INT/981

Staatssteun/Sociale en gezondheidsdiensten

ADVIES
 
Afdeling Interne Markt, Productie en Consumptie
 
Staatssteunregels die van toepassing zijn op sociale en gezondheidsdiensten van algemeen economisch belang in een post-pandemisch scenario. Gedachten en voorstellen naar aanleiding van de evaluatie van het wetgevingspakket van 2012 door de Commissie
(initiatiefadvies)

Rapporteur: Giuseppe GUERINI

1.Conclusies en aanbevelingen

1.1Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) is van mening dat verschillende diensten op sociaal en gezondheidsgebied, zoals persoonlijke zorg (inclusief thuiszorg), re-integratie van kansarmen en personen met een handicap op de arbeidsmarkt, kinderopvang en sociale huisvesting, van cruciaal belang zijn om de sociale samenhang te waarborgen in de huidige post-pandemische fase en in het licht van de humanitaire noodsituatie en de internationale spanningen. De Europese regels inzake staatssteun voor dergelijke diensten zijn derhalve van fundamenteel belang.

1.2Het EESC staat volledig achter het besluit van de Commissie om, in het kader van haar beoordeling van de regelgeving voor deze sector 1 , diensten op sociaal en gezondheidsgebied te beschouwen als een “subcategorie” met autonome kenmerken binnen de bredere context van de diensten van algemeen economisch belang (DAEB).

1.3Het EESC wijst erop dat het Almunia-pakket (2012) inzake staatssteun voor de DAEB-sector positieve elementen van modernisering en vereenvoudiging heeft opgeleverd ten opzichte van de vorige regelgeving uit 2005. De regelgevingsaanpak van dit pakket moet daarom ook in de toekomst worden voortgezet, zij het met nog enkele aanpassingen, mocht de Commissie naar aanleiding van de lopende beoordeling besluiten de huidige regelgeving te wijzigen.

1.4Het EESC merkt op dat veel gezondheidsdiensten en zo goed als alle sociale diensten binnen de afzonderlijke lidstaten een regionale, provinciale, gemeentelijke of, in grotere steden, zelfs een intragemeentelijke dimensie hebben. Dit betekent dat er nauwelijks sprake is van interne mobiliteit van de gebruikers van deze diensten tussen de verschillende regio’s en provincies van een land, laat staan grensoverschrijdend. Door het ontbreken van grensoverschrijdende relevantie zou artikel 107 VWEU niet van toepassing zijn op staatssteun voor diensten op sociaal en gezondheidsgebied.

1.5Het EESC wijst erop dat nationale overheden moeite hebben om specifieke expertise te ontwikkelen voor het opstellen van toewijzingsbesluiten, die een noodzakelijke voorwaarde zijn voor de toepassing van Besluit 2012/21/EU betreffende compensatie voor de openbare dienst en Verordening (EU) nr. 360/2012 inzake de-minimissteun voor DAEB. Het zou dan ook zeer nuttig zijn dat de Commissie een portaalsite creëert waarop concrete voorbeelden van als legitiem beschouwde toewijzingsbesluiten voor de verschillende soorten sociale en gezondheidsdiensten te vinden zijn.

1.6Het EESC pleit voor de uitwisseling van goede praktijken tussen lidstaten met een vergelijkbare rechtstraditie als het gaat om de toepassing van de staatssteunregels op sociale en gezondheidsdiensten, om ervoor te zorgen dat doeltreffender gebruik wordt gemaakt van de discretionaire bevoegdheid die Protocol nr. 26 VWEU toekent aan de nationale overheden bij het opzetten en verlenen van DAEB op lokaal niveau.

