy przedstawiony w dniu 21 października 2005 r., ,jako główne wyzwanie mające wpływ na finanse publiczne, określa stabilność makroekonomiczną i w tym celu kładzie znaczący nacisk na wzmocnienie dyscypliny budżetowej i procedur planowania budżetowego. Skutki budżetowe niewielkiej liczby konkretnych środków reform określonych w Krajowym Programie Reform znajdują odzwierciedlenie w przewidywaniach budżetowych zawartych w programie konwergencji. Środki w sektorze finansów publicznych przewidziane w programie konwergencji pokrywają się z działaniami przewidzianymi w Krajowym Programie Reform. Jak wspomniano wcześniej program konwergencji określa środki na rzecz wsparcia wzrostu gospodarczego i zatrudnienia poprzez wprowadzenie zmian w strukturze przychodów i wydatków (a zwłaszcza poprzez przesunięcie obciążenia podatkowego z opodatkowania bezpośredniego na pośrednie oraz zmniejszenie transferów), a także poprzez przyznanie inwestycjom publicznym priorytetowego miejsca w dziedzinie wydatków.

W świetle powyższej oceny oraz konieczności zagwarantowania trwałej konwergencji, w tym także poprzez zmniejszenie nierównowagi zewnętrznej i ograniczenie inflacji, byłoby wskazane, aby Łotwa rozważyła osiągnięcie ambitniejszej sytuacji budżetowej niż obecnie planowana poprzez zbliżenie się do zaplanowanego w programie celu średniookresowego, utrzymanie go w okresie objętym programem, a także unikanie procyklicznej polityki budżetowej w „czasach dobrej koniunktury”.

Zalecenie

OPINIA RADY

zgodnie z art. 9 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie zaktualizowanego programu konwergencji Łotwy na lata 2005-2008

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską,

uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[3], w szczególności jego art. 9 ust. 3,

uwzględniając zalecenie Komisji,

po zasięgnięciu opinii Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,

PRZEDSTAWIA NINIEJSZĄ OPINIĘ:

14. W dniu [14 lutego 2006] Rada zbadała zaktualizowany program konwergencji Łotwy obejmujący okres od roku 2005 do 2008 r.

15. Od około dziesięciu lat roczny realny wzrost PKB na Łotwie utrzymuje się na średnim poziomie powyżej 6 %. Wzrost gospodarczy cechuje znaczne zwiększenie produkcji, a ostatnio także wzrost zatrudnienia. Z powodu istotnego braku równowagi w handlu zagranicznym Łotwa uzależniona jest jednak od napływu kapitału, a jej zadłużenie zagraniczne wzrosło w stosunku do PKB. Inflacja wzrosła od połowy 2003 r. i pozostaje na poziomie ponad 6 %, niszcząc stopniowo gospodarczą konkurencyjność na rynkach zagranicznych i stanowiąc zagrożenie dla wzrostu gospodarczego. Scenariusz makroekonomiczny, leżący u podstaw tego programu, przewiduje, że tempo wzrostu PKB w ujęciu realnym spadnie z 8,4 % w 2005 r. do średnio 7,2 % rocznie w pozostałym okresie trwania programu. W oparciu o obecnie dostępne informacje scenariusz ten wydaje się być oparty na realnych założeniach dotyczących wzrostu. Przewidywania programu odnośnie do inflacji oraz deficytu na rachunkach bieżących wydają się zaniżone.

16. Program jest generalnie zgodny ze wzorem programów stabilności i konwergencji określonym w nowym kodeksie postępowania[4].

17. Na podstawie przedmiotowej aktualizacji programu szacunkowy deficyt sektora general government na 2005 r. wynosi 1,5 % PKB, na podstawie wzrostu PKB w ujęciu realnym wynoszącego 8,4 %. Oznacza to trochę niższy deficyt i znacznie większy wzrost gospodarczy niż przewidywano w poprzednim programie (deficyt w wysokości 1,6 % PKB, 6,7% wzrost). W jesiennej prognozie służb Komisji w oparciu o 9,1 % wzrost PKB oszacowano deficyt na 1,2 % PKB. Najnowsze dane na temat wykonania budżetu sektora general government (w oparciu o metodę kasową) wskazują jednak na to, iż wynik będzie korzystniejszy niż wynikało to ze zaktualizowanej wersji programu i z jesiennych prognoz służb Komisji.