1.7Het EESC merkt op dat de in Besluit 2012/21/EU vastgestelde regel dat het bedrag van de compensatie voor de uitvoering van de openbare dienst niet hoger mag zijn dan het bedrag dat nodig is om de gemaakte kosten te dekken, behoudens “redelijke winst”, nadere verduidelijking behoeft ten aanzien van: i) de concrete vaststelling van wat een redelijke winst is in verhouding tot het kapitaal dat is gebruikt om het verlenen van de betrokken diensten te verzekeren, rekening houdend met het operationele risico, ii) de kwantitatieve vaststelling van de vaste en structurele kosten die in de kosten voor het verlenen van de DAEB kunnen worden opgenomen, en iii) de mate waarin het onderscheidend karakter van de diensten en organisatiemodellen die kenmerkend zijn voor entiteiten van de sociale economie, wanneer zij diensten van algemeen economisch belang verzorgen en verrichten, kan worden versterkt.

1.8Het EESC is van mening dat sociale en gezondheidsdiensten gedurende drie belastingjaren in aanmerking moeten komen voor een de-minimisplafond dat hoger is dan het plafond dat in het algemeen wordt gegarandeerd voor DAEB in het kader van Verordening nr. 360/2012 (500 000 EUR), zoals ook naar voren kwam tijdens de openbare raadpleging van de Commissie. Het belang van sociale en gezondheidsdiensten voor de sociale cohesie rechtvaardigt een hoger plafond dan het huidige.

2.Inleiding en achtergrondinformatie

2.1Staatssteun aan ondernemingen die diensten van algemeen economisch belang (DAEB) verlenen en, relevanter voor dit advies, aan organisaties die meer bepaald diensten op sociaal en gezondheidsgebied verlenen, werd in 2012 geregeld in het zogeheten “wetgevingspakket van Almunia”. Dit pakket verving en moderniseerde het daaraan voorafgaande rechtskader uit 2005 (het “Monti-Kroes-pakket”).

2.2Het Almunia-pakket bevat de volgende wetgevingshandelingen:

-Verordening (EU) nr. 360/2012 van de Commissie van 25 april 2012 betreffende de toepassing van de artikelen 107 en 108 van het VWEU op de-minimissteun verleend aan diensten van algemeen economisch belang verrichtende ondernemingen;

-Besluit 2012/21/EU van de Commissie van 20 december 2011 betreffende de toepassing van artikel 106, lid 2, van het VWEU op staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst, verleend aan bepaalde met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belaste ondernemingen;

-Mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de staatssteunregels van de Europese Unie op voor het verrichten van diensten van algemeen economisch belang verleende compensatie 2 ;

-Mededeling van de Commissie over de EU-kaderregeling inzake staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst (2011) 3 .

2.3Het regelgevingskader voor de sector is dus al bijna 10 jaar van kracht en wordt volgens de Commissie sinds de inwerkingtreding ervan op grote schaal gebruikt door de lidstaten, hoewel er toepassingsproblemen zijn die verdere maatregelen van de EU-wetgever zouden kunnen rechtvaardigen, niet in de laatste plaats gezien de aanzienlijke tijd die is verstreken sinds de goedkeuring ervan.

2.4Tegen deze achtergrond heeft de Commissie een brede raadpleging van belanghebbenden gehouden om de doeltreffendheid, de doelmatigheid en de meerwaarde van de bestaande wetgeving te beoordelen, met name op het gebied van sociale en gezondheidsdiensten, alsook de mate waarin momenteel aan de oorspronkelijke doelstellingen wordt voldaan.

2.5Deze raadpleging vond plaats tussen 31 juli 2019 en 14 december 2019 aan de hand van een door de Commissie opgestelde vragenlijst, waarop 51 reacties werden ontvangen van bedrijven, bedrijfsorganisaties, vakbonden, ngo’s, particulieren en overheidsdiensten.

2.6Met dit initiatiefadvies wil het EESC, als spreekbuis van het Europese bedrijfsleven en het maatschappelijk middenveld, de aandacht van de Commissie vestigen op bepaalde kwesties in verband met de toepasselijkheid van de staatssteunregels op sociale en gezondheidsdiensten, met het oog op een eventuele toekomstige herziening van de staatssteunregels voor deze sectoren.