18. Opinia Rady w sprawie zaktualizowanej wersji programu przyjętej dnia 8 marca 2005 r.nie zawierała wprawdzie żadnych zaleceń politycznych wobec poprzedniej Wskazała jednak na to, że ocena ścieżki konsolidacji i stosowności sytuacji budżetowej zależała od korzystnego rozwoju bilansu w handlu zagranicznym, od jej wpływu na presję popytową występującą w gospodarce oraz od stopniowego zmniejszania poziomu inflacji w stosunku do ostatnich rekordowych wartości.

19. Zaktualizowana wersja programu zakłada nieznaczne obniżenie deficytu sektora general government . Niniejsza aktualizacji przewiduje deficyt sektora general government w wysokości 1,5 % w 2005 r., 1,5 % w 2006 r., 1,4 % w 2007 r. oraz 1,3 % w 2008 r., ostatnim roku programu. Saldo pierwotne ma zmaleć w tym samym okresie o 0,1 punktu procentowego. Przewiduje się zarówno wzrost wskaźnika wydatków, jak i dochodów w stosunku do PKB w okresie objętym prognozą (odpowiednio o 2,1 punktu procentowego i 1,9 punktu procentowego). Inwestycje publiczne i „inne wydatki”, nieokreślone oddzielnie, wzrosną najbardziej (z 2,3 % PKB w 2005 r. do 3,3 % PKB w 2008 r. i z 12,3 % PKB w 2005 r. do 13,8 % PKB w 2008 r.), natomiast transfery socjalne inne niż w naturze odnotowują największy spadek (z 9,3 % PKB w 2005 r. do 8,9 % PKB w 2008 r.). W porównaniu z poprzednią aktualizacją, zaktualizowana wersja programu z listopada 2005 r. zasadniczo potwierdza planowaną korektę, choć perspektywa wzrostu jest znacznie wyraźniejsza.

20. W oparciu o obliczenia służb Komisji na podstawie programu, zgodne z wspólnie uzgodnioną metodologią planuje się, że saldo strukturalne, tj. dostosowane cyklicznie saldo budżetowe nieuwzględnieniające środków jednorazowych i tymczasowych, ulegnie jedynie nieznacznej poprawie w okresie trwania programu (o ¾ punktu procentowego PKB). Planowany wysiłek budżetowy przypadnie na lata końcowe i koncentruje się na latach, dla których przewiduje się ujemną lukę produktową. Zgodnie z Paktem na rzecz stabilizacji i wzrostu omawiana aktualizacja określa cel średniookresowy dla sytuacji budżetowej jako stan deficytu strukturalnego o wartości „około 1 % PKB” i planuje osiągnięcie tego poziomu w ostatnim roku trwania programu. Ponieważ cel ten jest bardziej ambitny niż wymaga tego minimalna wartość odniesienia (szacowana jako deficyt wynoszący około 2 % PKB), jego osiągnięcie powinno stworzyć margines bezpieczeństwa chroniący przed ryzykiem pojawienia się nadmiernego deficytu. Można ocenić, że cel średniookresowy programu jest na właściwym poziomie, gdyż w odpowiedni sposób odzwierciedla wskaźnik zadłużenia i długookresowy średni wzrost produktu potencjalnego. Biorąc jednak pod uwagę zagrożenie dla trwałej konwergencji ekonomicznej, na które zwrócona została uwaga powyżej, ambitniejszy cel średniookresowy wydaje się być wskazany.

21. Wyniki budżetowe mogą być gorsze niż przewidywane w programie. Nawet jeśli prognozy dotyczące tempa wzrostu oraz dochodów podatkowych przyjęte przy poprzednich budżetach okazywały się zazwyczaj ostrożne, to nie wydaje się, aby podejście takie zostało zastosowane w najnowszej aktualizacji programu, gdzie założenia podatkowe wydają się raczej korzystne. Ponadto program wskazuje na kilka (proponowanych) środków polityki socjalnej, który mogłyby spowodować wzrost tego typu wydatków, zamiast - jak przewiduje program – zmniejszyć je.