3.Algemene opmerkingen

3.1Het EESC erkent dat het voor de EU-wetgever zeer lastig is om staatssteunregels voorsociale en gezondheidsdiensten op te stellen. Er moet namelijk een evenwicht worden gevonden tussen overheidssteun voor activiteiten die bijdragen tot doelstellingen van algemeen belang enerzijds en de bescherming van een vrije en onvervalste mededinging op de eengemaakte markt anderzijds. Het Europese staatssteunkader moet ook de overheidsinvesteringen mogelijk maken die nodig zijn voor de ontwikkeling van de sociale en gezondheidsinfrastructuur die bijdraagt aan de doelstellingen van de Europese pijler van sociale rechten.

3.2Het EESC staat volledig achter het besluit van de Commissie om diensten op sociaal en gezondheidsgebied te beschouwen als een subcategorie met autonome kenmerken binnen de bredere context van DAEB, gezien de specifieke kenmerken van deze diensten en hun specifieke doelstellingen. In haar document over de evaluatie van de geldende regels merkt de Commissie op dat vanuit het oogpunt van staatssteun, diensten op sociaal en gezondheidsgebied een subgroep vormen van diensten van algemeen (economisch) belang 4 .

3.3Het EESC wijst erop dat het Almunia-pakket (2012) inzake staatssteunregels voor de DAEB-sector positieve elementen van modernisering heeft opgeleverd ten opzichte van de vorige regelgeving uit 2005, waardoor de administratieve en regelgevingslasten voor nationale autoriteiten die DAEB willen financieren, zijn verminderd. De regelgevingsaanpak van dit pakket moet daarom ook in de toekomst worden voortgezet, zij het met nog enkele aanpassingen en verduidelijkingen ten aanzien van bepaalde specifieke aspecten.

3.4Het EESC is van mening dat een aantal diensten op sociaal en gezondheidsgebied, zoals persoonlijke zorg (met inbegrip van thuiszorg), de herintreding van kansarmen en personen met een handicap op de arbeidsmarkt, kinderopvang en sociale huisvesting, van fundamenteel belang zijn om de sociale samenhang op de eengemaakte markt te waarborgen, omdat zij “gemeenschappelijke waarden” van de lidstaten vormen, zoals vastgelegd in Protocol nr. 26 VWEU. In de huidige post-pandemische fase van internationale spanningen en opkomend populisme in de lidstaten zijn deze diensten nog meer van strategisch en cruciaal belang.

3.5Het EESC merkt op dat sociale en gezondheidsdiensten in sommige gevallen op staatsniveau worden verleend door middel van niet-economische activiteiten, die derhalve niet onder de EU-regels inzake staatssteun vallen. Tegelijkertijd hebben dergelijke diensten, wanneer zij wel door middel van economische activiteiten worden verleend, slechts een bescheiden grensoverschrijdende relevantie: zij spelen een overwegend lokale rol en dragen bij tot de sociale cohesie op het nationale grondgebied.

3.6Het EESC merkt op dat diensten op sociaal en gezondheidsgebied vaak verleend worden in de vorm van niet-economische activiteiten, waardoor de staatssteunregels niet van toepassing zouden zijn (artikel 107 VWEU). Bovendien hebben sociale en gezondheidsdiensten, zelfs wanneer zij binnen een marktcontext plaatsvinden, een zuiver lokale dimensie, zodat er geen noemenswaardige grensoverschrijdende vraag is. De lokale dimensie komt nog duidelijker naar voren bij sociale en gezondheidsdiensten die door entiteiten van de sociale economie in samenwerking met lokale gemeenschappen worden verzorgd met het oog op sociale cohesie en het algemeen belang.

3.7Zowel in de toepassingspraktijk van de Commissie als de Europese jurisprudentie heerst echter de opvatting dat de grensoverschrijdende relevantie van sociale en gezondheidsdiensten niet a priori kan worden uitgesloten, vanwege de mogelijke verstoring van grensoverschrijdende investeringen. Het EESC begrijpt dat voor deze aanpak is gekozen om al het vrije verkeer waarin de Verdragen voorzien, volledig te beschermen, maar roept de Commissie op om passende richtsnoeren op te stellen over de grensoverschrijdende relevantie van sociale en gezondheidsdiensten. Dergelijke diensten moeten op specifieke en flexibele wijze worden behandeld in het bredere debat over het begrip “grensoverschrijdende relevantie” als doorslaggevend element van het begrip staatssteun in de zin van artikel 107 VWEU.

3.8Zelfs wanneer sociale en gezondheidsdiensten een grensoverschrijdende dimensie hebben, zoals in het geval van de 37 grensoverschrijdende stedelijke gebieden van de EU die onder de richtlijn grensoverschrijdende gezondheidszorg vallen, hangt dit samen met de fysieke nabijheid tussen grensgebieden en gebeurt dit met in achtneming van de beginselen van territoriale subsidiariteit, zodat meer staatssteun de grensoverschrijdende concurrentie tussen bedrijven niet wezenlijk zou schaden.

4.Bijzondere opmerkingen

4.1Het EESC juicht het toe dat er met het Almuniapakket van 2012 voor verduidelijking en vereenvoudiging is gezorgd, maar merkt op dat de juridische begrippen op het gebied van DAEB objectief gezien complex blijven, niet in de laatste plaats vanwege de sterke wisselwerking tussen juridische en economische overwegingen die zo kenmerkend is voor de DAEB-sector.

4.2Daarom verzoekt het EESC de Commissie een nieuwe leidraad te publiceren ter actualisering van de “Gids voor de toepassing van de EU-regels inzake staatssteun, overheidsopdrachten en de eengemaakte markt op diensten van algemeen economisch belang, en met name sociale diensten van algemeen belang” (SWD(2013) 53 final/2), die de afgelopen jaren zeer nuttig is gebleken voor marktdeelnemers in de sector.

4.3Het EESC wijst erop dat de specifieke DAEB-kaderregeling, zowel op het gebied van overheidsopdrachten als op het gebied van staatssteun, bij de nationale overheden minder bekend is dan de desbetreffende gewone aanbestedings- en staatssteunregels. Passende investeringen in de opleiding van overheidspersoneel, eventueel met gebruik van Europese middelen, zou dan ook nuttig kunnen zijn, zowel om de kwaliteit van deze diensten te verhogen als om de naleving van het EU-recht te verbeteren.

4.4Het EESC benadrukt dat nationale overheden technische en operationele problemen ondervinden en daardoor moeite hebben om specifieke en geavanceerde expertise te ontwikkelen voor het opstellen van van toewijzingsbesluiten, die een noodzakelijke voorwaarde zijn voor de toepassing van Besluit 2012/21/EU betreffende compensatie voor de openbare dienst en, zij het in vereenvoudigde vorm, van Verordening (EU) nr. 360/2012 betreffende staatssteun (waarbij het totale bedrag van de toegestane de-minimissteun wordt verhoogd tot 500 000 EUR over drie belastingjaren).

4.5In dit verband zou het dan ook zeer nuttig zijn dat de Commissie een portaalsite creëert waarop concrete voorbeelden van toewijzingsbesluiten voor de verschillende soorten gezondheids- en sociale diensten te vinden zijn die door het directoraat-generaal Concurrentie van de Commissie als legitiem worden beschouwd. De uitwisseling van goede praktijken tussen de lidstaten met een vergelijkbare rechtstraditie zou in dit verband ook zeer nuttig kunnen zijn, om ervoor te zorgen dat doeltreffender gebruik wordt gemaakt van de discretionaire bevoegdheid die Protocol nr. 26 VWEU toekent aan de nationale overheden bij het opzetten en verlenen van DAEB op lokaal niveau.