22. W świetle powyższej oceny tego ryzyka polityka budżetowa przedstawiona w programie może okazać się niewystarczająca do osiągnięcia z końcem okresu trwania programu strukturalnej sytuacji budżetowej, która w rozumieniu paktu mogłaby zostać uznana za stosowną. Ponadto, jak zostało to już stwierdzone powyżej, pożądane byłoby wyznaczenie ambitniejszej strategii niż określonej w programie. Tempo dostosowania do zawartego w programie celu średniookresowego nie jest zgodne z Paktem na rzecz stabilności i wzrostu, który stanowi, że dla strefy euro i dla państw członkowskich grupy ERM II roczna poprawa salda strukturalnego powinna wynieść 0,5 % PKB, rozumiana jako wartości odniesienia, oraz że poprawa powinna być większa w okresach dobrej koniunktury gospodarczej. W szczególności utrzymanie celu na 2006 r., jeżeli wynik 2005 r. okaże się wbrew oczekiwaniom znacznie korzystniejszy, pociągnęłoby za sobą prawdopodobne pogorszenie się salda strukturalnego, które pokrywałoby się ze znacznym rozluźnieniem polityki budżetowej przy nadal bardzo wysokiej presji popytowej i istotnym zagrożeniu dla stabilności.

23. Zgodnie z Paktem na rzecz stabilności i wzrostu, przy definiowaniu ścieżki dostosowania do celu średniookresowego programu lub w przypadku tymczasowego odstępstwa od tego celu należy brać pod uwagę „poważne reformy strukturalne” o wymiernym wpływie na długookresową stabilność finansów publicznych. W programie odnotowano, iż aktualnie wdrażana reforma systemu emerytalnego oraz wprowadzenie drugiego filara przyczynią się zwłaszcza do stopniowego obniżenia składek na ubezpieczenie społeczne w saldzie sektora general government w porównaniu do poziomu z 2004 r. W programie oszacowano, że koszt netto reformy systemu emerytalnego wyniesie w 2005 r. 0,25 % PKB i będzie rósł stopniowo aż osiągnie 1¼ % PKB w 2008 r. Mogłoby to pozwolić na tymczasowe odstępstwo od wymaganej rocznej ścieżki dostosowania wynoszącej 0,5 % PKB do celu średniookresowego programu, gdyż reformy strukturalne, na których cel ten się opiera są wystarczająco szczegółowo przedstawione w programie i mają znaczny pozytywny wpływ na długookresową stabilność finansów publicznych. Ponadto zgodność z wymogami budżetowymi traktatu i Paktu na rzecz stabilności i wzrostu wydaje się być zagwarantowana z uwagi na fakt zapewnienia marginesu bezpieczeństwa, chroniącego przed przekroczeniem wartości referencyjnej wynoszącej 3 % PKB w którymkolwiek z lat objętych programem. Niemniej jednak powyższa sugestia dotycząca szybszego niż zakłada program tempa dostosowania do celu średniookresowego programu wydaje się wykonalna ze względu na to, że szacunkowy koszt netto reformy systemu emerytalnego w początkowych latach programu jest niewielki.

24. Wskaźnik zadłużenia szacuje się na 14,9 % PKB w 2005 r., o wiele poniżej określonej w traktacie wartości referencyjnej, która wynosi 60 %. Przewiduje się, że wskaźnik zadłużenia zmniejszy się nieznacznie w okresie objętym programem, do 14,7 % PKB w 2008 r., a skutki utrzymującego się deficytu zostaną znacznie osłabione przez duży wzrost nominalny PKB.

25. W przypadku Łotwy odnotowuje się niski poziom zagrożenia dla stabilności finansów publicznych ze strony przewidywanych kosztów budżetowych związanych ze starzeniem się społeczeństwa[5]. Bardzo niski obecnie poziom zadłużenia brutto ma przez objęty prognozą okres 2005-2050 pozostać poniżej wartości referencyjnej wynoszącej 60 %. Łotwa jest w trakcie wdrażania reformy systemu emerytalnego rozpoczętej w 1996 r., która w znaczny sposób przyczynia się do złagodzenia wpływu na budżet związanego ze skutkami starzenia się społeczeństwa.