4.6Zoals bekend wordt in Besluit 2012/21/EU bepaald dat het bedrag van de compensatie voor de uitvoering van de openbare dienst niet hoger mag zijn dan het bedrag dat nodig is om de gemaakte kosten te dekken, behoudens “redelijke winst”. Dit concept behoeft nadere verduidelijking ten aanzien van drie aspecten: i) de concrete vaststelling van wat een redelijke winst is in verhouding tot het kapitaal dat is gebruikt om het verlenen van de betrokken diensten te verzekeren, rekening houdend met het operationele risico, ii) de kwantitatieve vaststelling van de vaste en structurele kosten die in de kosten voor het verlenen van de DAEB kunnen worden opgenomen, en iii) de mate waarin het onderscheidend karakter van de diensten en organisatiemodellen die kenmerkend zijn voor entiteiten van de sociale economie, wanneer zij diensten van algemeen economisch belang verzorgen en verrichten, kan worden versterkt.

4.7Het EESC wijst erop dat bij de vaststelling van het begrip “redelijke winst” rekening moet worden gehouden met de kenmerken van de begunstigde onderneming, met name wanneer deze onderneming haar winst voortdurend herinvesteert in haar eigen bedrijf en kan worden aangemerkt als een organisatie of onderneming van de sociale economie.

4.8Het EESC onderschrijft het duidelijk uit de openbare raadpleging van de Commissie naar voren gekomen standpunt dat sociale en gezondheidsdiensten gedurende drie belastingjaren in aanmerking moeten komen voor een ander de-minimisplafond, dat hoger is dan het plafond dat in het algemeen wordt gegarandeerd voor DAEB in het kader van Verordening nr. 360/2012 (500 000 EUR). Deze verhoging wordt gerechtvaardigd door het openbare karakter en het algemeen belang van de sociale en gezondheidsdiensten, en door de beperkte invloed van deze activiteiten op de mededinging en het handelsverkeer tussen de lidstaten. De verhoging van de de-minimisdrempel voor sociale en gezondheidsdiensten zou meer ruimte creëren voor de toepassing van Verordening (EU) nr. 360/2012, waardoor het gebruik ervan toegankelijker en eenvoudiger zou worden.

4.9Het belang van sociale en gezondheidsdiensten voor de sociale cohesie rechtvaardigt een hoger plafond, dat drie voordelen zou hebben, want hierdoor zou i) méér steun kunnen worden verleend binnen het vereenvoudigde en snellere kader voor de-minimissteun, ii) rekening worden gehouden met de inflatie op macro-economisch niveau, waardoor het totale toegestane bedrag over een periode van drie belastingjaren vaker zou moeten worden herzien, en iii) de ondersteunende rol van veel entiteiten van de sociale economie worden erkend.

4.10Het EESC erkent het belang en de rol van kmo’s en particuliere ondernemingen die betrokken zijn bij het beheer van DAEB op sociaal en gezondheidsgebied via aanbestedingen die door lokale overheden worden georganiseerd. Ook hiervoor zou het nuttig kunnen zijn dat de nationale overheden gegevens en informatie verzamelen en verspreiden over de selectieprocedures voor dienstverleners, de toegekende compensaties en de te verlenen diensten.

4.11Tot slot wijst het EESC erop dat, zoals de Commissie in haar actieplan voor de sociale economie 5 heeft erkend, de sector sociale en gezondheidsdiensten ook indirect kan worden ondersteund, enerzijds door organisaties van de sociale economie, die in deze sectoren zeer actief zijn, betere toegang te bieden tot steunmaatregelen die financiering en krediet toegankelijker maken, en anderzijds door specifieke stimulansen te bieden voor het in dienst nemen van kansarmen en personen met een handicap, in de zin van de algemene groepsvrijstellingsverordening inzake staatssteun. Duidelijke en flexibele Europese regelgeving die een redelijke cumulatie en combinatie van verschillende stimuleringsmaatregelen voor dezelfde activiteiten mogelijk maakt, zou in dit verband zeer nuttig zijn.

Brussel, 5 mei 2022.

Alain COHEUR
Voorzitter van de afdeling Interne Markt, Productie en Consumptie

_____________

(1)      ARES-2019-3858696.

(2)       PB C 8 van 11.1.2012, blz. 4 .

(3)       PB C 8 van 11.1.2012, blz. 15 .

(4)      ARES-2019-3858696.

(5)      COM(2021) 778 final.