26. Środki przewidziane w dziedzinie finansów publicznych są zasadniczo zgodne z ogólnymi wytycznymi polityki gospodarczej zawartymi w zintegrowanych wytycznych na lata 2005-2008. Program konwergencji określa w szczególności środki na rzecz wsparcia zatrudnienia i wzrostu gospodarczego poprzez wprowadzenie zmian w strukturze przychodów i wydatków (a zwłaszcza poprzez przesunięcie obciążenia podatkowego z opodatkowania bezpośredniego na pośrednie oraz zmniejszenie transferów) oraz poprzez przyznanie inwestycjom publicznym priorytetowego miejsca w dziedzinie wydatków. Niemniej jednak należy się bardziej skoncentrować na realizacji kluczowych celów, takich jak ograniczenie inflacji, zlikwidowanie nierównowagi w handlu zagranicznym i poprawienie wskaźników koniunkturalnych poprzez wspieranie działań na rzecz integracyjnego rynku pracy.

27. Krajowy program reform Łotwy przedstawiony w dniu 21 października 2005 r. w kontekście odnowionej strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu i zatrudnienia, jako główne wyzwanie mające wpływ na finanse publiczne określa stabilność makroekonomiczną i w tym celu kładzie znaczący nacisk na wzmocnienie dyscypliny budżetowej i procedur planowania budżetowego. Skutki budżetowe niewielkiej liczby konkretnych środków reform określonych w Krajowym Programie Reform znajdują odzwierciedlenie w przewidywaniach budżetowych zawartych w programie konwergencji. Środki finansów publicznych przewidziane w programie konwergencji są zgodne z działaniami przewidzianymi w Krajowym Programie Reform. Jak wspomniano wcześniej program konwergencji określa środki na rzecz wsparcia wzrostu gospodarczego i zatrudnienia poprzez wprowadzenie zmian w strukturze przychodów i wydatków (a zwłaszcza poprzez przesunięcie obciążenia podatkowego z opodatkowania bezpośredniego na pośrednie oraz redukcję transferów), a także poprzez przyznanie inwestycjom publicznym priorytetowego miejsca w dziedzinie wydatków.

W świetle powyższej oceny oraz konieczności zagwarantowania trwałej konwergencji, w tym także poprzez zmniejszenie nierównowagi w handlu zagranicznym i ograniczenie inflacji, Rada jest zdania, iż byłoby wskazane, aby Łotwa rozważyła osiągnięcie ambitniejszej sytuacji budżetowej niż obecnie planowana poprzez zbliżenie się do zaplanowanego w programie celu średniookresowego, utrzymanie go w trakcie okresu trwania programu, a także unikanie procyklicznej polityki fiskalnej w „czasach dobrej koniunktury”.

Porównanie głównych prognoz makroekonomicznych i budżetowych

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

Realny PKB (% zmiana) | PK listopad 2005 | 8,5 | 8,4 | 7,5 | 7,0 | 7,.0 |

KOM listopad 2005 r. | 8,3 | 9,1 | 7,7 | 7,1 | n.d. |

PK grudzień 2004 r. | 8,1 | 6,7 | 6,5 | 6,5 | n.d. |

Inflacja HICP (%) | PK listopad 2005 r. | 6,2 | 6,9 | 5,6 | 4,3 | 3,5 |

KOM listopad 2005 r. | 6,2 | 6,8 | 6,0 | 4,8 | n.d. |

PK grudzień 2004 r. | 6,2 | 4,3 | 3,0 | 3,0 | n.d. |

Luka produktowa (% potencjalnego PKB) | PK listopad 2005 r.3 | 0,5 | 0,8 | 0,4 | -0,5 | -1,1 |

KOM listopad 2005 r.5 | 0,1 | 0,8 | 0,3 | -0,7 | n.d. |

PK grudzień 200 4r.3 | 1,6 | 0,9 | 0,0 | -0,5 | n.d. |

Saldo sektora general government1 (% PKB) | PK listopad 2005 r. | -1,0 | -1,5 | -1,5 | -1,4 | -1,3 |

KOM listopad 2005 r. | -1,0 | -1,2 | -1,5 | -1,5 | n.d. |

PK grudzień 200 4r. | -1,7 | -1,6 | -1,5 | -1,4 | n.d. |

Saldo pierwotne (% PKB) | PK listopad 2005 r. | -0,2 | -0,7 | -0,8 | -0,6 | -0,6 |

KOM listopad 2005 r. | -0,2 | -0,5 | -0,8 | -0,8 | n.d. |

PK grudzień 2004 r. | -0,9 | -0,8 | -0,8 | -0,7 | n.d. |

Saldo dostosowane cyklicznie = saldo strukturalne2 (% PKB) | PK listopad 2005 r.3 | -1,1 | -1,7 | -1,6 | -1,3 | -1.0 |

KOM listopad 2005 r.4 | -1,0 | -1,5 | -1,6 | -1,3 | n.d. |

PK grudzień 2004 r. | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. |

Dług publiczny brutto (% PKB) | PK listopad 2005 r. | 13,1 | 14,9 | 13,6 | 13,7 | 14,7 |

KOM listopad 2005 r. | 14,7 | 12,8 | 13,0 | 13,2 | n.d. |

PK grudzień 2004 r. | 14,2 | 14,5 | 15,8 | 15,0 | n.d. |

Uwagi: 1 Koszty netto trwającej reformy systemu emerytalnego (wprowadzenie drugiego filara) są uwzględnione w deficycie. Koszty te szacuje się na 0,27 % PKB w 2005 r., 0,37 % PKB w 2006 r., 0,62 % PKB w 2007 r. i 1,32 % PKB w 2008 r. 2 Saldo dostosowane cyklicznie (jak w poprzednich wierszach) bez środków jednorazowych i innych środków tymczasowych. Przewidziana w programie poprawa z roku na rok salda dostosowanego cyklicznie, dostosowywana do wpływu stopniowo wdrażanej reformy systemu emerytalnego, wyniosłaby 0,2 % PKB w 2006 r., 0,6 % w 2007 r. i 1,0 % w 2008 r., średnio 0,6 % w okresie 2006-2008. 3 Kalkulacje służb Komisji oparte na informacjach zawartych w programie. 4 Prognozy służb Komisji nie uwzględniają środków jednorazowych ani innych środków tymczasowych. 5 W oparciu o szacunkowy potencjalny wzrost w wysokości odpowiednio 7,9 %, 8,3 %, 8,3 % i 8,2 % w latach 2004-2007. Źródło: Program konwergencji (PK), prognozy gospodarcze służb Komisji z jesieni 2005 r. (KOM), obliczenia służb Komisji. |

[1] Dz.U. L 209 z 2.8.1997, str. 1. rozporządzenie zmienione rozporządzeniem (WE) nr 1055/2005 (Dz.U. L 174 z 7.7.2005, str. 1). Wszystkie dokumenty przytoczone w niniejszym tekście są dostępne na następującej stronie internetowej:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[2] „Szczegółowe zasady wdrażania Paktu na rzecz stabilności i wzrostu oraz wytyczne dotyczące formy i treści programów stabilności i konwergencji”, zatwierdzone przez Radę Ecofin dnia 11 października 2005 r.

[3] Dz.U. L 209 z 2.8.1997, str. 1. rozporządzenie zmienione rozporządzeniem (WE) nr 1055/2005 (Dz.U. L 174 z 7.7.2005, str. 1). Dokumenty przywołane w niniejszym tekście są dostępne na stronie internetowej: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[4] Brakuje w nim niektórych danych opcjonalnych, których podania wymaga nowy kodeks postępowania (w szczególności brak jest danych na temat wydajności pracy i przepracowanych godzin).

[5] Szczegółowe informacje dotyczące długoterminowej stabilności zamieszczono w ocenie merytorycznej programu sporządzonej przez służby Komisji

(http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm)