EUR-Lex Access to European Union law

Back to EUR-Lex homepage

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

Document 52023XC01392

Mededeling van de Commissie — Richtsnoeren betreffende het recht van vrij verkeer van EU-burgers en hun familieleden

C/2023/8500

OJ C, C/2023/1392, 22.12.2023, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2023/1392/oj (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, GA, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2023/1392/oj

European flag

Publicatieblad
van de Europese Unie

NL

Serie C


C/2023/1392

22.12.2023

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE

Richtsnoeren betreffende het recht van vrij verkeer van EU-burgers en hun familieleden

(voor de EER relevante tekst)

(C/2023/1392)

Inhoud

1

Inleiding 4

2

Begunstigden (artikelen 2 en 3 van Richtlijn 2004/38/EG) 6

2.1

De EU-burger 6

2.1.1

Algemene voorschriften 6

2.1.2

EU-burgers die naar hun lidstaat terugkeren 6

2.1.3

Grensarbeiders, grensoverschrijdende zelfstandigen en grensoverschrijdende dienstverleners 7

2.1.4

Personen met een dubbele nationaliteit 7

2.2

Familieleden en andere begunstigden 10

2.2.1

Algemene overwegingen 10

2.2.2

Leden van het kerngezin 10

2.2.3

Familieleden in verruimde betekenis 16

2.2.4

Bewijsstukken om de familieband met de EU-burger aan te tonen 21

3

Uitreis- en inreisrecht (artikelen 4 en 5 van Richtlijn 2004/38/EG) 22

3.1

Uitreis- en inreisrecht 22

3.1.1

Voor burgers van de EU 22

3.1.2

Familieleden die geen EU-onderdaan zijn 22

3.1.3

Vereisten inzake reisdocumenten 23

3.1.4

Model van identiteitskaarten voor EU-burgers 23

3.1.5

Het praktisch handboek voor grenswachters (Schengenhandboek) 23

3.1.6

Ontbrekende reisdocumenten 23

3.1.7

Weigering van inreis-uitreis 24

3.2

Visumvrijstelling voor familieleden die geen EU-onderdaan zijn 24

3.3

Visumregeling 26

4

Verblijfsrecht voor maximaal drie maanden (artikel 6 van Richtlijn 2004/38/EG) 27

5

Verblijfsrecht voor meer dan drie maanden voor EU-burgers en administratieve formaliteiten (artikelen 7, 8, 14 en 22 van Richtlijn 2004/38/EG) 28

5.1

Werknemers en zelfstandigen 28

5.1.1

Definitie van werknemer en zelfstandige 28

5.1.2

Behoud van de status van werknemer of zelfstandige 29

5.1.3

EU-burgers die voor internationale organisaties werken of een diplomatieke/consulaire status hebben 30

5.2

Studenten en economisch niet-actieve burgers 30

5.2.1

Toereikende middelen 30

5.2.2

Verzekering die de ziektekosten volledig dekt 34

5.2.3

Studenten 35

5.2.4

Primaire verzorgers van minderjarige EU-burgers 36

5.3

Bewijsstukken voor het verkrijgen van een verklaring van inschrijving 36

5.4

Behandelingstermijnen voor de afgifte van verklaringen van inschrijving 37

5.5

Bevolkingsregistratiesystemen 37

6

Recht van verblijf van werkzoekende (artikel 14, lid 4, punt b), van Richtlijn 2004/38/EG) 38

7

Verblijfsrecht van meer dan drie maanden en administratieve formaliteiten voor familieleden die geen EU-onderdaan zijn en recht op arbeid (artikelen 7, 9 tot en met 11, 22 en 23 van Richtlijn 2004/38/EG) 39

7.1

Bewijsstukken voor de afgifte van verblijfskaarten 39

7.2

Behandelingstermijnen voor de afgifte van verblijfskaarten 41

8

Behoud van het recht van verblijf door familieleden in geval van overlijden of vertrek van de EU-burger en in geval van scheiding, ontbinding of nietigverklaring van het huwelijk of beëindiging van geregistreerd partnerschap (artikelen 12 en 13 van Richtlijn 2004/38/EG) 42

8.1

Situaties die het recht geven op het mogelijke behoud van het verblijfsrecht 42

8.2

Behouden recht 42

8.3

Voorwaarden om het verblijfsrecht te behouden 42

9

Duurzaam verblijf (artikelen 16 en 21 van Richtlijn 2004/38/EG) 44

9.1

Het vereiste van een legaal verblijf 44

9.2

Berekening van de ononderbroken periode van vijf jaar legaal verblijf 45

9.3

Verlies van het duurzame verblijfsrecht 46

9.4

Bewijsstukken 46

9.5

Behandelingstermijnen 47

10

Recht op arbeid (artikel 23 van Richtlijn 2004/38/EG) 47

11

Recht op gelijke behandeling (artikel 24 van Richtlijn 2004/38/EG) 48

11.1

Recht op gelijke toegang tot sociale bijstand: inhoud en voorwaarden 49

11.1.1

Inhoud van sociale bijstand 49

11.1.2

Categorieën van personen die hetzelfde recht op sociale bijstand krijgen als onderdanen van het gastland 49

11.1.3

Categorieën van personen aan wie de toegang tot dezelfde sociale bijstand als onderdanen van het gastland kan worden geweigerd 50

11.2

Verband tussen artikel 24 van Richtlijn 2004/38/EG en Verordening (EU) nr. 492/2011 51

11.3

Verband tussen artikel 24 van Richtlijn 2004/38/EG en Verordening (EG) nr. 883/2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels 52

11.4

Recht op gelijke toegang tot gezondheidszorg: inhoud en voorwaarden 54

12

Verblijfsdocumenten (artikelen 8, 10, 19, 20 en 25 van Richtlijn 2004/38/EG) 55

12.1

Aan EU-burgers afgegeven verklaringen van inschrijving en documenten ter staving van duurzaam verblijf (artikelen 8 en 19 van Richtlijn 2004/38/EG en artikel 6 van Verordening 2019/1157): model, minimaal te vermelden informatie en geldigheidsduur 55

12.2

Verblijfskaarten en duurzame verblijfskaarten die worden afgegeven aan familieleden die geen EU-onderdaan zijn (artikelen 10 en 20 van Richtlijn 2004/38/EG en artikelen 7 en 8 van Verordening 2019/1157): model en geldigheidsduur 55

12.3

Aard en effecten van verblijfsdocumenten (artikel 25 van Richtlijn 2004/38/EG) 56

12.4

Meerdere verblijfs-/immigratiestatussen van familieleden die geen EU-onderdaan zijn 57

13

Beperkingen op het recht van vrij verkeer en verblijf om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid (artikelen 27, 28 en 29 van Richtlijn 2004/38/EG) 57

13.1

Beperkingen van het recht van vrij verkeer en verblijf om redenen van openbare orde of openbare veiligheid 58

13.1.1

Openbare orde en veiligheid 58

13.1.2

Persoonlijk gedrag en bedreiging 59

13.1.3

Evenredigheidstoets 61

13.1.4

Preventiemaatregelen 64

13.2

Beperkingen van het recht van vrij verkeer en verblijf om redenen van volksgezondheid 65

14

Beperkingen om andere redenen dan openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid (artikel 15 van Richtlijn 2004/38/EG) 67

15

Procedurele waarborgen (artikelen 30 en 33 van Richtlijn 2004/38/EG) 68

16

Fraude en misbruik (artikel 35 van Richtlijn 2004/38/EG) 70

16.1

Algemene overwegingen 70

16.2

Fraude 71

16.3

Misbruik 71

16.4

Schijnhuwelijken 72

16.5

Misbruik door EU-burgers die naar hun lidstaat terugkeren 72

16.6

Maatregelen en sancties tegen misbruik en fraude 72

17

Publiciteit/verspreiding van informatie (artikel 34 van Richtlijn 2004/38/EG) 72

18

Verblijfsrecht van de familieleden van EU-burgers die naar hun lidstaat terugkeren 73

19

Arrest Ruiz Zambrano 76

19.1

Het effectieve genot van de belangrijkste rechten als EU-burgers 77

19.2

Afhankelijkheidsverhouding 78

19.3

Verblijven op grond van artikel 20 VWEU en de verwerving van een duurzaam verblijfsrecht 80

19.4

De mogelijkheid om een afgeleid verblijfsrecht op grond van artikel 20 VWEU te beperken 80

1   Inleiding

Artikel 20 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) verleent ieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit de hoedanigheid van EU-burger. Volgens deze bepaling genieten de EU-burgers de rechten en hebben zij de plichten die bij de Verdragen zijn bepaald. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) dient het burgerschap van de Europese Unie “de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten te zijn”  (1).

Artikel 21, lid 1, VWEU bepaalt dat iedere EU-burger het recht heeft vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld. De respectieve beperkingen en voorwaarden zijn te vinden in Richtlijn 2004/38/EG betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden (Richtlijn 2004/38/EG) (2). Aangezien in het VWEU ook de vrijheid van verkeer van werknemers (artikel 45), de vrijheid van vestiging (artikel 49) en de vrijheid van dienstverrichting (artikel 56) zijn verankerd, geeft Richtlijn 2004/38/EG ook uitvoering aan die vrijheden.

Bovendien is het recht van vrij verkeer en verblijf een grondrecht dat is verankerd in artikel 45, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (het Handvest van de grondrechten).

Zoals aangekondigd in het verslag over het burgerschap van 2020 (3), moet deze mededeling met richtsnoeren (hierna "deze mededeling") bijdragen aan een meer doeltreffende en uniforme toepassing van de wetgeving betreffende het vrije verkeer in de hele EU en moet zij zo EU-burgers die hun rechten op vrij verkeer uitoefenen meer rechtszekerheid bieden.

In deze mededeling wordt hoofdzakelijk ingegaan op de toepassing van Richtlijn 2004/38/EG.

Daarnaast zijn er omstandigheden waarin Richtlijn 2004/38/EG weliswaar niet rechtstreeks van toepassing is op de feiten in een bepaalde zaak, maar desalniettemin is erkend dat de bepalingen van de richtlijn van overeenkomstige toepassing zijn, in samenhang met de artikelen 20 en 21 VWEU.

Bovendien heeft het Hof in het arrest Ruiz Zambrano (4) geoordeeld dat artikel 20 VWEU een specifieke grondslag kan vormen om niet-EU-ouders en -mantelzorgers van EU-kinderen een afgeleid verblijfsrecht toe te kennen in de lidstaat van nationaliteit van die kinderen, wanneer de kinderen geen rechten van vrij verkeer hebben uitgeoefend.

Gelet op deze ontwikkelingen worden daarom in deze mededeling ook enkele richtsnoeren opgenomen inzake specifieke toepassingen van de artikelen 20 en 21 VWEU.

Waar relevant zijn ook richtsnoeren en verwijzingen naar de relevante instrumenten van de Europese Commissie op het gebied van het vrije verkeer van werknemers, zelfstandigen en dienstverleners opgenomen.

Deze mededeling bouwt voort op en vervangt de richtsnoeren van 2009 voor een betere omzetting en toepassing van Richtlijn 2004/38/EG (5) en de mededeling van de Commissie van 2013, getiteld “Het recht van vrij verkeer van EU-burgers en hun gezinsleden: vijf stappen die een verschil maken”  (6). Tenzij anders vermeld in deze mededeling, vervangt zij ook de mededeling van de Commissie van 1999 over de voor burgers van de Unie geldende bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en verblijf die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid (7).

Deze mededeling moet ook bijgewerkte richtsnoeren bieden voor alle belanghebbenden en moet de werkzaamheden van de nationale autoriteiten, rechtbanken en beoefenaars van juridische beroepen ondersteunen.

Wanneer citaten uit de tekst van Richtlijn 2004/38/EG of van arresten van het Hof visueel worden benadrukt, is deze nadruk aangebracht door de Commissie.

Er zij aan herinnerd dat Richtlijn 2004/38/EG moet worden geïnterpreteerd en uitgevoerd overeenkomstig de grondrechten, in het bijzonder het recht op eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven, het beginsel van non-discriminatie, de rechten van het kind en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, zoals gewaarborgd in het Handvest van de grondrechten en het Europees Verdrag voor de rechten van de mens (EVRM) (8), waar van toepassing. Bij de omzetting van Richtlijn 2004/38/EG moeten de lidstaten bovendien altijd eerst en vooral rekening houden met het belang van het kind, zoals bepaald in het Handvest van de grondrechten en het Verdrag van de Verenigde Naties inzake de rechten van het kind van 20 november 1989.

In deze context moeten de nationale autoriteiten bij het toepassen van het beginsel van non-discriminatie onder meer, maar niet uitsluitend, bijzondere aandacht schenken aan personen van etnische of raciale minderheden en moeten zij rekening houden met relevante instrumenten — zie bijvoorbeeld: de richtlijn inzake rassengelijkheid (9), het EU-actieplan tegen racisme 2020-2025 van de Commissie (10), het strategisch kader voor de Roma van de Commissie (11) en de aanbeveling van de Raad van 2021 inzake de Roma (12).

De Commissie herinnert de lidstaten er ook aan dat deze grondrechten, en in het bijzonder het recht op eerbiediging van het privé-, familie- en gezinsleven, de rechten van het kind en het verbod op discriminatie op grond van seksuele gerichtheid lhbtiq-burgers (13) en hun gezinsleden op gelijke voet beschermen. In de strategie voor gelijkheid van lhbtiq’ers van de Commissie was aangekondigd dat deze mededeling de diversiteit van gezinnen zou weerspiegelen en zou bijdragen tot een vlottere uitoefening van de rechten van vrij verkeer voor alle gezinnen, met inbegrip van regenbooggezinnen. Deze richtsnoeren zullen de nationale autoriteiten helpen bij de strikte toepassing van de regels inzake vrij verkeer — ongeacht seksuele gerichtheid, genderidentiteit, genderexpressie en geslachtskenmerken —, overeenkomstig de strategie voor gelijkheid van lhbtiq’ers van de Commissie 2020-2025 (14).

Aangezien Richtlijn 2004/38/EG is opgenomen in de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (EER), is deze mededeling ook relevant voor de uitlegging en toepassing van Richtlijn 2004/38/EG in verband met IJsland, Liechtenstein en Noorwegen (15). Verwijzingen naar de EU, de Europese Unie of de Unie moeten derhalve worden opgevat alsof zij ook deze landen en hun onderdanen betreffen, waar relevant.

Deze mededeling is uitsluitend bedoeld als leidraad — enkel de tekst van de EU-wetgeving zelf, zoals uitgelegd door het Hof, is rechtsgeldig. In deze mededeling wordt rekening gehouden met de arresten van het Hof die tot 2 oktober 2023 zijn bekendgemaakt, en de geboden richtsnoeren kunnen later worden gewijzigd in het licht van verdere ontwikkelingen in de rechtspraak van het Hof.

De zienswijzen in dit document kunnen niet vooruitlopen op de standpunten die de Commissie bij het Hof zou kunnen innemen. De in dit document opgenomen informatie is enkel van algemene aard en betreft geen specifieke personen of entiteiten. De Commissie noch enige persoon die optreedt namens de Commissie is verantwoordelijk voor het eventuele gebruik van deze informatie.

2   Begunstigden (artikelen 2 en 3 van Richtlijn 2004/38/EG)

2.1   De EU-burger

2.1.1   Algemene voorschriften

Richtlijn 2004/38/EG (16) is alleen van toepassing op EU-burgers die zich begeven naar of verblijven in een andere lidstaat dan die waarvan zij de nationaliteit bezitten, en op hun familieleden die hen begeleiden of zich bij hen voegen.

Voorbeeld:

T., een niet-EU-burger, verblijft in een lidstaat. Zij wil dat haar echtgenoot, die geen EU-onderdaan is, zich bij haar voegt. Aangezien geen van beiden EU-burger is, kunnen zij geen aanspraak maken op de uit Richtlijn 2004/38/EG voortvloeiende rechten.

EU-burgers die verblijven in de lidstaat waarvan zij de nationaliteit bezitten, komen normaal gezien niet in aanmerking voor de rechten die voortvloeien uit het Unierecht inzake het vrij verkeer van personen, en hun familieleden die geen EU-onderdaan zijn, blijven aan de nationale immigratievoorschriften onderworpen (17).

Voorbeelden:

P. verblijft in de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit. Hij heeft voordien niet in een andere lidstaat verbleven. Wanneer hij zijn echtgenote, die geen EU-onderdaan is, wil overbrengen, kan het echtpaar geen aanspraak maken op de uit Richtlijn 2004/38/EG voortvloeiende rechten en blijft het volledig de taak van de betrokken lidstaat om voorschriften vast te stellen betreffende het recht van echtgenoten die geen EU-onderdaan zijn om zich bij de eigen onderdanen te voegen.

L. heeft de nationaliteit van lidstaat A. Hij woont al vijf jaar in een niet-EU-land. Nu reist hij naar lidstaat B, waar hij wil gaan wonen – Richtlijn 2004/38/EG is van toepassing.

Zoals hierna wordt toegelicht, vallen ook EU-burgers die terugkeren naar de lidstaat waarvan zij de nationaliteit hebben nadat zij in een andere lidstaat hebben verbleven (18) en onder bepaalde voorwaarden ook EU-burgers die hun recht op vrij verkeer hebben uitgeoefend in een andere lidstaat zonder daar te verblijven (19) (bijvoorbeeld door diensten te verrichten in een andere lidstaat zonder daar te verblijven) onder de voorschriften inzake het vrij verkeer van personen (zie de punten 2.1.2 – Returning nationals en 2.1.3 – Frontier workers, cross-border self-employed persons and cross-border service providers). Er gelden ook specifieke regels voor personen met een dubbele nationaliteit (zie punt 2.1.4 – Dual nationals).

2.1.2   EU-burgers die naar hun lidstaat terugkeren

Het Hof heeft geoordeeld dat het EU-recht niet alleen van toepassing is op en rechten verleent aan EU-burgers die hun recht om vrij te reizen naar en te verblijven in een andere lidstaat dan die waarvan zij de nationaliteit bezitten, maar ook op EU-burgers die terugkeren naar de lidstaat waarvan zij de nationaliteit bezitten nadat zij hun recht op vrij verkeer hebben uitgeoefend door in een andere lidstaat te verblijven (20).

Terwijl de binnenkomst van EU-burgers in de lidstaat waarvan zij de nationaliteit bezitten en hun verblijf daar zijn geregeld in het nationale recht, kan aan familieleden van een terugkerende EU-burger een afgeleid verblijfsrecht worden toegekend in de lidstaat waarvan die EU-burger de nationaliteit bezit op basis van de regels inzake het vrije verkeer van personen. Zoals dit in de rechtspraak is ontwikkeld, is deze mogelijkheid echter onderworpen aan bepaalde voorwaarden, zoals nader toegelicht in punt 18 – Right of residence of the family members of returning nationals.

2.1.3   Grensarbeiders, grensoverschrijdende zelfstandigen en grensoverschrijdende dienstverleners

a)   Wanneer de grensarbeiders of grensoverschrijdende zelfstandigen de nationaliteit bezitten van een andere lidstaat dan hun lidstaat van verblijf

Grensarbeiders zijn EU-werknemers die niet verblijven in de lidstaat waar zij werken en grensoverschrijdende zelfstandigen zijn EU-burgers die een zelfstandige activiteit verrichten in een lidstaat, maar verblijven in een andere lidstaat.

Ongeacht of zij een andere nationaliteit bezitten dan die van hun lidstaat van verblijf, vallen zij in beide landen onder het EU-recht (als mobiele werknemers/zelfstandigen in de lidstaat waar zij werken en, op basis van Richtlijn 2004/38/EG, als personen die in hun levensbehoeften voorzien in de lidstaat van verblijf).

b)   Wanneer de grensarbeiders of de grensoverschrijdende dienstverleners verblijven in de lidstaat waarvan zij de nationaliteit bezitten

Grensoverschrijdende dienstverleners en grensarbeiders die verblijven in de lidstaat waarvan zij de nationaliteit bezitten, vallen niet onder Richtlijn 2004/38/EG maar kunnen een beroep doen op respectievelijk artikel 56 en artikel 45 VWEU. Meer in het bijzonder heeft het Hof ten aanzien van dienstverleners uit de EU die zijn gevestigd in de lidstaat waarvan zij de nationaliteit bezitten, maar die diensten verlenen aan ontvangers die in andere lidstaten zijn gevestigd, in de zaak Carpenter (21) geoordeeld dat zij zich kunnen beroepen op het vrij verrichten van diensten (artikel 56 VWEU) om voor hun echtgeno(o)t(e) het verblijfsrecht te verkrijgen in de lidstaat waarvan zij de nationaliteit bezitten. Hoewel Richtlijn 2004/38/EG in dergelijke gevallen niet van toepassing is, was het Hof immers van oordeel dat een afgeleid verblijfsrecht kan worden toegekend indien de weigering om een dergelijk recht toe te kennen, kan meebrengen dat dienstverleners uit de EU ervan worden weerhouden hun rechten uit te oefenen (22). De rechtspraak uit de zaak Carpenter is op grond van het vrije verkeer van werknemers (artikel 45 VWEU) uitgebreid naar de situatie van EU-burgers die grensoverschrijdende werknemers zijn die verblijven in de lidstaat waarvan zij de nationaliteit bezitten (23).

Dat betekent dat in elke specifieke situatie moet worden nagegaan of de toekenning van een afgeleid verblijfsrecht aan het familielid van een EU-burger, noodzakelijk is om te “garanderen dat die burger daadwerkelijk gebruik kan maken van de […] fundamentele vrijheid” (het vrije verkeer van werknemers of de vrijheid van dienstverrichting) (24). Het staat derhalve aan de bevoegde autoriteiten om te bepalen of een weigering zou meebrengen dat een EU-burger ervan wordt weerhouden daadwerkelijk gebruik te maken van die vrijheden (25).

2.1.4   Personen met een dubbele nationaliteit

Er bestaat rechtspraak op basis waarvan kan worden bepaald in welke gevallen personen met een dubbele nationaliteit en hun familieleden onder Richtlijn 2004/38/EG vallen en in welke gevallen hun situatie in het nationale recht is geregeld.

a)   Personen met twee EU-nationaliteiten of EU-burgers die ook de nationaliteit van een niet-EU-land hebben die in een andere lidstaat verblijven dan die waarvan zij de nationaliteit bezitten

Deze personen met een dubbele nationaliteit vallen onder de personele werkingssfeer van Richtlijn 2004/38/EG.

Voorbeelden:

A. heeft de nationaliteit van lidstaat A en van lidstaat B en verblijft in lidstaat C. A. valt onder de personele werkingssfeer van Richtlijn 2004/38/EG.

L. heeft de nationaliteit van lidstaat A. Zij heeft ook de nationaliteit van een niet-EU-land. Zij verblijft in lidstaat B. L. valt onder de personele werkingssfeer van Richtlijn 2004/38/EG.

b)   Personen met twee EU-nationaliteiten, door geboorte of door naturalisatie, die zijn verhuisd naar een lidstaat waarvan zij de nationaliteit bezitten

EU-burgers die naar een lidstaat verhuizen waarvan zij de nationaliteit bezitten, vallen niet onder Richtlijn 2004/38/EG en hun verblijf is geregeld in het interne recht van het gastland. Diegenen die hun rechten van vrij verkeer op grond van artikel 21 VWEU hebben uitgeoefend door naar het gastland te verhuizen waarvan zij ook de nationaliteit bezitten, hebben echter nog steeds het recht daar een normaal gezinsleven te leiden, samen met hun familieleden. Richtlijn 2004/38/EG is derhalve van overeenkomstige toepassing op hun familieleden (26).

Voorbeelden:

Y. bezit door geboorte zowel de nationaliteit van lidstaat A als die van lidstaat B. Zij verbleef tot 2020 in lidstaat A. In 2020 verhuisde zij naar lidstaat B met haar echtgenoot die geen EU-onderdaan is. Zij werkt sindsdien in lidstaat B. In lidstaat B valt Y niet binnen de personele werkingssfeer van Richtlijn 2004/38/EG. Haar verblijf is geregeld in het interne recht. Richtlijn 2004/38/EG is echter wel van overeenkomstige toepassing op haar huwelijkspartner.

Z. bezit door geboorte de nationaliteit van lidstaat A. In 2010 is hij naar lidstaat B verhuisd, waar hij verblijft volgens de voorwaarden van Richtlijn 2004/38/EG. In 2017 heeft hij de nationaliteit van lidstaat B verkregen, waarbij hij eveneens zijn nationaliteit van lidstaat A behield, waardoor hij in lidstaat B niet langer onder de personele werkingssfeer van Richtlijn 2004/38/EG valt. In 2020 trouwde hij met een niet-EU-burger. Richtlijn 2004/38/EG is van overeenkomstige toepassing op zijn huwelijkspartner.

c)   Personen met een EU-nationaliteit en een niet-EU-nationaliteit die als niet-EU-onderdaan naar het gastland zijn gekomen, later zijn genaturaliseerd en van wie het land van hun eerste nationaliteit nadien tot de EU is toegetreden

Aangezien zij de nationaliteit van hun gastland hebben verkregen, worden deze burgers in het gastland geen begunstigden van Richtlijn 2004/38/EG louter doordat de andere lidstaat waarvan zij de nationaliteit bezitten, tot de EU toetreedt. Hun verblijf in het gastland is nog steeds geregeld in het interne recht van het gastland.

Aangezien zij — vanaf het moment van toetreding tot de EU van de andere lidstaat waarvan zij de nationaliteit bezitten — onderdanen zijn van een lidstaat die legaal op het grondgebied van een andere lidstaat verblijven, valt hun situatie binnen de werkingssfeer van het EU-recht (27). Zij genieten op basis van artikel 21 VWEU het recht om samen met hun familieleden een normaal gezinsleven te leiden in het gastland. Richtlijn 2004/38/EG is derhalve van overeenkomstige toepassing op hun familieleden (28).

Voorbeeld:

M. heeft door geboorte de nationaliteit van land A (een niet-EU-land). Tot 2007 verbleef zij in land A. In 2007 verhuisde zij naar lidstaat B, waar zij sindsdien verblijft als zelfstandige. In 2009 trouwde zij met een niet-EU-burger. Tot 2012 verbleef zij als niet-EU-onderdaan overeenkomstig het nationale recht van lidstaat B. In 2012 verkreeg zij de nationaliteit van lidstaat B en werd zij EU-burger (met een EU-nationaliteit en een niet-EU-nationaliteit). In 2013 trad land A toe tot de EU en werd M. een persoon met twee EU-nationaliteiten. Het verblijf van M. in lidstaat B valt niet onder de richtlijn. Richtlijn 2004/38/EG is echter wel van overeenkomstige toepassing op haar vrouw.

d)   Personen met een EU-nationaliteit en een niet-EU-nationaliteit die naar het gastland zijn gekomen als niet-EU-onderdaan, waarna het land van hun eerste nationaliteit tot de EU is toegetreden, en die later genaturaliseerd zijn in het gastland

Wanneer de desbetreffende toetredingsakte geen overgangsbepaling bevat inzake de toepassing van de wettelijke bepalingen van de EU inzake het vrije verkeer van personen op de nieuwe lidstaat, kunnen deze burgers, vanaf het moment van toetreding tot de EU van het land van hun eerste nationaliteit, gebruikmaken van de bepalingen van Richtlijn 2004/38/EG met betrekking tot verblijfsperioden vóór de toetreding — voor zover zij tijdens hun verblijf in het gastland als niet-EU-onderdaan aan de relevante voorwaarden voldeden. De bepalingen van Richtlijn 2004/38/EG kunnen worden toegepast op de huidige en toekomstige effecten van de situatie van dergelijke burgers en hun gezinsleden die zijn ontstaan vóór de toetreding (29).

Zodra zij de nationaliteit van het gastland verkrijgen, vallen deze burgers echter niet langer onder Richtlijn 2004/38/EG en is hun verblijf geregeld in het interne recht van het gastland. Aangezien zij hun rechten van vrij verkeer op grond van artikel 21 VWEU hebben uitgeoefend in het gastland waarvan zij nu ook de nationaliteit bezitten, hebben zij evenwel het recht daar een normaal gezinsleven te leiden, samen met hun familieleden. Richtlijn 2004/38/EG is derhalve van overeenkomstige toepassing op hun familieleden (30).

Voorbeeld:

L. heeft door geboorte de nationaliteit van land A (een niet-EU-land). Tot 2007 verbleef hij in land A. Sinds 2009 verblijft hij in lidstaat B als werknemer. In 2013 is land A toegetreden tot de EU. In 2014 heeft hij de nationaliteit van lidstaat B verworven (en heeft hij twee EU-nationaliteiten). In 2022 wil zijn ten laste zijnde moeder, die geen EU-onderdaan is, hem vergezellen in lidstaat B. Zodra hij de nationaliteit van lidstaat B verkreeg, viel het verblijf van L. in lidstaat B niet langer onder Richtlijn 2004/38/EG. Richtlijn 2004/38/EG is echter wel van overeenkomstige toepassing op zijn ten laste zijnde moeder.

e)   Personen met twee EU-nationaliteiten die altijd in een van de lidstaten hebben verbleven waarvan zij de nationaliteit bezitten en die nooit hun rechten van vrij verkeer hebben uitgeoefend

Deze burgers vallen niet onder Richtlijn 2004/38/EG (31). Dit is een zuiver interne situatie.

Voorbeeld:

Y. bezit door geboorte zowel de nationaliteit van lidstaat A als die van lidstaat B. Zij is getrouwd met een niet-EU-burger. Zij heeft altijd in lidstaat A verbleven. Richtlijn 2004/38/EG is niet van toepassing op hun verblijf in lidstaat A.

f)   Personen met een EU-nationaliteit en een niet-EU-nationaliteit die naar het gastland zijn gekomen als niet-EU-onderdaan en later zijn genaturaliseerd in het gastland

Deze burgers vallen niet onder Richtlijn 2004/38/EG. Dit is een zuiver interne situatie.

Voorbeeld:

Y. is een niet-EU-onderdaan. Hij verblijft sinds 2015 in lidstaat A. In 2020 heeft hij de nationaliteit van lidstaat A verworven. In 2022 wil zijn 16-jarige dochter, die geen EU-onderdaan is, zich bij hem voegen in lidstaat A. Richtlijn 2004/38/EG is niet van toepassing op hun verblijf in lidstaat A.

2.2   Familieleden en andere begunstigden

2.2.1   Algemene overwegingen

Familieleden zoals gedefinieerd in Richtlijn 2004/38/EG (zelfs als zij geen onderdaan zijn van een EU-lidstaat) vallen onder Richtlijn 2004/38/EG.

Het recht van vrij verkeer van EU-burgers zou in feite nutteloos zijn indien het niet vergezeld zou gaan van bepalingen die waarborgen dat EU-burgers kunnen worden vergezeld door hun familie (32). Richtlijn 2004/38/EG verleent daarom een afgeleid recht op vrij verkeer aan familieleden van EU-burgers.

In beginsel is Richtlijn 2004/38/EG alleen van toepassing op EU-burgers die reizen naar een andere lidstaat dan de lidstaat waarvan zij onderdaan zijn, of die daar reeds verblijven (d.w.z. de EU-burgers oefenen hun recht op vrij verkeer uit of hebben dat reeds gedaan) (33). Dat betekent dat, om te beoordelen of een familielid onder Richtlijn 2004/38/EG valt, eerst moet worden geanalyseerd of de EU-burger, van wie het familielid rechten kan afleiden, zich in een situatie bevindt die onder de richtlijn valt.

Wat het bewijs van de hoedanigheid betreft, heeft het Hof verduidelijkt dat “de bestuursorganen en rechterlijke instanties van een lidstaat gebonden zijn aan de door de bevoegde instanties van andere lidstaten uitgereikte akten en soortgelijke documenten van de burgerlijke stand, tenzij concrete aanwijzingen, die verband houden met het betrokken individuele geval, ernstige twijfel omtrent de juistheid daarvan doen rijzen”  (34). Dit geldt voor documenten betreffende een EU-burger of waaruit een familieband met een EU-burger blijkt. Deze aanvaarding vereist geen formele erkenning van de familieband in het recht van de andere lidstaten (35). Dit geldt ook voor de toepassing van Richtlijn 2004/38/EG. Banden zoals huwelijken tussen mensen van hetzelfde geslacht en ouderschap van mensen van hetzelfde geslacht die bevestigd zijn door een certificaat dat is afgegeven door een lidstaat, moeten dus door de andere lidstaat worden aanvaard met het oog op de toepassing van Richtlijn 2004/38/EG en het EU-recht, zelfs als het interne recht geen wettelijke bepalingen bevat inzake dergelijke banden (36). In het recht van het gastland vastgelegde voorschriften, met inbegrip van het bezit van een geboorteakte die overeenkomstig dat recht is opgesteld, kunnen niet worden opgelegd voor de uitoefening van uit het EU-recht voortvloeiende rechten door stellen van hetzelfde geslacht en hun kinderen (37).

2.2.2   Leden van het kerngezin

Leden van het “kerngezin”, zoals opgesomd in artikel 2, lid 2, van Richtlijn 2004/38/EG, hebben een automatisch recht van binnenkomst en verblijf, ongeacht hun nationaliteit. In artikel 2, lid 2, zijn de volgende personen vermeld:

de echtgenoot;

de partner, met wie de burger van de Unie overeenkomstig de wetgeving van een lidstaat een geregistreerd partnerschap heeft gesloten, voor zover de wetgeving van het gastland geregistreerd partnerschap gelijkstelt aan huwelijk;

de rechtstreekse bloedverwanten in neergaande lijn alsmede die van de echtgenoot of partner als hierboven bedoeld, beneden de leeftijd van 21 jaar of die te hunnen laste zijn;

de rechtstreekse bloedverwanten in opgaande lijn, alsmede die van de echtgenoot of partner als hierboven bedoeld, die te hunnen laste zijn.

De “familieleden” die onder Richtlijn 2004/38/EG vallen, komen overeen met de “familieleden” die onder Verordening (EU) nr. 492/2011 betreffende het vrije verkeer van werknemers (38) vallen. Dit betekent dat de familieleden van werknemers en zelfstandigen niet alleen profiteren van de toepassing van de bepalingen van Richtlijn 2004/38/EG, maar ook van de toepassing van de bepalingen van Verordening (EU) nr. 492/2011 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie (39) (zie punt 11.2 – Relationship between Article 24 of Directive 2004/38/EC and Regulation (EU) No 492/2011 voor nadere informatie).

Naast de in artikel 2, lid 2, van Richtlijn 2004/38/EG vermelde personen, blijkt uit de vaste rechtspraak dat het recht op verblijf in het gastland van niet-EU-burgers die de primaire verzorgers zijn van minderjarige EU-burgers die hun rechten van vrij verkeer uitoefenen (die niet afhankelijk zijn van de minderjarige EU-burger, maar de personen zijn van wie de minderjarige EU-burgers afhankelijk zijn), moet worden erkend, aangezien het tegendeel het verblijfsrecht van het kind elk nuttig effect zou ontnemen (zie punt 2.2.2.5 – Primary carers of minor EU citizens).

2.2.2.1   Echtgenoten

Huwelijken die waar ook ter wereld op geldige wijze zijn gesloten, moeten in beginsel worden erkend met het oog op de toepassing van Richtlijn 2004/38/EG. Gedwongen huwelijken, waarbij minstens een van de partijen is gehuwd zonder zijn of haar toestemming dan wel tegen zijn of haar wil, worden niet beschermd door het internationaal recht (40) of het EU-recht. Gedwongen huwelijken moeten worden onderscheiden van gearrangeerde huwelijken, waarbij beide partijen volledig en vrijelijk toestemmen in het huwelijk, hoewel een derde partij een leidende rol speelt bij de keuze van de partner, alsook van schijnhuwelijken, zoals omschreven in punt 16.4 – Marriages of convenience.

De lidstaten zijn niet verplicht de in een niet-EU-land rechtmatig gesloten polygame huwelijken (41) te erkennen, die in strijd kunnen zijn met de eigen rechtsorde (42). Dat doet geen afbreuk aan de verplichting om naar behoren rekening te houden met de belangen van kinderen uit dergelijke huwelijken.

Het Hof heeft in de zaak Coman verduidelijkt dat het begrip “echtgenoot” in de zin van Richtlijn 2004/38/EG geslachtsneutraal is en ook echtgenoten in huwelijken tussen personen van hetzelfde geslacht omvat (43). Het EU-recht sluit derhalve uit dat de autoriteiten van een lidstaat weigeren het recht van binnenkomst en verblijf te erkennen van de echtgenoot van hetzelfde geslacht van een EU-burger omdat huwelijken tussen personen van hetzelfde geslacht in die lidstaat niet worden erkend. Het Hof verwees in zijn arrest specifiek naar huwelijken tussen personen van hetzelfde geslacht.

Het Hof heeft in de zaak Coman eveneens verduidelijkt dat een echtgenoot van hetzelfde geslacht, als familielid van een mobiele EU-burger, het recht van binnenkomst en verblijf en alle uit het EU-recht afgeleide rechten moeten genieten (44) (waaronder het recht op arbeid en het recht op gelijke behandeling (45)). De verplichte erkenning van de echtgenoot als familielid in de context van het vrije verkeer volstaat. Het huwelijk tussen personen van hetzelfde geslacht hoeft niet erkend te zijn in het nationale recht (zie voor nadere informatie punt 2.2.1 – General considerations en punt 2.2.4 – Supporting documents to attest the family relationship with the EU citizen).

In de zaak Coman beperkte het Hof zijn analyse niet tot de bepalingen inzake het vrije verkeer. Het analyseerde de bepalingen van Richtlijn 2004/38/EG ook in het licht van het bij het Handvest van de grondrechten gewaarborgde grondrecht op eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven, zoals uitgelegd door het Europees Hof voor de rechten van de mens. Op basis daarvan concludeerde het Hof dat “[b]lijkens de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens […] de relatie van een homoseksueel paar onder de begrippen “privéleven” en “familie- en gezinsleven” [kan] vallen, net zoals de relatie van een paar van verschillend geslacht dat zich in dezelfde situatie bevindt”. (46) De bescherming van het familie- en gezinsleven zijn belangrijke elementen waarmee rekening moet worden gehouden om ervoor te zorgen dat stellen met een lhbtiq-partner hun rechten van vrij verkeer naar behoren kunnen uitoefenen.

Het Hof heeft eveneens verduidelijkt dat de echtgenoten, opdat zij het recht van verblijf in het gastland zouden genieten, in hetzelfde gastland moeten wonen — maar dat het niet vereist is dat de echtgenoten samenwonen in hetzelfde huis (47).

Daarnaast kan een huwelijk niet als ontbonden worden beschouwd, zolang de echtscheiding niet door de bevoegde instantie is uitgesproken, zelfs indien de echtgenoten gescheiden leven (48).

2.2.2.2   Geregistreerde partners

Er is momenteel geen rechtspraak waarin artikel 2, lid 2, punt b), van Richtlijn 2004/38/EG wordt uitgelegd.

Opdat een geregistreerde partner als “lid van het kerngezin” kan worden beschouwd, moet het geregistreerde partnerschap voldoen aan elk van de drie volgende voorwaarden:

a)   Het geregistreerde partnerschap moet zijn gesloten “overeenkomstig de wetgeving van een lidstaat”

Geregistreerde partnerschappen die buiten de EU zijn gesloten vallen niet onder Richtlijn 2004/38/EG.

b)   Het gastland stelt geregistreerd partnerschap gelijk met huwelijk

Een gastland dat in zijn nationale recht niet voorziet in geregistreerd partnerschap, hoeft een in een andere lidstaat gesloten geregistreerd partnerschap niet te erkennen als gelijk aan het huwelijk.

c)   Het geregistreerde partnerschap voldoet aan de voorwaarden die zijn vastgelegd in de relevante wetgeving van het gastland

De lidstaten beschikken over een bepaalde beoordelingsmarge bij het bepalen welke geregistreerde partnerschappen voor hen gelijk zijn aan huwelijken. Het is dus mogelijk dat een specifiek geregistreerd partnerschap in een lidstaat wordt erkend voor de uitvoering van Richtlijn 2004/38/EG, maar niet in een andere.

Teneinde meer rechtszekerheid te bereiken, verzoekt de Commissie elke lidstaat om op de website Your Europe (49) een lijst bekend te maken van in andere lidstaten gesloten geregistreerde partnerschappen die deze lidstaat als gelijk aan het huwelijk beschouwt en deze lijst bij te werken.

Indien een geregistreerd partnerschap niet aan deze drie voorwaarden voldoet, moet het potentiële recht van binnenkomst en verblijf van de partner worden beoordeeld in het kader van artikel 3, lid 2, punt b), van Richtlijn 2004/38/EG.

Voorbeeld:

T. is een niet-EU-burger en P. is een EU-burger die de nationaliteit van een lidstaat bezit. In 2020 sloten zij een geregistreerd partnerschap op basis van de wetgeving van lidstaat A. Nu willen zij verhuizen naar lidstaat B, die in zijn nationale wetgeving niet voorziet in geregistreerd partnerschap. Lidstaat B hoeft het geregistreerde partnerschap niet te erkennen. Een potentieel recht van binnenkomst en verblijf moet evenwel worden beoordeeld in het kader van artikel 3, lid 2, punt b), van Richtlijn 2004/38/EG.

2.2.2.3   Bloedverwanten in neergaande en in opgaande lijn

Het Hof heeft verduidelijkt dat het begrip “rechtstreekse bloedverwant in neergaande lijn” elke afstammingsrelatie omvat, ongeacht of deze biologisch dan wel juridisch van aard is, en dus zowel het biologische kind als het geadopteerde kind van een EU-burger omvat (50). Artikel 2, lid 2, punt c), behelst ook de “rechtstreekse bloedverwant in neergaande lijn” van de echtgenoot of geregistreerde partner van de EU-burger. Evenzo behelst artikel 2, lid 2, punt d), de ten laste komende bloedverwanten in opgaande lijn van de echtgenoot of geregistreerde partner van de EU-burger.

Het begrip rechtstreekse bloedverwanten in neergaande en in opgaande lijn omvat dus ook adoptierelaties.

Wat betreft kinderen van ouders van hetzelfde geslacht die hun rechten van vrij verkeer uitoefenen, heeft het Hof verduidelijkt dat indien één ouder een EU-burger is, alle lidstaten de afstammingsrelatie zoals die in de door een lidstaat opgestelde geboorteakte is vastgesteld zonder verdere formaliteiten moeten erkennen voor de uitoefening van de rechten uit het EU-recht. Dit geldt ongeacht de status van die relatie in het recht van andere lidstaten en in het bijzonder de lidsta(a)t(en) van de nationaliteit van het kind. Dit “betekent […] niet dat de lidstaat waarvan het betrokken kind onderdaan is, het ouderschap van personen van hetzelfde geslacht in zijn wetgeving moet opnemen of, voor andere doeleinden dan de uitoefening van de rechten die dat kind aan het Unierecht ontleent, moet erkennen dat dit kind afstamt van de personen die als zijn ouders vermeld staan op de door de autoriteiten van het gastland opgestelde geboorteakte”  (51). De verplichte erkenning van het ouderschap in de context van het vrije verkeer volstaat met andere woorden. Het ouderschap van personen met hetzelfde geslacht hoeft niet te worden erkend in het nationale recht voor andere doeleinden (52).

In de zaak VMA heeft het Hof ook aangedrongen op het belang van de grondrechten, in het bijzonder het recht op eerbiediging van het privé-, familie- en gezinsleven en de rechten van het kind — “In de situatie die in het hoofdgeding aan de orde is, zijn het door artikel 7 van het Handvest [van de grondrechten] gewaarborgde recht op privé-, familie- en gezinsleven en de door artikel 24 daarvan gewaarborgde rechten van het kind, met name het recht dat bij alle handelingen die betrekking hebben op kinderen als essentiële overweging rekening wordt gehouden met het belang van het kind alsmede het recht om regelmatig persoonlijke betrekkingen en rechtstreekse contacten met zijn beide ouders te onderhouden, van fundamenteel belang”  (53). Ter afronding van zijn analyse, heeft het Hof meer specifiek gekeken naar de grondrechten, waarbij het heeft verklaard dat een kind de relatie met een van zijn ouders ontzeggen dan wel die relatie bijzonder moeilijk te maken in het kader van de uitoefening van zijn recht op vrij verkeer, in strijd zou zijn met de artikelen 7 en 24 van het Handvest van de grondrechten (54). Bovendien kan de erkenning van een afstammingsrelatie in het kader van de rechten die het kind ontleend aan het EU-recht volgens het EU-recht niet worden geweigerd om redenen die verband houden met de “openbare orde” op grond van het feit dat de ouders van hetzelfde geslacht zijn (55).

Wat de draagwijdte van de erkenning van ouderschap van personen van hetzelfde geslacht betreft, heeft het Hof in de zaak VMA (56) geoordeeld dat de lidstaten verplicht zijn ouderschap te erkennen voor de uitoefening van de rechten die het kind aan het EU-recht ontleent. Een aantal voorbeelden van dergelijke rechten, die uitdrukkelijk zijn genoemd door het Hof, zijn de toelating tot onderwijs (57), studiebeurzen (58) en verlaging van de kosten van openbaar vervoer voor grote gezinnen (59).

Er gelden geen beperkingen ten aanzien van de graad van verwantschap tussen EU-burgers en hun bloedverwanten in opgaande en neergaande lijn. Dat betekent bijvoorbeeld dat ook kleinkinderen en ten laste komende grootouders hieronder vallen. De nationale autoriteiten kunnen verlangen dat de gestelde familieverwantschap wordt bewezen (zie punt 2.2.4 – Supporting documents to attest the family relationship with the EU citizen).

Er zij op gewezen dat de rechtsbetrekking tussen een mobiele EU-burger en een minderjarige die geen afstammingsrelatie is (bv. wettelijke voogden en pleegkinderen) maar die daadwerkelijk tot een gezinsleven leidt, bescherming geniet krachtens Richtlijn 2004/38/EG, voor zover die relatie deugdelijk kan worden bewezen. Het kind geniet in dat geval geen automatisch recht van binnenkomst en verblijf, maar de binnenkomst en het verblijf van het kind moeten wel worden vergemakkelijkt door het gastland overeenkomstig artikel 3, lid 2, van Richtlijn 2004/38/EG (60) (zie punt 2.2.3 – Extended family members voor nadere informatie).

2.2.2.4   Afhankelijkheid van rechtstreekse bloedverwanten in neergaande en in opgaande lijn

Volgens de huidige rechtspraak (61) van het Hof vloeit de hoedanigheid van “ ten laste komend ” familielid voort uit een feitelijke situatie, die wordt gekenmerkt door de omstandigheid dat het familielid materieel wordt gesteund door de EU-onderdaan of door de echtgenoot/partner van die EU-onderdaan. De hoedanigheid van ten laste komend familielid veronderstelt niet een recht op levensonderhoud (62). Er hoeft niet te worden onderzocht of de betrokken familieleden in theorie in staat zouden zijn zelf in hun onderhoud te voorzien, bijvoorbeeld door betaalde arbeid te verrichten. Het feit dat een familielid wordt geacht redelijke vooruitzichten te hebben om werk te vinden en bovendien voornemens is om in het gastland te werken, is niet van invloed op de uitlegging van de voorwaarde dat hij “ten laste” is (63).

In zijn arresten over het begrip afhankelijkheid verwees het Hof niet naar de hoogte van de levensstandaard om te bepalen of financiële steun door de EU-burger noodzakelijk was.

In Richtlijn 2004/38/EG zijn geen voorwaarden vastgesteld met betrekking tot de minimumduur van het ten laste zijn of het bedrag van de verstrekte materiële steun. Het familielid moet slechts daadwerkelijk en structureel ten laste zijn.

Om vast te stellen of familieleden ten laste zijn, moet geval per geval worden beoordeeld of zij, gezien hun financiële en sociale toestand, materiële steun nodig hebben om in hun basisbehoeften te kunnen voorzien in het land van herkomst of het land vanwaar zij kwamen (d.w.z. niet in het gastland waar de EU-burger verblijft) . Om vast te stellen of een persoon “ten laste” komt van een EU-burger, moet de situatie worden beoordeeld op het moment dat het familielid verzoekt zich bij die EU-burger te mogen voegen (64).

Ten laste komende familieleden moeten bewijsstukken overleggen waaruit blijkt dat zulks het geval is. Zoals bevestigd door het Hof, kan het bewijs met elk passend middel worden geleverd (65). Wanneer de betrokken familieleden het feit dat zij ten laste zijn, kunnen aantonen met een ander middel dan een certificaat dat is afgegeven door de bevoegde autoriteit van het land van herkomst of van het land vanwaar zij komen, mag het gastland niet weigeren hun rechten te erkennen. De enkele verbintenis van de EU-burger om het betrokken familielid ten laste te nemen, is op zich echter niet voldoende om aan te tonen dat zij ten laste zijn. Zie wat de beoordeling van de bewijsstukken betreft punt 7.1 – Supporting documents for issuing residence cards.

Voorbeelden van bewijsstukken waaruit afhankelijkheid blijkt:

een document van de bevoegde autoriteit van het land van oorsprong of van herkomst van het afhankelijke familielid waaruit het bestaan van een afhankelijkheidssituatie blijkt  (66) ;

het bewijs dat de EU-burger over een lange periode regelmatig een som geld heeft betaald aan het afhankelijke familielid, die voor dat familielid noodzakelijk is om in zijn basisbehoeften te voorzien in zijn land van oorsprong of van herkomst  (67) (dit betekent dat moet worden aangetoond dat er regelmatig betalingen worden gedaan en dat de betalingen noodzakelijk zijn om in de basisbehoeften van het familielid te voorzien);

het bewijs dat de EU-burger over een lange periode regelmatig basiskosten (bv. school, accommodatie, elektriciteit en water) rechtstreeks heeft betaald, die voor het afhankelijke familielid noodzakelijk zijn om in zijn basisbehoeften te voorzien in zijn land van oorsprong of van herkomst (dit betekent dat moet worden aangetoond dat er regelmatig betalingen worden gedaan en dat de betalingen noodzakelijk zijn om in de basisbehoeften van het familielid te voorzien).

Voorbeelden van bewijsstukken die niet kunnen worden verlangd:

attesten waaruit blijkt dat het afhankelijke familielid tevergeefs heeft getracht werk te vinden of steun voor zijn levensonderhoud van de autoriteiten van zijn land van oorsprong of van herkomst te verkrijgen en/of anderszins heeft getracht in zijn levensonderhoud te voorzien  (68) ;

(indien de EU-burger reeds in het gastland verblijft) bewijs dat het familielid kort voordat of op het ogenblik dat de EU-burger zich in het gastland vestigde, ten laste was van die EU-burger  (69) .

Het is niet nodig dat het familielid in dezelfde staat als de EU-burger heeft verbleven of ten laste van die burger is geweest kort voordat of op het ogenblik dat deze zich in het gastland vestigde (70).

Voorbeeld:

R. is een niet-EU-burger. Hij heeft altijd in een niet-EU-land verbleven. Zijn dochter, M., is een EU-burger die de nationaliteit van lidstaat A bezit. Zij verbleef in lidstaat A tot zij in 2016 naar lidstaat B verhuisde. M. heeft sinds 2018 maandelijkse sommen geld aan R. betaald om in zijn basisbehoeften te voorzien. In 2020 is R. naar lidstaat B verhuisd en heeft hij een verblijfskaart aangevraagd als “ten laste komend familielid in opgaande lijn” overeenkomstig artikel 2, lid 2, punt d). R. kan de verblijfskaart niet worden ontzegd omdat hij niet in hetzelfde land als zijn dochter heeft gewoond. Zijn verblijfskaart kan bovendien niet worden geweigerd omdat hij niet ten laste was van zijn dochter kort voordat of op het ogenblik dat zijn dochter zich in lidstaat B vestigde.

Familieleden wier verblijfsrecht is afgeleid van het feit dat zij ten laste zijn van een mobiele EU-burger, blijven onder de richtlijn vallen wanneer zij niet langer ten laste zijn, bijvoorbeeld doordat zij hun rechten krachtens artikel 23 gebruiken om een activiteit als werknemer of zelfstandige uit te oefenen in het gastland (71).

Bloedverwanten in neergaande lijn wier verblijfsrecht is afgeleid van het feit dat zij jonger zijn dan 21, blijven eveneens onder Richtlijn 2004/38/EG vallen wanneer zij 21 worden.

Voorbeeld:

M. is een niet-EU-burger. Hij verblijft en studeert sinds september 2018 in een niet-EU-land. Zijn moeder, die geen EU-onderdaan is, en zijn vader, die EU-onderdaan is, verblijven in lidstaat A. Zij zijn in januari 2020 begonnen maandelijks sommen geld te betalen aan hun zoon om studiekosten en kosten van levensonderhoud te dekken. M. verhuisde in oktober 2020 naar lidstaat A, toen hij 22 was, en vroeg een verblijfskaart aan als ten laste komende rechtstreekse bloedverwant in neergaande lijn van een EU-burger (artikel 2, lid 2, punt c)). Hij verkreeg zijn verblijfskaart in december 2020. In februari 2021 ging hij aan het werk in lidstaat A en verliet hij de ouderlijke woning door een flat te huren in lidstaat A. Het verblijfsrecht van M. kan niet ter discussie worden gesteld door het feit dat hij na zijn verhuizing naar lidstaat A niet langer ten laste van zijn ouders komt, doordat hij werkzaamheden heeft aangevat overeenkomstig artikel 23 van de richtlijn.

2.2.2.5   Primaire verzorgers van minderjarige EU-burgers

Het Hof heeft gepreciseerd dat minderjarige EU-burgers het volledige recht van vrij verkeer genieten, ondanks dat zij niet zelf kunnen beslissen waar zij wonen of waarheen zij reizen: of een EU-burger houder kan zijn van de rechten die het Verdrag en het afgeleide recht waarborgen op het gebied van het vrije verkeer van personen, mag niet afhankelijk worden gesteld van de voorwaarde dat de betrokkene de leeftijd heeft bereikt waarop hij juridisch bekwaam is om deze rechten zelf uit te oefenen of dat hij een minimumleeftijd heeft bereikt (72). Dergelijke beslissingen worden genomen door hun ouders/voornaamste verzorgers die het gezagsrecht over het EU-kind hebben.

Het Hof heeft dan ook geoordeeld dat naast de in artikel 2, lid 2, van Richtlijn 2004/38/EG vermelde personen, wanneer minderjarige EU-burgers die hun rechten van vrij verkeer uitoefenen, hun niet-EU-primaire verzorgers (die niet afhankelijk zijn van de minderjarige EU-burger, maar de personen zijn van wie de minderjarige EU-burgers afhankelijk zijn), hun verblijfsrecht erkend moeten zien, aangezien het tegendeel het verblijfsrecht van het kind elk nuttig effect zou ontnemen (73). De relevante bepalingen van Richtlijn 2004/38/EG zijn van overeenkomstige toepassing op die primaire verzorgers.

Voorbeeld:

A. is een minderjarige EU-burger die de nationaliteit heeft van lidstaat A, waar zij geboren is. Zes maanden na haar geboorte, verhuisde zij met haar ouders en oudere zus, die geen EU-burgers zijn, naar lidstaat B. Zij verblijven met z’n vieren in lidstaat B. Haar ouders vallen als primaire verzorgers onder de regels inzake het vrije verkeer, en dus geldt dit ook voor haar zus.

Voor nadere informatie over het verblijfsrecht van meer dan drie maanden en minder dan vijf jaar van minderjarige EU-burgers en hun primaire verzorgers, zie punt 5.2.4 – Primary carers of minor EU citizens.

2.2.3   Familieleden in verruimde betekenis

De lidstaten moeten, overeenkomstig hun nationale wetgeving, de binnenkomst en het verblijf vergemakkelijken van de familieleden “in verruimde betekenis” van EU-burgers.

In artikel 3, lid 2, van Richtlijn 2004/38/EG is verwezen naar:

andere (dat wil zeggen niet onder de definitie van artikel 2, lid 2, van Richtlijn 2004/38/EG vallende) familieleden die:

ten laste zijn;

inwonen bij de EU-burger;

vanwege ernstige gezondheidsredenen een persoonlijke verzorging door de burger van de Unie strikt behoeven; of

de partner met wie de EU-burger een deugdelijk bewezen duurzame relatie heeft.

Het begrip familieleden in artikel 3, lid 2, moet in de gehele EU autonoom en uniform worden uitgelegd. De verwijzing naar “nationale wetgeving” geldt niet voor de definitie van de in deze bepaling bedoelde personen maar voor de voorwaarden waaronder het gastland de binnenkomst en het verblijf van die personen dient te vergemakkelijken (74).

Richtlijn 2004/38/EG bevat geen beperkingen met betrekking tot de graad van verwantschap in het geval van “andere familieleden”.

In artikel 3, lid 2, van Richtlijn 2004/38/EG is bepaald dat familieleden in “verruimde” betekenis recht hebben op vergemakkelijking van hun binnenkomst en verblijf overeenkomstig het nationaal recht van het gastland. In tegenstelling tot leden van het “kerngezin” hebben familieleden “in verruimde betekenis” niet automatisch een recht op binnenkomst en verblijf. Dat betekent dat de lidstaten niet verplicht zijn om alle aanvragen tot binnenkomst of tot verblijf in te willigen die zijn ingediend door personen die tot deze categorie behoren (75). De lidstaten zijn evenwel verplicht dergelijke aanvragen gunstiger te behandelen dan aanvragen van andere niet-EU-burgers (76).

Teneinde de eenheid van het gezin in een verruimde betekenis te handhaven, moet overeenkomstig de nationale wetgeving de persoonlijke situatie van de betrokken aanvragers zorgvuldig worden onderzocht, waarbij conform overweging 6 van Richtlijn 2004/38/EG rekening moet worden gehouden met hun relatie met de EU-burger of andere omstandigheden, zoals het feit dat zij financieel of lichamelijk afhankelijk zijn. Om die verplichting na te komen, moeten de lidstaten overeenkomstig artikel 3, lid 2, van Richtlijn 2004/38/EG criteria voor deze vergemakkelijking vaststellen in hun nationale wetgeving, die aanvragers in staat stellen een beslissing te verkrijgen die is gebaseerd op een nauwkeurig onderzoek van hun persoonlijke situatie en die, in geval van weigering, gemotiveerd is (77). De lidstaten genieten een zekere beoordelingsbevoegdheid bij het vaststellen van de criteria in hun nationale wetgeving waarmee rekening moet worden gehouden bij de beslissing om de rechten uit hoofde van Richtlijn 2004/38/EG al dan niet toe te kennen aan de familieleden in verruimde betekenis, mits die criteria verenigbaar zijn met de gebruikelijke betekenis van het woord “vergemakkelijking” en de bepaling niet van haar nuttig effect beroven (78).

Bij de uitvoering van hun verplichting uit hoofde van artikel 3, lid 2, om de binnenkomst en het verblijf van de “andere familieleden” te vergemakkelijken, moeten de lidstaten bovendien hun discretionaire bevoegdheid uitoefenen “in het licht van en in overeenstemming met” de bepalingen van het Handvest van de grondrechten, waaronder het recht op (eerbiediging van) het gezinsleven (artikel 7) en het belang van het kind (artikel 24) (79). Zij zijn dienovereenkomstig verplicht “een evenwichtige en redelijke beoordeling te maken van alle actuele en relevante omstandigheden van het individuele geval, daarbij rekening houdend met alle in het geding zijnde belangen en in het bijzonder het belang van het betrokken kind”  (80).

Op basis van het arrest Coman, waarin het Hof heeft verklaard dat het begrip “echtgenoot” in de zin van Richtlijn 2004/38/EG geslachtsneutraal is (81), zijn er geen redenen om andere begrippen in Richtlijn 2004/38/EG (bv. “andere familieleden” (artikel 3, lid 2, punt a), en “partner” (artikel 3, lid 2, punt b)) uit te leggen als zouden zij niet geslachtsneutraal zijn.

Zodra hun status als familielid is erkend, kunnen familieleden in verruimde betekenis die onder artikel 3, lid 2, van Richtlijn 2004/38/EG vallen een beroep doen op alle bepalingen van de richtlijn (met inbegrip van het recht op arbeid). Deze erkenning geschiedt gewoonlijk door de afgifte van de verblijfskaart uit hoofde van artikel 10 van Richtlijn 2004/38/EG, maar kan ook via een andere procedure verlopen (bv. de afgifte van een visum voor nationaliteiten waarvoor een visumplicht geldt).

Afwijzende besluiten (met name een weigering van toegang, een weigering van een visum en/of een weigering van neen verblijfskaart) zijn steeds onderworpen aan alle materiële en procedurele waarborgen uit Richtlijn 2004/38/EG. Dit omvat de toegang tot gerechtelijke procedures waarbij “de nationale rechter moet kunnen nagaan of het weigeringsbesluit op een voldoende solide feitelijke grondslag is gebaseerd en of het aan de procedurele waarborgen voldoet”  (82). Het afwijzende besluit moet schriftelijk worden gemotiveerd en openstaan voor beroep.

2.2.3.1   Situaties die onder artikel 3, lid 2, punt a), vallen: financiële afhankelijkheid, lichamelijke afhankelijkheid en inwonen

De drie situaties die onder artikel 3, lid 2, punt a), vallen (financiële afhankelijkheid, lichamelijke afhankelijkheid en inwonen) zijn niet cumulatief. Dat wil zeggen dat personen een beroep kunnen doen op artikel 3, lid 2, punt a), als zij zich in een van deze drie situaties bevinden (83).

Familieleden in verruimde betekenis moeten overeenkomstig artikel 8, lid 5, punt e), en artikel 10, lid 2, punt e), een door de bevoegde autoriteiten van het land van oorsprong of herkomst afgegeven document overleggen waaruit blijkt dat zij ten laste zijn van de EU-burger, of bij hem inwonen, of vanwege ernstige gezondheidsredenen een persoonlijke verzorging door de EU-burger strikt behoeven (84).

Bij het begrip “personen die ten laste zijn” gaat het om een “situatie van financiële afhankelijkheid”  (85).

De lidstaten kunnen, in het kader van de uitoefening van hun beoordelingsmarge, in hun wetgeving bijzondere voorwaarden stellen inzake de aard en de duur van de afhankelijkheid, met name om te verzekeren dat deze situatie van afhankelijkheid reëel en duurzaam is en niet slechts is voorgewend met het oog op de binnenkomst en het verblijf in het gastland (86).

Die voorwaarden moeten evenwel verenigbaar zijn met de gebruikelijke betekenis van het woord “vergemakkelijkt” en van de in artikel 3, lid 2, gebruikte bewoordingen met betrekking tot afhankelijkheid en mogen die bepaling niet van haar nuttig effect beroven (87).

De situatie van afhankelijkheid moet bestaan in het land van herkomst van het familielid in verruimde betekenis (en niet het land waarin de EU-burger verbleef alvorens zich in het gastland te vestigen) (88). Om vast te stellen of een persoon “ten laste” komt van een EU-burger, moet de situatie worden beoordeeld op het ogenblik dat het familielid verzoekt zich bij die EU-burger te mogen voegen. Het is niet nodig dat het familielid in dezelfde staat als de EU-burger heeft verbleven of ten laste van die burger is geweest kort voordat of op het ogenblik dat deze zich in het gastland vestigde (89). Dit betekent dat, indien de EU-burger reeds in het gastland verblijft, niet van het ten laste komende familielid kan worden verlangd dat het aantoont dat het kort voordat of op het ogenblik dat de EU-burger zich in het gastland vestigde, ten laste was van die EU-burger (90).

Ten laste komende familieleden in verruimde betekenis blijven onder de richtlijn vallen wanneer zij niet langer ten laste zijn, bijvoorbeeld doordat zij hun rechten krachtens artikel 23 gebruiken om een activiteit als werknemer of zelfstandige uit te oefenen in het gastland (91).

Het begrip “inwonen bij” slaat op personen die met de EU-burger een relatie van afhankelijkheid hebben die gebaseerd is op “een nauwe, duurzame persoonlijke band die is ontstaan in hetzelfde huishouden en in het kader van een gemeenschappelijk huiselijk leven dat verder gaat dan eenvoudigweg tijdelijk samenwonen om louter praktische redenen”  (92).

Personen die inwonen bij de EU-burger moeten een nauwe, duurzame band met die burger aantonen, “waaruit blijkt dat er een reële situatie van afhankelijkheid tussen beiden bestaat en dat zij een huishouden delen dat niet is voorgewend met het oog op de binnenkomst en het verblijf in die lidstaat”  (93).

Bij de vraag of er sprake is van een dergelijke band, moet worden gekeken naar de graad van verwantschap en, naargelang van de omstandigheden van de zaak, naar “de hechtheid van de betrokken familierelatie en naar de reciprociteit en de intensiteit van de band”  (94). Die band moet van dien aard zijn dat indien het familielid in het gastland niet zou kunnen inwonen bij de EU-burger, “minstens één van beiden daaronder zou lijden”  (95). Het is evenwel niet noodzakelijk aan te tonen dat de EU-burger zijn recht van vrij verkeer niet zou uitoefenen als het familielid geen recht van binnenkomst en verblijf zou worden toegekend (96). De duur van het samenleven is ook een belangrijke factor, en in die zin moet ook rekening worden gehouden met de periode voorafgaand aan het ogenblik waarop de betrokkene het EU-burgerschap heeft verworven (97). De EU-burger en het andere familielid moeten tot hetzelfde huishouden behoren, maar de EU-burger hoeft niet het hoofd van de huishouding te zijn (98).

Wanneer een EU-burger en de kinderen van de duurzame partner van die burger daadwerkelijk een gezinsleven leiden, kan artikel 3, lid 2, punt a), ook de situatie van de kinderen van de duurzame partner behelzen, ook bij partnerschappen tussen personen van hetzelfde geslacht.

Voorbeeld:

Y. is een EU-burger uit lidstaat A. Zij is getrouwd met O., die geen EU-burger is. De afgelopen vijf jaar woonden zij bij Y.’s zus L., die geen EU-burger is, in lidstaat A. In 2022 beslissen zij om met z’n drieën naar lidstaat B te verhuizen. L. kan onder Richtlijn 2004/38/EG vallen als lid van het huishouden van Y.

De rechtsbetrekking tussen een EU-burger die zijn of haar recht van vrij verkeer uitoefent en een minderjarige die geen afstammingsrelatie is maar die daadwerkelijk tot een gezinsleven leidt, geniet bescherming krachtens artikel 3, lid 2, van Richtlijn 2004/38/EG (99). Dit geldt met name voor minderjarigen met een vaste wettelijke voogd en voor pleegkinderen. In dergelijke gevallen moeten de nationale autoriteiten “een evenwichtige en redelijke beoordeling […] maken van alle actuele en relevante omstandigheden van het individuele geval, daarbij rekening houdend met alle in het geding zijnde belangen en in het bijzonder het belang van het betrokken kind”  (100). Ingeval na een beoordeling komt vast te staan dat het kind en zijn voogden daadwerkelijk een gezinsleven zullen leiden en dat het kind afhankelijk is van zijn voogden, verlangt het grondrecht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven, samen met de verplichting om rekening te houden met het belang van het kind, in beginsel dat het gastland op grond van artikel 3, lid 2, punt a), van Richtlijn 2004/38/EG, gelezen in het licht van artikel 7 en artikel 24, lid 2, het Handvest van de grondrechten, het recht van binnenkomst en verblijf verleent aan dat kind, opdat het kind bij zijn voogden kan wonen in hun gastland (101).

Bij de beoordeling moet onder meer rekening gehouden met de leeftijd van het kind toen de rechtsbetrekking tot stand kwam; of er sindsdien sprake is van samenleven van het kind met de EU-burger; de mate waarin er affectieve banden zijn ontstaan tussen het kind en de EU-burger; en de mate van afhankelijkheid van het kind ten aanzien van de EU-burger (voor zover die het ouderlijk gezag op zich heeft genomen en het kind wettelijk en financieel te zijner laste is) (102).

Ook moet rekening worden gehouden met eventuele “concrete en geïndividualiseerde risico’s dat het betrokken kind slachtoffer is van mishandeling, uitbuiting of kinderhandel”  (103). Dergelijke risico’s kunnen echter niet worden vermoed te bestaan louter wegens het feit dat de procedure voor het tot stand brengen van de relevante rechtsbetrekking minder grondig is dan de procedure die in het gastland wordt gevolgd voor adoptie of plaatsing van kinderen, of wegens het feit dat het Verdrag van Den Haag van 1996 inzake ouderlijke verantwoordelijkheid en maatregelen ter bescherming van kinderen (104) in het specifieke geval niet van toepassing was (105). Dergelijke omstandigheden moeten worden afgewogen tegen de andere relevante feitelijke gegevens (106).

Er bestaat momenteel geen rechtspraak die specifiek betrekking heeft op familieleden die vanwege ernstige gezondheidsredenen een persoonlijke verzorging door de burger van de Unie strikt behoeven in de zin van artikel 3, lid 2, punt a). Het Hof heeft desalniettemin benadrukt dat het in dit scenario gaat om een situatie van “lichamelijke afhankelijkheid”  (107). Dit vereist evenwel een algehele evaluatie per geval, waarbij de voor de betrokken configuratie specifieke omstandigheden in aanmerking moeten worden genomen.

2.2.3.2   Situaties die onder artikel 3, lid 2, punt b), vallen: duurzame partnerschappen

Partners met wie een EU-burger een deugdelijk bewezen feitelijke duurzame relatie heeft, vallen onder artikel 3, lid 2, punt b). Deze categorie behelst zowel relaties tussen personen van verschillende geslachten als tussen personen van hetzelfde geslacht. Personen die op grond van een duurzaam partnerschap aanspraak kunnen maken op de uit Richtlijn 2004/38/EG voortvloeiende rechten, kan worden gevraagd bewijsstukken te overleggen waaruit blijkt dat zij partners van een EU-burger zijn en dat het partnerschap duurzaam is. Het bewijs kan worden geleverd met elk passend middel.

Enkele van de elementen die een deugdelijk bewezen feitelijke duurzame relatie kunnen aantonen, zijn:

bewijs dat de personen reeds lang een nauwe relatie hebben;

bewijs dat de personen een gedeelde ouderlijke verantwoordelijkheid hebben voor een of meerdere kinderen en in gelijke mate betrokken zijn bij de uitoefening van die verantwoordelijkheid;

bewijs dat de personen een serieuze langdurige juridische of financiële verbintenis zijn aangegaan (bv. een lening om een woning te kopen of bewijsstukken waaruit een geregistreerd partnerschap blijkt);

bewijs van een gemeenschappelijke woonplaats/gemeenschappelijk huishouden;

als de partners niet samenwonen, bewijs dat zij regelmatig en veelvuldig contact hebben.

Het vereiste van duurzaamheid van de relatie moet worden beoordeeld tegen de achtergrond van het doel van Richtlijn 2004/38/EG om de eenheid van het gezin in een verruimde betekenis te handhaven (108). In de desbetreffende nationale voorschriften kan worden verwezen naar een overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel vastgestelde minimumduur als criterium om te beoordelen of een partnerschap duurzaam is. In dat geval moet in de nationale voorschriften echter ook rekening worden gehouden met andere relevante aspecten (zoals die welke hierboven zijn genoemd).

Nationale voorschriften kunnen vereisen dat het partnerschap exclusief is (d.w.z. dat het aanvaardbaar is te vereisen dat noch de EU-burger, noch de partner getrouwd zijn of een geregistreerd partnerschap hebben met een derde persoon), maar in die nationale voorschriften moet, waar relevant, wel rekening worden gehouden met andere factoren.

Bij de toepassing van deze bepaling moet bijzondere aandacht worden geschonken aan de situatie van stellen van hetzelfde geslacht die geen toegang hadden tot het huwelijk of tot een geregistreerd partnerschap en die daardoor niet in aanmerking kunnen komen voor een verblijfsrecht krachtens artikel 2, lid 2, van Richtlijn 2004/38/EG.

2.2.4   Bewijsstukken om de familieband met de EU-burger aan te tonen

Bij het aanvragen van een verblijfsdocument of een inreisvisum op grond van Richtlijn 2004/38/EG hebben aanvragers het recht te kiezen met welke bewijsstukken zij willen aantonen dat zij onder Richtlijn 2004/38/EG vallen (bv. bewijs van de familieband, afhankelijkheid enz.). De lidstaten kunnen specifieke documenten verlangen (zoals een huwelijksakte ten bewijze van een bestaande echtverbintenis), maar zij mogen andere bewijsmiddelen niet weigeren. Het overleggen van een huwelijksakte is bijvoorbeeld niet de enige aanvaardbare manier om familiebanden aan te tonen.

Familieleden die een verblijfsdocument of inreisvisum aanvragen op grond van Richtlijn 2004/38/EG, moeten een “document waaruit de verwantschap blijkt” overleggen. Dat betekent dat niet van hen kan worden verlangd dat zij het document of de band eerst laten registeren in de lidstaat waarvan de EU-burger de nationaliteit bezit of in het gastland van de EU-burger. Het verplicht stellen van een dergelijke registratie vormt een onnodige belemmering voor de uitoefening van het recht van vrij verkeer, aangezien het waarschijnlijk de behandeling van sommige aanvragen aanzienlijk zal vertragen of in sommige gevallen zelfs onmogelijk kan maken, aangezien sommige lidstaten niet over een systeem voor de registratie van buitenlandse documenten inzake familiebanden beschikken.

In het geval van bloedverwanten in neergaande lijn die minderjarig zijn, kunnen overwegingen met betrekking tot het belang van het kind zoals vastgelegd in artikel 24 van het Handvest van de grondrechten met name rechtvaardigen dat wordt nagegaan of het vrije verkeer plaatsvindt overeenkomstig de toepasselijke voogdijregels. Eventuele voorschriften in dat verband moeten voldoen aan de algemene beginselen van het EU-recht, in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel en het beginsel van non-discriminatie (109).

a)   Door een EU-lidstaat afgegeven documenten

Door een lidstaat afgegeven documenten waaruit de verwantschap blijkt, moeten zonder verdere administratieve stappen worden aanvaard door het gastland. Zoals nader toegelicht in punt 2.2.1 – General considerations mag de aanvaarding van deze akten en van de familiebanden waarop zij betrekking hebben voor de toepassing van Richtlijn 2004/38/EG en van het EU-recht in het algemeen niet afhankelijk worden gesteld van de formele erkenning door de andere lidstaten (110).

Bovendien zijn sommige door een lidstaat afgegeven openbare documenten waaruit de familieband blijkt, zoals huwelijksakten, certificaten inzake geregistreerd partnerschap, geboorteakten en bepaalde notariële akten en vonnissen (bijvoorbeeld die waaruit ouderschap of adoptie blijkt) overeenkomstig Verordening (EU) 2016/1191 (111) vrijgesteld van het vereiste van legalisering of apostille. Voor sommige documenten (met name geboorteakten, huwelijksakten of certificaten inzake geregistreerd partnerschap) moet de lidstaat van afgifte op verzoek van de betrokkene bovendien het overeenkomstige meertalige modelformulier afgeven. In dat verband mag een lidstaat geen gelegaliseerde vertaling van geboorteakten, huwelijksakten of certificaten inzake geregistreerd partnerschap verlangen indien het origineel is afgegeven door een lidstaat en vergezeld gaat van een meertalig modelformulier. In uitzonderlijke omstandigheden kan de autoriteit van een lidstaat waarbij het openbare document is ingediend een vertaling verlangen indien hij van oordeel is dat de informatie in het document onvoldoende is om het te verwerken (dit kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer een veld voor vrije tekst in een meertalig modelformulier is ingevuld in een andere taal dan de officiële taal van de ontvangende autoriteit en die informatie noodzakelijk is om het document te verwerken). Voor andere soorten documenten is geen meertalig modelformulier beschikbaar (bv. voor documenten die het bewijs leveren van adoptie of nationaliteit). In dat geval kunnen de autoriteiten van de lidstaat van ontvangst een gelegaliseerde vertaling verlangen van een door de burger ingediend openbaar document, maar moeten zij een gelegaliseerde vertaling uit eender welke lidstaat aanvaarden (d.w.z. niet alleen gelegaliseerde vertalingen uit de lidstaat van ontvangst).

b)   Door een niet-EU-land afgegeven documenten

Indien het oorspronkelijke document is opgesteld in een taal die de autoriteiten van de betrokken lidstaat niet begrijpen, kan de lidstaat verlangen dat de relevante documenten worden vertaald. Wanneer er twijfel bestaat over de echtheid van het document (bijvoorbeeld met betrekking tot de instantie van afgifte of de juistheid van de gegevens in een document), kan een lidstaat verlangen dat de documenten notarieel worden bekrachtigd, gelegaliseerd of geverifieerd (bv. met een apostille). Het moet wel gaan om een specifiek vermoeden, in die zin dat het gaat om een specifiek document van een individuele aanvrager, aangezien het onevenredig zou zijn om voor alle bewijsstukken in alle gevallen stelselmatig verificatie en/of legalisatie te eisen.

In de situatie waarin een lidstaat bij de door hem gemaakte beoordeling op basis van objectieve gegevens voldoende concrete redenen vaststelt om aan te nemen dat een specifiek type document (bv. een huwelijksakte) dat door een niet-EU-land is afgegeven onbetrouwbaar is (met name door een hoog percentage vervalste of op frauduleuze wijze verkregen documenten), kunnen de autoriteiten van die lidstaat in een specifiek geval verlangen dat het desbetreffende document wordt geverifieerd of gelegaliseerd. Een dergelijke maatregel moet beperkt zijn tot de soorten documenten van het niet-EU-land van afgifte waarvoor er aanwijzingen bestaan die de maatregel rechtvaardigen. Zie punt 16 – Fraud and abuse (Article 35 of Directive 2004/38/EC) voor nadere informatie over het aanpakken van misbruik en fraude.

3   Uitreis- en inreisrecht (artikelen 4 en 5 van Richtlijn 2004/38/EG)

3.1   Uitreis- en inreisrecht

3.1.1   Voor burgers van de EU

Onverminderd de toepassing van de beperkingen in hoofdstuk VI van Richtlijn 2004/38/EG, is in artikel 4, lid 1, en artikel 5, lid 1, van Richtlijn 2004/38/EG bepaald dat EU-burgers het recht hebben een lidstaat te verlaten en een andere lidstaat binnen te komen met een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort. Er mogen geen andere formaliteiten worden gevraagd.

De lidstaten zijn dus verplicht een paspoort of identiteitskaart af te geven aan hun eigen burgers, overeenkomstig hun nationale wetten.

De lidstaten moeten de achternaam van een kind erkennen zoals die is vastgesteld en ingeschreven in de lidstaat waar het kind is geboren en waar het sindsdien verblijft (112). Op door de lidstaat van nationaliteit afgegeven paspoorten of identiteitskaarten moeten de voor- en achternaam van het kind worden vermeld zoals vermeld op de door een lidstaat afgegeven geboorteakte (113). Dit geldt ook voor EU-burgers die het kind zijn van ouders van hetzelfde geslacht. Daarnaast moet de lidstaat van nationaliteit voor deze kinderen een paspoort of identiteitskaart afgeven zonder te verlangen dat de lidstaat van nationaliteit van het kind een geboorteakte afgeeft (114).

Om het kind dat EU-onderdaan is daadwerkelijk in staat te stellen om met elk van zijn beide ouders zijn recht uit te oefenen om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, moeten de ouders bovendien kunnen beschikken over een document waarin zij worden vermeld als personen die bevoegd zijn om met dit kind te reizen (dit document kan een geboorteakte zijn). De andere lidstaten zijn verplicht dat document te erkennen (115) ..

3.1.2   Familieleden die geen EU-onderdaan zijn

Niet-EU-burgers die een familielid zijn van een EU-burger hebben een geldig paspoort nodig. Zij moeten mogelijk ook een visum hebben als zij visumplichtige niet-EU-burgers zijn (zie punt 3.3 – Visa rules). Zie voor vrijstelling van de visumplicht punt 3.2 – Visa exemption for non-EU family members.

3.1.3   Vereisten inzake reisdocumenten

Naast de vereisten die voortvloeien uit Verordening (EU) 2019/1157 betreffende identiteitskaarten van EU-burgers en uit Verordening (EG) nr. 2252/2004 van de Raad betreffende paspoorten van EU-burgers (116), is het enige vereiste met betrekking tot reisdocumenten van EU-burgers en hun familieleden dat zij geldig moeten zijn (artikel 5, lid 1, van Richtlijn 2004/38/EG). De lidstaten kunnen met name geen reisdocument weigeren dat:

geen zekere geldigheid in de toekomst heeft — het volstaat dat het reisdocument geldig is op de dag van binnenkomst op het grondgebied;

een oud document is dat niet over de nieuwste veiligheidskenmerken beschikt.

3.1.4   Model van identiteitskaarten voor EU-burgers

Bij Verordening (EU) 2019/1157 (117), die van toepassing is sinds 2 augustus 2021  (118), zijn minimumnormen inzake de veiligheid en het model van door de lidstaten afgegeven identiteitskaarten ingevoerd (119). In Verordening (EU) 2019/1157 is ook voorzien in een geleidelijke afschaffing van identiteitskaarten die niet aan die vereisten voldoen. Deze identiteitskaarten zijn niet langer geldig wanneer de geldigheidsduur verstrijkt of, wanneer dit vroeger valt, uiterlijk op 3 augustus 2031  (120).

3.1.5   Het praktisch handboek voor grenswachters (Schengenhandboek)

Voor de EU-lidstaten die het Schengenacquis inzake de buitengrenzen uitvoeren en voor geassocieerde Schengenlanden (121), bevat het praktisch handboek voor grenswachters (Schengenhandboek) (122) gemeenschappelijke richtsnoeren, beste praktijken en aanbevelingen inzake grenscontroles, waarbij rekening wordt gehouden met de specifieke aspecten die voortvloeien uit het acquis van vrij verkeer (zie in het bijzonder deel II, punt I: punt 2, waarin het gaat over controles van personen die op grond van het EU-recht onder het recht van vrij verkeer vallen; punt 6.2 inzake de afstempeling van reisdocumenten; en punt 8.3, waarin het gaat over de weigering van toegang aan personen die op grond van het EU-recht onder het recht van vrij verkeer vallen).

3.1.6   Ontbrekende reisdocumenten

Indien een EU-burger of het familielid dat geen EU-onderdaan is en dat de EU-burger vergezelt of zich bij die burger voegt, niet over de vereiste reisdocumenten of, in voorkomend geval, de nodige visa beschikt, moet de betreffende lidstaat, alvorens tot uitzetting over te gaan, deze persoon binnen redelijke grenzen in de gelegenheid stellen om de vereiste documenten te verkrijgen of zich deze binnen een redelijke termijn te laten bezorgen, dan wel om op andere wijze te laten vaststellen of te bewijzen dat hij of zij onder het Unierecht inzake vrij verkeer valt (artikel 5, lid 4, van Richtlijn 2004/38/EG). In dergelijke omstandigheden rust de bewijslast op de EU-burger of het familielid dat geen EU-onderdaan is om te bewijzen dat de persoon een begunstigde van de richtlijn is.

Het is echter altijd ten zeerste aanbevolen de vereiste reisdocumenten (paspoort of identiteitskaart) of visa te bezitten zodat EU-burgers en hun familieleden zich indien nodig kunnen identificeren (wanneer zij worden tegengehouden door de politie, bij het instappen van een vliegtuig enz.). De lidstaten kunnen nationale voorschriften vaststellen die personen die op hun grondgebied aanwezig zijn verplichten om in het bezit te zijn van bepaalde titels of documenten en deze bij zich te dragen en kunnen sancties opleggen wanneer die verplichting niet wordt nagekomen.

3.1.7   Weigering van inreis-uitreis

Het EU-recht stelt de lidstaten in staat EU-burgers en hun familieleden te verbieden hun grondgebied binnen te komen en te verlaten wanneer zij een gevaar vormen voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de volksgezondheid in de zin van hoofdstuk VI van Richtlijn 2004/38/EG of bij misbruik of fraude (zie punt 13 – Restrictions on the right to move and reside freely on grounds of public policy, public security or public health (Articles 27, 28 and 29 of Directive 2004/38/EC) en punt 16 – Fraud and abuse (Article 35 of Directive 2004/38/EC)).

3.2   Visumvrijstelling voor familieleden die geen EU-onderdaan zijn

In artikel 5, lid 2, van Richtlijn 2004/38/EG is bepaald dat het bezit van een geldige verblijfskaart als bedoeld in artikel 10 van Richtlijn 2004/38/EG familieleden die geen EU-onderdaan zijn vrijstelling van de visumplicht verleent (123).

a)   Verblijfskaarten die een ontheffing van de visumplicht verlenen in het kader van Richtlijn 2004/38/EG

De volgende verblijfskaarten verlenen een ontheffing van de visumplicht in het kader van Richtlijn 2004/38/EG:

de verblijfskaarten in de zin van “artikel 10” die worden afgegeven aan familieleden van EU-burgers die zijn verhuisd naar een andere lidstaat dan die waarvan zij de nationaliteit bezitten;

de op grond van artikel 20 van Richtlijn 2004/38/EG afgegeven duurzame verblijfskaarten (die de op grond van artikel 10 van Richtlijn 2004/38/EG afgegeven vijfjarige verblijfskaarten vervangen).

Het bezit van de verblijfskaart die is afgegeven op grond van de artikelen 10 en 20 van Richtlijn 2004/38/EG (124) vormt voldoende bewijs dat de houder ervan een familielid van een EU-burger is (125). De verblijfskaart verleent in elke lidstaat een ontheffing van de visumplicht, ook in de lidstaat waarvan de EU-burger de nationaliteit bezit (126) en ongeacht of de lidstaat van afgifte of de bezochte lidstaat deelneemt aan het Schengengebied zonder binnengrenstoezicht (het Schengengebied) (127).

De in artikel 5, lid 2, van Richtlijn 2004/38/EG verankerde visumvrijstelling betreft familieleden die in het bezit zijn van een verblijfskaart of duurzame verblijfskaart — zowel wanneer die kaart is afgegeven door een lidstaat die geen deel uitmaakt van het Schengengebied als wanneer deze is afgegeven door een lidstaat die wel tot dat gebied behoort (128).

Verblijfskaarten die relevant zijn in het kader van artikel 5, lid 2, van Richtlijn 2004/38/EG stellen de houders ervan vrij van de visumplicht, los van de vraag of de houder van de kaart de EU-burger vergezelt of zich bij die burger voegt. In tegenstelling tot wat in andere artikelen van Richtlijn 2004/38/EG is bepaald (bv. artikel 6 of 7), geldt op grond van artikel 5, lid 2, van Richtlijn 2004/38/EG geen vereiste om de mobiele EU-burger te vergezellen of zich bij die burger te voegen.

Voorbeelden:

R. is een EU-burger die de nationaliteit van lidstaat A bezit en met haar Chinese echtgenoot, M., in lidstaat B verblijft, die geen deel uitmaakt van het Schengengebied  (129) . M. heeft een verblijfskaart die op grond van artikel 10 van Richtlijn 2004/38/EG is afgegeven door lidstaat B. R. en M. reizen naar lidstaat C, die deel uitmaakt van het Schengengebied. M. heeft een verblijfskaart die is afgegeven op grond van artikel 10 van Richtlijn 2004/38/EG en is dus vrijgesteld van de visumplicht in het kader van de richtlijn, zelfs wanneer hij naar lidstaat C reist, die deel uitmaakt van het Schengengebied.

T. is een EU-burger die de nationaliteit van lidstaat B bezit en met zijn Indiase echtgenote, S., in lidstaat D verblijft, die deel uitmaakt van het Schengengebied. S. heeft een verblijfskaart die op grond van artikel 10 van Richtlijn 2004/38/EG is afgegeven door lidstaat D. S. reist naar lidstaat E, die geen deel uitmaakt van het Schengengebied. S. heeft een verblijfskaart die is afgegeven op grond van artikel 10 van Richtlijn 2004/38/EG en is dus vrijgesteld van de visumplicht in het kader van de richtlijn, zelfs wanneer zij alleen naar lidstaat E reist, die geen deel uitmaakt van het Schengengebied.

P. is een EU-burger die de nationaliteit van lidstaat A bezit. Hij verblijft met zijn Chinese echtgenote, L., in lidstaat B, die geen deel uitmaakt van het Schengengebied. L. heeft een verblijfskaart die door lidstaat B is afgegeven op grond van artikel 20 van Richtlijn 2004/38/EG. L. reist alleen naar lidstaat C, die deel uitmaakt van het Schengengebied, en vervolgens naar lidstaat E, die geen deel uitmaakt van het Schengengebied. De verblijfskaart verleent een ontheffing van de visumplicht in lidstaat C en lidstaat E, zelfs als L. alleen reist.

Y. is een EU-burger die de nationaliteit van lidstaat A bezit, die geen deel uitmaakt van het Schengengebied. Hij reist met zijn Indiase echtgenote, T., binnen lidstaat C, die deel uitmaakt van het Schengengebied. T. heeft een verblijfskaart die door lidstaat C is afgegeven op grond van artikel 20 van Richtlijn 2004/38/EG. De verblijfskaart verleent een ontheffing van de visumplicht in lidstaat A. De verblijfskaart verleent zelfs een ontheffing van de visumplicht in lidstaat A als T. alleen reist.

Zie voor het model voor verblijfskaarten punt 12.2 – Residence cards and permanent residence cards issued to non-EU family members (Articles 10 and 20 of Directive 2004/38/EC and Articles 7 and 8 of Regulation 2019/1157): format and validity period.

De visumvrijstelling geldt voorts ook voor:

(duurzame) verblijfskaarten die zijn afgegeven aan “ Zhu en Chen-ouders” (zie punt 2.2.2.5 – Primary carers of minor EU citizens);

(duurzame) verblijfskaarten die zijn afgegeven aan familieleden van EU-burgers die zijn teruggekeerd naar de lidstaat waarvan zij de nationaliteit bezitten (zie punt 18 – Right of residence of the family members of returning nationals); en

(duurzame) verblijfskaarten die zijn afgegeven aan familieleden van personen met een dubbele nationaliteit wanneer Richtlijn 2004/38/EG van overeenkomstige toepassing is op die familieleden (zie punt 2.1.4 – Dual nationals).

Zoals nader toegelicht in punt 12.2 – Residence cards and permanent residence cards issued to non-EU family members (Articles 10 and 20 of Directive 2004/38/EC and Articles 7 and 8 of Regulation 2019/1157): format and validity period moeten deze drie categorieën familieleden die geen EU-onderdaan zijn overeenkomstig Richtlijn 2004/38/EG immers ook een (duurzame) verblijfskaart krijgen, aangezien die richtlijn op hen van overeenkomstige toepassing is.

b)   Verblijfsdocumenten die geen ontheffing van de visumplicht verlenen in het kader van Richtlijn 2004/38/EG

Andere verblijfsdocumenten die aan familieleden van EU-burgers worden verstrekt, verlenen de houders ervan geen ontheffing van de visumplicht op grond van Richtlijn 2004/38/EG.

Er zij op gewezen dat verblijfsdocumenten die op grond van nationale wetgeving zijn afgegeven in een louter interne situatie (gezinshereniging met onderdanen van de lidstaat van afgifte die het recht van vrij verkeer niet hebben uitgeoefend) niet relevant zijn voor begunstigden van de regels inzake vrij verkeer. De lidstaten moeten deze verblijfsdocumenten dienovereenkomstig afgeven op grond van Verordening (EG) nr. 1030/2002 (130). Wanneer het verblijfsdocument wordt afgegeven door een lidstaat die deel uitmaakt van het Schengengebied, verlenen verblijfsdocumenten die zijn afgegeven op grond van Verordening (EG) nr. 1030/2002 een ontheffing van de visumplicht in lidstaten die deel uitmaken van het Schengengebied.

Houders van verblijfsdocumenten die niet op grond van Richtlijn 2004/38/EG zijn afgegeven, kunnen de houder ervan vrijstellen van de visumplicht op grond van de Schengenregeling (131). Zie voor nadere informatie hieromtrent het praktisch handboek voor grenswachters (Schengenhandboek).

Voorbeeld:

Lidstaat A maakt deel uit van het Schengengebied. Een EU-burger uit lidstaat A verblijft met zijn echtgenoot, die geen EU-onderdaan is, in lidstaat A. Zij reizen naar een andere lidstaat die eveneens deel uitmaakt van het Schengengebied. Aangezien de echtgenoot die geen EU-onderdaan is houder is van een verblijfskaart die op grond van het nationale recht is afgegeven door een lidstaat die deel uitmaakt van het Schengengebied, is er geen inreisvisum vereist op grond van de Schengenregeling.

3.3   Visumregeling

Zoals bepaald in artikel 5, lid 2, kunnen de lidstaten familieleden die geen EU-onderdaan zijn en die verhuizen samen met een EU-burger op wie Richtlijn 2004/38/EG van toepassing is of zich bij die burger voegen aan de inreisvisumplicht onderwerpen overeenkomstig Verordening (EU) 2018/1806 (132) of, in het geval van Ierland, overeenkomstig het nationale recht. Dergelijke familieleden hebben het recht het grondgebied van de lidstaat te betreden en een inreisvisum te bekomen  (133). Dat onderscheidt hen van andere niet-EU-burgers, die dat recht niet hebben.

Het recht op een visum geldt los van het doel van de reis — mits het familielid dat geen EU-onderdaan is de EU-burger vergezelt of zich bij deze burger voegt (bv. om zich in het gastland te vestigen of voor toeristische doeleinden).

Op grond van artikel 5, lid 2, moeten de lidstaten deze personen alle faciliteiten verlenen om de nodige visa te krijgen, en de visa moeten zo spoedig mogelijk via een versnelde procedure kosteloos worden afgegeven.

In Richtlijn 2004/38/EG zijn evenwel geen andere voorschriften vastgesteld voor de procedures in verband met de afgifte van de visa.

Voor de lidstaten die het Schengenacquis inzake het gemeenschappelijke visumbeleid volledig toepassen (134), is een handleiding voor de behandeling van visumaanvragen en de wijziging van afgegeven visa aangenomen middels een uitvoeringsbesluit van de Commissie op grond van de Visumcode (135). Een volledig onderdeel van de handleiding (deel III) is gewijd aan de specifieke voorschriften inzake de behandeling van visumaanvragen van familieleden van EU-burgers, waarbij rekening wordt gehouden met de specifieke aspecten die voortvloeien uit het acquis inzake vrij verkeer. De Visumcode en de handleiding zijn niet van toepassing op Ierland, Bulgarije, Cyprus en Roemenië, maar de meeste operationele instructies in deel III van de visumhandleiding zijn ook relevant voor die lidstaten.

Behandelingstermijnen voor visumaanvragen van familieleden die geen EU-onderdaan zijn, mogen slechts “in uitzonderlijke en naar behoren gemotiveerde gevallen” langer zijn dan 15 dagen, en vertragingen van meer dan vier weken zijn niet redelijk.

De autoriteiten van de lidstaten moeten de familieleden adviseren over het soort visum dat zij moeten aanvragen (te weten een visum voor kort verblijf). Zij mogen niet eisen dat zij een visum voor verblijf van langere duur, een verblijfsvisum of een gezinsherenigingsvisum aanvragen.

De lidstaten kunnen speciale servicelijnen opzetten of een beroep doen op de diensten van een externe onderneming om een afspraak vast te leggen, maar moeten familieleden die geen EU-onderdaan zijn in elk geval de mogelijkheid bieden zich rechtstreeks tot het consulaat te wenden.

Familieleden die geen EU-onderdaan zijn, moeten ook zo snel mogelijk een afspraak kunnen krijgen bij de externe dienstverleners of bij consulaten om te verzekeren dat zij daadwerkelijk kunnen profiteren van een versnelde procedure.

Wanneer familieleden beslissen om geen gebruik te maken van hun recht om hun aanvraag rechtstreeks bij het consulaat in te dienen maar om in plaats daarvan gebruik te maken van de diensten van een externe onderneming of van aanvullende diensten, mag van hen worden verlangd dat zij betalen voor die diensten (maar niet de vergoeding voor het visum zelf). Indien hun aanvraag rechtstreeks bij het consulaat wordt ingediend, moet de visumaanvraag daarentegen kosteloos worden behandeld.

Aangezien het recht op afgifte van een inreisvisum is afgeleid van de familieband met de EU-burger, kunnen de lidstaten slechts verlangen dat een geldig paspoort wordt voorgelegd, evenals documenten die relevant zijn om aan te tonen dat:

a)

er een EU-burger is aan wie de visumaanvrager rechten kan ontlenen.

Aan de bewijslast wordt voldaan door bewijsmateriaal betreffende de identiteit en nationaliteit van de EU-burger (bv. een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort) te overleggen;

b)

de visumaanvrager een familielid is van die EU-burger.

Aan de bewijslast wordt voldaan door het overleggen van bewijsstukken met betrekking tot hun familiebanden (bv. een huwelijksakte, een geboorteakte, enz.) en, indien van toepassing, een bewijs dat aan de andere voorwaarden van artikel 2, lid 2, of artikel 3, lid 2, van Richtlijn 2004/38/EG is voldaan (bv. bewijs van het ten laste zijn, van inwonen, van ernstige gezondheidsredenen, van de duurzaamheid van het partnerschap enz.);

c)

de visumaanvrager de EU-burger zal begeleiden of zich bij hem zal voegen in het gastland.

Er kunnen geen extra documenten worden verlangd, zoals een huisvestingsverklaring, een bewijs van voldoende middelen, een uitnodiging, een retourticket of medische reisverzekering.

Wat visumweigeringen betreft, zijn de relevante toepasselijke procedurele waarborgen zoals toegelicht in punt 15 – Procedural safeguards (Articles 30 to 33 of Directive 2004/38/EC) van toepassing.

4   Verblijfsrecht voor maximaal drie maanden (artikel 6 van Richtlijn 2004/38/EG)

Volgens artikel 6 van Richtlijn 2004/38/EG hebben burgers van de Unie het recht om gedurende maximaal drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven zonder andere voorwaarden of formaliteiten dan de verplichting in het bezit te zijn van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort. Familieleden die geen EU-onderdaan zijn en die zich bij de EU-burger voegen of hem vergezellen hoeven alleen in het bezit te zijn van een geldig paspoort.

Gedurende de eerste drie maanden geldt artikel 6 van Richtlijn 2004/38/EG voor alle EU-burgers en hun familieleden, ongeacht het voornemen waarmee zij het gastland binnenkomen (bv. toerisme, om een baan te zoeken of om in het gastland te wonen) en kan er geen andere voorwaarde voor verblijf worden verlangd dan het bezit van een geldig identiteitsdocument (136).

EU-burgers en hun familieleden kunnen niet worden verplicht om gedurende een minimumperiode, bijvoorbeeld drie maanden, buiten een lidstaat te verblijven, om zich te kunnen beroepen op een nieuw verblijfsrecht op het grondgebied van die lidstaat krachtens artikel 6, lid 1, van Richtlijn 2004/38/EG (137).

De naleving van artikel 6 van Richtlijn 2004/38/EG kan niet systematisch worden gecontroleerd. Een individu dat aanspraak maakt op een verblijfsrecht op grond van artikel 6 van Richtlijn 2004/38/EG geniet in beginsel het vermoeden dat zijn verblijf onder artikel 6 valt. De persoon mag slechts worden gevraagd bewijs te overleggen waaruit blijkt dat hij of zij in een situatie verkeert die onder artikel 6 valt indien er gegronde twijfels bestaan dat de persoon in wezen niet onder artikel 6 valt (138) (wat het geval kan zijn als de persoon gedurende een periode van meer dan drie opeenvolgende maanden meerdere keren in contact komt met de nationale autoriteiten).

De beoordeling van de duur van een verblijf (drie maanden of langer) vereist een individueel onderzoek. Dit moet ook gebaseerd zijn op objectieve factoren en er moet eveneens rekening worden gehouden met het voornemen van de betrokken persoon en met relevant bewijsmateriaal.

Indien EU-burgers of hun familieleden die geen EU-onderdaan zijn het voorwerp zijn van een verwijderingsbesluit dat op grond van artikel 15, lid 1, van Richtlijn 2004/38/EG door een lidstaat is vastgesteld omdat zij niet langer een verblijfsrecht genieten op grond van artikel 7 van Richtlijn 2004/38/EG, kunnen zij slechts onder specifieke voorwaarden een nieuw verblijfsrecht op dat grondgebied verkrijgen op grond van artikel 6 van die richtlijn (zie voor nadere informatie punt 14 – Restrictions on grounds other than public policy, public security or public health (Article 15 of Directive 2004/38/EC)).

5   Verblijfsrecht voor meer dan drie maanden voor EU-burgers en administratieve formaliteiten (artikelen 7, 8, 14 en 22 van Richtlijn 2004/38/EG)

Volgens artikel 7, lid 1, van Richtlijn 2004/38/EG hebben EU-burgers het recht gedurende meer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven:

a)

indien zij in het gastland werknemer of zelfstandige zijn (artikel 7, lid 1, punt a));

b)

indien zij over voldoende bestaansmiddelen beschikken en over een verzekering beschikken die de ziektekosten in het gastland volledig dekt (artikel 7, lid 1, punt b));

c)

indien zij een studie volgen in het gastland en over een verzekering beschikken die de ziektekosten in het gastland volledig dekt (artikel 7, lid 1, punt c)); of

d)

indien zij een familielid zijn van een EU-burger die voldoet aan de voorgaande voorwaarden en zij deze burger begeleiden of zich bij hem voegen (artikel 7, lid 2).

Artikel 8, lid 1, van Richtlijn 2004/38/EG laat het gastland toe voor verblijven van meer dan drie maanden EU-burgers de verplichting op te leggen om zich bij de bevoegde autoriteiten te laten inschrijven. De lidstaten die deze verplichting niet hebben ingevoerd, zijn niet verplicht om verklaringen van inschrijving af te geven aan EU-burgers. In deze lidstaten kunnen mobiele EU-burgers die onder het toepassingsgebied van Richtlijn 2004/38/EG vallen hun hoedanigheid van begunstigde van Richtlijn 2004/38/EG met alle relevante middelen aantonen.

Het recht van verblijf en het ononderbroken karakter van het legale verblijf worden niet aangetast wanneer de bepaling van Richtlijn 2004/38/EG waarop het recht is gebaseerd, wijzigt. Het is ook mogelijk om tegelijkertijd aan verschillende bepalingen inzake het recht van verblijf te voldoen en dus meer dan één status te hebben (bijvoorbeeld een student die gelijktijdig ook werknemer is) (139). Een wijziging van de status vereist geen afgifte van een nieuw verblijfsdocument en hoeft ook niet aan de nationale autoriteiten te worden gemeld.

De lidstaten kunnen de integratie van EU-burgers en van hun familieleden die geen EU-onderdaan zijn bevorderen door hun taalcursussen en andere cursussen op maat op vrijwillige basis aan te bieden (140). De weigering om aan deze cursussen deel te nemen mag voor hen geen nadelige gevolgen hebben.

5.1   Werknemers en zelfstandigen

5.1.1   Definitie van werknemer en zelfstandige

Het primaire noch het afgeleide EU-recht bevat een definitie van de begrippen “werknemer” en “zelfstandige”.

Volgens de rechtspraak van het Hof heeft het begrip “werknemer” een specifieke betekenis in het kader van het vrije verkeer in de Unie (141) en moet het een ruime uitlegging krijgen (142). Het is niet mogelijk om afwijkende nationale definities toe te passen (bv. de definitie van werknemer in het nationale arbeidsrecht) die restrictiever zijn.

Het Hof heeft “werknemer” gedefinieerd als een persoon die tegen betaling onder het gezag van een ander reële en daadwerkelijke arbeid verricht, met uitsluiting van werkzaamheden van zo geringe omvang dat zij louter marginaal en bijkomstig blijken (143). De wezenlijke kenmerken van een arbeidsverhouding zijn:

dat de betrokkene gedurende een bepaalde tijd prestaties levert (144);

voor en onder het gezag van een ander (145);

in ruil waarvoor de betrokkene een beloning ontvangt (voordelen in natura worden ook als beloning beschouwd) (146).

Zie voor nadere informatie de mededeling van de Commissie van 2010 “Het vrije verkeer van werknemers opnieuw garanderen: rechten en belangrijkste ontwikkelingen”  (147). De voorwaarde dat er sprake is van een gezagsverhouding zorgt voor het onderscheid tussen “werknemers” en “zelfstandigen”. Bij arbeid in een relatie van ondergeschiktheid bepaalt de werkgever de keuze van de activiteit, de beloning en de arbeidsvoorwaarden (148).

Voor zelfstandigen is mogelijk weliswaar bewijs van zelfstandig ondernemerschap vereist, maar kan dit geen buitensporige bewijsvereisten rechtvaardigen. Nationale voorschriften mogen evenmin tot situaties leiden waarin registratie voor de uitoefening van een zelfstandige activiteit een vereiste is voor het verkrijgen van een verklaring van inschrijving en tegelijkertijd een verklaring van inschrijving nodig is om zich te kunnen registreren voor de uitoefening van een zelfstandige activiteit.

5.1.2   Behoud van de status van werknemer of zelfstandige

In artikel 7, lid 3, van Richtlijn 2004/38/EG is bepaald dat EU-burgers in bepaalde situaties de status van werknemer/zelfstandige behouden, zelfs wanneer zij hun werkzaamheid zijn gestaakt (en dus in aanmerking komen voor gelijke behandeling, zie punt 11 – Right to equal treatment (Article 24 of Directive 2004/38/EC)). Volgens de rechtspraak van het Hof (149) is de lijst van gevallen waarin de status van werknemer kan worden behouden in artikel 7, lid 3, niet uitputtend.

Om de status van werknemer op grond van artikel 7, lid 3, punten b) en c), te behouden, moeten werknemers of zelfstandigen die hun werkzaamheid hebben gestaakt zich als werkzoekende laten inschrijven bij de bevoegde dienst voor arbeidsvoorziening (150). Het gastland kan ook andere vereisten opleggen aan werkzoekenden, voor zover die vereisten ook aan de eigen onderdanen worden opgelegd, zoals de voorwaarde beschikbaar te zijn voor de diensten voor arbeidsvoorziening (bijvoorbeeld begeleiding, profilering, opleiding, sollicitaties sturen na informatie te hebben ontvangen over vacatures, op sollicitatiegesprek gaan, eventuele bepalingen van een herintegratieovereenkomst naleven enz.).

EU-burgers die niet langer de status van werknemer hebben, kunnen werk blijven zoeken maar moeten mogelijk bewijzen “dat zij nog immer werk zoeken en een reële kans maken te worden aangesteld”  (151). Het gastland mag weigeren hun sociale bijstand te verlenen op grond van artikel 24, lid 2, van de richtlijn (152) (zie ook punt 11 – Right to equal treatment (Article 24 of Directive 2004/38/EC)).

5.1.3   EU-burgers die voor internationale organisaties werken of een diplomatieke/consulaire status hebben

Volgens vaste rechtspraak (153) vallen EU-burgers die in een andere lidstaat dan die waarvan zij de nationaliteit bezitten voor een internationale organisatie werken, onder de regels van het EU-verdrag inzake het vrije verkeer van werknemers en kunnen aan deze burgers hun rechten op grond van het EU-recht inzake het vrije verkeer van werknemers niet worden ontzegd louter omdat zij voor een internationale organisatie werken.

Dit geldt ongeacht of:

zij ook onder een gastovereenkomst tussen hun organisatie en het gastland vallen (waardoor zij mogelijk vrijgesteld zijn van immigratiecontroles);

zij in het bezit zijn van een in het kader van een dergelijke gastovereenkomst afgegeven bijzonder verblijfsdocument; of

zij naar het gastland zijn gekomen om bij de internationale organisatie te werken (en dus geen verblijfsgeschiedenis hebben vóór hun indiensttreding).

Dit geldt ook voor EU-burgers die op grond van de Verdragen van Wenen de status van diplomatiek of consulair ambtenaar in een lidstaat hebben (154).

5.2   Studenten en economisch niet-actieve burgers

Studenten en economisch niet-actieve burgers van de Unie moeten voor zichzelf en voor hun familieleden over toereikende bestaansmiddelen beschikken om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van het socialebijstandsstelsel van het gastland. Zij moeten ook over een verzekering beschikken die de ziektekosten van hen en van hun familieleden volledig dekt (155).

Richtlijn 2004/38/EG sluit niet uit dat EU-burgers een “verblijfsrecht” hebben in de lidstaat waar zij werken of een zelfstandige activiteit uitoefenen en tegelijkertijd in een andere lidstaat waar de EU-burger tijd doorbrengt (bv. weekends en vakanties) wanneer aan de voorwaarden daarvoor is voldaan. In de lidstaat waar een EU-burger verblijft als student of economisch niet-actieve persoon, kan die EU-burger dus een “verblijfsrecht” verkrijgen of behouden als is voldaan aan de voorwaarden inzake toereikende bestaansmiddelen en een verzekering die de ziektekosten volledig dekt en, in voorkomend geval, als de EU-burger als student is ingeschreven.

Voorbeeld:

P. is een onderdaan van lidstaat A. Zij werkt in lidstaat B, waar zij door de week gewoonlijk verblijft. Zij brengt echter elk weekend en meerdere maanden per jaar door in lidstaat C, waar zij een woning bij het strand bezit. Zij heeft het recht in lidstaat B te verblijven als werknemer, maar kan ook het recht hebben om in lidstaat C te verblijven.

5.2.1   Toereikende middelen

Het begrip “toereikende bestaansmiddelen” moet worden uitgelegd met inachtneming van het doel van Richtlijn 2004/38/EG, namelijk het vrij verkeer vergemakkelijken, zonder dat de begunstigden van het verblijfsrecht een onredelijke belasting vormen voor het socialebijstandsstelsel van het gastland.

Om na te gaan of er voldoende bestaansmiddelen voorhanden zijn, moet in de eerste plaats worden onderzocht of de EU-burger (en familieleden die hun verblijfsrecht aan hem ontlenen) zou voldoen aan de nationale criteria om in aanmerking te komen voor de basisuitkering sociale bijstand.

EU-burgers beschikken over toereikende bestaansmiddelen wanneer hun middelen het grensbedrag evenaren of overschrijden dat in het gastland geldt voor de toekenning van het bestaansminimum. Indien dit criterium niet kan worden toegepast, moet rekening worden gehouden met het minimale socialezekerheidspensioen.

Krachtens artikel 8, lid 4, mogen de lidstaten direct noch indirect een vast bedrag aan bestaansmiddelen vaststellen dat zij als “toereikend” beschouwen, en dat zou gelden als een plafond waaronder het verblijfsrecht automatisch kan worden geweigerd. De autoriteiten van de lidstaten moeten rekening houden met de persoonlijke omstandigheden van de betrokkene.

De lidstaten kunnen weigeren om sociale bijstand te verlenen aan economisch niet-actieve EU-burgers die hun recht van vrij verkeer uitoefenen en niet over toereikende bestaansmiddelen beschikken om aanspraak te maken op een verblijfsrecht op grond van Richtlijn 2004/38/EG (156). Bij het beoordelen van het vereiste van toereikende bestaansmiddelen op grond van artikel 7, lid 1, punt b), moet bijgevolg “voor elke belanghebbende een concreet onderzoek van zijn economische situatie worden verricht, zonder rekening te houden met de aangevraagde sociale uitkeringen ”  (157). Artikel 7, lid 1, punt b), moet immers voorkomen dat economisch niet-actieve EU-burgers “gebruikmaken van het voorzieningenstelsel van het gastland om hun bestaansmiddelen te financieren”  (158).

In Brey werd geoordeeld dat het feit dat een economisch niet-actieve EU-burger in aanmerking kan komen voor sociale bijstand, “erop [kan] wijzen” dat die persoon niet over voldoende bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat hij een onredelijke belasting vormt voor het socialebijstandsstelsel van het gastland in de zin van artikel 7, lid 1, punt b) (159).

De nationale autoriteiten mogen zo nodig het bestaan van de middelen, de rechtmatigheid ervan (160), alsook het bedrag en de beschikbaarheid ervan, verifiëren. Deze controles kunnen worden verricht wanneer EU-burgers een verzoek tot registratie van hun verblijf indienen of wanneer hun familieleden een verblijfsdocument aanvragen.

Nadat het verblijfsdocument is afgegeven, hoeft deze verificatie, zoals bepaald in artikel 14, lid 2, van Richtlijn 2004/38/EG niet stelselmatig te gebeuren, maar alleen in specifieke gevallen waarin er gegronde twijfels zijn of de EU-burger en diens familieleden voldoen aan de voorwaarde van toereikende bestaansmiddelen.

Het Hof heeft bevestigd dat artikel 14, lid 2, ook van toepassing is in verband met de toekenning van sociale uitkeringen (161). Het Hof heeft geoordeeld dat het in overeenstemming was met deze bepaling te voorzien in een stelsel waarbij de aanvrager voor elk van de betrokken sociale uitkeringen op het aanvraagformulier een reeks gegevens moest vermelden waaruit bleek of hij al dan niet een verblijfsrecht bezat, waarna die gegevens werden geverifieerd door de voor de toekenning van de betrokken uitkering bevoegde autoriteiten, en dat alleen in bijzondere gevallen van de aanvragers werd verlangd dat zij het bewijs leverden dat zij inderdaad een verblijfsrecht genoten, zoals zij op het aanvraagformulier hadden verklaard (162).

Het Hof heeft verduidelijkt dat de voorwaarden van artikel 7, lid 1, punt b), van Richtlijn 2004/38/EG restrictief moeten worden uitgelegd (163), in overeenstemming met de in het EU-recht gestelde grenzen en met het evenredigheidsbeginsel (164), en zonder afbreuk te doen aan de nuttige werking van Richtlijn 2004/38/EG (165). Dat in de considerans van Richtlijn 2004/38/EG is verklaard dat het verblijfsrecht geen “onredelijke” belasting voor de openbare middelen van het gastland mag vormen, houdt bovendien een zekere financiële solidariteit in, met name wanneer de problemen van de verblijfsgerechtigde van tijdelijke aard zijn (166).

In het licht daarvan moet voldoende rekening worden gehouden met het feit dat de situatie van EU-burgers in de loop der tijd kan veranderen en dat zij mogelijk nieuwe inkomstenbronnen kunnen vinden. EU-burgers die economisch niet-actief zijn aan het begin van hun verblijf, kunnen bijvoorbeeld later een baan vinden.

Het soort bewijsmiddelen om aan te tonen dat er voldoende bestaansmiddelen zijn, mag bovendien niet worden beperkt (167). De lidstaten mogen dus niet vaststellen dat bepaalde specifieke soorten documenten het enige aanvaardbare bewijs van toereikende bestaansmiddelen zijn en daarmee uitsluiten dat EU-burgers hun bestaansmiddelen op andere wijze aantonen.

Wat de vorm en herkomst van de inkomsten betreft, hoeft het dus niet om periodieke inkomsten te gaan, het kan ook gaan om een opgebouwd kapitaal.

Bovendien heeft het Hof verduidelijkt dat het begrip “beschikken” over voldoende bestaansmiddelen in artikel 7, lid 1, punt b), in Richtlijn 2004/38/EG “aldus moet worden uitgelegd dat het volstaat dat die bestaansmiddelen de burgers van de Unie ter beschikking staan”  (168). EU-burgers hoeven niet te bewijzen dat zij zelf over voldoende middelen beschikken, aangezien het EU-recht “[niet] het minste vereiste stelt” met betrekking tot de herkomst van die middelen (169). Middelen van een derde persoon moeten dus worden aanvaard (170).

Het Hof heeft voorts geoordeeld dat aan het vereiste van voldoende middelen kan worden voldaan met middelen die afkomstig zijn van arbeid die door de ouder van de EU-burger is verricht vóór of na het verstrijken van diens verblijfskaart, in een situatie waarin op de desbetreffende inkomsten belastingen en socialezekerheidsbijdragen zijn betaald en deze bestaansmiddelen de EU-burger reeds tien jaar in staat hebben gesteld om in zijn eigen onderhoud en dat van zijn familieleden te voorzien zonder dat een beroep moest worden gedaan op het socialebijstandsstelsel van het gastland (171).

Voorbeelden van bewijs van middelen:

bankafschriften of bankbrieven waaruit de middelen blijken. Het gastland kan niet weigeren om bankdocumenten in overweging te nemen omdat zij uit een andere lidstaat komen, en nationale autoriteiten kunnen de EU-burger evenmin verplichten om een bankrekening te openen in het gastland en daar geld te storten;

pensioenverklaringen;

bewijs van inkomsten uit de verhuur van onroerend goed;

bewijs van inkomsten uit beleggingen;

bewijs van inkomsten of middelen afkomstig van de familieleden van de EU-burger (bv. echtgenoot, partner, ouder, verzorger …);

bewijs van inkomsten uit een economische activiteit, ongeacht waar die is verricht;

bewijs van door erfenis verkregen activa.

Wanneer een nationale autoriteit een verblijfsrecht weigert/intrekt of, in voorkomend geval, een verwijderingsbesluit vaststelt op de grond dat de EU-burger niet voldoet aan vereisten van toereikende bestaansmiddelen, is een grondige evenredigheidstoets en geïndividualiseerde beoordeling nodig  (172). Daarnaast moeten de door het Handvest van de grondrechten gewaarborgde grondrechten in aanmerking worden genomen. Met name het belang van de vrijheid van verkeer als bij artikel 45 van het Handvest van de grondrechten gewaarborgd grondrecht moet in overweging worden genomen bij de beoordeling van de vraag of de maatregel voldoet aan het evenredigheidsbeginsel en of zij geschikt en noodzakelijk is om het beoogde doel te bereiken (173).

Hoe dan ook is in artikel 14, lid 3, van Richtlijn 2004/38/EG bepaald dat “ een beroep van de burger van de Unie of zijn familieleden op het socialebijstandsstelsel van het gastland […] niet automatisch tot een verwijderingsmaatregel [leidt] ”.

Voor de beoordeling kunnen de lidstaten als indicator bijvoorbeeld een op punten gebaseerde regeling vaststellen. In overweging 16 van Richtlijn 2004/38/EG wordt in dit verband verwezen naar drie categorieën van criteria:

(1)

Duur

Hoelang wordt de uitkering reeds betaald?

Vooruitzichten: is het waarschijnlijk dat de EU-burger in de nabije toekomst geen bijstand meer zal gebruiken?

Hoelang verblijft de betrokkene reeds in het gastland?

(2)

Persoonlijke omstandigheden

In welke mate zijn de EU-burger en zijn familieleden in de samenleving van het gastland geïntegreerd?

Moet er rekening worden gehouden met overwegingen inzake leeftijd, gezondheidstoestand, gezins- en economische situatie?

(3)

Bedrag

Het totaalbedrag van de toegekende steun?

Was de EU-burger reeds in het verleden in grote mate afhankelijk van sociale bijstand?

Heeft de EU-burger in het verleden in het gastland socialezekerheidsbijdragen betaald?

Zolang de begunstigden van het verblijfsrecht geen onredelijke belasting vormen voor het socialebijstandsstelsel van het gastland, mogen zij om die reden niet van het grondgebied worden verwijderd (174).

Om te beoordelen of de betrokkene een belasting voor het socialebijstandsstelsel vormt, is het van belang na te gaan of hij socialebijstandsuitkeringen ontvangt.

Volgens artikel 14, lid 4, van Richtlijn 2004/38/EG kunnen in geen geval verwijderingsmaatregelen worden genomen tegen werknemers of zelfstandigen en hun familieleden (behalve om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid). Hetzelfde geldt voor werkzoekenden die het gastland zijn binnengekomen om werk te zoeken en voor diegenen die hun werkzaamheden zijn gestaakt en niet langer de status van werknemer hebben, “zolang zij kunnen bewijzen dat zij nog immer werk zoeken en een reële kans maken te worden aangesteld”  (175) (zie punt 6 – Right of residence of jobseekers (Article 14(4)(b) of Directive 2004/38/EC)).

Zie punt 11 – Right to equal treatment (Article 24 of Directive 2004/38/EC) voor het verband tussen het bezit van toereikende bestaansmiddelen en gelijke behandeling op grond van artikel 24.

5.2.2   Verzekering die de ziektekosten volledig dekt

Economisch niet-actieve EU-burgers (met inbegrip van studenten) en hun familieleden moeten over een verzekering beschikken die de ziektekosten in het gastland volledig dekt (176).

Aan dit vereiste is zowel voldaan wanneer EU-burgers over een verzekering beschikken die de ziektekosten van hun familieleden volledig dekt, als omgekeerd wanneer het familielid een dergelijke verzekering heeft die de ziektekosten van de EU-burger dekt (177) ..

Elke bij een particuliere of publieke instelling in het gastland of elders afgesloten verzekering moet in beginsel worden aanvaard, voor zover zij een volledige dekking biedt en geen belasting vormt voor de overheidsfinanciën van het gastland. Ter bescherming van de overheidsfinanciën moeten de lidstaten de omvang van de dekking van de ziektekostenverzekering beoordelen met inachtneming van de grenzen die het EU-recht stelt en overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel (178).

Gepensioneerden voldoen aan het vereiste van een verzekering die de ziektekosten volledig dekt wanneer zij recht hebben op medische verzorging van de lidstaat die hun pensioen betaalt (179). Met name gepensioneerden die in het bezit zijn van een draagbaar document S1 (PD S1) hebben recht op toegang tot gezondheidszorg in de lidstaat van verblijf en voldoen aan de voorwaarde van een verzekering die de ziektekosten volledig dekt (180).

Wanneer de betrokken EU-burger zijn woonplaats in de zin van Verordening (EG) nr. 883/2004 niet naar het gastland verplaatst en voornemens is om terug te keren (bv. in het geval van studies of detachering naar een andere lidstaat), biedt de door de lidstaat van herkomst afgegeven Europese ziekteverzekeringskaart (EHIC) een dergelijke volledige dekking (zie punt 11.4 – Entitlement to equal access to healthcare: content and conditions en, met betrekking tot het begrip woonplaats in de zin van Verordening (EG) nr. 883/2004, punt 11.3 - Relationship between Article 24 of Directive 2004/38/EC and Regulation (EC) No 883/2004 on the coordination of social security systems).

De door de lidstaat van herkomst afgegeven EHIC kan echter niet door economisch niet-actieve EU-burgers (die in andere situaties verkeren dan die welke hierboven zijn beschreven) worden gebruikt om aan te tonen dat zij een verzekering hebben die de ziektekosten volledig dekt wanneer zij aan de volgende twee cumulatieve voorwaarden voldoen:

zij oefenen hun recht uit om meer dan drie maanden in het gastland te verblijven op grond van artikel 7, lid 1, punt b), van Richtlijn 2004/38/EG alvorens een duurzaam verblijfsrecht te verwerven; en

zij verplaatsen hun woonplaats in de zin van Verordening (EG) nr. 883/2004 (zoals toegelicht in punt 11.3 – Relationship between Article 24 of Directive 2004/38/EC and Regulation (EC) No 883/2004 on the coordination of social security systems) naar het gastland en vallen daardoor niet langer onder het socialezekerheidsstelsel van hun lidstaat van herkomst.

EU-burgers die in laatstgenoemde situatie verkeren, hebben op grond van Verordening (EG) nr. 883/2004 evenwel het recht om te zijn aangesloten bij het openbare zorgverzekeringsstelsel van het gastland (181).

In dergelijke omstandigheden kan het gastland evenwel bepalen dat de toegang tot dit stelsel niet kosteloos is totdat de EU-burger het duurzame verblijfsrecht heeft verkregen, om te voorkomen dat economisch niet-actieve EU-burgers een onredelijke belasting vormen voor zijn overheidsfinanciën (182).

Als resultaat kan het gastland de aansluiting bij zijn openbaar zorgverzekeringsstelsel van een economisch niet-actieve EU-burger met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel afhankelijk stellen van voorwaarden die ervoor moeten zorgen dat deze burger geen onredelijke belasting voor de overheidsfinanciën van dat land wordt. Een voorbeeld van dergelijke voorwaarden is de voorwaarde dat die burger een particuliere verzekering afsluit of aanhoudt die de ziektekosten volledig dekt, waardoor de door deze lidstaat ten gunste van die burger gemaakte gezondheidszorgkosten aan die lidstaat kunnen worden terugbetaald, of de voorwaarde dat die burger een bijdrage betaalt aan het openbare zorgverzekeringsstelsel van die lidstaat (183). Het Hof heeft in deze context geoordeeld dat het aan het gastland staat om erop toe te zien dat het evenredigheidsbeginsel wordt geëerbiedigd “en dat het voor die burger dus niet uiterst moeilijk is om te voldoen aan die voorwaarden”  (184).

Hoe dan ook geldt dat wanneer een EU-burger in het gastland is aangesloten bij een dergelijk openbaar zorgverzekeringsstelsel, hij een verzekering heeft die de ziektekosten volledig dekt in de zin van artikel 7, lid 1, punt b) (185), en dat er geen aanvullende particuliere verzekering kan worden geëist.

Bovendien kan het gastland de aansluiting bij zijn openbaar zorgverzekeringsstelsel aan aanvullende voorwaarden onderwerpen (bv. een voorafgaand verblijf van een jaar in de EU), op voorwaarde dat deze voorwaarden ook van toepassing zijn op zijn eigen onderdanen en in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel.

Voorbeelden:

C. is een onderdaan van lidstaat A, waar hij aan de universiteit is ingeschreven. Hij verhuist tijdelijk naar lidstaat B om daar een paar maanden door te brengen als Erasmus-student. De EHIC die door lidstaat A is afgegeven, vormt onvoldoende bewijs van een verzekering die de ziektekosten volledig dekt in lidstaat B.

P. is een onderdaan van lidstaat A waar hij tot nu toe heeft verbleven. Hij koopt vervolgens een woning in lidstaat B en verhuist daarheen om zich bij zijn vrouw en zoon te voegen en van zijn spaargeld te leven. Hij beëindigt het huurcontract voor zijn appartement in lidstaat A en neemt al zijn bezittingen mee naar lidstaat B. Hij verklaart dat hij niet voornemens is naar lidstaat A terug te keren. Hij kan de door zijn lidstaat van herkomst A afgegeven EHIC niet gebruiken om te bewijzen dat hij een verzekering heeft die de ziektekosten volledig dekt in lidstaat B.

M. is een onderdaan van lidstaat A. Zij verhuist permanent naar lidstaat B om zich bij haar echtgenoot te voegen, die onderdaan is van lidstaat B. Zij is economisch niet actief. Lidstaat B heeft een stelsel van door de overheid gefinancierde gezondheidszorg die zonder individuele, discretionaire beoordeling van de persoonlijke behoeften wordt toegekend aan personen die behoren tot de in de nationale wetgeving gedefinieerde categorieën ontvangers. M. voldoet aan alle voorwaarden voor aansluiting van onderdanen van lidstaat B. Zij heeft derhalve het recht te zijn aangesloten bij het openbare zorgverzekeringsstelsel van lidstaat B. Lidstaat B is niet verplicht om die aansluiting kosteloos aan te bieden, maar eventuele voorwaarden hieromtrent moeten evenredig zijn en waarborgen dat het voor de EU-burger niet uiterst moeilijk is om eraan te voldoen.

Zodra de EU-burger een duurzaam verblijfsrecht krijgt, geldt het vereiste van een verzekering die de ziektekosten volledig dekt niet langer voor de EU-burger, noch voor diens familieleden (186).

Zie voor nadere informatie punt 11.3 – Relationship between Article 24 of Directive 2004/38/EC and Regulation (EC) No 883/2004 on the coordination of social security systems.

5.2.3   Studenten

Voor mobiele EU-studenten kunnen de lidstaten overeenkomstig artikel 7, lid 1, punt c), vereisen:

dat zij bewijs overleggen dat zij zijn ingeschreven aan een particuliere dan wel openbare instelling om er als hoofdbezigheid een studie, daaronder begrepen een beroepsopleiding, te volgen;

dat zij bewijs overleggen dat zij over een verzekering beschikken die de ziektekosten in het gastland volledig dekt (zie punt 5.2.2 – Comprehensive sickness insurance); en

dat zij een verklaring (of ander gelijkwaardig middel) overleggen dat zij voor zichzelf en voor hun familieleden over toereikende bestaansmiddelen beschikken om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van het socialebijstandsstelsel van het gastland.

5.2.4   Primaire verzorgers van minderjarige EU-burgers

Zoals toegelicht in punt 2.2.2.5 – Primary carers of minor EU citizens heeft het Hof ook geoordeeld dat naast de in artikel 2, lid 2, van Richtlijn 2004/38/EG vermelde personen, wanneer minderjarige EU-burgers die hun rechten van vrij verkeer uitoefenen, hun primaire verzorgers die geen EU-onderdaan zijn het recht moeten krijgen in het gastland te verblijven.

Het verblijfsrecht van meer dan drie maanden en minder dan vijf jaar van minderjarige EU-burgers en hun primaire verzorgers is onderworpen aan voorwaarden. Minderjarigen zullen hun recht van vrij verkeer gewoonlijk uitoefenen zonder een economische activiteit uit te voeren. Er moet derhalve worden onderzocht of de EU-kinderen die hun recht van vrij verkeer uitoefenen, voldoen aan de voorwaarden van 1) toereikende bestaansmiddelen voor zichzelf en hun primaire verzorgers om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van het socialebijstandsstelsel van het gastland; en 2) een verzekering die de ziektekosten van henzelf en van hun primaire verzorgers volledig dekt (artikel 7, lid 1, punt b), van Richtlijn 2004/38/EG, zie punt 5.2.1 – Sufficient resources en punt 5.2.2 – Comprehensive sickness insurance(187). Daarbij moet rekening worden gehouden met het volgende:

minderjarige EU-burgers kunnen aan het vereiste van toereikende bestaansmiddelen voldoen via hun primaire verzorgers die geen EU-onderdaan zijn (188) (zie punt 5.2.1 – Sufficient resources voor nadere informatie, met name met betrekking tot de vorm en herkomst van de middelen);

aan het vereiste van een verzekering die de ziektekosten volledig dekt, kan zowel worden voldaan:

indien minderjarige EU-burgers een verzekering hebben die de ziektekosten van hun primaire verzorgers volledig dekt; en

in het omgekeerde geval, waarin hun primaire verzorgers een verzekering hebben die de ziektekosten van de minderjarige EU-burger volledig dekt (189).

Zodra minderjarige EU-burgers een duurzaam verblijfsrecht verkrijgen, zijn zij en hun primaire verzorgers niet langer onderworpen aan de vereisten van toereikende bestaansmiddelen en een verzekering die de ziektekosten volledig dekt (190).

Er zij op gewezen dat primaire verzorgers van kinderen ook verblijfsrechten kunnen afleiden uit artikel 12, lid 3, van Richtlijn 2004/38/EG indien het kind in het gastland verblijft en er met het oog op studie aan een onderwijsinstelling is ingeschreven (191) (zie punt 8 – Retention of the right of residence by family members in the event of death or departure of the EU citizen and in the event of divorce, annulment of marriage or termination of registered partnership (Articles 12 and 13 of Directive 2004/38/EC)).

5.3   Bewijsstukken voor het verkrijgen van een verklaring van inschrijving

Artikel 8, lid 1, van Richtlijn 2004/38/EG laat het gastland toe voor verblijven van meer dan drie maanden EU-burgers de verplichting op te leggen om zich bij de bevoegde autoriteiten te laten inschrijven. Het staat dus aan elke lidstaat om te beslissen om deze verplichting al dan niet op te leggen aan mobiele EU-burgers (zie voor nadere informatie over de verklaringen van inschrijving punt 12.1 – Registration certificates and documents certifying permanent residence issued to EU citizens (Articles 8 and 19 of Directive 2004/38/EC and Article 6 of Regulation 2019/1157): format, minimum information and validity period).

De lijst van documenten  (192) die bij de aanvraag voor een inschrijvingsbewijs moeten worden gevoegd, is volledig. Er kunnen geen extra documenten worden gevraagd.

Voorbeelden:

M. is een mobiele EU-werknemer. Hij hoeft geen bewijs in te dienen dat hij voldoet aan het vereiste van toereikende bestaansmiddelen.

L. is een EU-burger die getrouwd is met een mobiele EU-werknemer. Zij dient een aanvraag voor een inschrijvingsbewijs in als echtgenote van een mobiele EU-werknemer. Er kan niet van haar worden verlangd dat zij bewijs indient dat zij werkt of dat zij voldoet aan het vereiste van toereikende bestaansmiddelen.

R. is een EU-burger die getrouwd is met een werknemer die geen EU-onderdaan is. Hij dient een aanvraag voor een inschrijvingsbewijs in als economisch niet-actieve EU-burger. Hij dient bewijs in van toereikende bestaansmiddelen voor hem en zijn echtgenoot (via het inkomen van zijn echtgenoot, die geen EU-onderdaan is) en van een verzekering die de ziektekosten voor hen beiden volledig dekt (via hun aansluiting bij het openbare zorgverzekeringsstelsel van het gastland). R. hoeft geen bewijs in te dienen dat hij werknemer is.

Voor werknemers en zelfstandigen kan het gastland bij twijfel over de echtheid of de getrouwheid van de overgelegde documenten evenwel verlangen dat zij worden bevestigd met aanvullend bewijs (bijvoorbeeld in de vorm van loonstroken).

Hoe dan ook zijn in Richtlijn 2004/38/EG niet alle bewijsstukken voor alle mogelijke situaties gespecificeerd (zoals verblijfsdocumenten die zijn afgegeven aan werkzoekenden of aan familieleden die het verblijfsrecht behouden op grond van artikel 12 of 13 van Richtlijn 2004/38/EG).

Zie punt 15 – Procedural safeguards (Articles 30 to 33 of Directive 2004/38/EC) over weigeringen van verklaringen van inschrijving.

Een verklaring van inschrijving heeft alleen een declaratoire en bewijstechnische waarde (zie punt 12.3 – Nature and effects of residence documents (Article 25 of Directive 2004/38/EC)). Het staaft het verblijfsrecht en is geen voorwaarde voor de uitoefening van andere rechten die de EU-burger geniet.

5.4   Behandelingstermijnen voor de afgifte van verklaringen van inschrijving

Overeenkomstig artikel 8, lid 2, moeten verklaringen van inschrijving “onmiddellijk” worden afgegeven. In lidstaten die een registratiestelsel voor EU-burgers hebben opgezet (zie punt 12 – Residence documents (Articles 8, 10, 19, 20 and 25 of Directive 2004/38/EC)), is dit voorschrift bijzonder relevant, aangezien deze verklaringen de uitoefening van de aan de EU-burger verleende rechten en diens integratie in het gastland kunnen vergemakkelijken.

Indien de verklaring van inschrijving niet ter plekke kan worden afgegeven bij indiening van de aanvraag en de bewijsstukken, moet dit binnen een paar dagen gebeuren (bijvoorbeeld na 7/10 dagen). Bij een lopend onderzoek bij vermoedens van misbruik of fraude kan de afgifte worden uitgesteld, met inachtneming van het doeltreffendheidsbeginsel en het streven naar voortvarendheid dat in richtlijn 2004/38 besloten ligt (193).

5.5   Bevolkingsregistratiesystemen

Sommige lidstaten vereisen van EU-burgers dat zij zich inschrijven in een nationaal (of subnationaal/lokaal) bevolkingsregister en dat zij een persoonlijk identificatienummer verkrijgen. Inschrijving in het bevolkingsregister verschilt gewoonlijk van verblijfsregistratie in de zin van Richtlijn 2004/38/EG en is een kwestie van nationaal recht.

Het Hof heeft bevestigd dat de lidstaten het recht hebben een bevolkingsregister te gebruiken om de autoriteiten die bevoegd zijn voor de toepassing van de wetgeving inzake het verblijfsrecht te ondersteunen (194).

De toepassing van nationale voorschriften inzake bevolkingsregisters moet evenwel voldoen aan het EU-recht.

Inschrijving in het nationale bevolkingsregister en bezit van een persoonlijk identificatienummer mogen met name geen voorwaarden zijn opdat een EU-burger het recht zou hebben in het gastland te werken en mogen geen belemmering vormen voor de uitoefening van het recht van vrij verkeer door die EU-burger (195).

Indien het persoonlijke identificatienummer noodzakelijk is in het dagelijkse leven in het gastland maar EU-burgers het niet kunnen verkrijgen (bijvoorbeeld omdat de voorwaarden voor het verkrijgen van het nummer verschillen van de voorwaarden voor verblijfsregistratie), moeten EU-burgers dan ook alternatieven voor een dergelijk nummer aangeboden krijgen. Op basis van het in het EU-recht opgenomen recht op gelijke behandeling, is het de lidstaten verboden maatregelen te nemen die onderdanen van andere lidstaten rechtstreeks discrimineren. De lidstaten mogen ook geen indirecte maatregelen nemen waarin weliswaar geen onderscheid wordt gemaakt volgens nationaliteit, maar die mobiele EU-burgers toch eerder treffen dan onderdanen van het gastland, met het risico dat dergelijke maatregelen mobiele EU-burgers in het bijzonder dreigen te benadelen zonder objectieve rechtvaardiging (196).

Gastlidstaten kunnen van EU-burgers die op hun grondgebied verblijven in het kader van de uitoefening van hun recht van vrij verkeer verlangen dat zij een specifiek belastingidentificatienummer verkrijgen. Dat nummer kan voor de nationale belastingdienst een basiselement vormen van de controle. De verplichting om een specifiek belastingidentificatienummer te bezitten in het gastland mag opnieuw niet tot enige directe of indirecte discriminatie tegen onderdanen van andere lidstaten leiden. Bovendien mogen de procedures om een dergelijk nummer te verkrijgen geen belemmering vormen van de fundamentele vrijheden, noch mogen zij zakelijke transacties verstoren.

6   Recht van verblijf van werkzoekende (artikel 14, lid 4, punt b), van Richtlijn 2004/38/EG)

Artikel 14, lid 4, punt b), is van toepassing op werkzoekenden die het gastland zijn binnengekomen om werk te zoeken en op diegenen die hun werkzaamheden zijn gestaakt en niet langer de status van werknemer hebben, “zolang zij kunnen bewijzen dat zij nog immer werk zoeken en een reële kans maken te worden aangesteld”  (197).

Artikel 45 VWEU en artikel 14, lid 4, punt b), van Richtlijn 2004/38/EG schrijven voor dat de lidstaat de EU-burger een “redelijke termijn” moet geven om werk te vinden, die, zo de EU-burger beslist zich in het gastland in te schrijven als werkzoekende, ingaat op het tijdstip van inschrijving. Deze redelijke termijn moet die persoon “in staat [te] stellen kennis te nemen van mogelijkerwijs geschikte vacatures en het nodige te doen om te worden aangesteld”. “Gedurende deze termijn kan het gastland eisen dat de werkzoekende bewijst dat hij werk zoekt”  (198). Een termijn van zes maanden vanaf de datum van inschrijving “[lijkt] in beginsel niet ontoereikend”  (199).

“De werkzoekende hoeft […] pas na het verstrijken van deze redelijke termijn niet alleen te bewijzen dat hij nog immer werk zoekt, maar ook dat hij een reële kans maakt te worden aangesteld”  (200).

Wanneer EU-burgers een gastland binnenkomen met het voornemen er werk te zoeken, valt hun verblijfsrecht gedurende de eerste drie maanden ook onder artikel 6 van Richtlijn 2004/38/EG. Gedurende die periode van drie maanden mag er derhalve geen andere voorwaarde dan het bezit van een geldig identiteitsdocument aan deze burgers worden opgelegd (201).

Bij het beoordelen van de situatie van de werkzoekende, moeten de autoriteiten met name rekening houden met de volgende factoren  (202):

met betrekking tot het feit dat de persoon werk zoekt:

inschrijving als werkzoekende bij het voor werkzoekenden bevoegde nationale orgaan;

regelmatig sollicitatiebrieven sturen naar potentiële werkgevers of naar sollicitatiegesprekken gaan;

met betrekking tot de reële kans te worden aangesteld:

de situatie op de nationale arbeidsmarkt in de sector die overeenkomt met de beroepskwalificaties van de werkzoekende;

het feit dat een werkzoekende werkaanbiedingen heeft geweigerd die niet bij zijn beroepskwalificaties passen, mag niet in aanmerking worden genomen;

het feit dat de werkzoekende nooit heeft gewerkt in het gastland, mag niet in aanmerking worden genomen.

Zie voor nadere informatie de mededeling van de Commissie van 2010 “Het vrije verkeer van werknemers opnieuw garanderen: rechten en belangrijkste ontwikkelingen” en punt 11 – Right to equal treatment (Article 24 of Directive 2004/38/EC).

7   Verblijfsrecht van meer dan drie maanden en administratieve formaliteiten voor familieleden die geen EU-onderdaan zijn en recht op arbeid (artikelen 7, 9 tot en met 11, 22 en 23 van Richtlijn 2004/38/EG)

7.1   Bewijsstukken voor de afgifte van verblijfskaarten

De lijst van documenten  (203) die bij de aanvraag om een verblijfskaart moeten worden gevoegd, is volledig, zoals wordt bevestigd in overweging 14. De nationale autoriteiten kunnen geen extra documenten vragen (204).

In het kader van de administratieve procedure voor de afgifte van een verblijfskaart moeten de nationale autoriteiten uitsluitend nagaan of het familielid dat geen EU-onderdaan is “aan de hand van de in artikel 10, lid 2, van die richtlijn vermelde documenten kan aantonen dat hij onder het begrip “familielid” van een burger van de Unie in de zin van Richtlijn 2004/38 valt, zodat hij zijn verblijfskaart kan verkrijgen”  (205). Niet-EU-burgers die aantonen dat zij onder het begrip “familielid” van een EU-burger in de zin van Richtlijn 2004/38 vallen, moeten daarom “zo spoedig mogelijk in het bezit [worden] gesteld van de verblijfskaart waaruit die hoedanigheid blijkt”  (206).

De hoedanigheid van begunstigde van Richtlijn 2004/38/EG wordt dan ook vastgesteld door documenten te overleggen die relevant zijn om aan te tonen dat:

a)

er een EU-burger is aan wie de aanvrager van de verblijfskaart een verblijfsrecht kan ontlenen.

Aan de bewijslast wordt voldaan door bewijsmateriaal betreffende de identiteit en nationaliteit van de EU-burger (bv. een geldig reisdocument) te overleggen;

b)

de aanvrager van de verblijfskaart een familielid is van die EU-burger.

Aan de bewijslast wordt voldaan door het overleggen van bewijsstukken met betrekking tot de identiteit van het familielid (bv. een geldig reisdocument), de familiebanden (bv. een huwelijksakte, een geboorteakte, enz.) en, indien van toepassing, een bewijs dat aan de andere voorwaarden van artikel 2, lid 2, of artikel 3, lid 2, van Richtlijn 2004/38/EG is voldaan (bv. bewijs van het ten laste zijn, van ernstige gezondheidsredenen, van de duurzaamheid van het partnerschap, enz.). Zie punt 2.2 – Family members and other beneficiaries;

c)

de EU-burger in het gastland verblijft overeenkomstig Richtlijn 2004/38/EG.

De zwaarte van de bewijslast hangt af van de grondslag van het verblijf van de EU-burger in het gastland:

voor een verblijf van meer dan drie maanden moeten EU-burgers voldoen aan de voorwaarden die in Richtlijn 2004/38/EG zijn vastgesteld voor het verblijfsrecht en kunnen de lidstaten van hen verlangen dat zij in het bezit zijn van een verklaring van inschrijving.

Aan de bewijslast wordt voldaan door het overleggen van de verklaring van inschrijving, of indien die ontbreekt een ander bewijs van verblijf van de EU-burger in het gastland overeenkomstig de voorwaarden van Richtlijn 2004/38/EG (zie punt 5 – Right of residence of more than 3 months for EU citizens and administrative formalities (Articles 7, 8, 14 and 22 of Directive 2004/38/EC));

voor duurzaam verblijf (artikel 16, lid 1, van Richtlijn 2004/38/EG) hoeven EU-burgers niet aan aanvullende vereisten te voldoen.

Aan de bewijslast wordt voldaan door het overleggen van het document ter staving van duurzaam verblijf, of indien dat ontbreekt een ander bewijs van duurzaam verblijf van de EU-burger in het gastland overeenkomstig de voorwaarden van Richtlijn 2004/38/EG (zie punt 9 – Permanent residence (Articles 16 to 21 of Directive 2004/38/EC)).

Hoe dan ook bevat Richtlijn 2004/38/EG geen lijst van bewijsstukken voor alle mogelijke situaties (zoals verblijfskaarten die zijn afgegeven aan familieleden die het verblijfsrecht behouden op grond van artikel 12 of 13 van Richtlijn 2004/38/EG).

Voorbeelden:

M. is een mobiele EU-werknemer. Zijn echtgenote Y., die geen EU-onderdaan is, wenst zich bij hem te voegen in het gastland. Y. hoeft geen bewijs te overleggen dat haar EU-echtgenoot over toereikende bestaansmiddelen voor hen beiden beschikt.

T. is een niet-EU-burger die getrouwd is met J., een mobiele EU-werknemer. T. dient een aanvraag voor een verblijfskaart in als echtgenote van een mobiele EU-werknemer. T. legt bewijs over van het werk van haar echtgenoot, maar T. hoeft geen bewijs te overleggen dat zij werkt of dat zij een verzekering heeft die de ziektekosten volledig dekt.

R. is een niet-EU-burger die getrouwd is met W., een gepensioneerde EU-burger met toereikende bestaansmiddelen. Hoewel moet worden aangetoond dat R. beschikt over toereikende bestaansmiddelen en een verzekering die de ziektekosten volledig dekt, hoeft hij geen bewijs te overleggen inzake zijn inreisvisum.

L., die geen EU-onderdaan is, is de vader van M., een mobiele EU-werknemer. L. vraagt een verblijfskaart aan, waarbij hij documenten overlegt waaruit de financiële afhankelijkheid van zijn dochter M. blijkt. L. hoeft geen bewijs te overleggen dat hij en zijn dochter in hun land van herkomst bij elkaar inwoonden, en hij hoeft evenmin aan te tonen dat zijn dochter hem moet bijstaan vanwege zijn gezondheidstoestand.

De lidstaten kunnen uitsluitend verlangen dat de documenten worden vertaald, notarieel bekrachtigd of gelegaliseerd wanneer de betrokken nationale autoriteit de taal waarin het specifieke document is gesteld niet kan begrijpen of wanneer er twijfel bestaat met betrekking tot de echtheid van het document (bijvoorbeeld met betrekking tot de instantie van afgifte of de juistheid van de gegevens in een document). Zie voor nadere informatie punt 2.2.4 – Supporting documents to attest the family relationship with the EU citizen.

7.2   Behandelingstermijnen voor de afgifte van verblijfskaarten

Familieleden die geen EU-onderdaan zijn, kunnen een verblijfskaart aanvragen zodra zij aankomen in het gastland, indien zij voornemens zijn langer dan drie maanden in het gastland te blijven.

De verblijfskaart moet overeenkomstig artikel 10, lid 1, worden afgegeven binnen zes maanden na de indiening van de aanvraag.

Dit vereiste is van bijzonder belang aangezien verblijfskaarten de uitoefening van het verblijfsrecht door familieleden die geen EU-onderdaan zijn en hun integratie in het gastland vergemakkelijken. Het bezit van een geldige verblijfskaart ontheft de houder ervan van de verplichting om een visum te verkrijgen om het grondgebied van de lidstaten te betreden (207). Deze kaarten kunnen het in de praktijk ook gemakkelijker maken voor niet-EU-burgers om hun recht op arbeid in het gastland zoals erkend in artikel 23 uit te oefenen. Het is dan ook belangrijke dat nationale autoriteiten die kaarten binnen de door de richtlijn voorgeschreven termijnen afgeven.

Het begrip “afgifte” betekent dat “de bevoegde nationale autoriteiten verplicht zijn om binnen de […] termijn van zes maanden [na de indiening van de aanvraag] de aanvraag te behandelen, een besluit te nemen en, als de aanvrager de voorwaarden vervult om het recht van verblijf op grond van [Richtlijn 2004/38/EG] te verkrijgen, hem zijn verblijfskaart te verstrekken”  (208).

De verplichting om de verblijfskaart af te geven binnen de dwingend voorgeschreven termijn van zes maanden “[houdt] noodzakelijkerwijs [in] dat een besluit wordt genomen en ter kennis van de betrokkene wordt gebracht vóór die termijn verstrijkt”  (209). “Dat geldt ook wanneer de bevoegde nationale autoriteiten de […] verblijfskaart […] weigeren”  (210) (zie punt 15 – Procedural safeguards (Articles 30 to 33 of Directive 2004/38/EC)). Gedurende die periode van zes maanden “kan door de bevoegde nationale autoriteiten [de procedure] immers zowel met een positief besluit als met een negatief besluit worden afgerond”  (211).

Tot slot heeft het Hof verduidelijkt dat het EU-recht uitsluit dat “nationale autoriteiten automatisch een nieuwe termijn van zes maanden krijgen nadat een eerste besluit, waarbij een verblijfskaart is geweigerd, door de rechter nietig is verklaard. Die autoriteiten zijn verplicht een nieuw besluit te nemen binnen een redelijke termijn, die de in artikel 10, lid 1, van Richtlijn 2004/38 gestelde termijn in geen geval kan overschrijden”  (212). Nadat een aanvankelijk besluit tot weigering van afgifte van een verblijfskaart door de rechter nietig is verklaard, moeten de bevoegde nationale autoriteiten dus een nieuwe beslissing over de aanvraag voor de verblijfskaart goedkeuren en dat binnen een redelijke termijn die in geen geval zes maanden overschrijdt.

Bovendien moet de verklaring dat de aanvraag om een verblijfskaart is ingediend overeenkomstig artikel 10, lid 1, onmiddellijk worden afgegeven.

Wanneer de nationale autoriteiten een afsprakensysteem hebben opgezet om een verblijfskaart aan te vragen, dient het beheer van dat systeem ervoor te zorgen dat die afspraken onverwijld beschikbaar zijn.

In sommige gevallen kan de termijn voor het afgeven van een verblijfskaart de geldigheid van het inreisvisum waarmee het familielid dat geen EU-onderdaan is het gastland is binnengekomen, overschrijden. In die gevallen, waarin het inreisvisum verloopt in afwachting van de afgifte van de verblijfskaart, hoeven familieleden die geen EU-onderdaan zijn niet terug te keren naar hun land van herkomst en hoeven zij geen nieuw inreisvisum aan te vragen. De duur van het verblijf voor familieleden die geen EU-onderdaan zijn, is immers niet onderworpen aan enige beperking in de tijd, zolang het familielid dat geen EU-onderdaan is en de EU-burger die dit familielid vergezelt of vervoegt aan de relevante verblijfsvoorwaarden voldoen.

Familieleden die geen EU-onderdaan zijn, kunnen niet worden verwijderd na het verlopen van hun visum (213).

Om de problemen te verhelpen waarmee de familieleden die geen EU-onderdaan zijn bij de behandeling van hun verblijfsaanvraag kunnen worden geconfronteerd, geniet het de aanbeveling het recht op verblijf en arbeid van het familielid dat geen EU-onderdaan is gedurende de behandeling van diens aanvraag voor een verblijfskaart uitdrukkelijk te erkennen in de verklaring dat een aanvraag is ingediend of in enig ander document.

Daarnaast kunnen familieleden die geen EU-onderdaan zijn bij de behandeling van hun aanvraag voor een verblijfskaart praktische problemen ervaren tijdens het reizen (in het bijzonder bij de terugkeer naar het gastland waar zij nu verblijven), aangezien zij — bij gebrek aan de verblijfskaart — nog niet zullen zijn vrijgesteld van de visumvereisten bij inreis en hun inreisvisum mogelijk is verlopen. Hun reizen buiten het gastland en terugkeer naar dat gastland moeten worden vergemakkelijkt, in het bijzonder wanneer de verblijfskaart nog niet is afgegeven door vertragingen bij de lidstaat van afgifte en (zij het niet uitsluitend) in noodsituaties (bv. om de begrafenis van een naast familielid bij te wonen). Wanneer een document nodig is voor de terugkeer, moet de betrokkene dat waar mogelijk vóór vertrek uit het gastland kunnen verkrijgen. Hoe dan ook moeten alle faciliteiten worden geboden voor het aanvragen van een nieuw visum (zie punt 3.3 – Visa rules).

Een verblijfskaart heeft alleen een declaratoire en bewijstechnische waarde (zie punt 12.3 – Nature and effects of residence documents (Article 25 of Directive 2004/38/EC)). Het staaft het verblijfsrecht en is geen voorwaarde voor andere rechten die het familielid geniet.

8   Behoud van het recht van verblijf door familieleden in geval van overlijden of vertrek van de EU-burger en in geval van scheiding, ontbinding of nietigverklaring van het huwelijk of beëindiging van geregistreerd partnerschap (artikelen 12 en 13 van Richtlijn 2004/38/EG)

De artikelen 12 en 13 zijn gericht op de eerbiediging van het familieleven en de menselijke waardigheid van familieleden door ervoor te zorgen dat familieleden die al op het grondgebied van het gastland verblijven, hun verblijfsrecht in sommige gevallen op uitsluitend persoonlijke basis behouden. Daar zijn desalniettemin enige voorwaarden aan verbonden.

8.1   Situaties die het recht geven op het mogelijke behoud van het verblijfsrecht

Artikel 12 bestrijkt situaties waarin er niet langer een EU-burger is van wie het recht kan worden afgeleid (omdat de EU-burger is overleden of het gastland heeft verlaten).

Artikel 13 betreft situaties waarin de familieband (huwelijk of geregistreerd partnerschap) tussen de EU-burger en het familielid verdwijnt. Wat partnerschappen betreft, is in artikel 13 alleen sprake van “geregistreerde” partnerschappen.

Familieleden die een verblijfsrecht hebben gekregen op grond van artikel 3, lid 2, punt b), als duurzame partner van een EU-burger, kunnen geen beroep doen op artikel 13 (214). Op basis van artikel 37 van Richtlijn 2004/38/EG hebben de lidstaten evenwel de mogelijkheid om de bepalingen van artikel 13 uit te breiden naar situaties waarin noch een huwelijk noch een geregistreerd partnerschap is gesloten, in het bijzonder in geval van huiselijk geweld (een verblijfsrecht dat wordt verleend op basis van gunstigere bepalingen zal echter niet worden geacht te zijn verleend op grond van Richtlijn 2004/38/EG (215)).

Wanneer de EU-burger het gastland heeft verlaten, kunnen alleen familieleden die EU-burgers zijn en onder artikel 12, lid 3, vallen een verblijfsrecht behouden.

8.2   Behouden recht

In situaties die onder de artikelen 12 en 13 vallen, behouden familieleden hun rechten op persoonlijke basis (216); het is met andere woorden geen verblijfsrecht dat is afgeleid van de EU-burger.

8.3   Voorwaarden om het verblijfsrecht te behouden

Er gelden geen voorwaarden indien de familieleden vóór of bij de gebeurtenis (overlijden of vertrek van de EU-burger, scheiding …) een duurzaam verblijfsrecht hebben verkregen.

In gevallen die onder artikel 12, lid 3, vallen, gelden er geen voorwaarden voor kinderen die onderwijs volgen of voor de ouder die daadwerkelijk de voogdij heeft over de kinderen: zij zijn niet onderworpen aan de voorwaarde van toereikende bestaansmiddelen en een verzekering die de ziektekosten volledig dekt (217). Dit geldt tot hun studie voltooid is (218).

Op de overige situaties zijn voorwaarden van toepassing.

Voordat zij het duurzame verblijfsrecht verwerven, moeten familieleden die EU-burgers zijn en onder een van de in artikel 12 en artikel 13 bedoelde situaties vallen, voldoen aan de voorwaarden in artikel 7, lid 1, van Richtlijn 2004/38/EG.

Familieleden die geen EU-burgers zijn en onder een van de in artikel 12 en artikel 13 bedoelde situaties vallen, moeten eveneens aan de voorwaarden in artikel 7, lid 1, punt a), b) of d), van Richtlijn 2004/38/EG voldoen of moeten lid zijn van de reeds in het gastland gevormde familie van een persoon die aan deze voorwaarden voldoet. Voor niet-EU-burgers stelt het feit dat zij aan de voorwaarden van artikel 7, lid 1, punt c), voldoen (personen die aan een particuliere dan wel openbare instelling zijn ingeschreven voor studiedoeleinden) hen niet in staat om een verblijfsrecht te behouden.

In Richtlijn 2004/38/EG is niet verduidelijkt op welk ogenblik aan deze voorwaarden moet zijn voldaan. Het doel van de artikelen 12 en 13 van Richtlijn 2004/38/EG is evenwel te voorzien in wettelijke waarborgen voor familieleden in geval van overlijden of vertrek van de EU-burger, respectievelijk in geval van scheiding, ontbinding of nietigverklaring van het huwelijk of van beëindiging van het geregistreerde partnerschap (219). Volgens de vaste rechtspraak van het Hof mogen de bepalingen inzake het behoud van het verblijfsrecht derhalve niet worden toegepast op een manier die zou indruisen tegen dat doel (220). De bepalingen moeten daarentegen aldus worden toegepast dat zij hun nuttige werking niet verliezen.

Daarnaast gelden specifieke voorwaarden voor familieleden die geen EU-burger zijn, naargelang van de gebeurtenis die tot het verlies van het afgeleide verblijfsrecht heeft geleid (artikel 12, lid 2, eerste alinea, en artikel 13, lid 2, punten a), b), c) en d)). Deze voorwaarden houden verband met de duur van het verblijf in de lidstaat, de duur van het huwelijk, de band met de kinderen of “bijzonder schrijnende situaties”.

Voorbeelden:

Z. is een onderdaan van lidstaat A. Hij werkt en verblijft al drie jaar in lidstaat B. Zijn echtgenote, M., is een niet-EU-burger. Zij heeft de afgelopen drie jaar met Z. in lidstaat B verbleven. Z. overlijdt en M. erft een grote som geld. Zij wordt vervolgens geacht over toereikende bestaansmiddelen te beschikken en heeft ook een verzekering die de ziektekosten volledig dekt. M. heeft het recht in lidstaat B te verblijven op grond van artikel 12, lid 2. Na nog eens twee jaar, wanneer zij een duurzaam verblijfsrecht verwerft, is haar verblijfsrecht niet langer onderworpen aan enige voorwaarde.

P. is een onderdaan van lidstaat A. Hij werkt en verblijft al drie jaar in lidstaat B. Zijn echtgenote, M., is een niet-EU-burger. Zij heeft de afgelopen drie jaar in lidstaat B verbleven als echtgenote van P. Zij werkt. P. verhuist terug naar lidstaat A zonder M. M. behoudt geen verblijfsrecht op grond van Richtlijn 2004/38/EG omdat zij een echtgenote is die geen EU-burger is en het vertrek van de EU-burger niet tot behoud van het verblijfsrecht op grond van artikel 12 van Richtlijn 2004/38/EG leidt.

In omstandigheden die onder artikel 13, lid 2, punt a), van Richtlijn 2004/38/EG vallen, te weten wanneer het huwelijk minstens drie jaar heeft geduurd, waarvan één jaar in het gastland, vereist het behoud van het verblijfsrecht van het familielid dat geen EU-onderdaan is na een scheiding dat de EU-burger in het gastland blijft tot de scheidingsprocedure wordt ingeleid (221).

Wanneer een niet-EU-burger het slachtoffer is geweest van huiselijk geweld door zijn of haar echtgenoot die EU-burger is, kan de niet-EU-burger zich evenwel op het behoud van zijn verblijfsrecht uit hoofde van artikel 13, lid 2, punt c), beroepen voor zover de procedure tot scheiding binnen een redelijke termijn na het vertrek van de EU-burger uit het gastland wordt ingeleid (222).

Voorbeelden:

C. is een onderdaan van lidstaat A. Zij was al twee jaar getrouwd met D. (niet-EU-burger) en verbleef even lang in lidstaat B op het ogenblik dat zij de procedure tot scheiding inleidde. D. behoudt geen verblijfsrecht in lidstaat B op grond van Richtlijn 2004/38/EG omdat het huwelijk geen drie jaar heeft geduurd.

K. is een onderdaan van lidstaat A. Hij werkt en verblijft al twee jaar in lidstaat B. Zijn geregistreerde partner, N., is een niet-EU-burger. Gedurende deze twee jaar, heeft N. als geregistreerde partner van K. in lidstaat B verbleven en gewerkt. Tijdens hun geregistreerd partnerschap werd zij het slachtoffer van huiselijk geweld door K. K. verlaat lidstaat B en verhuist zonder N. terug naar lidstaat A. Twee maanden na het vertrek van K. leidt N. de procedure in om het geregistreerde partnerschap te beëindigen. N. werkt nog steeds in lidstaat B. N. behoudt het verblijfsrecht in lidstaat B in het kader van Richtlijn 2004/38/EG op grond van artikel 13, lid 2, punt c).

9   Duurzaam verblijf (artikelen 16 en 21 van Richtlijn 2004/38/EG)

Overeenkomstig artikel 16, lid 1, van Richtlijn 2004/38/EG hebben EU-burgers die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal in het gastland hebben verbleven daar een duurzaam verblijfsrecht. Dit recht is niet onderhevig aan de voorwaarden van hoofdstuk III van Richtlijn 2004/38/EG inzake het recht van verblijf. Volgens artikel 16, lid 2, geldt dit recht ook voor familieleden die geen EU-onderdaan zijn en die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal in het gastland hebben gewoond.

Overeenkomstig artikel 17 van de richtlijn kan het duurzaam verblijfsrecht in erg specifieke omstandigheden na een ononderbroken periode van minder dan vijf jaar worden verworven (223).

Het duurzame verblijfsrecht wordt van rechtswege verkregen. Dat betekent dat EU-burgers en familieleden die geen EU-onderdaan zijn het verwerven wanneer zij aan de relevante inhoudelijke voorwaarden voldoen (224). De duurzame verblijfsdocumenten zijn declaratoir en doen geen rechten ontstaan (225).

9.1   Het vereiste van een legaal verblijf

In de regel is een legaal verblijf in het gastland gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar vereist om een duurzaam verblijfsrecht te verwerven.

Onder legaal verblijf wordt verstaan verblijf volgens de voorwaarden van Richtlijn 2004/38/EG  (226) en de voorlopers daarvan  (227) . In dat verband zij gewezen op drie punten:

verblijf dat strookt met de aan Richtlijn 2004/38/EG voorafgaande instrumenten telt niet mee voor het verkrijgen van het duurzame verblijfsrecht wanneer niet eveneens aan de voorwaarden van Richtlijn 2004/38/EG is voldaan (228).

een periode van verblijf die op de grondslag van andere EU-bepalingen (zoals die van Verordening (EU) nr. 492/2011) of op de grondslag van het recht van het gastland is vervuld, telt niet mee voor het verkrijgen van het duurzame verblijfsrecht indien niet is voldaan aan de voorwaarden van Richtlijn 2004/38/EG (229).

in geval van toetreding van een nieuwe lidstaat tot de EU geldt dat indien de toetredingsakte geen overgangsbepaling bevat die de toepassing van de EU-voorschriften inzake het vrije verkeer van personen beperkt, perioden van verblijf in een gastland van onderdanen van de nieuwe lidstaat vóór de toetreding moeten worden meegerekend met het oog op de verkrijging van het duurzame verblijfsrecht, voor zover die perioden in overeenstemming met de voorwaarden van Richtlijn 2004/38/EG zijn vervuld (230).

Hoe dan ook is een wijziging van de status (bijvoorbeeld van student naar werknemer) niet van invloed op het ononderbroken karakter van het legale verblijf en dus op de verwerving van het duurzame verblijfsrecht, zolang het verblijf voldoet aan de voorwaarden van Richtlijn 2004/38/EG (zie punt 5 – Right of residence of more than 3 months for EU citizens and administrative formalities (Articles 7, 8, 14 and 22 of Directive 2004/38/EC)).

Bovendien maakt het bezit van een geldig verblijfsdocument het verblijf niet legaal met het oog op het verkrijgen van het duurzame verblijfsrecht (231) (zie punt 12.3 – Nature and effects of residence documents (Article 25 of Directive 2004/38/EC)).

Tot slot zij erop gewezen dat zodra een EU-burger het duurzame verblijfsrecht verwerft, de voorwaarden van artikel 7, lid 1, punten a) tot en met c), niet langer van toepassing zijn op de EU-burger, noch op diens familieleden, met inbegrip van de primaire verzorger van een mobiele minderjarige EU-burger die zelf geen EU-onderdaan is (232).

9.2   Berekening van de ononderbroken periode van vijf jaar legaal verblijf

De periode van verblijf die recht geeft op duurzaam verblijf, hoeft niet onmiddellijk vooraf te gaan aan het moment waarop aanspraak wordt gemaakt op duurzaam verblijfsrecht (233). Perioden van ononderbroken legaal verblijf verlenen het recht van duurzaam verblijf “vanaf het moment waarop deze zijn vervuld”  (234).

De perioden van verblijf die in aanmerking worden genomen voor de verwerving van een duurzaam verblijfsrecht zijn de perioden die voldoen aan de voorwaarden van Richtlijn 2004/38/EG, in het bijzonder artikel 7, artikel 12, lid 2, en artikel 13, lid 2, daarvan. Meerdere opeenvolgende korten verblijfsperioden die zijn voltooid op grond van artikel 6 van Richtlijn 2004/38/EG tellen hiervoor niet mee, ook niet wanneer zij worden samengeteld (235).

EU-burgers en hun familieleden kunnen gedurende enige tijd afwezig zijn uit het gastland zonder het ononderbroken karakter van hun verblijf in die lidstaat te doorbreken. Overeenkomstig artikel 16, lid 3, van Richtlijn 2004/38/EG wordt het ononderbroken karakter van het verblijf niet aangetast door de volgende tijdelijke afwezigheden:

(een of meer) afwezigheden van niet meer dan zes maanden per jaar in het totaal,

(een of meer) afwezigheden van langere duur voor de vervulling van militaire verplichtingen,

één afwezigheid van ten hoogste twaalf achtereenvolgende maanden om belangrijke redenen, zoals (NB: de lijst is niet limitatief): a. zwangerschap en bevalling; b. ernstige ziekte; c. studie of beroepsopleiding; of d. uitzending om werkzaamheden te verrichten in het buitenland.

Voor de eerste twee gevallen hoeven de afwezigheden niet opeenvolgend te zijn. Meerdere perioden van niet-opeenvolgende afwezigheden moeten worden gecumuleerd.

Het tijdsbestek voor de afwezigheid van zes maanden moet worden berekend per jaar verblijf, waarbij elk jaar begint op de verjaardag van de datum waarop de persoon zich in het gastland heeft gevestigd overeenkomstig de voorwaarden voor verblijf van Richtlijn 2004/38/EG (236) (zie punt 9.1 – The legal residence requirement). EU-burgers en hun familieleden mogen derhalve tijdelijk afwezig zijn gedurende maximaal zes maanden in totaal per jaar voorafgaand aan de verwerving van het duurzame verblijfsrecht. Perioden van ononderbroken legaal verblijf verlenen het recht van duurzaam verblijf “vanaf het moment waarop deze zijn vervuld”  (237).

Het ononderbroken karakter van het verblijf wordt verbroken door een verwijderingsbesluit dat rechtmatig tegen de betrokkene is uitgevoerd (het verblijfsrecht als zodanig is in wezen beëindigd door een verwijderingsbesluit dat naar behoren tegen de betrokkene is uitgevoerd).

Perioden die in de gevangenis zijn doorgebracht voordat het duurzame verblijfsrecht is verkregen, draaien de klok terug, wat wil zeggen dat er een nieuwe periode van vijf jaar ononderbroken verblijf moet worden opgebouwd (238).

9.3   Verlies van het duurzame verblijfsrecht

Volgens artikel 16, lid 4, is het zo dat wanneer het duurzame verblijfsrecht eenmaal is verkregen, het slechts kan worden verloren door een afwezigheid van meer dan twee achtereenvolgende jaren uit het gastland.

Elke fysieke aanwezigheid op het grondgebied van het gastland gedurende een periode van twee achtereenvolgende jaren volstaat om het verlies van het duurzame verblijf te voorkomen, zelfs als de aanwezigheid maar een paar dagen bedraagt (239). Die situatie (waarbij een persoon die een verblijfsrecht heeft verworven een paar dagen per jaar in het gastland doorbrengt en niet meer dan twee achtereenvolgende jaren afwezig is geweest) moet worden onderscheiden van de situatie waarin er aanwijzingen bestaan dat een dergelijke persoon misbruik van zijn rechten heeft gemaakt (240).

9.4   Bewijsstukken

Om te beoordelen of een duurzaam verblijfsrecht is verkregen, mogen de lidstaten het volgende controleren:

het ononderbroken karakter van het verblijf;

de duur van het verblijf;

of het verblijf als “legaal” kan worden beschouwd (zie punt 9.1 – The legal residence requirement).

In de meeste gevallen zal het bewijs van legaal verblijf bewijs van ononderbroken verblijf omvatten. In artikel 21 van Richtlijn 2004/38/EG is verduidelijkt dat “het ononderbroken karakter van het verblijf [kan] worden aangetoond met alle in het gastland gebruikelijke bewijsmiddelen”.

Voorbeelden:

L., een EU-burger, heeft de afgelopen vijf jaar ononderbroken in lidstaat A verbleven. Zij legt bewijs over dat aantoont dat zij een verzekering had die de ziektekosten volledig dekt en bankafschriften waaruit blijkt dat zij gedurende haar verblijf over toereikende bestaansmiddelen beschikte. Er kan niet van haar worden verlangd dat zij aantoont dat zij heeft gewerkt of dat zij werk zal vinden of over toereikende bestaansmiddelen zal blijven beschikken in de periode na het verwerven van haar duurzaam verblijfsrecht.

N., een EU-burger, legt voldoende bewijs over dat hij gedurende zijn vijfjarige verblijf in het gastland werknemer was. Er kan niet van hem worden verlangd dat hij bewijs overlegt dat hij gedurende zijn verblijf een verzekering had die de ziektekosten volledig dekt.

L., een EU-burger, is het gastland binnengekomen als student. In het tweede en derde jaar van haar studie werkte zij ook in een winkel. Nadat zij haar studie voltooide, is zij een bedrijf gestart. Het feit dat zij documenten overlegt waaruit verschillende statussen blijken en dat sommige van deze documenten aangeven dat er sprake was van overlapping tussen haar status van student en die van werknemer, is niet van invloed op de beoordeling van haar aanvraag, aangezien de autoriteiten vooral moeten kijken naar het ononderbroken karakter en de rechtmatigheid van haar verblijf.

G., die geen EU-burger is, verbleef gedurende vijf jaar in lidstaat B met zijn echtgenoot L., een mobiele EU-werknemer. Als familielid van een mobiele EU-werknemer kan de niet-EU-burger niet worden gevraagd om aan te tonen dat hij gedurende zijn vijfjarige verblijf heeft gewerkt.

T., een EU-burger, heeft sinds 2014 ononderbroken als mobiele EU-werknemer in lidstaat A verbleven. Haar echtgenoot L., die geen EU-onderdaan is, woont sinds 2016 samen met haar in lidstaat A, maar heeft nooit gewerkt in lidstaat A. L. kan zijn duurzaam verblijfsrecht verwerven vanaf 2021.

9.5   Behandelingstermijnen

Overeenkomstig artikel 19, lid 2, van de richtlijn moeten de lidstaten het document ter staving van duurzaam verblijf voor EU-burgers “zo spoedig mogelijk” na de aanvraag verstrekken.

Indien het document ter staving van duurzaam verblijf niet ter plekke kan worden afgegeven bij indiening van de aanvraag en de bewijsstukken, moet dit binnen een paar dagen gebeuren (bijvoorbeeld na 7/10 dagen). Bij een lopend onderzoek bij vermoedens van misbruik of fraude kan de afgifte worden uitgesteld, met inachtneming van het doeltreffendheidsbeginsel en het streven naar voortvarendheid dat in richtlijn 2004/38 besloten ligt (241).

Voor familieleden die geen EU-onderdaan zijn, bedraagt de termijn voor de afgifte van een duurzame verblijfskaart op grond van artikel 20, lid 2, van Richtlijn 2004/38/EG zes maanden na de indiening van de aanvraag.

De rechtspraak van het Hof in verband met de in artikel 10 van Richtlijn 2004/38/EG vastgestelde behandelingstermijnen voor de afgifte van verblijfskaarten (zie punt 7.2 – Processing times for issuing residence cards) is relevant voor de afgifte van duurzame verblijfskaarten.

Zoals nader toegelicht in punt 12.3 – Nature and effects of residence documents (Article 25 of Directive 2004/38/EC) doen de documenten ter staving van duurzaam verblijf en duurzame verblijfskaarten geen rechten ontstaan maar dienen zij om het bestaan van rechten in het kader van het EU-recht inzake vrij verkeer te staven.

10   Recht op arbeid (artikel 23 van Richtlijn 2004/38/EG)

Overeenkomstig artikel 23 van de richtlijn hebben de familieleden van een EU-burger die in een lidstaat verblijfsrecht genieten, ongeacht hun nationaliteit het recht aldaar een activiteit als werknemer of zelfstandige uit te oefenen. Dit recht geldt voor familieleden zoals gedefinieerd in artikel 2, lid 2, van Richtlijn 2004/38/EG en voor “familieleden in verruimde betekenis” zoals gedefinieerd in artikel 3, lid 2, van Richtlijn 2004/38/EG.

In deze context geldt het recht op arbeid in het gastland ook voor familieleden die ten laste komen van EU-burgers, die een verblijfsrecht kunnen blijven genieten zelfs wanneer zij niet langer ten laste zijn (242).

Het recht op arbeid van familieleden mag niet afhankelijk worden gesteld van het bezit van een geldig visum, een geldige verblijfskaart of duurzame verblijfskaart of een verklaring dat een aanvraag om een verblijfskaart voor familieleden is ingediend. De reden daarvoor is dat voor het doen gelden van rechten elk passend bewijsmiddel is toegelaten. Deze documenten doen geen rechten ontstaan maar dienen louter om het bestaan te staven van rechten die rechtstreeks aan het EU-recht worden ontleend (243).

11   Recht op gelijke behandeling (artikel 24 van Richtlijn 2004/38/EG)

Volgens het Hof “[verbiedt] het beginsel van non-discriminatie niet alleen rechtstreekse discriminatie op grond van nationaliteit […], maar ook alle vormen van indirecte discriminatie die door toepassing van andere onderscheidingscriteria in feite tot hetzelfde resultaat leiden”  (244). Rechtstreekse discriminatie op grond van nationaliteit kan niet worden gerechtvaardigd tenzij uitdrukkelijk vastgesteld in het EU-recht. “[I]ndirecte discriminatie op grond van nationaliteit kan enkel gerechtvaardigd zijn indien zij is gebaseerd op objectieve overwegingen die losstaan van de nationaliteit van de betrokken personen en evenredig zijn aan het legitieme doel van het nationale recht”  (245).

Artikel 24 van Richtlijn 2004/38/EG concretiseert het in artikel 18 VWEU vastgelegde beginsel van non-discriminatie op grond van nationaliteit ten aanzien van EU-burgers die hun recht van vrij verkeer uitoefenen en verblijven op het grondgebied van de lidstaten (246), alsmede in het kader van artikel 21, lid 2, van het Handvest van de grondrechten.

Overeenkomstig artikel 24, lid 1, van Richtlijn 2004/38/EG geniet iedere EU-burger die op basis van Richtlijn 2004/38/EG op het grondgebied van een gastland verblijft, binnen het toepassingsgebied van de Verdragen dezelfde behandeling als de onderdanen van dat gastland (247). Dit recht geldt ook voor familieleden die geen EU-onderdaan zijn en die verblijfsrecht of duurzaam verblijfsrecht genieten uit hoofde van Richtlijn 2004/38/EG.

Het in artikel 24, lid 1, van Richtlijn 2004/38/EG vastgelegde beginsel van non-discriminatie is echter alleen van toepassing op personen die in het gastland verblijven overeenkomstig de verblijfsvoorwaarden in Richtlijn 2004/38/EG, en is dus afhankelijk van de naleving van die voorwaarden.

Daarnaast gelden er waarborgen om gastlanden te beschermen tegen een onredelijke financiële belasting. In die zin laat artikel 24, lid 2, specifieke afwijkingen van het beginsel van gelijke behandeling toe. Het laat toe dat het gastland:

a)

geen recht op sociale bijstand toekent aan EU-burgers gedurende de eerste drie maanden van verblijf of, voor werkzoekenden, gedurende de in artikel 14, lid 4, punt b), van Richtlijn 2004/38/EG bedoelde langere periode. Deze afwijking geldt echter niet voor EU-burgers die werknemer of zelfstandige zijn en voor hun familieleden (zie de punten 11.1 – Entitlement to equal access to social assistance: content and conditions en 11.2 – Relationship between Article 24 of Directive 2004/38/EC and Regulation (EU) No 492/2011).

Deze afwijking geldt enkel ten aanzien van “sociale bijstand” en niet voor andere soorten voordelen, in het bijzonder socialezekerheidsuitkeringen. Wanneer kinderbijslag los van de individuele behoeften van de begunstigde wordt toegekend en niet bedoeld is als waarborg van diens bestaansmiddelen maar wel om de gezinslasten te bestrijden, valt deze niet onder het begrip “sociale bijstand” in de zin van Richtlijn 2004/38/EG. Dit geldt met name voor kinderbijslag die automatisch wordt toegekend aan gezinnen die aan bepaalde objectieve criteria voldoen betreffende met name hun omvang, inkomen en vermogen, los van elke individuele en discretionaire beoordeling van de persoonlijke behoeften (248). Dergelijke uitkeringen kunnen evenwel zijn onderworpen aan andere voorwaarden, in het bijzonder het criterium van de legale gewone verblijfplaats (zie punt 11.3 – Relationship between Article 24 of Directive 2004/38/EC and Regulation (EC) No 883/2004 on the coordination of social security systems);

b)

vóór de verwerving van het duurzame verblijfsrecht geen steun voor levensonderhoud toekent voor studies (in de vorm van een studiebeurs of -lening), inclusief beroepsopleiding, aan EU-burgers die economisch niet-actief zijn, student zijn of werkzoekend zijn (met inbegrip van werkzoekenden die nog niet in het gastland hebben gewerkt of wanneer de EU-burger een werkzoekende is die na daar te hebben gewerkt niet langer werknemer is in het gastland) en hun familieleden.

11.1   Recht op gelijke toegang tot sociale bijstand: inhoud en voorwaarden

11.1.1   Inhoud van sociale bijstand

Bijstandsuitkeringen zijn doorgaans uitkeringen die een lidstaat geeft aan personen die niet over voldoende bestaansmiddelen beschikken om in hun basisbehoeften te voorzien. Het Hof heeft geoordeeld dat sociale bijstand moet worden uitgelegd als “alle van overheidswege ingevoerde bijstandsstelsels, ongeacht of het om het nationale, regionale of lokale niveau gaat, waarop een beroep wordt gedaan door een persoon die niet beschikt over inkomsten die volstaan om in zijn eigen onderhoud en dat van zijn gezin te voorzien en die daardoor tijdens zijn verblijf ten laste van de sociale bijstand van de gastlidstaat dreigt te komen waardoor het totale bedrag van de door deze staat toekenbare steun zou kunnen worden beïnvloed”  (249). Sociale bijstand moet evenwel worden gedefinieerd onder verwijzing naar het doel dat met de uitkering wordt nagestreefd, en niet aan de hand van formele criteria. Uitkeringen van financiële aard, die bestemd zijn de toegang tot de arbeidsmarkt te vergemakkelijken, kunnen niet als sociale bijstand worden beschouwd (250). Wanneer een uitkering verschillende functies vervult, valt zij onder de definitie van sociale bijstand indien de hoofdfunctie van de betrokken uitkering bestaat in het dekken van de eerste levensbehoeften die noodzakelijk zijn om een menswaardig bestaan te leiden (251).

Zo kan, afhankelijk van de overheersende functie, die van geval tot geval moet worden beoordeeld, het volgende als “sociale bijstand” worden beschouwd:

een uitkering voor levensonderhoud die valt onder een stelsel van sociale bescherming dat wordt gefinancierd met belastinggeld en waarvan de toekenning afhankelijk is gesteld van een inkomstenvoorwaarde en die tot doel heeft andere sociale uitkeringen te vervangen, zoals de uitkering voor werkzoekenden, de inkomensafhankelijke uitkering voor werk en steun, inkomenssteun, belastingkrediet voor werkzame personen, belastingkrediet voor kinderen en de uitkering voor huisvesting (252);

een huurtoeslag voor personen die op de korte termijn huisvesting nodig hebben en die in een particuliere huurwoning wonen en de huur niet met hun eigen middelen kunnen betalen.

11.1.2   Categorieën van personen die hetzelfde recht op sociale bijstand krijgen als onderdanen van het gastland

Gelijke behandeling als een onderdaan van het gastland op grond van artikel 24, lid 1, kan alleen worden ingeroepen wanneer het verblijf van de EU-burger in het gastland voldoet aan de voorwaarden van Richtlijn 2004/38/EG (253).

Dat betekent dat de volgende categorieën van personen recht hebben op dezelfde sociale bijstand als onderdanen van het gastland:

EU-burgers die werknemer of zelfstandige zijn (of die deze status behouden (254)) en hun familieleden. Deze categorieën van personen hebben van bij het begin van hun verblijf recht op gelijke behandeling (255).

EU-burgers die een duurzaam verblijfsrecht hebben verworven in het gastland en hun familieleden.

Voorbeeld:

Y. is een EU-burger die getrouwd is met een mobiele EU-werknemer. Y. heeft zijn baan verloren en is niet langer werknemer. Hij heeft sociale bijstand aangevraagd. Het gastland kan niet weigeren hem sociale bijstand te verlenen op grond dat hij een economisch niet-actieve EU-burger is en niet over toereikende bestaansmiddelen beschikt. Als echtgenoot van een EU-werknemer heeft hij recht op dezelfde sociale bijstand als onderdanen van het gastland.

M. is een mobiele EU-werknemer en heeft een echtgenoot van hetzelfde geslacht. Het stel heeft een zoon. De werknemer heeft recht op dezelfde sociale bijstand voor zijn familieleden als onderdanen van het gastland, zelfs als de wetgeving van het gastland dit ouderschap en/of het huwelijk niet erkent.

Hoewel economisch niet-actieve EU-burgers niet uitdrukkelijk zijn uitgesloten van gelijke behandeling inzake sociale bijstand, kan hun recht op gelijke behandeling op dat gebied in de praktijk worden beperkt tot zij een duurzaam verblijfsrecht verwerven (zie onderstaand punt over de categorieën van personen aan wie de toegang tot dezelfde sociale bijstand als onderdanen van het gastland kan worden geweigerd).

11.1.3   Categorieën van personen aan wie de toegang tot dezelfde sociale bijstand als onderdanen van het gastland kan worden geweigerd

Gedurende de eerste drie maanden van het verblijf in het gastland mag EU-werknemers die geen werknemer, zelfstandige, persoon die de status van werknemer of zelfstandige behoudt of een familielid van deze personen zijn, de toegang tot sociale bijstand worden ontzegd, zonder een individuele beoordeling te verrichten van de situatie van die persoon (256).

Voor de daaropvolgende periode van verblijf van maximaal vijf jaar kan het gastland weigeren om sociale bijstand te verlenen aan economisch niet-actieve EU-burgers en EU-studenten die niet voldoen aan het vereiste over toereikende bestaansmiddelen voor zichzelf en voor hun familieleden te beschikken en dus niet in het gastland verblijven overeenkomstig Richtlijn 2004/38/EG (artikel 7, lid 1, punten b) en c)) (257). Dat betekent dat het in de praktijk weinig waarschijnlijk is dat economisch niet-actieve EU-burgers in aanmerking komen voor bijstandsuitkeringen, aangezien zij, om het recht op verblijf te kunnen verwerven, aan de nationale autoriteiten hebben moeten aantonen over voldoende middelen te beschikken, die evenveel of meer bedragen dan de inkomensgrens waaronder bijstand wordt toegekend. In dergelijke omstandigheden moet “voor elke belanghebbende een concreet onderzoek van zijn economische situatie worden verricht, zonder rekening te houden met de aangevraagde sociale bijstand, teneinde te beoordelen of hij voldoet aan de in artikel 7, lid 1, [punt b)], van Richtlijn 2004/38 gestelde voorwaarde dat hij over voldoende bestaansmiddelen beschikt, en of hij zich in het gastland dus kan beroepen op het beginsel van non-discriminatie van artikel 24, lid 1, van deze richtlijn […]”  (258).

Voor werkzoekenden en voormalige werknemers die hun status van werknemer zijn verloren (waarbij a) de EU-burger een werkzoekende is die nog niet in het gastland heeft gewerkt of b) de EU-burger een werkzoekende is die voorheen werknemer was maar niet langer werknemer is in het gastland (zie punt 5.1.2 – Retention of worker or self-employed status)), mogen de bevoegde autoriteiten weigeren om sociale bijstand toe te kennen zonder een individuele beoordeling te verrichten van de situatie van de betrokkene (259). Zie voor nadere informatie over werkzoekenden punt 6 – Right of residence of jobseekers (Article 14(4)(b) of Directive 2004/38/EC) en deel II van de mededeling van de Commissie van 2010 “Het vrije verkeer van werknemers opnieuw garanderen: rechten en belangrijkste ontwikkelingen”.

Deze uitsluitingen moeten ervoor zorgen dat de socialezekerheidsstelsels in de gastlanden niet onredelijk worden belast.

Wanneer artikel 24 van Richtlijn 2004/38/EG niet van toepassing is omdat de EU-burger niet overeenkomstig Richtlijn 2004/38/EG maar wel op grond van het nationale recht op het grondgebied van het gastland verblijft, mogen de bevoegde nationale autoriteiten een verzoek om sociale bijstand slechts afwijzen nadat zij zich ervan hebben vergewist dat deze weigering de mobiele EU-burger niet blootstelt aan een concreet en reëel risico op schending van diens grondrechten, zoals verankerd in het Handvest van de grondrechten (260).

Voorbeelden:

M. is een onderdaan van lidstaat A. Zij is naar lidstaat B verhuisd om een baan te zoeken. De bevoegde autoriteiten van lidstaat B kunnen weigeren om sociale bijstand te verlenen aan M.

T. is een onderdaan van lidstaat A. Hij verhuisde naar lidstaat B, waar hij gedurende een bepaalde periode heeft gewerkt. Hij is zijn baan kwijtgeraakt maar behoudt zijn status van werknemer (zie punt 5.1.2 – Retention of worker or self-employed status). Hij heeft sociale bijstand aangevraagd. T. heeft het recht sociale bijstand te ontvangen op dezelfde basis als wanneer hij een onderdaan van lidstaat B zou zijn.

R. is een onderdaan van lidstaat A. Zij is naar lidstaat B verhuisd, waar zij als zelfstandige werkt. R. heeft het recht sociale bijstand te ontvangen op dezelfde basis als wanneer zij een onderdaan van lidstaat B zou zijn.

11.2   Verband tussen artikel 24 van Richtlijn 2004/38/EG en Verordening (EU) nr. 492/2011

In Verordening (EU) nr. 492/2011 zijn de rechten uiteengezet die van toepassing zijn op mobiele EU-werknemers en hun familieleden. Volgens de rechtspraak van het Hof (261) kunnen zelfstandige EU-burgers die onder artikel 49 VWEU vallen, de rechten uit hoofde van Verordening (EU) nr. 492/2011 genieten die van overeenkomstige toepassing zijn.

Met betrekking tot de wisselwerking tussen artikel 24 van Richtlijn 2004/38/EG en Verordening (EU) nr. 492/2011 moeten twee zaken worden opgemerkt.

Ten eerste genieten mobiele EU-werknemers en hun familieleden specifieke, onafhankelijke rechten op grond van Verordening (EU) nr. 492/2011 (262). Aan die rechten kan geen afbreuk worden gedaan door artikel 24, lid 2, van Richtlijn 2004/38/EG. Zo kunnen de afwijkingen waarin is voorzien in artikel 24, lid 2, bijvoorbeeld niet worden gebruikt tegen personen die een verblijfsrecht hebben en die toegang hebben tot sociale bijstand als primaire verzorgers van kinderen die onderwijs volgen in het kader van artikel 10 van Verordening (EU) nr. 492/2011 (263).

Ten tweede komen de “familieleden” die onder Verordening (EU) nr. 492/2011 vallen overeen met de “familieleden” die onder Richtlijn 2004/38/EG vallen (264). Dit betekent dat de familieleden van werknemers en zelfstandigen profiteren van de toepassing van de bepalingen van Richtlijn 2004/38/EG maar ook van de toepassing van de bepalingen van Verordening (EU) nr. 492/2011 betreffende gelijke behandeling. Deze familieleden kunnen die verordening derhalve inroepen om aanspraak te maken op gelijke behandeling in het gastland met betrekking tot alle sociale en fiscale voordelen  (265). Enkele voorbeelden van dergelijke rechten zijn het recht op gelijke behandeling met betrekking tot beurzen die worden toegekend in het kader van een overeenkomst van het gastland op een gebied dat buiten de werkingssfeer van het VWEU valt (266), verlaging van de kosten van openbaar vervoer voor grote gezinnen (267) en het recht op sociale uitkeringen (268). Daarnaast moeten kinderen van een werknemer/zelfstandige volgens Verordening (EU) nr. 492/2011 eveneens een gelijke behandeling krijgen met betrekking tot de toelating tot onderwijs als het kind in de lidstaat verblijft waar de werknemer/zelfstandige werkt.

Voorbeeld:

Een echtgenoot van hetzelfde geslacht — die geen EU-onderdaan is — van een mobiele EU-burger die werknemer/zelfstandige is en onder artikel 2, lid 2, punt a), van Richtlijn 2004/38/EG valt  (269) heeft recht op dezelfde sociale en fiscale voordelen als onderdanen van het gastland, zelfs als huwelijken tussen personen van hetzelfde geslacht in de wetgeving van het gastland niet zijn erkend.

11.3   Verband tussen artikel 24 van Richtlijn 2004/38/EG en Verordening (EG) nr. 883/2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels

De rechten op sociale zekerheid van mobiele EU-burgers op EU-niveau zijn vastgelegd in de Verordeningen (EU) nr. 883/2004 (270)en 987/2009 (271) (hierna “de coördinatieverordeningen” genoemd).

In de coördinatieverordeningen zijn conflictregels vastgesteld om te bepalen welke nationale socialezekerheidswetgeving van toepassing is op een persoon in een grensoverschrijdende situatie (272). Het EU-recht op dit gebied voorziet in de coördinatie maar niet in de harmonisatie van de socialezekerheidsstelsels. Dat betekent dat elke lidstaat de bijzonderheden van het eigen socialezekerheidsstelsel zelf vaststelt (bijvoorbeeld welke uitkeringen moeten worden verstrekt, wie voor een uitkering in aanmerking komt, hoe de uitkeringen worden berekend en welke premies moeten worden afgedragen). De voorwaarden die recht geven op sociale uitkeringen variëren dus van lidstaat tot lidstaat.

Voorbeelden van socialezekerheidsuitkeringen zijn ouderdomspensioenen, pensioenen voor nabestaanden, uitkeringen voor arbeidsongeschiktheid, uitkeringen bij ziekte (met inbegrip van de gezondheidszorg), uitkeringen bij moeder- en vaderschap, werkloosheidsuitkeringen of gezinstoeslagen.

Volgens de coördinatieverordeningen vallen werknemers en zelfstandigen en hun familieleden onder het socialezekerheidsstelsel van de lidstaat waar hun activiteit als werknemer of zelfstandige wordt verricht (273). Zij vallen onder dezelfde voorwaarden als de eigen onderdanen.

Economisch niet-actieve EU-burgers zijn in beginsel onderworpen aan de socialezekerheidswetgeving van de lidstaat waarin zij verblijven. Om aanspraak te kunnen maken op uitkeringen die worden gecoördineerd in het kader van de coördinatieverordeningen, moeten zij voldoen aan de voorwaarden die zijn vastgesteld in de wetgeving van de lidstaat van verblijf. Er zij op gewezen dat het begrip “verblijf” niet hetzelfde is in Richtlijn 2004/38/EG en in de coördinatieverordeningen. In de zin van de verordeningen kan iemand maar één verblijfplaats hebben. Die komt overeen met de lidstaat waarin de betrokkene zijn normale woonplaats heeft en waar zich ook het gewone centrum van zijn belangen bevindt. In deze context moet in het bijzonder worden gelet op: de gezinssituatie van de betrokkene, de redenen waarom hij naar een ander land is gegaan, de duur en de bestendigheid van zijn verblijf, de vraag of hij eventueel een vaste werkkring heeft, alsmede de intentie van de betrokkene zoals die uit alle omstandigheden blijkt (274).

Personen die slechts tijdelijk naar een andere lidstaat verhuizen, blijven daarentegen hun normale verblijfplaats hebben in hun lidstaat van herkomst en vallen dus onder het socialezekerheidsstelsel van de lidstaat van herkomst (zo zijn studenten die tijdelijk van hun lidstaat van herkomst naar een andere lidstaat verhuizen om daar een studie te volgen gedekt in hun lidstaat van herkomst, niet in de lidstaat waar zij studeren).

Zie voor meer informatie over het bepalen van de normale verblijfplaats de praktische gids van de Commissie over de toepasselijke wetgeving in de Europese Unie (EU), de Europese Economische Ruimte (EER) en Zwitserland (deel III) (275).

Bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende uitkeringen die zowel de kenmerken van sociale zekerheid als van sociale bijstand hebben, vallen onder de werkingssfeer van zowel Verordening (EG) nr. 883/2004 (276) als Richtlijn 2004/38/EG (277). Dat betekent dat het gastland de toegang tot dergelijke uitkeringen mag weigeren aan economisch niet-actieve EU-burgers die niet voldoen aan het vereiste van artikel 7, lid 1, punt b), van de richtlijn over toereikende bestaansmiddelen te beschikken (zie punt 11.1 – Entitlement to equal access to social assistance: content and conditions(278).

Het begrip “familielid” wordt niet geharmoniseerd bij Verordening (EG) nr. 883/2004. Bij de toepassing van de verordening passen de nationale autoriteiten evenwel het EU-recht toe in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest van de grondrechten. Zij moeten zich dan ook houden aan artikel 21, lid 1, van het Handvest van de grondrechten (dat in het bijzonder betrekking heeft op non-discriminatie op grond van seksuele gerichtheid), artikel 24 van het Handvest van de grondrechten (belang van het kind) en het Verdrag inzake de rechten van het kind (279). Dat betekent dat de definitie van “familieleden” die door elke lidstaat wordt gehanteerd, niet tot discriminatie op grond van seksuele gerichtheid mag leiden. Een mobiel stel van hetzelfde geslacht kan dus geen toegang tot een socialezekerheidsuitkering (bv. een overlevingspensioen) worden geweigerd op de grond dat hun familieband niet wordt erkend door de wetgeving van de bevoegde lidstaat (280). In dezelfde zin kan kinderen van een stel van hetzelfde geslacht geen toegang tot een socialezekerheidsuitkering (bv. aansluiting bij het openbare zorgverzekeringsstelsel) worden geweigerd op de grond dat dit ouderschap niet wordt erkend door de wetgeving van de bevoegde lidstaat. De verplichte erkenning van de familieband in de context van het vrije verkeer volstaat. De familieband hoeft niet te zijn erkend in de nationale wetgeving van de lidstaat.

11.4   Recht op gelijke toegang tot gezondheidszorg: inhoud en voorwaarden

“[D]oor [het gastland] gefinancierde gezondheidszorgprestaties, die zonder enige individuele en discretionaire beoordeling van de persoonlijke behoeften worden toegekend aan personen die behoren tot de in de nationale wetgeving omschreven categorieën begunstigden, [zijn] “prestaties bij ziekte” ” die binnen de werkingssfeer van Verordening (EG) nr. 883/2004 vallen (281).

Zoals hierboven toegelicht vallen werknemers en zelfstandigen en hun familieleden onder het socialezekerheidsstelsel van de lidstaat waar hun activiteit als werknemer of zelfstandige wordt verricht (282). Indien een werknemer of zelfstandige die EU-onderdaan is en diens familieleden in een andere lidstaat verblijven dan die waar de betrokkene werkt, hebben zij op hun verblijfplaats toegang tot gezondheidszorg onder dezelfde voorwaarden als onderdanen van de lidstaat van verblijf, ten behoeve van de lidstaat van arbeid, op grond van het formulier PD S1 (283).

Studenten die tijdelijk in een andere lidstaat studeren hebben het recht op eventuele noodzakelijke medische behandelingen in het gastland op basis van de Europese ziekteverzekeringskaart (EHIC) (284).

Gepensioneerden die in het buitenland met pensioen gaan, blijven gedekt door de openbare gezondheidszorg van de lidstaat die hun pensioen uitbetaalt. Zij hebben ook recht op toegang tot gezondheidszorg in de lidstaat van verblijf onder dezelfde voorwaarden als personen die in die lidstaat zijn verzekerd, ten behoeve van de lidstaat die hun pensioen uitbetaalt, op grond van het PD S1 (285).

Andere economisch niet-actieve EU-burgers die naar een andere lidstaat verhuizen en gedurende meer dan drie maanden hun recht van verblijf uitoefenen op grond van artikel 7, lid 1, punt b, van Richtlijn 2004/38/EG hebben het recht te zijn aangesloten bij openbare zorgverzekeringsstelsel van het gastland. Dit recht vloeit meer in het bijzonder voort uit artikel 11, lid 3, punt e), van Verordening (EG) nr. 883/2004, dat onder meer tot doel heeft “te beletten dat personen die binnen de werkingssfeer ervan vallen geen socialezekerheidsbescherming genieten wegens het ontbreken van een toepasselijke wettelijke regeling”  (286). Het gastland kan evenwel bepalen dat de toegang tot het openbare zorgverzekeringsstelsel, voordat deze personen een duurzaam verblijfsrecht verkrijgen, niet kosteloos is om te voorkomen dat economisch niet-actieve EU-burgers een onredelijke belasting vormen voor dat land (zie punt 5.2.2 – Comprehensive sickness insurance(287). Zodra zij een duurzaam verblijfsrecht hebben verworven, kan deze voorwaarde niet langer aan hen worden opgelegd (zie punt 9 - Permanent residence (Articles 16 to 21 of Directive 2004/38/EC)).

Personen die tijdelijk in een andere lidstaat verblijven dat die waar zij zijn verzekerd (bv. vakantie, zakenreis, studie) hebben recht op eventuele noodzakelijke medische behandelingen op basis van de EHIC (288).

Naast Verordening (EG) nr. 883/2004 kunnen personen ook in het kader van Richtlijn 2011/24/EU betreffende de toepassing van de rechten van patiënten bij grensoverschrijdende gezondheidszorg toegang krijgen tot gezondheidszorg in een andere EU-land dan dat waar zij verblijven, en worden terugbetaald voor zorg in het buitenland (289). Terwijl Verordening (EG) nr. 883/2004 betrekking heeft op toegang tot gezondheidszorg die door openbare of gecontracteerde zorgaanbieders wordt verstrekt, heeft Richtlijn 2011/24/EU betrekking op alle zorgaanbieders in de EU (private en publieke), ongeacht hun verhouding met de openbare gezondheidszorg. In dat kader bevat Richtlijn 2011/24/EU de voorwaarden waaronder een patiënt naar een ander EU-land kan reizen om er medische zorg en terugbetaling te verkrijgen. Het gaat daarbij om kosten van gezondheidszorg en het voorschrijven en afleveren van geneesmiddelen en medische hulpmiddelen, voor een bedrag dat de behandeling in het land van verblijf zou hebben gekost.

12   Verblijfsdocumenten (artikelen 8, 10, 19, 20 en 25 van Richtlijn 2004/38/EG)

12.1   Aan EU-burgers afgegeven verklaringen van inschrijving en documenten ter staving van duurzaam verblijf (artikelen 8 en 19 van Richtlijn 2004/38/EG en artikel 6 van Verordening 2019/1157): model, minimaal te vermelden informatie en geldigheidsduur

In artikel 8, lid 1, van Richtlijn 2004/38/EG is bepaald dat lidstaten voor verblijven van meer dan drie maanden EU-burgers de verplichting kunnen opleggen om zich bij de bevoegde autoriteiten te laten inschrijven. Het staat dus aan elke lidstaat om te beslissen om deze verplichting al dan niet op te leggen aan mobiele EU-burgers (zie punt 5 – Right of residence of more than 3 months for EU citizens and administrative formalities (Articles 7, 8, 14 and 22 of Directive 2004/38/EC)).

Hoewel het model van verklaringen van inschrijving en documenten ter staving van duurzaam verblijf voor EU-burgers niet geharmoniseerd is, is in Verordening (EU) 2019/1157, die van toepassing is met ingang van 2 augustus 2021, vastgesteld welke informatie minimaal moet zijn aangegeven op zulke documenten. Het gaat bijvoorbeeld om de titel van het document in de officiële talen of talen van de betrokken lidstaat, in ten minste één andere officiële taal van de EU-instellingen, en een duidelijke vermelding dat het document is afgegeven aan een EU-burger in overeenstemming met Richtlijn 2004/38/EG. Het staat de lidstaten evenwel vrij om het model te kiezen waarin deze documenten worden afgegeven.

Hoewel in de richtlijn niets is vermeld over de geldigheidsduur van verklaringen van inschrijving en documenten ter staving van duurzaam verblijf voor EU-burgers, is er gelet op de soortgelijke functie van dergelijke documenten geen reden waarom de geldigheidsduur ervan niet op zijn minst dezelfde zou zijn als die van de overeenkomstige documenten die worden afgegeven aan familieleden van EU-burgers die zelf geen EU-onderdaan zijn. Verklaringen van inschrijving als bedoeld in artikel 8, lid 2, van Richtlijn 2004/38/EG moeten dienovereenkomstig vanaf de datum van afgifte ten minste vijf jaar geldig zijn. Het document ter staving van duurzaam verblijf als bedoeld in artikel 19, lid 1, van Richtlijn 2004/38/EG moet vanaf de datum van afgifte ten minste tien jaar geldig zijn.

Voorts mag de geldigheidsduur van deze documenten in geen geval worden gekoppeld aan die van de EHIC of aan andere voorwaarden, zoals de duur van de studie of de arbeidsovereenkomst.

12.2   Verblijfskaarten en duurzame verblijfskaarten die worden afgegeven aan familieleden die geen EU-onderdaan zijn (artikelen 10 en 20 van Richtlijn 2004/38/EG en artikelen 7 en 8 van Verordening 2019/1157): model en geldigheidsduur

In Verordening (EU) 2019/1157 is voorzien in geharmoniseerde modellen voor verblijfskaarten en duurzame verblijfskaarten die worden afgegeven aan familieleden van EU-burgers die zelf geen EU-onderdaan zijn. Sinds 2 augustus 2021 zijn de lidstaten verplicht bij de afgifte van dergelijke verblijfskaarten en duurzame verblijfskaarten hetzelfde uniforme model te gebruiken als voor verblijfstitels. Zij dragen de titel “Verblijfskaart” of “Duurzame verblijfskaart” en de gestandaardiseerde code “Familielid EU art. 10 Richtlijn 2004/38/EG” of “Familielid EU art. 20 Richtlijn 2004/38/EG”  (290).

Verblijfskaarten en duurzame verblijfskaarten die uiterlijk op 2 augustus 2021 zijn afgegeven, hoeven geen specifiek model te volgen. Voor deze kaarten is in Verordening (EU) 2019/1157 voorzien in een geleidelijke afschaffing (291). Dit betekent dat er gedurende een aantal jaren verschillende modellen van verblijfskaarten of kaarten voor duurzaam verblijf in omloop zullen zijn (die welke worden afgegeven op grond van Verordening (EU) 2019/1157 en die welke vóór 2 augustus 2021 werden afgegeven zonder een specifiek model). Hoe dan ook moeten kaarten die zijn afgegeven na 2 augustus 2021 en nog niet volledig voldoen aan het uniforme model door de overige lidstaten worden aanvaard tot zij verlopen. Als zij evenwel niet voldoen aan de in Verordening (EU) 2019/1157 vastgelegde minimumbeveiligingsnormen, loopt hun geldigheidsduur af op 3 augustus 2023 of op 3 augustus 2026, naargelang van het veiligheidsniveau.

Het in Verordening (EU) 2019/1157 beschreven geharmoniseerde model moet ook worden gebruikt met betrekking tot verblijfskaarten die worden afgegeven aan i) de familieleden van terugkerende onderdanen die zelf geen EU-onderdaan zijn (zie punt 18 – Right of residence of the family members of returning nationals) en ii) de primaire verzorgers van minderjarige EU-burgers die zelf geen EU-onderdaan zijn (zie punt 2.2.2.5 – Primary carers of minor EU citizens). De reden daarvoor is dat Richtlijn 2004/38/EG (en dus ook artikel 10 daarvan) op hen van overeenkomstige toepassing is. Evenzo moet het geharmoniseerde model dat in Verordening (EU) 2019/1157 is vastgelegd, worden gebruikt voor verblijfskaarten die worden afgegeven aan de familieleden van personen met een dubbele nationaliteit die zelf geen EU-onderdaan zijn, op wie Richtlijn 2004/38/EG van overeenkomstige toepassing is (zie punt 2.1.4 – Dual nationals). In al deze gevallen moeten de lidstaten de gestandaardiseerde codes gebruiken die zijn opgenomen in artikel 7, lid 2, van Verordening (EU) 2019/1157.

Aangezien Richtlijn 2004/38/EG niet rechtstreeks van toepassing is, noch van overeenkomstige toepassing is, kunnen de lidstaten het in Verordening (EU) 2019/1157 vastgestelde geharmoniseerde model echter niet gebruiken voor de verblijfsdocumenten van:

begunstigden van het arrest Ruiz Zambrano (zie punt 19 – Ruiz Zambrano case law);

familieleden die een verblijfsrecht afleiden onder verwijzing naar de arresten Carpenter en S en G (zie punt 2.1.3 – Frontier workers, cross-border self-employed persons and cross-border service providers).

In dergelijke gevallen moeten de lidstaten verblijfstitels afgeven op grond van Verordening (EG) nr. 1030/2002.

Er zij op gewezen dat verblijfsdocumenten die op grond van nationale wetgeving zijn afgegeven in een louter interne situatie (gezinshereniging met onderdanen van de lidstaat van afgifte die het recht van vrij verkeer niet hebben uitgeoefend) niet relevant zijn voor begunstigden van de regels inzake vrij verkeer. De lidstaten moeten deze verblijfsdocumenten dienovereenkomstig afgeven op grond van Verordening (EG) nr. 1030/2002. Wanneer het verblijfsdocument wordt afgegeven door een lidstaat die deel uitmaakt van het Schengengebied (292), verlenen verblijfsdocumenten die zijn afgegeven op grond van Verordening (EG) nr. 1030/2002 een ontheffing van de visumplicht in lidstaten die deel uitmaken van het Schengengebied.

De geldigheidsduur van de in artikel 10, lid 1, bedoelde verblijfskaart bedraagt vijf jaar vanaf de datum van afgifte of is gelijk aan de voorgenomen periode van verblijf van de EU-burger indien deze minder dan vijf jaar bedraagt. In dat verband blijft een minimumduur van vijf jaar de algemene regel. Wanneer de “voorgenomen periode van verblijf” in een specifiek geval relevant is, moet deze in ruime zin worden opgevat als de periode waarin de EU-burgers voornemens zijn in het gastland te wonen en er hun leven te plannen.

De duurzame verblijfskaart waarin is voorzien in artikel 20, lid 1, is tien jaar geldig vanaf de datum van afgifte.

12.3   Aard en effecten van verblijfsdocumenten (artikel 25 van Richtlijn 2004/38/EG)

EU-burgers en hun familieleden genieten alle rechten waarin Richtlijn 2004/38/EG voorziet of die rechtstreeks gebaseerd zijn op artikel 21 VWEU van rechtswege als zij aan alle materiële voorwaarden voor verblijf voldoen. Verblijfsdocumenten zijn declaratoir van aard (293) en doen dus geen rechten ontstaan, maar dienen om het bestaan van rechten in het kader van het EU-recht inzake het vrije verkeer te staven. Naleving van administratieve procedures of het bezit van een verblijfsdocument zijn dus geen voorwaarde voor het legale verblijf overeenkomstig het EU-recht inzake het van vrij verkeer van EU-burgers en hun familieleden (294).

De afgifte door een lidstaat van een verblijfsdocument overeenkomstig Richtlijn 2004/38/EG vormt evenwel een formele vaststelling van de feitelijke en juridische situatie van de betrokkene in het licht van Richtlijn 2004/38/EG op het ogenblik van afgifte (295). Een door een lidstaat afgegeven (duurzame) verblijfskaart is dus afdoende bewijs dat de houder familielid is van een EU-burger (296).

Aangezien de situatie van een EU-burger of familielid kan veranderen nadat het verblijfsdocument is afgegeven, betekent het bezit van een verblijfsdocument op zichzelf voorts niet dat het verblijf van de houder noodzakelijkerwijs in overeenstemming is met het EU-recht (297). Wat van belang is, is of de betrokken EU-burger of het betrokken familielid op een bepaald tijdstip aan de materiële voorwaarden voor verblijf in het kader van het EU-recht inzake het vrije verkeer van EU-burgers en hun familieleden voldoet.

Gelet op de declaratoire aard van verblijfsdocumenten is in artikel 25 bepaald dat het bezit van een verblijfsdocument in geen geval als voorwaarde kan worden vooropgesteld voor de uitoefening van een recht of het vervullen van een administratieve formaliteit. Volgens artikel 25 is voor het doen gelden van rechten (bv. hulp vragen bij openbare arbeidsbemiddelingsbureaus, aansluiting bij het openbare zorgverzekeringsstelsel) elk ander bewijsmiddel toegelaten. In dat verband kunnen met name, maar niet alleen, de in artikel 8, lid 2, en artikel 10, lid 2, opgesomde documenten relevant zijn.

12.4   Meerdere verblijfs-/immigratiestatussen van familieleden die geen EU-onderdaan zijn

Voor zover dit niet uitdrukkelijk is uitgesloten in het EU-recht, kunnen familieleden van EU-burgers die zelf geen EU-onderdaan zijn en die een afgeleid verblijfsrecht genieten op grond van Richtlijn 2004/38/EG en eveneens voldoen aan de voorwaarden voor verblijf op grond van instrumenten van het EU-recht inzake legale migratie eveneens rechten uitoefenen op grond van dergelijke andere instrumenten en dus tegelijkertijd meerdere statussen hebben (298).

Wanneer familieleden die geen EU-onderdaan zijn meerdere statussen hebben, moeten zij voor elke status één verblijfsdocument krijgen (bv. de verblijfskaart en, daarnaast, een Europese blauwe kaart (299) of een verblijfsvergunning voor lange duur (300)) zodat zij die verschillende statussen kunnen aantonen.

13   Beperkingen op het recht van vrij verkeer en verblijf om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid (artikelen 27, 28 en 29 van Richtlijn 2004/38/EG)

Dit hoofdstuk is gebaseerd op deel 3 van de mededeling van 1999 (301) over de voor burgers van de Unie geldende bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en verblijf die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid (de mededeling van 1999). In dit hoofdstuk wordt de mededeling van 1999 bijgewerkt in het licht van de rechtspraak van het Hof en wordt dieper ingegaan op een aantal kwesties die bij de uitvoering van Richtlijn 2004/38/EG naar voren zijn gekomen. Gelet op de lessen die zijn geleerd uit de COVID-19-pandemie, heeft punt 13.2 – Restrictions of the right to move and reside freely on grounds of public health evenwel voorrang op punt 3.1.3 van de mededeling van 1999.

Het vrij verkeer van personen is een van de grondslagen van de EU. Bijgevolg moeten de bepalingen op grond waarvan die vrijheid wordt verleend ruim worden uitgelegd, terwijl uitzonderingen op dat beginsel restrictief moeten worden uitgelegd (302). Het recht van vrij verkeer binnen de EU is echter niet onbegrensd en brengt voor degenen die er gebruik van maken verplichtingen met zich mee, waaronder de verplichting de wetgeving van het gastland in acht te nemen.

Hoofdstuk VI van Richtlijn 2004/38/EG stelt geen voorwaarde voor de verkrijging en het behoud van een inreis- en verblijfsrecht, maar biedt wel de mogelijkheid om in gerechtvaardigde gevallen de uitoefening van een rechtstreeks aan het Verdrag ontleend recht te beperken (303).

13.1   Beperkingen van het recht van vrij verkeer en verblijf om redenen van openbare orde of openbare veiligheid

13.1.1   Openbare orde en veiligheid

De lidstaten kunnen het vrij verkeer van EU-burgers beperken om redenen van openbare orde of openbare veiligheid. Hoofdstuk VI van Richtlijn 2004/38/EG is van toepassing op elke om redenen van openbare orde of openbare veiligheid genomen maatregel die een aantasting vormt van het recht van de onder Richtlijn 2004/38/EG vallende personen op vrije inreis en vrij verblijf in het gastland, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat (304).

De lidstaten blijven vrij om de eisen van openbare orde en openbare veiligheid af te stemmen op hun behoeften, die per lidstaat en per tijdsgewricht kunnen verschillen. Wanneer de lidstaten dat doen in het kader van Richtlijn 2004/38/EG, moeten zij die eisen echter restrictief opvatten (305).

Het is van cruciaal belang dat de lidstaten duidelijk omschrijven welke belangen van de samenleving worden beschermd, en een duidelijk onderscheid maken tussen openbare orde en openbare veiligheid. Het begrip openbare veiligheid mag niet zover worden opgerekt dat er maatregelen onder vallen die onder het begrip openbare orde zouden moeten vallen (306).

Onder openbare veiligheid wordt over het algemeen zowel de interne als de externe veiligheid (307) verstaan, in de zin van het behoud van de integriteit van het grondgebied van een lidstaat en van zijn instellingen. Onder openbare orde wordt over het algemeen verstaan de voorkoming van verstoring van de sociale orde (308).

Volgens de rechtspraak (309) van het Hof kunnen EU-burgers alleen worden verwijderd wegens een gedraging die in het gastland onder het strafrecht valt of ten aanzien waarvan andere op bestrijding ervan gerichte reële en effectieve maatregelen zijn genomen.

Het nalaten van de registratieformaliteiten is op zichzelf niet te beschouwen als een gedrag waardoor de openbare orde en veiligheid worden bedreigd, en kan op zich geen maatregel tot uitwijzing van de betrokkene rechtvaardigen (310).

EU-burgers kunnen artikel 27 van Richtlijn 2004/38/EG inroepen tegen hun lidstaat van herkomst als die lidstaat beperkingen oplegt aan hun recht het grondgebied van die lidstaat te verlaten (311).

13.1.2   Persoonlijk gedrag en bedreiging

Beperkende maatregelen mogen slechts in individuele gevallen worden genomen wanneer het persoonlijke gedrag van een persoon een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt, die een fundamenteel belang van de samenleving van het gastland aantast (312). Beperkende maatregelen mogen dus niet uitsluitend worden gebaseerd op overwegingen ter bescherming van de openbare orde of de openbare veiligheid die door een andere lidstaat zijn aangevoerd (313). Dit sluit evenwel niet uit dat met dergelijke motieven rekening wordt gehouden in het kader van de beoordeling door de bevoegde nationale autoriteiten bij het nemen van de maatregel die de verkeersvrijheid beperkt (314).

Een besluit om het recht op verblijf of inreis in een lidstaat te weigeren op basis van andere regels dan het acquis inzake vrij verkeer (bv. weigering van de vluchtelingenstatus) kan niet automatisch tot de conclusie leiden dat de aanwezigheid van een persoon een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt, die een fundamenteel belang van de samenleving van het gastland aantast. Bij de afzonderlijke beoordeling van de werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging die moet worden verricht op grond van Richtlijn 2004/38/EG kan evenwel rekening worden gehouden met de vaststellingen in het voorgaande besluit en de daaraan ten grondslag liggende aspecten (315).

Het Gemeenschapsrecht sluit uit dat er beperkende maatregelen ter algemene preventie worden genomen (316). Beperkende maatregelen moeten zijn ingegeven door een daadwerkelijk gevaar en niet louter door een algemeen risico (317). Er kunnen naar aanleiding van een strafrechtelijke veroordeling niet automatisch beperkende maatregelen worden opgelegd, zonder dat rekening wordt gehouden met het persoonlijke gedrag van degene die zich aan het strafbare feit schuldig heeft gemaakt, of met het gevaar dat hij voor de openbare orde oplevert (318).

Daarnaast mag “[d]e wetgeving van de lidstaten […] geen bepaling bevatten die leidt tot een systematische en automatische koppeling tussen een strafrechtelijke veroordeling en een aansluitende verwijdering. Ook mogen de bevoegde nationale instanties een dergelijke beslissing niet automatisch nemen. Onder “automatisch” systeem wordt elke nationale bepaling verstaan waarvan de formulering voor de nationale instanties of de nationale rechter geen ruimte overlaat voor een eigen oordeel of voor het meewegen van individuele omstandigheden (319). Niets hoeft de lidstaten er echter van te weerhouden om bij een strafrechtelijke veroordeling een onderzoek in te stellen om na te gaan of er aanleiding is voor maatregelen uit hoofde van de openbare orde of de openbare veiligheid. Behalve dat de nationale rechter tegelijkertijd met een strafrechtelijke veroordeling ook een bevel tot verwijdering mag geven, kunnen de rechter of de administratieve autoriteiten ook in een later stadium nog verwijdering bevelen, hetzij tijdens de detentie van de betrokkene, hetzij bij zijn vrijlating uit de gevangenis”  (320).

Redenen die losstaan van het persoonlijke gedrag van de betrokkene mogen niet in aanmerking worden genomen. Automatische verwijdering is niet toegestaan op grond van Richtlijn 2004/38/EG (321).

De rechten van een persoon kunnen alleen worden beperkt wanneer diens persoonlijk gedrag een bedreiging vormt, d.w.z. wijst op gevaar voor ernstige verstoringen van de openbare orde of de openbare veiligheid.

Reeds uitgesproken strafrechtelijke veroordelingen doen slechts ter zake voor zover uit de omstandigheden die tot deze veroordeling hebben geleid, het bestaan blijkt van een persoonlijk gedrag dat een actuele bedreiging van de openbare orde vormt (322). De autoriteiten moeten hun besluit op een inschatting van het toekomstige gedrag van de betrokkene baseren. Bij deze beoordeling dient bijzonder belang te worden gehecht aan het aantal reeds uitgesproken veroordelingen en hun aard, waarbij met name het aantal gepleegde strafbare feiten en de ernst ervan in aanmerking moeten worden genomen. Voorts is het recidivegevaar van doorslaggevend belang, waarbij de vage mogelijkheid van recidive niet volstaat (323).

Voorbeelden:

A. en I. hebben een gevangenisstraf van twee jaar uitgezeten voor een roofoverval. De autoriteiten moeten beoordelen of het persoonlijke gedrag van beide vrienden een bedreiging vormt, d.w.z. of het gedrag een gevaar voor nieuwe ernstige verstoringen van de openbare orde oplevert.

Bij A. ging het om haar eerste veroordeling. Zij heeft zich in de gevangenis goed gedragen. Na haar vrijlating heeft zij werk gevonden. De autoriteiten kunnen in haar gedrag niets vinden dat een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt.

Bij I. daarentegen ging het reeds om zijn vierde veroordeling. Hij pleegde in de loop van de tijd steeds ernstiger misdrijven. Zijn gedrag in de gevangenis was verre van voorbeeldig en zijn beide verzoeken om voorwaardelijke vrijlating werden afgewezen. Minder dan twee weken na zijn vrijlating werd hij opnieuw aangehouden omdat hij een nieuwe overval aan het voorbereiden was. Volgens de autoriteiten vormt het gedrag van I. een bedreiging voor de openbare orde.

Het moet gaan om een actuele dreiging. Er kan rekening worden gehouden met vroeger gedrag wanneer er gevaar bestaat voor recidive (324). In het algemeen impliceert de vaststelling van een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving “dat bij de betrokken persoon een neiging bestaat om het gedrag dat die bedreiging vormt in de toekomst te handhaven”  (325). Een louter op vermoedens gebaseerde dreiging is geen werkelijke dreiging.

“Het kan [echter] ook zo zijn dat het enkele feit van het gedrag in het verleden voldoet aan de voorwaarden voor een dergelijke bedreiging”  (326). In dat verband kan het gedrag van een persoon dat ervan getuigt dat hij nog steeds een – uit eerdere misdrijven of gedragingen blijkende – houding aanneemt die de fundamentele waarden van de EU als de menselijke waardigheid en de mensenrechten aantast, op zich een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging opleveren voor een fundamenteel belang van de samenleving, zelfs als het weinig waarschijnlijk lijkt dat dergelijke misdrijven of gedragingen zich kunnen herhalen buiten de specifieke historische en maatschappelijke context (327).

Strafopschorting is een belangrijk element bij de inschatting van de dreiging. Daaruit blijkt immers dat van de betrokkene geen concreet gevaar meer uitgaat.

De dreiging moet bestaan op het ogenblik dat de beperkende maatregel door de nationale autoriteiten wordt genomen of door de rechter wordt getoetst (328).

De omstandigheid dat iemand op het moment waarop een verwijderingsbesluit wordt vastgesteld, gedetineerd is zonder uitzicht op invrijheidstelling in de nabije toekomst, sluit niet uit dat zijn of haar gedrag als een werkelijke en actuele bedreiging voor een fundamenteel belang van het gastland kan worden aangemerkt. De lidstaten kunnen een verwijderingsbesluit nemen ten aanzien van een gedetineerde (329).

Een bestaand lidmaatschap van een organisatie kan in aanmerking worden genomen wanneer de betrokkene deelneemt aan de activiteiten van de organisatie en zich identificeert met haar doel en strekking (330). Om de uit Richtlijn 2004/38/EG voortvloeiende rechten te kunnen beperken, is het niet nodig dat de lidstaten de activiteiten van een organisatie strafbaar stellen of verbieden, het volstaat dat er bestuurlijke maatregelen zijn genomen om de activiteiten van die organisatie tegen te gaan. Een vroeger lidmaatschap (331) van een organisatie kan in het algemeen geen actuele dreiging vormen.

Onder bepaalde omstandigheden kunnen veelvuldig gepleegde lichte feiten een bedreiging voor de openbare orde vormen, niettegenstaande het feit dat elk strafbaar feit op zich geen voldoende ernstige bedreiging in de hierboven bedoelde zin vormt. De nationale autoriteiten moeten aantonen dat het persoonlijke gedrag van de betrokkene een bedreiging voor de openbare orde vormt (332). Bij de beoordeling van het bestaan van een bedreiging van de openbare orde moeten de autoriteiten met name rekening houden met de volgende factoren:

de aard van de strafbare feiten;

het aantal strafbare feiten;

de veroorzaakte schade.

Het feit dat een persoon meermaals is veroordeeld, is op zich niet voldoende.

Het loutere bestaan van fiscale verplichtingen of een belastingschuld van een rechtspersoon die eigendom is van de betrokkene, zonder rekening te houden met het persoonlijke gedrag van die betrokkene, volstaat niet om als bedreiging te worden aangemerkt (333).

Een beperking die door een lidstaat is opgelegd aan een persoon tegen wie in het verleden een besluit is genomen tot uitsluiting van de vluchtelingenstatus omdat er ernstige redenen waren om aan te nemen dat de persoon een oorlogsmisdaad of een misdaad tegen de menselijkheid had begaan of zich schuldig had gemaakt aan daden die in strijd zijn met de doeleinden en beginselen van de Verenigde Naties, kan onder het begrip openbare orde of de openbare veiligheid in de zin van Richtlijn 2004/38/EG vallen (334).

13.1.3   Evenredigheidstoets

Wanneer de autoriteiten hebben vastgesteld dat het persoonlijke gedrag van de betrokkene een bedreiging vormt die voldoende ernstig is om een beperkende maatregel te rechtvaardigen, moeten zij met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel beslissen of de betrokkene de toegang tot het land kan worden ontzegd of het land kan worden uitgezet om redenen van openbare orde of openbare veiligheid.

De evenredigheidstoets is bedoeld om na te gaan of de beperkende maatregel geschikt is om het ermee beoogde doel te verwezenlijken en niet verder gaat dan nodig is voor het bereiken van dat doel (335).

Nationale autoriteiten moeten een analyse verrichten van de kenmerken van de desbetreffende algemene beperkende maatregel en op basis daarvan de intrinsieke evenredigheid van die maatregel beoordelen. Daartoe kan rekening worden gehouden met de volgende factoren (336):

Is de beperkende maatregel geschikt is om het ermee beoogde doel te verwezenlijken en gaat hij niet verder dan nodig is voor het bereiken van dat doel (bv. is een uitreisverbod geschikt om een schuld te dekken)?

Zijn er andere maatregelen voorhanden die even doeltreffend zouden zijn geweest om het doel te verwezenlijken zonder noodzakelijkerwijs het recht van vrij verkeer van de betrokkene te beperken (bv. mogelijkheden in het nationale recht om een schuld te dekken)?

Wat zijn de uitvoeringsmodaliteiten van de maatregel:

is de maatregel gekoppeld aan uitzonderingen?

is de maatregel gekoppeld aan een tijdsbeperking?

is de maatregel gekoppeld aan de mogelijkheid van periodieke herziening van de feitelijke en juridische omstandigheden waarop hij is gebaseerd?

Voorts moeten de bevoegde autoriteiten van het gastland “de bescherming van het betrokken fundamentele belang van de samenleving afwegen tegen de belangen van de betrokken persoon met betrekking tot de uitoefening van zijn recht van vrij verkeer en verblijf als burger van de Unie en zijn recht op eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven”  (337).

De nationale autoriteiten moeten identificeren welke beschermde belangen van de samenleving aan de orde zijn. Tegen de achtergrond van deze belangen moeten zij de kenmerken van de dreiging analyseren. Daarbij kan rekening worden gehouden met de volgende factoren:

omvang van het maatschappelijke gevaar dat voortvloeit uit de aanwezigheid van de betrokkene op het grondgebied van die lidstaat;

aard en ernst van de strafbare activiteiten, de frequentie ervan, het cumulatieve gevaar en de veroorzaakte schade;

de mate van betrokkenheid bij de criminele activiteiten;

of er sprake is van verzachtende omstandigheden;

de mogelijke sancties en straffen die zijn opgelegd en afgedwongen;

de tijd die is verstreken sinds de feiten zijn gepleegd;

het risico op recidive;

en het latere gedrag van de betrokkene (opmerking: er kan ook rekening worden gehouden met goed gedrag in de gevangenis en met een eventuele voorwaardelijke vrijlating).

Daarnaast moeten de nationale autoriteiten rekening houden met het risico dat de sociale herintegratie van de EU-burger in het gastland waar hij daadwerkelijk is geïntegreerd in gevaar wordt gebracht, aangezien dit in het belang van de Europese Unie in het algemeen is (338).

Er moet terdege rekening worden gehouden met de grondrechten en in het bijzonder het recht op eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven zoals opgenomen in artikel 7 van het Handvest van de grondrechten en artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (339).

De persoonlijke en gezinssituatie van de betrokkene moeten grondig worden onderzocht teneinde na te gaan of de voorgenomen maatregel geschikt is en niet verder gaat dan strikt nodig is om het nagestreefde doel te verwezenlijken, en of er minder strenge maatregelen mogelijk zijn om dat doel te bereiken. Daarbij moet rekening worden gehouden met de volgende factoren, die zijn opgenomen in een indicatieve lijst in artikel 28, lid 1 (340):

gevolgen van de verwijdering voor de economische, persoonlijke en gezinssituatie van de betrokkene (met inbegrip van de andere familieleden die het recht zouden hebben in het gastland te blijven);

in voorkomend geval, het belang van het kind voor wie de maatregel aanzienlijke gevolgen kan hebben (341);

de ernst van de moeilijkheden waarmee de echtgenoot/partner en de eventuele kinderen in het land van herkomst van de betrokkene zouden kunnen worden geconfronteerd;

sterkte van de bindingen (verwanten, bezoeken, talenkennis) — of het ontbreken van bindingen — met het land van herkomst en met het gastland (de betrokkene is bijvoorbeeld geboren in het gastland of heeft er van jongs af gewoond);

de duur van het verblijf in het gastland (de situatie van een toerist verschilt van die van iemand die vele jaren in het gastland heeft gewoond) en, in voorkomend geval, de legaliteit van het verblijf van de betrokkene in het gastland;

leeftijd en gezondheidstoestand.

Extra bescherming tegen verwijdering (artikel 28, leden 2 en 3, van Richtlijn 2004/38/EG)

Bij Richtlijn 2004/38/EG is een stelsel van bescherming tegen verwijderingsmaatregelen opgezet dat gebaseerd is op de mate van integratie van de betrokkene in het gastland.

In Richtlijn 2004/38/EG zijn dienovereenkomstig drie niveaus van bescherming tegen verwijdering vastgesteld: 1) basisbescherming, voor alle begunstigden van de richtlijn; 2) een intermediair beschermingsniveau, dat beschikbaar is wanneer de betrokkene een duurzaam verblijfsrecht heeft; en 3) een verhoogd beschermingsniveau, dat van toepassing is wanneer de betrokkene de laatste tien jaar in het gastland heeft gewoond.

Intermediair beschermingsniveau voor personen die een duurzaam verblijfsrecht hebben (artikel 28, lid 2):

EU-burgers en hun familieleden die een duurzaam verblijfsrecht hebben (zie punt 9 – Permanent residence (Articles 16 to 21 of Directive 2004/38/EC)) in het gastland kunnen alleen worden verwijderd om ernstige redenen van openbare orde of openbare veiligheid. Georganiseerde drugscriminaliteit valt bijvoorbeeld onder dit begrip (342).

Eventuele misdrijven die de verwijdering van een persoon die de laatste tien jaar in het gastland heeft verbleven (onderstaande categorie) rechtvaardigen, rechtvaardigen voorts ook de verwijdering van iemand met een duurzaam verblijfsrecht.

Een periode die in de gevangenis is doorgebracht in het gastland na de verkrijging van het duurzame verblijfsrecht doet geen afbreuk aan het duurzame verblijfsrecht (343).

Perioden die in de gevangenis zijn doorgebracht in het gastland vóór de verkrijging van het duurzame verblijfsrecht kunnen daarentegen niet in aanmerking worden genomen met het oog op duurzaam verblijf. Bovendien “doorbreken” zij het ononderbroken karakter van het legale verblijf. Na een gevangenisstraf moet de betrokkene dus een nieuwe periode van vijf jaar ononderbroken verblijf opbouwen om een recht van duurzaam verblijf te verkrijgen (zie punt 9 – Permanent residence (Articles 16 to 21 of Directive 2004/38/EC)  (344).

Verhoogd beschermingsniveau voor EU-burgers die de laatste tien jaar in het gastland hebben verbleven of die minderjarig zijn (artikel 28, lid 3):

EU-burgers die de laatste tien jaar in het gastland hebben verbleven en EU-kinderen kunnen alleen worden verwijderd om dwingende redenen van openbare veiligheid (niet openbare orde). Er moet een duidelijk onderscheid worden gemaakt tussen gewone, “ernstige” en “dwingende” redenen voor verwijdering.

Strafbare feiten als die welke zijn genoemd in artikel 83, lid 1, tweede alinea, VWEU (d.w.z. terrorisme, mensenhandel en seksuele uitbuiting, illegale drugshandel, illegale wapenhandel, het witwassen van geld, corruptie, de vervalsing van betaalmiddelen, computercriminaliteit en de georganiseerde criminaliteit) vormen een buitengewoon ernstige inbreuk op een fundamenteel belang van de samenleving, die een rechtstreekse bedreiging kan vormen voor de gemoedsrust en de fysieke veiligheid van de bevolking. Zij vallen dus onder het begrip “dwingende redenen van openbare veiligheid”, op grond waarvan een maatregel van verwijdering tegen de begunstigde van de bij artikel 28, lid 3, geboden verhoogde bescherming kan worden gerechtvaardigd, “op voorwaarde dat de wijze waarop dergelijke strafbare feiten zijn gepleegd, bijzonder ernstige kenmerken vertoont”  (345).

Om de verhoogde bescherming tegen verwijdering op grond van de laatste tien jaar verblijf te genieten, moet de verblijfsperiode van tien jaar “in beginsel ononderbroken […] zijn” en “door achteruittelling moet worden berekend vanaf de datum van het besluit tot verwijdering van de betrokkene”  (346).

Op de verhoogde bescherming tegen verwijdering op grond van tien jaar verblijf kan slechts aanspraak worden gemaakt door een EU-burger die een duurzaam verblijfsrecht heeft (347).

In de gevangenis doorgebrachte perioden doorbreken in beginsel het ononderbroken karakter van het verblijf dat nodig is om de bij artikel 28, lid 3, geboden verhoogde bescherming te genieten. Dergelijke in de gevangenis doorgebrachte perioden kunnen echter niet worden geacht de met het gastland opgebouwde integratiebanden automatisch te verbreken. Het staat aan de nationale autoriteiten om die banden vast te stellen (348). Daartoe moeten zij “een algehele beoordeling [maken] van de situatie van die persoon op het precieze moment waarop de vraag rijst of [de betrokkene] dient te worden verwijderd. In het kader van deze algehele beoordeling moet rekening worden gehouden met in de gevangenis doorgebrachte perioden, samen met alle andere factoren die in het individuele geval alle relevante aspecten vormen, met inbegrip, in voorkomend geval, van de omstandigheid dat de betrokken persoon in de tien jaar voorafgaand aan zijn gevangenisstraf in het gastland heeft verbleven”  (349).

Om te bepalen of afwezigheden uit de gastlidstaat gedurende de verblijfsperiode van tien jaar niet verhinderen dat een EU-burger in aanmerking komt voor de verhoogde bescherming, moeten de nationale autoriteiten een algehele beoordeling van de situatie van de betrokkene op het moment waarop de vraag rijst of hij dient te worden verwijderd, om na te gaan of door deze afwezigheden het centrum van de persoonlijke, beroeps-, bedrijfs- of familiebelangen van de betrokkene naar een ander land is verplaatst. Per geval moet rekening worden gehouden met alle relevante aspecten, met name de duur van alle afwezigheden, de gecumuleerde duur en de frequentie van deze afwezigheden, alsook de beweegredenen voor de afwezigheden (350).

13.1.4   Preventiemaatregelen

Aangezien het EU-recht geen regels bevat inzake de handhaving van besluiten tot verwijdering van EU-burgers en hun familieleden, staat het aan de lidstaten om nationale regels ter zake vast te stellen.

In de relevante nationale wetgeving kunnen de bepalingen van de terugkeerrichtlijn (351) worden gebruikt als grondslag om — met betrekking tot mobiele EU-burgers en hun familieleden tegen wie een besluit tot verwijdering om redenen van openbare orde of openbare veiligheid is uitgevaardigd — maatregelen vast te stellen om te voorkomen dat zij onderduiken binnen de termijn voor vrijwillig vertrek, alsook om bewaringsmaatregelen vast te stellen wanneer deze personen niet aan een verwijderingsbesluit hebben voldaan.

Aangezien de nationale bepalingen tot instelling van dergelijke preventiemaatregelen de uitoefening van het recht van vrij verkeer beperken voor mobiele EU-burgers en hun familieleden, moeten zij evenwel voldoen aan de volgende voorwaarden en moeten zij mogelijk dienovereenkomstig worden aangepast:

zij moeten voldoen aan de bepalingen van Richtlijn 2004/38/EG inzake beperkingen van het recht van vrij verkeer om redenen die verband houden met de openbare orde of de openbare veiligheid (in het bijzonder artikel 27);

zij moeten een legitiem doel nastreven, gebaseerd zijn op objectieve overwegingen en evenredig zijn; en

zij mogen niet minder gunstig zijn dan de nationale bepalingen tot omzetting van de terugkeerrichtlijn die gelden voor niet-EU-burgers  (352).

Met betrekking tot de bewaringsmaatregelen tegen mobiele EU-burgers en hun familieleden die geen gehoor hebben gegeven aan een verwijderingsbesluit dat om redenen van openbare orde of openbare veiligheid is vastgesteld, geldt meer in het bijzonder dat bij de beoordeling van de evenredigheid van de maximumtermijn voor bewaring die op hen van toepassing is, bijzondere aandacht moet worden geschonken aan het feit dat mobiele EU-burgers en hun familieleden niet in een situatie verkeren die vergelijkbaar is met die van niet-EU-burgers, in het bijzonder gelet op de faciliteiten die bestaan voor het organiseren van een verwijdering tussen lidstaten (353).

13.2   Beperkingen van het recht van vrij verkeer en verblijf om redenen van volksgezondheid

Zoals bepaald in artikel 27, lid 1, kunnen de lidstaten het vrij verkeer van EU-burgers beperken om redenen van volksgezondheid. Volgens artikel 29, lid 1, kunnen enkel potentieel epidemische ziekten zoals gedefinieerd in de relevante instrumenten van de Wereldgezondheidsorganisatie, en andere infectieziekten of besmettelijke parasitaire ziekten echter een beperking van vrijheid van verkeer rechtvaardigen, voor zover het gastland beschermende regelingen treft ten aanzien van de eigen onderdanen.

Het relevante WHO-instrument op dit moment is de Internationale Gezondheidsregeling (2005) (354). Daarin is bepaald dat de directeur-generaal van de WHO bepaalt of een gebeurtenis een noodsituatie op het gebied van de volksgezondheid van internationaal belang is en wanneer die noodsituatie is afgelopen. Op 30 januari 2020 heeft de WHO bijvoorbeeld een noodsituatie op het gebied van de volksgezondheid van internationaal belang uitgeroepen vanwege de mondiale uitbraak van ernstig acuut respiratoir syndroom coronavirus 2 (SARS-CoV-2), dat coronavirusziekte 2019 (COVID-19) veroorzaakt (355).

Daarnaast kan overeenkomstig Verordening (EU) 2022/2371inzake ernstige grensoverschrijdende gezondheidsbedreigingen een noodsituatie op het gebied van de volksgezondheid op Unieniveau worden erkend en uitgeroepen (356).

De leden 2 en 3 van artikel 29 bevatten specifieke voorschriften voor EU-burgers en familieleden die reeds in het gastland verblijven. Volgens lid 2 kunnen EU-burgers en familieleden die reeds meer dan drie maanden in het gastland verblijven niet langer worden verwijderd door de lidstaat van verblijf om redenen van volksgezondheid. Dit sluit ook uit dat het gastland de terugkeer weigert aan EU-burgers en hun familieleden die meer dan drie maanden op hun grondgebied hebben verbleven, aangezien het verbod in artikel 29, lid 2, anders zou worden omzeild. Overwegingen in verband met de evenredigheid en administratieve kostenefficiëntie zouden de lidstaten er gewoonlijk toe moeten brengen terugkeer naar hun grondgebied toe te laten ongeacht de duur van een eerder verblijf (357).

Volgens artikel 29, lid 3, kunnen EU-burgers en hun familieleden die minder dan drie maanden in het gastland hebben verbleven indien ernstige aanwijzingen hiertoe aanleiding geven aan een kosteloos medisch onderzoek worden onderworpen met het oog op het afgeven van een verklaring dat zij niet lijden aan de in artikel 29, lid 1, bedoelde ziekten. Een dergelijk onderzoek, dat erop gericht is te bepalen of het recht van verblijf moet worden geweigerd om redenen die verband houden met de volksgezondheid, moet kosteloos zijn en mag geen systematisch karakter dragen, aangezien dat het uitputtende karakter zou ondermijnen van de in de artikelen 8 en 10 opgenomen lijst van documenten die EU-burgers en hun familieleden moeten overleggen.

De bepalingen in artikel 29, leden 2 en 3, inzake individuele maatregelen die kunnen worden getroffen ten aanzien van personen die reeds in een lidstaat verblijven, moeten worden onderscheiden van uitzonderlijke algemene volksgezondheidsmaatregelen in het nationale recht waarbij de uitoefening van het recht van vrij verkeer in de EU wordt beperkt, zoals de maatregelen die tijdens de COVID-19-pandemie zijn getroffen (358). In die context kunnen de beperkingen op het vrije verkeer ook verschillende vormen aannemen, naargelang van de desbetreffende ziekte, bijvoorbeeld verplichtingen voor EU-burgers en hun familieleden om bewijs te overleggen van medische onderzoeken, een verplichting tot quarantaine na aankomst of het overleggen van traceringsformulieren voor passagiers of soortgelijke documenten vóór of na het reizen (359).

Dergelijke beperkingen moeten steeds beperkt zijn tot ziekten die binnen de werkingssfeer van artikel 29, lid 1, vallen — ziekten waarvoor de WHO een noodsituatie op het gebied van de volksgezondheid van internationaal belang heeft uitgeroepen — en moeten worden toegepast overeenkomstig de algemene beginselen van het EU-recht, met name de beginselen van evenredigheid en non-discriminatie. Eventuele getroffen maatregelen moeten derhalve strikt beperkt zijn in reikwijdte en tijdsduur (360) en mogen niet verder gaan dan wat strikt noodzakelijk is om de volksgezondheid te beschermen (361). Daartoe kan het nodig zijn om te voorzien in, bijvoorbeeld, specifieke vrijstellingen voor essentiële reizen, bijvoorbeeld van werknemers of zelfstandigen in kritieke beroepen (362) of van reizigers op doorreis, en in grensoverschrijdende regio’s (363). De evenredigheid van volksgezondheidsmaatregelen waarbij de uitoefening van het recht van vrij verkeer in de EU wordt beperkt, kan ook afhangen van de vraag of de betrokken lidstaat vergelijkbare volksgezondheidsmaatregelen treft op binnenlands niveau. Tot slot moeten de lidstaten duidelijke en alomvattende informatie verstrekken over eventuele algemene volksgezondheidsmaatregelen.

Bij het beoordelen of dergelijke maatregelen noodzakelijk zijn, moeten de lidstaten ook onderzoeken of het nagestreefde volksgezondheidsdoel niet kan worden bereikt via alternatieven die een minder verregaande aantasting meebrengen van het recht op vrij verkeer (364). In dat verband zullen de maatregelen en mogelijke alternatieven die kunnen worden toegepast noodzakelijkerwijs afhangen van de aard van de specifieke bedreiging voor de volksgezondheid. Zo waren test- of quarantaineverplichtingen in verband met reizen tijdens de COVID-19-pandemie gewoonlijk beschikbare maatregelen die een minder verregaande aantasting meebrachten dan een algemeen verbod op in- of uitreis (365). De evenredigheid van de getroffen maatregelen en het mogelijke ontstaan van minder beperkende maatregelen, bijvoorbeeld ten gevolge van nieuwe wetenschappelijke ontwikkelingen, moeten regelmatig opnieuw worden beoordeeld. Desalniettemin kunnen de lidstaten niet-ingezeten EU-burgers en hun familieleden als uiterste maatregel de toegang tot hun grondgebied weigeren om redenen die verband houden met de volksgezondheid. Over het algemeen moeten alle maatregelen die het recht van vrij verkeer in de EU beperken om redenen die verband houden met de volksgezondheid zo spoedig mogelijk worden opgeheven (366).

Met name tijdens een pandemie kunnen de lidstaten beperkingen van het vrije verkeer instellen ten gevolge van dezelfde ziekte die onder de werkingssfeer van artikel 29, lid 1, valt. In een dergelijke situatie kunnen gecoördineerde inspanningen op EU-niveau noodzakelijk worden om te vermijden dat unilaterale maatregelen, indien zij niet worden gecoördineerd, aanvullende praktische belemmeringen opleveren, zelfs als de maatregelen, individueel beoordeeld, in overeenstemming zijn met het EU-recht. Deze inspanningen kunnen de vorm aannemen van juridisch bindende instrumenten (367) of niet-bindende handelingen zoals aanbevelingen (368).

Samenvattend:

De enige ziekten die maatregelen rechtvaardigen die het vrije verkeer beperken, zijn:

a)

potentieel epidemische ziekten zoals gedefinieerd in de relevante instrumenten van de WHO;

b)

andere besmettelijke door infectie of parasieten teweeggebrachte ziekten, voor zover zij onder beschermende bepalingen ten aanzien van de onderdanen van het gastland vallen.

EU-burgers en familieleden die meer dan drie maanden in het gastland hebben verbleven

kunnen door de lidstaat van verblijf niet worden verwijderd op grond van de volksgezondheid;

kan de toegang bij terugkeer niet worden geweigerd door de lidstaat van verblijf.

EU-burgers en familieleden die minder dan drie maanden in het gastland hebben verbleven

kunnen, indien ernstige aanwijzingen hiertoe aanleiding geven, aan een medisch onderzoek worden onderworpen met het oog op het afgeven van een verklaring dat zij niet lijden aan de betrokken ziekte;

deze medische onderzoeken moeten kosteloos zijn en mogen geen systematisch karakter dragen;

mag de toegang bij terugkeer doorgaans niet worden geweigerd door de lidstaat van verblijf.

EU-burgers en familieleden die nog niet in het gastland verblijven

beperkingen moeten worden toegepast met inachtneming van de algemene beginselen van het EU-recht, met name het evenredigheidsbeginsel en het discriminatieverbod;

getroffen maatregelen moeten strikt beperkt zijn in reikwijdte en tijdsduur en mogen niet verder gaan dan wat strikt noodzakelijk is om de volksgezondheid te beschermen;

de lidstaten moeten onderzoeken of het nagestreefde volksgezondheidsdoel niet kan worden bereikt via alternatieven die een minder verregaande aantasting meebrengen van het recht op vrij verkeer;

weigering van toegang is mogelijk als uiterste maatregel.

14   Beperkingen om andere redenen dan openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid (artikel 15 van Richtlijn 2004/38/EG)

Artikel 15 heeft betrekking op verwijderingsbesluiten om redenen die geen verband houden met een gevaar voor de openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid (369). Artikel 15 stelt de lidstaten aldus in staat om EU-burgers of hun familieleden die in het verleden een verblijfsrecht van maximaal drie maanden (krachtens artikel 6) of langer dan drie maanden (krachtens artikel 7) hadden, maar die niet langer aan de vereisten voor een verblijfsrecht voldoen, van zijn grondgebied te verwijderen (370). Het kan dan gaan om:

een familielid dat, na het vertrek van de EU-burger uit het gastland, niet langer een verblijfsrecht geniet op grond van Richtlijn 2004/38/EG;

een persoon die niet langer familielid is van de EU-burger en niet voldoet aan de voorwaarden om een verblijfsrecht te verkrijgen op grond van Richtlijn 2004/38/EG;

een economisch niet-actieve EU-burger die een onredelijke belasting is geworden voor het socialebijstandsstelsel van het gastland.

In dat geval zijn de door de artikelen 30 en 31 van richtlijn 2004/38 voorgeschreven relevante waarborgen van overeenkomstige toepassing bij de vaststelling van een dergelijk verwijderingsbesluit, dat in geen geval kan worden verbonden aan een verbod om het grondgebied binnen te komen (371).

Een verwijderingsbesluit dat op grond van artikel 15, lid 1, van Richtlijn 2004/38/EG is vastgesteld wanneer de EU-burger niet langer een verblijfsrecht geniet uit hoofde van artikel 7 van Richtlijn 2004/38/EG kan niet worden geacht volledig te zijn uitgevoerd op de enkele grond dat de betrokkene het gastland fysiek heeft verlaten. De EU-burger moet zijn verblijf daar op grond van artikel 7 daadwerkelijk en effectief hebben beëindigd (372).

Pas zodra deze EU-burgers dat verblijf daadwerkelijk en effectief hebben beëindigd, kunnen zij hun recht van verblijf op grond van artikel 6 van Richtlijn 2004/38/EG opnieuw uitoefenen in hetzelfde gastland, aangezien niet kan worden aangenomen dat hun verblijf in werkelijkheid een voortzetting is van hun vorige verblijf op dat grondgebied (373).

In dergelijke omstandigheden moeten de bevoegde nationale autoriteiten, om via een algehele beoordeling van alle omstandigheden te bepalen of de EU-burger en diens familieleden hun verblijf op het grondgebied van een lidstaat daadwerkelijk en effectief hebben beëindigd, rekening houden met de volgende factoren (374):

a)

de duur van het verblijf buiten het grondgebied van de lidstaat. Hoe langer de afwezigheid van de betrokkene van het grondgebied van het gastland, hoe meer daaruit blijkt dat het verblijf daadwerkelijk en effectief is beëindigd. Een zeer korte afwezigheid van enkele dagen of zelfs enkele uren, lijkt daarentegen veeleer aan te tonen dat het verblijf niet is beëindigd;

b)

elementen waaruit blijkt dat de banden tussen de betrokkene en de lidstaat verbroken zijn (bv. een verzoek om schrapping uit een bevolkingsregister, de beëindiging van een huurovereenkomst of van een overeenkomst voor de levering van openbare diensten, zoals water of elektriciteit, een verhuizing, de uitschrijving bij een dienst voor arbeidsbemiddeling of de beëindiging van andere relaties die een zekere integratie in de lidstaat veronderstellen).

De relevantie van dergelijke elementen, die naargelang van de omstandigheden kan verschillen, moet door de autoriteiten worden beoordeeld in het licht van alle concrete omstandigheden die de specifieke situatie van de betrokkene kenmerken (er moet rekening worden gehouden met de mate waarin de betrokkene in het gastland is geïntegreerd, met de duur van zijn of haar verblijf op het grondgebied van die lidstaat onmiddellijk voorafgaand aan de vaststelling van het ten aanzien van hem of haar genomen verwijderingsbesluit, en met zijn of haar gezins- en economische situatie);

c)

de kenmerken van het verblijf van de betrokkene buiten het grondgebied van de lidstaat gedurende de periode van afwezigheid uit die lidstaat, teneinde na te gaan of de betrokkene tijdens die periode het centrum van zijn of haar persoonlijke, professionele of familiebelangen naar een ander land heeft overgebracht.

Indien een dergelijk verwijderingsbesluit niet wordt nageleefd, is de lidstaat niet verplicht een nieuw besluit vast te stellen, maar kan hij zich op het voorgaande besluit baseren om de betrokkene te verplichten zijn grondgebied te verlaten (375).

Een materiële wijziging van omstandigheden die de EU-burger in staat stelt te voldoen aan de voorwaarden voor het verblijfsrecht van meer dan drie maanden op grond van artikel 7 (bv. de EU-burger wordt werknemer) zou het verwijderingsbesluit echter elke werking ontnemen en zou, ondanks de niet-uitvoering ervan, ertoe verplichten het verblijf op het grondgebied van de betrokken lidstaat als rechtmatig te beschouwen (376).

Tot slot sluit een op grond van artikel 15, lid 1, van Richtlijn 2004/38/EG vastgesteld verwijderingsbesluit niet uit dat de betrokken EU-burger het in artikel 5 van Richtlijn 2004/38/EG vervatte recht op inreis uitoefent wanneer hij zich “in specifieke gevallen” op het grondgebied van de lidstaat begeeft “om andere redenen dan om daar te verblijven”. Het verwijderingsbesluit kan dus aan de betrokkene worden tegengeworpen zolang diens aanwezigheid op het grondgebied van het gastland gerechtvaardigd is op grond van artikel 5 van Richtlijn 2004/38/EG (377).

15   Procedurele waarborgen (artikelen 30 en 33 van Richtlijn 2004/38/EG)

De procedurele waarborgen van Richtlijn 2004/38/EG moeten worden uitgelegd in overeenstemming met de vereisten van artikel 47 van het Handvest van de grondrechten inzake het recht op effectief beroep bij de rechter (378).

De procedurele waarborgen van hoofdstuk VI van Richtlijn 2004/38/EG zijn van toepassing op alle situaties waarin rechten van inreis en verblijf op grond van Richtlijn 2004/38/EG worden beperkt of geweigerd (met inbegrip van de weigering van afgifte van visa, weigering van toegang, weigering van aanvragen voor een verblijfskaart, weigering van verklaringen van inschrijving, intrekking van verblijfskaarten enz.), ongeacht de grond waarop de maatregel is gebaseerd, d.w.z.:

misbruik en fraude (artikel 35 van Richtlijn 2004/38/EG);

maatregelen die zijn genomen om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid;

maatregelen die op andere gronden zijn genomen (artikel 15 van Richtlijn 2004/38/EG), zoals wanneer een aanvraag voor een visum, verblijfskaart of verklaring van inschrijving wordt afgewezen omdat de aanvrager niet voldoet aan de voorwaarden voor het verblijfsrecht of er beslissingen zijn genomen op grond van het feit dat de betrokkene niet langer voldoet aan de aan het verblijfsrecht verbonden voorwaarden (bijvoorbeeld wanneer een economisch niet-actieve EU-burger een onredelijke belasting wordt voor het socialebijstandsstelsel van het gastland) (379).

Met uitzondering van algemene volksgezondheidsmaatregelen in het nationale recht waarbij de uitoefening van het recht van vrij verkeer in de EU wordt beperkt, waarvoor de specifieke situatie van elke betrokkene niet hoeft te worden geanalyseerd (zoals de maatregelen die tijdens de COVID-19-pandemie zijn getroffen: zie punt 13.2 – Restrictions of the right to move and reside freely on grounds of public health), moet de betrokkene altijd schriftelijk in kennis worden gesteld van elke beperkende maatregel. In de beslissing moet worden vermeld bij welke rechtbank of administratieve instantie de betrokken persoon beroep kan instellen, met inbegrip van de termijn voor het instellen van het beroep.

De motivering moet de specifieke feitelijke en juridische gronden van het besluit bevatten, zodat de betrokkene in staat is zich behoorlijk te verdedigen (380) en de nationale rechter de zaak kan onderzoeken in het licht van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, dat als grondrecht is neergelegd in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten (381). Met het oog op de kennisgeving van de besluiten kunnen formulieren worden gebruikt, die echter zodanig moeten zijn ontworpen dat alle gronden van het besluit kunnen worden meegedeeld (het louter aankruisen van een of meer vakjes op een formulier volstaat niet).

De rechtsmiddelen moeten voorzien in de mogelijkheid van onderzoek van de wettigheid, rechtens en feitelijk, van de besluiten die het vrije verkeer beperken en moeten tevens garanderen dat het betrokken besluit niet onevenredig is (382).

Hoewel in Richtlijn 2004/38/EG niet is bepaald binnen welke termijnen gerechtelijke beroepsprocedures moeten worden gevoerd, schrijft artikel 47 van het Handvest van de grondrechten voor dat eenieder recht heeft op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak “binnen een redelijke termijn”.

Na nietigverklaring door de rechter van een besluit houdende weigering van een verblijfskaart voor een familielid van een EU-burger, is de bevoegde nationale autoriteit verplicht een nieuw besluit te nemen binnen een redelijke termijn, die de in artikel 10, lid 1, van Richtlijn 2004/38/EG gestelde termijn (zes maanden na de indiening van de aanvraag) in geen geval kan overschrijden (383). Zoals opgemerkt door het Hof “is het in het licht van het doel van de in artikel 10, lid 1, van Richtlijn 2004/38/EG bedoelde administratieve procedure en van het doel van de richtlijn als geheel kennelijk onevenredig dat na nietigverklaring door de rechter van een besluit tot weigering van een verblijfskaart, automatisch een nieuwe termijn van zes maanden begint te lopen”  (384).

Hoewel artikel 30 van Richtlijn 2004/38/EG de lidstaten verplicht om alle maatregelen te nemen die ertoe kunnen bijdragen dat de betrokkene de inhoud en de gevolgen van een op grond van artikel 27 genomen besluit begrijpt, vereist het niet dat dit besluit hem, hoewel hij geen hiertoe strekkend verzoek heeft gedaan, ter kennis wordt gebracht in een taal die hij begrijpt of redelijkerwijze geacht kan worden te begrijpen (385).

Overeenkomstig artikel 30, lid 3, mag de termijn om het grondgebied te verlaten niet korter zijn dan een maand, behalve in naar behoren aangetoonde dringende gevallen. De verwijdering moet werkelijk dringend nodig en evenredig zijn (386). Wanneer de autoriteiten beoordelen of het nodig is deze termijn in dringende gevallen in te korten, moeten zij rekening houden met de gevolgen van een onmiddellijke of urgente verwijdering voor het persoonlijke en gezinsleven van de betrokkene (bv. de noodzaak zijn werk op te zeggen, een huurovereenkomst te beëindigen, persoonlijke bezittingen te verhuizen, onderwijs voor de kinderen te organiseren, enz.). De vaststelling van een verwijderingsmaatregel om dwingende of ernstige redenen betekent niet noodzakelijk dat er sprake is van urgentie. De urgentie moet duidelijk en afzonderlijk worden onderbouwd.

Een inreisverbod (387) in combinatie met een verwijderingsbesluit om redenen die verband houden met de openbare orde of de openbare veiligheid kan alleen worden opgelegd in gevallen waarin wordt aangetoond dat de betrokkene in de toekomst waarschijnlijk een ernstige en daadwerkelijke bedreiging zal blijven vormen voor een fundamenteel belang van de samenleving. Een inreisverbod mag niet automatisch volgen op een strafrechtelijke veroordeling (388). Personen voor wie een inreisverbod geldt, kunnen na verloop van een redelijke termijn een aanvraag tot opheffing van dit besluit indienen (389).

Hoewel verwijderingsbesluiten en inreisverboden samen kunnen worden vastgesteld, moeten de twee besluiten en hun motiveringen duidelijk van elkaar worden onderscheiden. In de praktijk kan elk verwijderingsbesluit evenwel aanleiding geven tot een beoordeling om na te gaan of een inreisverbod gerechtvaardigd is.

Wanneer het recht van vrij verkeer wordt misbruikt of frauduleus is verkregen, hangt het van de ernst van het misdrijf af of de betrokken persoon als een ernstige bedreiging voor de openbare orde wordt beschouwd en een inreisverbod eventueel gerechtvaardigd is.

Hoewel in geval van socialezekerheidsfraude ook strafrechtelijke of administratieve sancties kunnen worden opgelegd binnen het rechtssysteem van de lidstaten, vormt socialezekerheidsfraude op zich geen rechtsmisbruik of fraude in de zin van artikel 35 van de Richtlijn 2004/38/EG. Als een mobiele EU-burger die legaal in een ander EU-land verblijft frauduleus een uitkering verkrijgt op basis van valse verklaringen, is het binnen de algemene regels van Richtlijn 2004/38/EG evenwel mogelijk een verwijderingsbesluit en een inreisverbod op te leggen als de betrokken persoon kan worden beschouwd als een ernstige bedreiging voor de openbare orde, overeenkomstig het hierboven genoemde evenredigheidsbeginsel.

De vaststelling van een verwijderingsbesluit op alle andere gronden (artikel 15 van Richtlijn 2004/38/EG) kan in geen geval worden verbonden aan een verbod om het grondgebied binnen te komen (390).

16   Fraude en misbruik (artikel 35 van Richtlijn 2004/38/EG)

16.1   Algemene overwegingen

In het geval van misbruik kan geen beroep worden gedaan op het EU-recht  (391) . Overeenkomstig artikel 35 kunnen de lidstaten effectieve en noodzakelijke maatregelen nemen ter bestrijding van misbruik en fraude op gebieden die binnen de materiële werkingssfeer van het EU-recht inzake het vrij verkeer van personen vallen, door een in de richtlijn neergelegd recht in het geval van misbruik of fraude, zoals schijnhuwelijk, te ontzeggen, te beëindigen of in te trekken. Deze maatregelen moeten evenredig zijn en zijn onderworpen aan de in de richtlijn vastgestelde procedurele waarborgen (392).

Het EU-recht bevordert de mobiliteit van EU-burgers en beschermt degenen die er gebruik van maken  (393) . Er is geen sprake van misbruik wanneer een EU-burger en zijn familieleden conform het EU-recht een verblijfsrecht krijgen in een andere lidstaat dan de lidstaat waarvan de EU-burger de nationaliteit bezit, aangezien zij dan een voordeel genieten dat inherent is aan de uitoefening van het door het Verdrag gewaarborgde recht van vrij verkeer (394), ongeacht het doel van hun verhuizing naar dat land (395).

Vreemd of ongewoon gedrag vormt als dusdanig geen misbruik of fraude.

Gedetailleerde richtsnoeren — met inbegrip van operationele richtsnoeren — voor het aanpakken van misbruik en fraude en de toepasselijke bewijslast is te vinden in het handboek over schijnhuwelijken (396). In het kader van visumaanvragen bevat punt 5 van deel III van de visumhandleiding operationele instructies die rechtstreeks zijn afgeleid uit artikel 35 van Richtlijn 2004/38/EG en relevant zijn voor alle EU-lidstaten.

16.2   Fraude

Voor de toepassing van Richtlijn 2004/38/EG kan fraude worden gedefinieerd als het gedrag van een persoon die de wet wil overtreden door frauduleuze documenten waarin wordt beweerd dat aan alle formele voorwaarden is voldaan of die zijn opgesteld op basis van een onjuiste voorstelling van feiten betreffende de voorwaarden voor het verblijfsrecht. Het overleggen van een vervalste huwelijksakte met het oog op het verkrijgen van een recht op toegang en verblijf op grond van Richtlijn 2004/38/EG is bijvoorbeeld fraude en geen misbruik, aangezien er in feite geen huwelijk is gesloten.

Wanneer aan personen een verblijfsdocument is afgegeven enkel als gevolg van een frauduleuze handeling waarvoor zij strafrechtelijk zijn veroordeeld, kunnen ten aanzien van deze personen de uit de richtlijn voortvloeiende rechten worden ontzegd, beëindigd of ingetrokken (397) (zie punt 16.6 – Measures and sanctions against abuse and fraud).

16.3   Misbruik

Voor de toepassing van Richtlijn 2004/38/EG kan misbruik worden omschreven als kunstmatig gedrag dat als enig doel heeft het door het EU-recht gewaarborgde recht van vrij verkeer en verblijf te krijgen en dat, hoewel het formeel voldoet aan de voorwaarden van de communautaire voorschriften, in strijd is met het doel van die voorschriften (398).

Bij de uitlegging van het begrip misbruik in het kader van Richtlijn 2004/38/EG moet de nodige aandacht worden besteed aan de status van de EU-burger. Conform het beginsel van voorrang van het Gemeenschapsrecht, moet de vraag of er misbruik is gemaakt van het EU-recht worden onderzocht in het kader van het EU-recht zelf, en niet in het kader van het nationale migratierecht. Richtlijn 2004/38/EG belet niet dat de lidstaten individuele gevallen onderzoeken wanneer er een gegrond vermoeden van misbruik bestaat. Krachtens het EU-recht zijn systematische controles echter verboden (399). De lidstaten kunnen zich baseren op eerdere analyses en ervaring die aantonen dat er een duidelijk verband bestaat tussen gevallen waar misbruik is bewezen en bepaalde kenmerken van deze gevallen.

16.4   Schijnhuwelijken

Met “schijnhuwelijk” wordt voor de toepassing van de EU-regels inzake vrij verkeer een huwelijk bedoeld dat slechts tot doel heeft dat het recht van vrij verkeer en verblijf uit hoofde van de EU-wetgeving inzake het vrije verkeer van EU-burgers wordt toegekend aan een echtgeno(o)t(e) die anders niet over een dergelijk recht zou beschikken (400). De kwaliteit van de relatie is irrelevant voor de toepassing van artikel 35.

In beginsel kan misbruik ook de vorm van andere schijnrelaties aannemen, maar alle richtsnoeren met betrekking schijnhuwelijken kunnen overeenkomstig worden toegepast. Voorbeelden van dergelijke relaties zijn (geregistreerde) schijnpartnerschappen en fictieve adopties, of wanneer een EU-burger verklaart de vader te zijn van een kind dat geen EU-onderdaan is om de nationaliteit te kunnen doorgeven aan het kind en de moeder en om voor hen een verblijfsrecht te krijgen, terwijl hij weet dat hij niet de vader is en hij de ouderlijke verantwoordelijkheid niet wenst uit te oefenen; schijnafhankelijkheid.

Lopende onderzoeken van verdachte gevallen van schijnhuwelijken kunnen geen rechtvaardiging vormen voor een afwijking van de rechten die familieleden die geen EU-onderdaan zijn ontlenen aan Richtlijn 2004/38/EG, zoals een verbod om te werken, inbeslagneming van paspoort, of een verlenging van de termijn van zes maanden voor de afgifte van een verblijfskaart. Deze rechten kunnen te allen tijde worden ingetrokken als gevolg van verdere onderzoeken.

16.5   Misbruik door EU-burgers die naar hun lidstaat terugkeren

Zie punt 18 – Right of residence of the family members of returning nationals.

16.6   Maatregelen en sancties tegen misbruik en fraude

Door de nationale autoriteiten op basis van artikel 35 van Richtlijn 2004/38/EG vastgestelde maatregelen moeten gebaseerd zijn op een individueel onderzoek van het concrete geval. Dat betekent dat maatregelen met een doel van algemene preventie van rechtsmisbruik of fraude er niet toe kunnen leiden dat de bepalingen van Richtlijn 2004/38/EG buiten toepassing worden gelaten (401).

Overeenkomstig artikel 35 kunnen de lidstaten bij misbruik of fraude de nodige maatregelen nemen. Deze maatregelen kunnen te allen tijde worden genomen en kunnen het volgende inhouden:

de ontzegging van rechten die aan het EU-recht inzake vrij verkeer worden ontleend (bv. de afgifte van een inreisvisum of een verblijfskaart);

de beëindiging of intrekking van rechten die aan het EU-recht inzake vrij verkeer worden ontleend (bv. een verblijfskaart ongeldig verklaren en de betrokken persoon die de rechten door misbruik of fraude heeft verkregen, het land uitzetten).

In het EU-recht zijn momenteel geen specifieke sancties vastgesteld die de lidstaten kunnen opleggen ter bestrijding van misbruik of fraude. De lidstaten kunnen civiele (bv. de gevolgen van een bewezen schijnhuwelijk voor het verblijfsrecht teniet doen), administratieve of strafrechtelijke (geldboete of gevangenisstraf) sancties opleggen, mits deze sancties doeltreffend, niet-discriminerend en evenredig zijn.

17   Publiciteit/verspreiding van informatie (artikel 34 van Richtlijn 2004/38/EG)

Artikel 34 van Richtlijn 2004/38/EG schrijft voor dat de lidstaten de informatie betreffende de rechten en plichten van EU-burgers en hun familieleden op de door Richtlijn 2004/38/EG bestreken gebieden verspreiden. Dit geschiedt met name door bewustmakingscampagnes via landelijke en plaatselijke media en andere communicatiemiddelen.

Verzekeren dat EU-burgers en hun familieleden correcte informatie krijgen, is van het allergrootste belang om de daadwerkelijke uitoefening van rechten mogelijk te maken.

Voorbeelden van beste praktijken:

Informatie verstrekken via een centrale website, om zo versnippering en overlapping te vermijden van bronnen die elkaar mogelijk tegenspreken of verwarring zaaien. Als alle relevante informatie via één kanaal wordt aangeboden, is het gemakkelijker voor burgers om volledige informatie te vinden, en voor nationale autoriteiten om te waarborgen dat de beschikbare informatie samenhangend en actueel is.

Lijsten van vaak gestelde vragen opstellen en regelmatig bijwerken.

Het waarborgen dat informatie beschikbaar is, is ook een verplichting krachtens Verordening (EU) 2018/1724 (402) tot oprichting van één digitale toegangspoort (“Your Europe”), die voorschrijft dat de lidstaten en de Commissie ervoor moeten zorgen dat burgers en ondernemingen gemakkelijk online toegang hebben tot informatie over rechten, verplichtingen en voorschriften op de in bijlage I bij de verordening genoemde gebieden. Het betreft:

documenten die van EU-burgers, hun gezinsleden die geen EU-burgers zijn, alleenreizende minderjarigen en niet-EU-burgers verlangd worden wanneer zij EU-binnengrenzen overschrijden (identiteitsbewijs, visum, paspoort);

verblijf in een andere lidstaat, waaronder informatie over het tijdelijk of permanent verhuizen naar een andere lidstaat en over vereisten voor verblijfsdocumenten voor EU-burgers en hun familieleden.

Op de website Your Europe  (403) kunnen EU-burgers en hun familieleden informatie vinden over hun rechten uit hoofde van Richtlijn 2004/38/EG en specifiek advies inwinnen van ondersteuningsdiensten van de EU, zoals Uw Europa – Advies en SOLVIT.

SOLVIT (404) is een netwerk van nationale diensten uit de hele EU dat grensoverschrijdende problemen in verband met de interne markt van de EU, met inbegrip van Richtlijn 2004/38/EG, moet oplossen. Het netwerk helpt de lidstaten — kosteloos en buiten gerechtelijke procedures om — samen te werken en oplossingen te bieden voor problemen als gevolg van inbreuken op het EU-recht door overheidsinstanties.

Wanneer SOLVIT herhaaldelijke problemen constateert met betrekking tot de juiste toepassing van Richtlijn 2004/38/EG, meldt het die aan de Commissie zodat de oorzaak van het probleem kan worden aangepakt. SOLVIT-centra werken dus hand in hand samen met de eigen nationale autoriteiten om individuele problemen op te lossen en dragen bij aan de juiste toepassing van Richtlijn 2004/38/EG.

18   Verblijfsrecht van de familieleden van EU-burgers die naar hun lidstaat terugkeren

Het Hof heeft de rechten die het EU-recht verleent aan EU-burgers die hun recht uitoefenen om vrij te reizen naar en te verblijven in een andere lidstaat dan die waarvan zij de nationaliteit bezitten, aldus uitgelegd dat zij ook gelden voor EU-burgers die terugkeren naar de lidstaat waarvan zij de nationaliteit bezitten nadat zij hun recht op vrij verkeer hebben uitgeoefend door in een andere lidstaat te verblijven (405).

Aan gezinsleden van terugkerende EU-burgers kan dus een afgeleid verblijfsrecht worden toegekend in de lidstaat waarvan de EU-burger de nationaliteit bezit op basis van de regels inzake het vrije verkeer van personen. In dergelijke gevallen is Richtlijn 2004/38/EG van overeenkomstige toepassing (406).

Zoals dit in de rechtspraak is ontwikkeld, is deze mogelijkheid echter onderworpen aan de volgende voorwaarden:

a)   met betrekking tot het verblijf in het gastland waaruit de EU-burger terugkeert

—   De EU-burger moet zich daadwerkelijk in die lidstaat hebben gevestigd overeenkomstig de voorwaarden van artikel 7, lid 1, of artikel 16, lid 1, van Richtlijn 2004/38/EG

In wezen voldoen de EU-burger en het familielid aan deze voorwaarde indien de EU-burger tijdens het verblijf in het gastland:

een werknemer of zelfstandige was;

over toereikende bestaansmiddelen en een ziektekostenverzekering beschikte (met inbegrip van studenten, overeenkomstig artikel 7, lid 1, punt c));

familielid was van een andere EU-burger die aan deze voorwaarden voldoet; of

reeds het recht op duurzaam verblijf had verworven (dat wil zeggen dat de betrokkene niet langer aan bepaalde voorwaarden hoeft te voldoen).

Gecumuleerde korte verblijven, zoals meerdere verblijven tijdens weekends en vakanties, vallen binnen het toepassingsgebied van artikel 6 van Richtlijn 2004/38/EG en voldoen niet aan die voorwaarden (407).

Zoals bevestigd door het Hof, getuigt een verblijf in het gastland krachtens en onder eerbiediging van de bovenvermelde voorwaarden in beginsel “van een vestiging — en dus van een daadwerkelijk verblijf — van de burger van de Unie in dat gastland en kan hand in hand gaan met het opbouwen of bestendigen van een gezinsleven in dat gastland”  (408).

In dit opzicht is relevant dat werd voldaan aan de onderliggende voorwaarden in het gastland, ongeacht het bezit van een verblijfsdocument (409).

Er kan niet worden gesteld dat het verblijf in de gaststaat niet reëel en daadwerkelijk is alleen omdat een EU-burger nog een aantal banden onderhoudt met de lidstaat waarvan hij of zij de nationaliteit bezit; dat geldt des te meer wanneer de status van de EU-burger in het gastland niet stabiel is (bv. een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd).

—   De EU-burger moet zijn of haar gezinsleven in die lidstaat hebben opgebouwd of bestendigd met het betrokken familielid

Het familielid van de EU-burger moet ook in het gastland hebben verbleven krachtens en overeenkomstig met artikel 7 of artikel 16 van Richtlijn 2004/38, naargelang van toepassing (410).

Voorbeelden:

Voorbeeld 1

J. keert terug naar huis uit een andere lidstaat met S., zijn echtgenote die geen onderdaan van de EU is, nadat hij gedurende anderhalf jaar met S. in de andere lidstaat heeft verbleven als werknemer.

Als terugkerende onderdaan kan J. zich beroepen op het EU-recht waaraan zijn echtgenote S. het recht op verblijf in de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit, ontleent. Krachtens artikel 10 van Richtlijn 2004/38/EG — dat van overeenkomstige toepassing is — kan zijn echtgenote die geen EU-onderdaan is een verblijfskaart aanvragen, die binnen zes maanden moet zijn afgegeven.

Het is irrelevant dat S. voordat zij zich naar de andere lidstaat begaven twee keer tevergeefs heeft geprobeerd het verblijfsrecht te verkrijgen in de lidstaat van J.

Voorbeeld 2

J. keert samen met S., zijn echtgenote die geen EU-onderdaan is, uit een andere lidstaat terug naar zijn lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit. J. is tijdens zijn beweerdelijk verblijf in een andere lidstaat blijven werken in de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit.

De autoriteiten nemen contact op met de autoriteiten van het gastland en vernemen dat J. reeds na drie weken naar huis is teruggekeerd. Het echtpaar verbleef in een hotel voor toeristen en betaalde de drie weken verblijf vooraf.

Gelet op het voorgaande zijn de bepalingen van Richtlijn 2004/38/EG niet van overeenkomstige toepassing op S.

b)   Met betrekking tot het verblijf in de lidstaat waarvan de EU-burger de nationaliteit bezit:

Aangezien repatrianten onderdanen zijn van een lidstaat die in een andere lidstaat hebben verbleven en nu verblijven in de lidstaat waarvan zij de nationaliteit bezitten, valt hun situatie binnen het toepassingsgebied van artikel 21 VWEU, op grond waarvan zij het recht hebben om samen met hun familieleden een normaal gezinsleven te leiden in de lidstaat waarvan zij de nationaliteit bezitten.

Het Hof heeft geoordeeld dat het EU-recht niet uitsluit dat een lidstaat weigert het verblijfsrecht toe te kennen aan het familielid van een EU-burger die naar huis is teruggekeerd na een verblijf in een andere lidstaat wanneer het familielid de lidstaat waarvan de EU-burger onderdaan is niet is binnengekomen of geen verzoek om toekenning van een verblijfsrecht heeft ingediend “als natuurlijk vervolg” op de terugkeer van de EU-burger naar de lidstaat waarvan hij een onderdaan is. In dit geval moet in de algemene beoordeling echter rekening worden gehouden met andere relevante factoren om aan te tonen dat het gezinsleven dat werd opgebouwd en bestendigd in het gastland niet is beëindigd, niettegenstaande het tijdsverloop tussen de terugkeer van de EU-burger naar die lidstaat en de binnenkomst in dezelfde lidstaat van het familielid (411).

Voorbeeld:

J. heeft de nationaliteit van lidstaat A. Na een periode van verblijf in lidstaat B met zijn echtgenote T. die geen EU-onderdaan is, keert J. terug naar lidstaat A. T. vergezelt hem niet en blijft in lidstaat B om haar universitaire opleiding af te maken. T. wil zich later bij J. voegen in lidstaat A. Om na te gaan of T. een afgeleid verblijfsrecht heeft in lidstaat A kan het feit dat er een aanzienlijke periode is verstreken sinds J. naar lidstaat A terugkeerde in ogenschouw worden genomen, maar daarnaast moet worden bepaald of hun gezinsleven is voortgezet.

Het Hof heeft bevestigd dat zijn rechtspraak inzake repatrianten van toepassing is op “familieleden in verruimde betekenis” in de zin van artikel 3, lid 2, op grond waarvan hun recht op binnenkomst en verblijf wordt vergemakkelijkt wanneer zij terugkeren (412).

Ten slotte is verduidelijkt dat voor huwelijken die zijn gesloten in de EU echtgenoten van hetzelfde geslacht onder deze rechtspraak vallen en zij bijgevolg kunnen terugkeren naar de lidstaat waarvan de EU-burger de nationaliteit bezit, ongeacht of die lidstaat al dan niet het huwelijk tussen personen van hetzelfde geslacht toelaat (413). Het Hof preciseerde dat deze beslissing de lidstaat waarvan de EU-burger de nationaliteit bezit er niet toe verplicht het huwelijk tussen personen van hetzelfde geslacht op te nemen in zijn nationale wetgeving, maar dat deze lidstaat huwelijken die in een andere lidstaat zijn gesloten moet erkennen om familieleden in staat te stellen hun inreis- en verblijfsrecht en alle rechten die zij aan het Unierecht ontlenen, uit te oefenen (414).

c)   Er was geen sprake van misbruik:

Opdat gedragingen als misbruik zouden worden beschouwd, moet er sprake zijn van (415):

een geheel van objectieve omstandigheden waaruit blijkt dat in weerwil van de formele naleving van de door de Unieregeling opgelegde voorwaarden, het door deze regeling beoogde doel niet werd bereikt;

een subjectief element, namelijk de bedoeling om een door de Unieregeling toegekend voordeel te verkrijgen door kunstmatig de voorwaarden te creëren waaronder het recht op dat voordeel ontstaat.

Afgezien van schijnhuwelijken heeft het Hof nog niet de gelegenheid gehad om toe te lichten welke andere vormen van misbruik onder dit begrip zouden kunnen vallen (416).

Het Hof heeft consequent geoordeeld dat de beweegredenen van een EU-burger om zijn of haar recht op vrij verkeer uit te oefenen — als economisch actieve of niet-actieve EU-burger — irrelevant zijn, mits die persoon voldoet aan de voorwaarden voor verblijf in het EU-recht inzake vrij verkeer (417). Daaruit volgt dat indien de familieleden van EU-burgers zich niet bij die EU-burgers kunnen voegen in hun lidstaat van herkomst omdat de nationale immigratievoorschriften zich daartegen verzetten, er geen sprake is van misbruik als zij hun recht op vrij verkeer uitoefenen in een andere lidstaat met als enig doel zich bij hun terugkeer in de lidstaat waarvan zij de nationaliteit bezitten, te beroepen op hun rechten als terugkerende EU-burgers op grond van het Unierecht (418). Dit veronderstelt evenwel dat de personen in kwestie voldoen aan de voorwaarden voor toepassing van de regels voor terugkeerders.

In het geval van weigeringen is het derhalve belangrijk dat nationale autoriteiten in hun beslissingen een onderscheid maken tussen de zaken waarin niet is voldaan aan de voorwaarden en de zaken waarin er sprake was van misbruik.

Van misbruik door naar hun lidstaat terugkerende EU-burgers kan per definitie alleen sprake zijn in de lidstaat waarvan de terugkerende EU-burger de nationaliteit bezit.

19   Arrest Ruiz Zambrano

Richtlijn 2004/38/EG is van toepassing op EU-burgers die zich begeven naar of verblijven in een andere lidstaat dan die waarvan zij de nationaliteit bezitten, en op hun familieleden die hen begeleiden of zich bij hen voegen in die lidstaat.

EU-burgers die het recht op vrij verkeer nooit hebben uitgeoefend en altijd in een lidstaat hebben verbleven waarvan zij de nationaliteit bezitten, vallen niet onder Richtlijn 2004/38/EG (419). Zij worden derhalve beschouwd als “statische” EU-burgers. Hun familieleden vallen ook niet onder de richtlijn, aangezien de hun verleende rechten geen autonome, maar afgeleide rechten zijn, die zij hebben verkregen vanwege hun status als familielid van een mobiele EU-burger (420).

Op basis hiervan is Richtlijn 2004/38/EG niet van toepassing op familieleden van “statische” EU-burgers die zelf geen EU-onderdaan zijn en kunnen zij bijgevolg geen afgeleid verblijfsrecht verkrijgen op grond van Richtlijn 2004/38/EG.

Indien echter niet is voldaan aan de voorwaarden van Richtlijn 2004/38/EG heeft het Hof erkend dat die niet-EU-burgers in hele specifieke situaties een verblijfsrecht kunnen verkrijgen dat is afgeleid van de “statische” EU-burger. Het Hof heeft dit recht erkend op grond van artikel 20 VWEU, waarbij een burgerschap van de EU wordt ingesteld. Het Hof beschouwt de hoedanigheid van burger van de EU als de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten (421).

Het Hof erkende dit recht voor het eerst in de zaak Ruiz Zambrano (422), met betrekking tot een niet-EU-burger die vader is van minderjarige kinderen die onderdaan zijn van de EU.

Het Hof oordeelde dat een lidstaat een niet-EU-burger met minderjarige kinderen ten laste die EU-burgers zijn en die hun recht op vrij verkeer nooit hebben uitgeoefend verblijfsrecht moet verlenen wanneer de weigering om dat recht toe te kennen die kinderen ertoe verplicht het grondgebied van de EU te verlaten om hun ouders te volgen (423). Hierdoor wordt die burgers van de Unie het effectieve genot ontzegd van hun belangrijkste rechten als EU-burger die zijn vastgesteld uit hoofde van artikel 20 VWEU (424).

Richtlijn 2004/38/EG is niet van overeenkomstige toepassing op dergelijke situaties. Dit betekent met name dat de lidstaten geen verblijfskaarten kunnen uitgeven zoals bedoeld in de artikelen 10 en 20 van Richtlijn 2004/38/EG voor de begunstigden van het arrest Ruiz Zambrano. In plaats daarvan krijgen deze burgers verblijfstitels uit hoofde van Verordening (EG) nr. 1030/2002. Wanneer het verblijfsdocument wordt afgegeven door een lidstaat die deel uitmaakt van het Schengengebied (425), verlenen verblijfsdocumenten die zijn afgegeven op grond van Verordening (EG) nr. 1030/2002 een ontheffing van de visumplicht in lidstaten die deel uitmaken van het Schengengebied.

De verblijfstitels die worden afgegeven aan begunstigden van het arrest Ruiz Zambrano moeten hun het recht op arbeid verlenen (426).

19.1   Het effectieve genot van de belangrijkste rechten als EU-burgers

Het Hof erkent een verblijfsrecht voor niet-EU-burgers die familieleden zijn van EU-burgers op grond van artikel 20 VWEU wanneer de weigering om dat recht toe te kennen deze EU-burgers het effectieve genot zou ontzeggen van de belangrijkste aan het EU-burgerschap ontleende rechten.

Dit zou van toepassing zijn in de volgende situaties:

wanneer de EU-burger niet alleen het grondgebied van de lidstaat waarvan hij of zij de nationaliteit bezit, moet verlaten, maar ook het grondgebied van de gehele EU teneinde een familielid dat geen EU-onderdaan is, te vergezellen (427);

wanneer het nuttige effect van het EU-burgerschap zou worden ondermijnd. In dit verband verplicht de nuttige werking van het EU-burgerschap de lidstaten ertoe om zelfs wanneer tegen de niet-EU-burger een inreisverbod is uitgevaardigd, aanvragen om een afgeleid verblijfsrecht toe te kennen in aanmerking te nemen (428). Evenzo kunnen lidstaten dergelijke aanvragen niet automatisch van de hand wijzen met als enige argument dat de betrokken EU-burger niet over voldoende bestaansmiddelen beschikt (429).

Een niet-EU-burger die een familielid is van een EU-burger wordt echter geen afgeleid verblijfsrecht toegekend uitsluitend omdat het voor die EU-burger, vanwege economische redenen of om het gezin samen te houden in de EU, misschien wenselijk is dat het familielid dat geen EU-onderdaan is bij de EU-burger kan verblijven in de EU (430).

Bovendien heeft het Hof geoordeeld dat artikel 20 VWEU er niet aan in de weg staat dat een ouder, derdelander, van een minderjarig kind dat als Unieburger de nationaliteit van een lidstaat bezit en sinds zijn geboorte nooit op het grondgebied van de Unie heeft verbleven, in aanmerking komt voor een afgeleid verblijfsrecht op grond van dat artikel, voor zover vaststaat dat dit kind samen met die ouder het grondgebied van de lidstaat waarvan het de nationaliteit bezit, zal binnenkomen en er zal verblijven. Wanneer daarentegen alleen de ouder, derdelander, op het grondgebied van de Unie verblijft terwijl dit kind in een derde land blijft, heeft een beslissing waarbij die ouder het recht wordt ontzegd om op dat grondgebied te verblijven, geen gevolgen voor de uitoefening door dat kind van zijn rechten op basis van het EU-burgerschap (431).

Bovendien kunnen de lidstaten met het oog op de openbare orde en de openbare veiligheid nog altijd weigeren het afgeleid verblijfsrecht te verlenen op grond van artikel 20 VWEU (432) (zie punt 19.4 – The possibility of limiting a derived right of residence based on Article 20 TFEU).

19.2   Afhankelijkheidsverhouding

Een cruciaal element om te bepalen of een afgeleid verblijfsrecht op grond van artikel 20 VWEU al dan niet moet worden verleend, is het bestaan van een afhankelijkheidsverhouding tussen de niet-EU-burger en het familielid dat EU-burger is. Deze verhouding moet zodanig van aard zijn dat het de EU-burger ertoe verplicht de niet-EU-burger te volgen en het grondgebied van de EU in haar geheel te verlaten (433).

Er is een grotere kans dat er een afhankelijkheidsverhouding wordt aangetoond tussen kinderen die EU-burger zijn en hun ouders die geen onderdaan van de EU zijn. Een volwassene is in het algemeen in staat om gescheiden van de leden van zijn of haar gezin een zelfstandig bestaan te leiden. Op basis hiervan zou enkel in uitzonderlijke gevallen sprake zijn van een afhankelijkheidsverhouding tussen een niet-EU-burger en een volwassen EU-burger die een afgeleid verblijfsrecht op grond van artikel 20 VWEU rechtvaardigt, wanneer de betrokken EU-burger op geen enkele wijze kan worden gescheiden van het familielid dat geen EU-onderdaan is (434).

Met betrekking tot de afhankelijkheidsverhouding is het een factor van betekenis dat de EU-burger emotioneel, juridisch of financieel afhankelijk is van de niet-EU-burger. In deze context hoeven zij niet noodzakelijkerwijs bloedverwanten te zijn (435). Bovendien is het bestaan van een familieband met die niet-EU-burger, of dat nu een biologische dan wel een juridische band is, niet voldoende voor de vaststelling van een afhankelijkheidsverhouding (436). Het feit dat de ouder, derdelander, het eenhoofdig gezag over het minderjarige kind heeft, is van belang doch niet beslissend (437). Een op de echtgenoten rustende wettelijke verplichting om samen te leven vormt geen afhankelijkheidsverhouding (438).

Er bestaan een aantal factoren die kunnen helpen om het bestaan vast te stellen van een afhankelijkheidsverhouding tussen een kind dat EU-burger is en de ouder die geen onderdaan van de EU is. Deze factoren omvatten de leeftijd van het kind, de lichamelijke en emotionele ontwikkeling van het kind, de mate waarin het een affectieve relatie heeft met zowel zijn ouder die EU-burger is als zijn ouder die geen EU-onderdaan is, alsook de risico’s die voor het evenwicht van het kind zouden ontstaan indien het werd gescheiden van de ouder die geen EU-onderdaan is (439). Het is essentieel om in het belang van het kind alle omstandigheden van de zaak in aanmerking te nemen (440).

Wat betreft de noodzaak het belang van het kind in aanmerking te nemen, heeft het Hof de omvang van deze verplichting verduidelijkt. Bij de behandeling van een aanvraag voor een verblijfsvergunning op grond van artikel 20 VWEU moeten de bevoegde autoriteiten alleen rekening houden met het belang van het betrokken kind bij de beoordeling of er sprake is van een afhankelijkheidsverhouding, dan wel bij de beoordeling van de gevolgen van een op overwegingen van openbare veiligheid of openbare orde gebaseerde afwijking van toekenning van het afgeleide verblijfsrecht waarin dat artikel voorziet. Dat belang “kon [niet] worden aangevoerd om een aanvraag voor een verblijfsvergunning af te wijzen, maar [...] juist [...] om te verhinderen dat een besluit werd vastgesteld dat dit kind verplichtte het grondgebied van de Unie te verlaten”. Derhalve kunnen de bevoegde autoriteiten niet bepalen of het in het belang van dit kind is om het over te brengen naar de lidstaat waarvan het de nationaliteit heeft. Bijgevolg kunnen zij een aanvraag voor een afgeleid verblijfsrecht die is ingediend door een derdelander wiens minderjarige kind als Unieburger van hem afhankelijk is en nooit op het grondgebied van de Unie heeft verbleven, niet afwijzen op grond dat de verhuizing naar die lidstaat die uit de uitoefening door dit kind van zijn aan het Unieburgerschap verbonden rechten kan voortvloeien, niet in het daadwerkelijke of aannemelijke belang van dat kind is. (441).

Hoe dan ook kan er zelfs sprake zijn van een afhankelijkheidsverhouding tussen een kind dat EU-burger is en het familielid dat geen EU-onderdaan is indien de andere ouder die EU-burger is alleen de daadwerkelijke zorg voor het kind kan en wil dragen en de niet-EU-burger niet samenwoont met het kind dat EU-burger is (442).

Het Hof heeft geoordeeld dat er in de volgende situatie een weerlegbaar vermoeden van een afhankelijkheidsverhouding bestaat met betrekking tot een kind dat EU-burger is en dat zijn of haar recht op vrij verkeer niet heeft uitgeoefend: wanneer de ouder die geen EU-onderdaan is duurzaam samenwoont met de andere ouder, die EU-burger is en zij de dagelijkse zorg voor dat kind en de juridische, emotionele en financiële verantwoordelijkheid voor dat kind delen. De afhankelijkheidsverhouding kan worden vermoed, ongeacht het feit dat de andere ouder een onvoorwaardelijk recht heeft om in de lidstaat te blijven waarvan hij of zij de nationaliteit bezit (443).

Bij de beoordeling van het bestaan van een afhankelijkheidsverhouding moeten de bevoegde autoriteiten rekening houden met de situatie zoals die zich voordoet op het moment waarop zij een besluit moeten nemen (het staat bovendien aan de nationale rechterlijke instanties die uitspraak moeten doen op een beroep tegen een besluit van die autoriteiten, om rekening te houden met de feiten die zich na dat besluit hebben voorgedaan) (444). Het feit dat de ouder die derdelander is, in de voorafgaande tijd niet gedurende een lange periode de dagelijkse zorg voor het betrokken kind op zich heeft genomen en het daardoor in die periode eventueel heeft ontbroken aan een afhankelijkheidsverhouding, kan dan ook niet doorslaggevend worden geacht, aangezien het daarbij niet is uitgesloten dat die ouder op de dag waarop die nationale autoriteiten een besluit nemen of die rechterlijke instanties uitspraak doen, daadwerkelijk die zorg op zich neemt. (445).

Daarnaast heeft het Hof zich gebogen over de situatie van een minderjarige niet-EU-burger die de broer of zus is van een minderjarige EU-burger van wie de ouder/verzorger die geen onderdaan van de EU is in aanmerking komt voor een verblijfsrecht op grond van artikel 20 VWEU. Het Hof concludeerde dat er sprake is van een afhankelijkheidsverhouding die grond oplevert voor de toekenning van een afgeleid verblijfsrecht aan een minderjarig kind, dat geen EU-onderdaan is, van de echtgenoot, die zelf geen EU-onderdaan is, van een EU-burger die nooit gebruik heeft gemaakt van zijn recht van vrij verkeer, wanneer i) uit de verbintenis tussen deze EU-burger en zijn echtgenoot een kind is geboren dat EU-burger is en nooit gebruik heeft gemaakt van zijn recht van vrij verkeer en ii) dit kind, dat EU-burger is, verplicht zou zijn om het grondgebied van de EU in zijn geheel te verlaten indien het minderjarige kind, dat geen EU-onderdaan is, werd gedwongen om het grondgebied van de betrokken lidstaat te verlaten.

In een dergelijke situatie kan de ouder/verzorger die geen EU-onderdaan is, worden gedwongen zich te voegen bij de minderjarige broer of zus die geen EU-onderdaan is. Dat kan er vervolgens toe leiden dat het andere kind dat EU-burger is ook wordt gedwongen het grondgebied te verlaten (446).

Voorbeelden:

Voorbeeld 1

M. is geen onderdaan van de EU en woont in lidstaat A. Zij is een alleenstaande moeder en de enige verzorger van haar minderjarige dochter D., die de nationaliteit bezit van lidstaat A en nooit haar recht op vrij verkeer heeft uitgeoefend. Er bestaat een afhankelijkheidsverhouding tussen D. en M. die zodanig van aard is dat indien M. geen verblijfsrecht was verleend, D. gedwongen zou zijn het grondgebied van de EU in zijn geheel te verlaten om haar moeder M. te vergezellen. In dat geval heeft M. het recht in lidstaat A te verblijven en te werken op grond van het arrest Ruiz Zambrano.

Voorbeeld 2

W. is geen EU-onderdaan en woonde overeenkomstig het nationale recht in lidstaat A, maar om redenen die verband houden met het nationale recht is haar legale verblijf verlopen. Zij trouwt met H., die de nationaliteit van lidstaat A bezit en nooit zijn recht op vrij verkeer heeft uitgeoefend. Zij zouden in lidstaat A willen blijven, omdat H. daar een huis bezit en het voor hen goedkoper zou zijn. Het enkele feit dat het om economische redenen voor H. wenselijk kan lijken dat W. bij hem kan verblijven in de EU is op zich niet voldoende om het standpunt te ondersteunen dat H. gedwongen zou zijn de EU in haar geheel te verlaten als een dergelijk recht niet wordt verleend. Derhalve is er geen grondslag om W. een afgeleid verblijfsrecht te verlenen in lidstaat A op grond van het arrest Ruiz Zambrano. Aangezien volwassenen in beginsel een leven kunnen leiden onafhankelijk van hun familieleden is de vaststelling van een afhankelijkheidsverhouding tussen twee volwassen familieleden die leidt tot een afgeleid verblijfsrecht in het kader van het arrest Ruiz Zambrano bovendien alleen voorstelbaar in uitzonderlijke gevallen waarin, rekening houdend met alle relevante omstandigheden, de betrokkene op geen enkele wijze kan worden gescheiden van het familielid waarvan hij of zij afhankelijk is. Dit is ongeacht de andere rechten waarover W. kan beschikken op grond van het nationale recht.

Voorbeeld 3

M. is een niet-EU-burger. Zij is getrouwd met F., die de nationaliteit van lidstaat A bezit en nooit zijn recht op vrij verkeer heeft uitgeoefend. Zij wonen in lidstaat A. Zij hebben een minderjarige dochter, D. die eveneens de nationaliteit bezit van lidstaat A en nooit haar recht op vrij verkeer heeft uitgeoefend.

D. woont duurzaam samen met haar beide ouders en derhalve delen beide ouders dagelijks de zorg en de juridische, emotionele en financiële verantwoordelijkheid voor D. In een dergelijk geval bestaat er een weerlegbaar vermoeden dat er tussen M., de moeder die geen EU-onderdaan is en D., de dochter, een afhankelijkheidsverhouding bestaat waardoor de toekenning aan M. van een afgeleid verblijfsrecht in lidstaat A kan worden gerechtvaardigd op grond van het arrest Ruiz Zambrano. Dit kan niet ter discussie worden gesteld door het feit dat de vader F., als onderdaan van lidstaat A, een onvoorwaardelijk recht heeft om in die lidstaat te blijven.

De autoriteiten kennen M. een afgeleid verblijfsrecht toe, omdat het vertrek van M. in de praktijk ook D. ertoe zou dwingen wegens de afhankelijkheidsverhouding tussen D. en M. het grondgebied van de EU in zijn geheel te verlaten.

19.3   Verblijven op grond van artikel 20 VWEU en de verwerving van een duurzaam verblijfsrecht

Het Hof heeft de mogelijkheid onderzocht (447) dat een verblijf op grond van artikel 20 VWEU leidt tot de verwerving van een duurzaam verblijfsrecht op grond van Richtlijn 2003/109/EG betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen (448).

Het Hof heeft geoordeeld dat “[niet] kan […] worden geoordeeld dat het verblijf op grond van artikel 20 VWEU van een derdelander op het grondgebied van een lidstaat een verblijf “uitsluitend om redenen van tijdelijke aard” in de zin van artikel 3, lid 2, onder e), van Richtlijn 2003/109 vormt”.

Het Hof heeft vervolgens gepreciseerd dat, om uit hoofde van Richtlijn 2003/109/EG de status van langdurige ingezetene te verkrijgen, een niet-EU-burger die op grond van artikel 20 VWEU in een lidstaat verblijft, moet voldoen aan de voorwaarden van de artikelen 4 (duur van het verblijf) en 5 (toereikende bestaansmiddelen en ziektekostenverzekering, alsook een bewijs van integratie in de lidstaat indien vereist krachtens het nationaal recht van het gastland) van die richtlijn (449).

19.4   De mogelijkheid om een afgeleid verblijfsrecht op grond van artikel 20 VWEU te beperken

De lidstaten kunnen zich beroepen op een uitzondering om redenen in verband met de openbare orde of openbare veiligheid om het verblijfsrecht op grond van artikel 20 VWEU te beperken (450).

Bij het beoordelen van de situatie van de ouder/verzorger die geen EU-onderdaan is, moeten de bevoegde autoriteiten echter rekening houden met het recht op eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven, zoals vastgelegd in artikel 7 van het Handvest van de grondrechten, gelezen in samenhang met de verplichting om het belang van het kind, dat in artikel 24, lid 2, van het Handvest van de grondrechten is erkend, in aanmerking te nemen.

Deze beoordeling moet ook plaatsvinden wanneer de nationale autoriteiten overwegen een besluit te nemen om de ouder/verzorger die geen EU-onderdaan is, een inreis- en verblijfsverbod op te leggen, waarvan de gevolgen een “Europese dimensie” hebben. Dit besluit ontzegt de ouder/verzorger die geen EU-onderdaan is, immers het recht om op het grondgebied van welke lidstaat dan ook te verblijven (451).

Bovendien moeten, zoals in het kader van Richtlijn 2004/38/EG (zie punt 13) de begrippen “openbare orde” en “openbare veiligheid”, wanneer zij dienen als rechtvaardiging voor een afwijking van het verblijfsrecht van EU-burgers en hun familieleden, strikt worden opgevat, hetgeen betekent dat de draagwijdte ervan niet eenzijdig door de lidstaten zonder controle van de instellingen van de EU kan worden bepaald. “[Het] begrip “openbare orde” [veronderstelt] hoe dan ook, naast de verstoring van de maatschappelijke orde die bij elke wetsovertreding plaatsvindt, […] dat er sprake is van een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging die een fundamenteel belang van de samenleving aantast. Wat het begrip “openbare veiligheid” betreft, blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat dit begrip zowel de interne als de externe veiligheid van een lidstaat dekt en dat bijgevolg de aantasting van het functioneren van instellingen en essentiële openbare diensten, risico’s voor het overleven van de bevolking, het risico van een ernstige verstoring van de externe betrekkingen of van de vreedzame co-existentie van de volkeren, alsook de aantasting van militaire belangen, de openbare veiligheid in gevaar kunnen brengen”  (452).


(1)  Aanvankelijk in zaak C-184/99, Grzelczyk, ECLI:EU:C:2001:458, punt 31.

(2)  Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden (PB L 158 van 30.4.2004, blz. 77).

(3)  Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s, Verslag over het EU-burgerschap 2020 Burgers meer zeggenschap geven en hun rechten beschermen, COM(2020) 730 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX%3A52020DC0730

(4)  C-34/09, Ruiz Zambrano, ECLI:EU:C:2011:124.

(5)  Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad betreffende richtsnoeren voor een betere omzetting en toepassing van Richtlijn 2004/38/EG betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, COM(2009) 313 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX%3A52009DC0313&qid=1674553368591

(6)  COM(2013) 837 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=celex%3A52013DC0837

(7)  COM(1999) 372 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=celex%3A51999DC0372

(8)  Zie bijvoorbeeld de volgende zaken:

C-673/16, Coman, ECLI:EU:C:2018:385, punten 47-50;

C-129/18, SM, ECLI:EU:C:2019:248, punten 64-67;

C-482/01 en C-493/01, Orfanopoulos en Oliveri, ECLI:EU:C:2004:262, punten 97 en 98; en

C-127/08, Metock, ECLI:EU:C:2008:449, punt 79.

(9)  Richtlijn 2000/43/EG van de Raad van 29 juni 2000 houdende toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming (PB L 180 van 19.7.2000, blz. 22).

(10)  COM(2020) 565 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX%3A52020DC0565

(11)  COM(2020) 620 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/ALL/?uri=COM:2020:620:FIN

(12)  Aanbeveling van de Raad van 12 maart 2021 inzake gelijkheid, inclusie en participatie van de Roma, PB C 93 van 19.3.2021, blz. 1, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=OJ%3AJOC_2021_093_R_0001

(13)  Lesbische, homoseksuele, biseksuele, transgender, non-binaire, interseksuele en queer personen.

(14)  COM(2020) 698 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX:52020DC0698

(15)  Besluit van het Gemengd Comité van de EER 158/2007 van 7 december 2007 (PB L 124 van 8.5.2008, blz. 20).

(16)  Artikel 3, lid 1.

(17)  Zie punt 19 – Ruiz Zambrano case law

(18)  C-370/90, Singh, ECLI:EU:C:1992:296, en C-291/05, Eind, ECLI:EU:C:2007:771.

(19)  C-60/00, Carpenter, ECLI:EU:C:2002:434.

(20)  C-370/90 Singh, ECLI:EU:C:1992:296; C-224/98, D’Hoop, ECLI:EU:C:2002:432; C-109/01, Akrich, ECLI:EU:C:2003:491; C-291/05, Eind, ECLI:EU:C:2007:771; C-456/12, O. & B, ECLI:EU:C:2014:135; C-89/17, Banger, ECLI:EU:C:2018:570 of C-230/17, Deha Altiner en Ravn, ECLI:EU:C:2018:497.

(21)  C-60/00, Carpenter, ECLI:EU:C:2002:434.

(22)  C-457/12, S en G, ECLI:EU:C:2014:136.

(23)  C-457/12, S en G, ECLI:EU:C:2014:136, punt 40.

(24)  C-457/12, S en G, ECLI:EU:C:2014:136, punt 42.

(25)  C-457/12, S en G, ECLI:EU:C:2014:136, punt 42.

(26)  Zie bijvoorbeeld, in gevallen van naturalisatie, C-165/16, Lounes, ECLI:EU:C:2017:862, punten 51, 52 en 61, en C-541/15, Freitag, ECLI:EU:C:2017:432, punt 34.

(27)  C-541/15, Freitag, ECLI:EU:C:2017:432, punt 34, waarin het Hof heeft geoordeeld dat er sprake is van een aanknoping met het Unierecht in het geval van personen die onderdaan zijn van een lidstaat en legaal op het grondgebied van een andere lidstaat verblijven waarvan zij eveneens de nationaliteit bezitten.

(28)  C-541/15, Freitag, ECLI:EU:C:2017:432, punt 34 — gelezen in samenhang met:

C-165/16, Lounes, ECLI:EU:C:2017:862, punten 51 en 61;

C-424/10 en C-425/10, Ziolkowski en Szeja, ECLI:EU:C:2011:866; en

C-147/11 en C-148/11, Czop en Punakova, ECLI:EU:C:2012:538.

(29)  C-424/10 en C-425/10, Ziolkowski en Szeja, ECLI:EU:C:2011:866, en C-147/11 en C-148/11, Czop en Punakova, ECLI:EU:C:2012:538.

(30)  C-165/16, Lounes, ECLI:EU:C:2017:862, punten 51 en 61.

(31)  C-434/09, McCarthy, ECLI:EU:C:2011:277, punten 36-43.

(32)  Zie de overwegingen 5 en 6 van Richtlijn 2004/38/EG.

(33)  Zie evenwel punt 2.1 – The EU citizen, waarin andere situaties zijn toegelicht waarin Richtlijn 2004/38/EG mogelijk van toepassing is.

(34)  C-336/94, Dafeki, ECLI:EU:C:1997:579, punt 19, en C-731/21, Caisse nationale d’assurance pension, ECLI:EU:C:2022:969.

(35)  Conclusie van advocaat-generaal Kokott, C-490/20, VMA, ECLI:EU:C:2021:296, punt 160.

(36)  Voor geregistreerd partnerschappen gelden echter specifieke regels. Deze partnerschappen vallen onder Richtlijn 2004/38/EG indien geregistreerde partnerschappen in de wetgeving van het gastland als gelijkwaardig worden beschouwd aan huwelijken, en volgens de voorwaarden die zijn vastgelegd in de relevante wetgeving van het gastland.

(37)  C-490/20, VMA, ECLI:EU:C:2021:1008.

(38)  C-401/15 tot en met C-403/15, Depesme e.a., ECLI:EU:C:2016:955, punt 51.

(39)  Verordening (EU) nr. 492/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie (PB L 141 van 27.5.2011, blz. 1).

(40)  Onder meer artikel 16, lid 2, van de Universele Verklaring van de rechten van de mens en artikel 16, lid 1, punt b), van het Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen.

(41)  Er zij op gewezen dat in artikel 2, lid 2, punt a), wordt verwezen naar “de echtgenoot” in het enkelvoud.

(42)  Europees Hof voor de rechten, Alilouch El Abasse/Nederland, zaak 14501/89, arrest van 6 januari 1992.

(43)  C-673/16, Coman, ECLI:EU:C:2018:385, punten 35, 48-51 en 56.

(44)  C-673/16, Coman, ECLI:EU:C:2018:385, punt 45.

(45)  Zie punt 10 – Right to work (Article 23 of Directive 2004/38/EC) en punt 11 – Right to equal treatment (Article 24 of Directive 2004/38/EC) voor nadere informatie.

(46)  C-673/16, Coman, ECLI:EU:C:2018:385, punt 50.

(47)  267/83, Diatta, ECLI:EU:C:1985:67, punt 18, C-40/11, Iida, ECLI:EU:C:2012:691, punt 58; en C-244/13, Ogieriakhi, ECLI:EU:C:2014:2068, punt 37.

(48)  267/83, Diatta, ECLI:EU:C:1985:67, punt 20, C-40/11, Iida, ECLI:EU:C:2012:691, punt 58, en C-244/13 Ogieriakhi, ECLI:EU:C:2014:2068, punt 37.

(49)  https://europa.eu/youreurope

(50)  C-129/18, SM, ECLI:EU:C:2019:248, punt 54.

(51)  C-490/20, VMA, ECLI:EU:C:2021:1008, punten 47-49, 52, 57, 67 en 68.

Aangezien er problemen kunnen ontstaan door het gebrek aan erkenning op sommige gebieden die niet onder “uit het EU-recht afgeleide rechten” vallen (bijvoorbeeld voor zaken als erfopvolging, levensonderhoud enz.), heeft de Commissie op 7 december 2022 een voorstel aangenomen voor een verordening die tot doel heeft de regels van het internationaal privaatrecht op het gebied van afstamming op EU-niveau te harmoniseren (COM (2022) 695 final: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52022PC0695). Dit voorstel is gebaseerd op artikel 81, lid 3, VWEU, dat betrekking heeft op maatregelen betreffende het familierecht met grensoverschrijdende gevolgen.

(52)  C-490/20, VMA, ECLI:EU:C:2021:1008, punt 52.

(53)  C-490/20, VMA, ECLI:EU:C:2021:1008, punt 59.

(54)  C-490/20, VMA, ECLI:EU:C:2021:1008, punt 65.

(55)  C-490/20, VMA, ECLI:EU:C:2021:1008, punt 56.

(56)  C-490/20, VMA, ECLI:EU:C:2021:1008, punt 57.

(57)  9/74, Casagrande, ECLI:EU:C:1974:74.

(58)  235/87, Matteucci, ECLI:EU:C:1988:460.

(59)  32/75, Cristini, ECLI:EU:C:1975:120. Andere rechten kunnen voortvloeien uit het recht op gelijke behandeling op het gebied van sociale en fiscale voordelen die EU-kinderen of hun EU-ouders genieten bij de uitoefening van hun recht op vrij verkeer (zie punt 11 – Right to equal treatment (Article 24 of Directive 2004/38/EC)).

(60)  C-129/18, SM, ECLI:EU:C:2019:248, punt 57.

(61)  316/85, Lebon, ECLI:EU:C:1987:302, punt 22, en C-1/05, Jia, ECLI:EU:C:2007:1, punten 36-37, C-423/12, Reyes, ECLI:EU:C:2014:16, punt 21.

(62)  C-423/12, Reyes, ECLI:EU:C:2014:16, punt 23.

(63)  C-423/12, Reyes, ECLI:EU:C:2014:16, punten 28 en 33.

(64)  C-423/12, Reyes, ECLI:EU:C:2014:16, punt 22, en C-1/05, Jia, ECLI:EU:C:2007:1, punten 37 en 43.

(65)  C-215/03, Oulane, ECLI:EU:C:2005:95, punt 53, en C-1/05, Jia, ECLI:EU:C:2007:1, punten 41 en 42.

(66)  C-423/12, Reyes, ECLI:EU:C:2014:16, punt 27.

(67)  C-423/12, Reyes, ECLI:EU:C:2014:16, punt 24.

(68)  C-423/12, Reyes, ECLI:EU:C:2014:16, punt 28.

(69)  C-423/12, Reyes, ECLI:EU:C:2014:16, punt 22.

(70)  C-83/11, Rahman, ECLI:EU:C:2012:519, punt 33. Het Hof kan dit nader toelichten in zaak C-607/21 – Belgische Staat.

(71)  C-423/12, Reyes, ECLI:EU:C:2014:16, punten 31-32. Er zij op gewezen dat het Hof dit mogelijk nader zal toelichten in zaak C-488/21 – Chief Appeals Officer e.a.

(72)  C-200/02, Zhu en Chen, ECLI:EU:C:2004:639, punt 20 en aldaar aangehaalde rechtspraak.

(73)  C-200/02, Zhu en Chen, ECLI:EU:C:2004:639, punten 45 en 46.

(74)  C-22/21, Minister for Justice and Equality, ECLI:EU:C:2022:683, punten 18 en 19.

(75)  C-83/11, Rahman, ECLI:EU:C:2012:519, punt 18.

(76)  C-83/11, Rahman, ECLI:EU:C:2012:519, punt 21.

(77)  C-83/11, Rahman, ECLI:EU:C:2012:519, punten 21-24.

(78)  C-83/11, Rahman, ECLI:EU:C:2012:519, punt 24, C-89/17, Banger, ECLI:EU:C:2018:570, punt 40, en C-129/18, SM, ECLI:EU:C:2019:248, punt 63.

(79)  C-129/18, SM, ECLI:EU:C:2019:248, punten 64-67.

(80)  C-129/18, SM, ECLI:EU:C:2019:248, punt 68.

(81)  C-673/16, Coman, ECLI:EU:C:2018:385, punt 35.

(82)  C-89/17, Banger, ECLI:EU:C:2018:570, punt 52.

(83)  C-22/21, Minister for Justice and Equality, ECLI:EU:C:2022:683, punt 23.

(84)  C-83/11, Rahman, ECLI:EU:C:2012:519, punten 30 en 43.

(85)  C-22/21, Minister for Justice and Equality, ECLI:EU:C:2022:683, punt 23.

(86)  C-83/11, Rahman, ECLI:EU:C:2012:519, punt 38.

(87)  C-83/11, Rahman, ECLI:EU:C:2012:519, punt 39.

(88)  C-83/11, Rahman, ECLI:EU:C:2012:519, punt 35.

(89)  C-83/11, Rahman, ECLI:EU:C:2012:519, punten 33 en 35. Het Hof kan dit nader toelichten in zaak C-607/21 – Belgische Staat.

(90)  C-83/11, Rahman, ECLI:EU:C:2012:519, punten 33 en 35.

(91)  C-423/12, Reyes, ECLI:EU:C:2014:16, punten 31 en 32. Het Hof kan dit nader toelichten in zaak C-488/21 – Chief Appeals Officer e.a.

(92)  C-22/21, Minister for Justice and Equality, ECLI:EU:C:2022:683, punt 30.

(93)  C-22/21, Minister for Justice and Equality, ECLI:EU:C:2022:683, punt 26.

(94)  C-22/21, Minister for Justice and Equality, ECLI:EU:C:2022:683, punt 27.

(95)  C-22/21, Minister for Justice and Equality, ECLI:EU:C:2022:683, punt 27.

(96)  C-22/21, Minister for Justice and Equality, ECLI:EU:C:2022:683, punt 28.

(97)  C-22/21, Minister for Justice and Equality, ECLI:EU:C:2022:683, punt 29.

(98)  C-22/21, Minister for Justice and Equality, ECLI:EU:C:2022:683, punt 22.

(99)  C-129/18, SM, ECLI:EU:C:2019:248, punten 56 en 57.

(100)  C-129/18, SM, ECLI:EU:C:2019:248, punt 68.

(101)  C-129/18, SM, ECLI:EU:C:2019:248, punten 69-73.

(102)  C-129/18, SM, ECLI:EU:C:2019:248, punt 69.

(103)  C-129/18, SM, ECLI:EU:C:2019:248, punt 70.

(104)  Verdrag inzake de bevoegdheid, het toepasselijke recht, de erkenning, de tenuitvoerlegging en de samenwerking op het gebied van ouderlijke verantwoordelijkheid en maatregelen ter bescherming van kinderen, ondertekend te Den Haag op 19 oktober 1996.

(105)  C-129/18, SM, ECLI:EU:C:2019:248, punt 70.

(106)  C-129/18, SM, ECLI:EU:C:2019:248, punt 70.

(107)  C-22/21, Minister for Justice and Equality, ECLI:EU:C:2022:683, punt 23.

(108)  Overweging 6.

(109)  Zie naar analogie C-454/19, ZW, ECLI:EU:C:2020:947, punten 36, 40 en 42.

(110)  Conclusie van advocaat-generaal Kokott, C-490/20, VMA, ECLI:EU:C:2021:296, punt 160.

(111)  Verordening (EU) 2016/1191 van het Europees Parlement en de Raad van 6 juli 2016 inzake de bevordering van het vrije verkeer van burgers door vereenvoudigde overlegging van bepaalde openbare documenten in de Europese Unie en tot wijziging van Verordening (EU) nr. 1024/2012 (PB L 200 van 26.7.2016, blz. 1).

(112)  C-353/06, Grunkin en Paul, ECLI:EU:C:2008:559, punt 39.

(113)  C-490/20, VMA, ECLI:EU:C:2021:1008, punt 44.

(114)  C-490/20, VMA, ECLI:EU:C:2021:1008, punt 69.

(115)  C-490/20, VMA, ECLI:EU:C:2021:1008, punt 50.

(116)  Verordening (EG) nr. 2252/2004 van de Raad van 13 december 2004 betreffende normen voor de veiligheidskenmerken van en biometrische gegevens in door de lidstaten afgegeven paspoorten en reisdocumenten (PB L 385 van 29.12.2004, blz. 1).

(117)  Verordening (EU) 2019/1157 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 betreffende de versterking van de beveiliging van identiteitskaarten van burgers van de Unie en van verblijfsdocumenten afgegeven aan burgers van de Unie en hun familieleden die hun recht van vrij verkeer uitoefenen (PB L 188 van 12.7.2019, blz. 67).

(118)  Verordening (EU) 2019/1157 is relevant voor de EER en moet worden opgenomen in de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (dit proces is lopende).

(119)  Zoals opgemerkt in overweging 11 wordt bij Verordening (EU) 2019/1157 niet van de lidstaten verlangd dat zij identiteitskaarten invoeren wanneer het nationale recht daarin niet voorziet.

(120)  In artikel 5, lid 2, zijn evenwel twee afwijkingen opgenomen. Identiteitskaarten die niet aan de minimumbeveiligingsvereisten van deel 2 van ICAO-document 9303 voldoen of die geen functionele machineleesbare zone (MRZ) bevatten, zijn niet langer geldig wanneer de geldigheidsduur verstrijkt of, wanneer dit vroeger valt, uiterlijk op 3 augustus 2026. Identiteitskaarten van personen die op 2 augustus 2021 zeventig jaar of ouder zijn, die aan de minimumbeveiligingsvereisten van deel 2 van ICAO-document 9303 voldoen en die een functionele machineleesbare zone (MRZ) bevatten, zijn niet langer geldig wanneer de geldigheidsduur verstrijkt.

(121)  Alle EU-lidstaten, met uitzondering van Ierland, samen met Noorwegen, IJsland, Zwitserland en Liechtenstein.

(122)  Aanbeveling van de Commissie tot vaststelling van een gemeenschappelijk “Praktisch handboek voor grenswachters (Schengenhandboek)” voor gebruik door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten bij de uitvoering van grenstoezicht op personen en ter vervanging van Aanbeveling (C(2019) 7131 final), C(2022) 7591 final, https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=C(2022)7591&lang=nl

(123)  Hoewel Zwitserland Richtlijn 2004/38/EG niet toepast, kent het land ook een visumvrijstellende werking toe aan verblijfskaarten die zijn afgegeven door lidstaten, met uitzondering van door Bulgarije, Ierland, Cyprus of Roemenië afgegeven verblijfskaarten.

(124)  Verblijfskaarten die zijn afgegeven aan begunstigden op grond van artikel 2, lid 2, en artikel 3, lid 2, van Richtlijn 2004/38/EG.

(125)  C-754/18, Ryanair Designated Activity Company, ECLI:EU:C:2020:478, punt 55.

(126)  C-202/13, Sean McCarthy e.a., ECLI:EU:C:2014:2450, punt 41.

(127)  Alle lidstaten, met uitzondering van Bulgarije, Ierland, Cyprus en Roemenië.

(128)  C-754/18, Ryanair Designated Activity Company, ECLI:EU:C:2020:478, punten 41-47.

(129)  In deze voorbeelden gaat het om lidstaten die geen deel uitmaken van het Schengengebied, d.w.z. Bulgarije, Ierland, Cyprus en Roemenië.

(130)  Verordening (EG) nr. 1030/2002 van de Raad van 13 juni 2002 betreffende de invoering van een uniform model voor verblijfstitels voor onderdanen van derde landen (PB L 157 van 15.6.2002, blz. 1).

(131)  Artikel 6 van Verordening (EU) 2016/399 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 betreffende een Uniecode voor de overschrijding van de grenzen door personen (PB L 77 van 23.3.2016, blz. 1).

(132)  Verordening (EU) 2018/1806 van het Europees Parlement en de Raad van 14 november 2018 tot vaststelling van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld (PB L 303 van 28.11.2018, blz. 39).

(133)  Zaak C-503/03, Commissie/Spanje, ECLI:EU:C:2006:74, punt 42.

(134)  België, Tsjechië, Denemarken, Duitsland, Estland, Griekenland, Spanje, Frankrijk, Kroatië, Italië, Letland, Litouwen, Luxemburg, Hongarije, Malta, Nederland, Oostenrijk, Polen, Portugal, Slovenië, Slowakije, Finland en Zweden.

(135)  Bijlage bij het Uitvoeringsbesluit van de Commissie tot wijziging van Besluit C(2010) 1620 definitief van de Commissie, met betrekking tot de vervanging van de handleiding voor de behandeling van visumaanvragen en de wijziging van afgegeven visa (Visumcodehandleiding I), C(2020) 395 final,

https://ec.europa.eu/home-affairs/system/files/2020-06/visa_code_handbook_consolidated_en.pdf

(136)  C-710/19, G.M.A, ECLI:EU:C:2020:1037, punten 28, 35 en 36.

(137)  C-719/19, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, ECLI:EU:C:2021:506, punt 89.

(138)  C-719/19, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, ECLI:EU:C:2021:506, punt 100.

(139)  C-46/12, LN, ECLI:EU:C:2013:97.

(140)  Mededeling van de Commissie aan het Europees parlement, de Raad, het Europees economisch en sociaal comité en het Comité van de regio’s — Meertaligheid: een troef voor Europa en een gemeenschappelijk engagement (COM(2008) 566 final).

(141)  Bijvoorbeeld zaak 66/85, Lawrie-Blum, ECLI:EU:C:1986:284

(142)  139/85, Kempf, ECLI:EU:C:1986:223

(143)  C-138/02, Collins, ECLI:EU:C:2004:172, punt 26; C-456/02, Trojani, ECLI:EU:C:2004:488, punt 15 of C-46/12, LN, ECLI:EU:C:2013:97, punten 40-42.

(144)  Zie bijvoorbeeld de zaken 139/85, Kempf, ECLI:EU:C:1986:223; 344/87, Bettray, ECLI:EU:C:1989:226; 171/88, Rinner-Kühn, ECLI:EU:C:1989:328; C-1/97, Birden, ECLI:EU:C:1998:568; 102/88, Ruzius-Wilbrink, ECLI:EU:C:1989:639.

(145)  152/73, Sotgiu, ECLI:EU:C:1974:13; 196/87, Steymann, ECLI:EU:C:1988:475; 344/87, Bettray, ECLI:EU:C:1989:226, en C-151/04, Nadin, ECLI:EU:C:2005:775.

(146)  Zie bijvoorbeeld 196/87, Steymann, ECLI:EU:C:1988:475; 344/87, Bettray, ECLI:EU:C:1989:226; C-27/91, Hostellerie Le Manoir, ECLI:EU:C:1991:441, en C-270/13, Haralambidis, ECLI:EU:C:2014:2185.

(147)  Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s “Het vrije verkeer van werknemers opnieuw garanderen: rechten en belangrijkste ontwikkelingen”, 13 juli 2010, COM(2010) 373 final, https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0373:FIN:NL:PDF

(148)  C-268/99, Jany, ECLI:EU:C:2001:616.

(149)  C-507/12, Saint Prix, ECLI:EU:C:2014:2007, punt 38; C-544/18, Dakneviciute, ECLI:EU:C:2019:761, punt 28.

(150)  C-483/17, Tarola, ECLI:EU:C:2019:309, punt 54.

(151)  C-67/14, Alimanovic, ECLI:EU:C:2015:597, punten 52 en 56.

(152)  C-67/14, Alimanovic, ECLI:EU:C:2015:597, punt 58.

(153)  Zie bijvoorbeeld C-233/12, Gardella, ECLI:EU:C:2013:449.

(154)  Zie C-392/05, Alevizos, ECLI:EU:C:2007:251.

(155)  C-535/19, A, ECLI:EU:C:2021:595, punt 55, en C-247/20, VI, ECLI:EU:C:2022:177, punt 63.

(156)  C-709/20, The Department for Communities in Northern Ireland, ECLI:EU:C:2021:602, punt 78; Zie ook punt 11.1 – Entitlement to equal access to social assistance: content and conditions.

(157)  C-333/13, Dano, ECLI:EU:C:2014:2358, punt 80, en C-709/20, The Department for Communities in Northern Ireland, ECLI:EU:C:2021:602, punt 79.

(158)  C-333/13, Dano, ECLI:EU:C:2014:2358, punt 76.

(159)  C-140/12, Brey, ECLI:EU:C:2013:565, punt 63.

(160)  Zie evenwel C-93/18, Bajratari, ECLI:EU:C:2019:809, punt 42.

(161)  C-308/14, Commissie/Verenigd Koninkrijk, ECLI:EU:C:2016:436, punten 81 en 82.

(162)  C-308/14, Commissie/Verenigd Koninkrijk, ECLI:EU:C:2016:436, punten 83 en 84.

(163)  C-140/12, Brey, ECLI:EU:C:2013:565, punt 70.

(164)  C-140/12, Brey, ECLI:EU:C:2013:565, punt 70, en C-93/18, Bajratari, ECLI:EU:C:2019:809, punt 35.

(165)  C-140/12, Brey, ECLI:EU:C:2013:565, punt 71.

(166)  C-184/99, Grzelczyk, ECLI:EU:C:2001:458, punt 44.

(167)  C-424/98, Commissie/Italië, ECLI:EU:C:2000:287, punt 37.

(168)  C-218/14, Singh e.a., ECLI:EU:C:2015:476, punt 74 en aldaar aangehaalde rechtspraak.

(169)  C-93/18, Bajratari, ECLI:EU:C:2019:809, punt 30; zie ook C-218/14, Singh e.a., ECLI:EU:C:2015:476, punt 74; C-165/14, Rendón Marín, ECLI:EU:C:2016:675, punt 48, en C-86/12, Alokpa, ECLI:EU:C:2013:645, punt 27.

(170)  Zie bijvoorbeeld C-408/03, Commissie/België, ECLI:EU:C:2006:192, punten 40 e.v.; C-218/14, Singh e.a., ECLI:EU:C:2015:476; C-200/02, Zhu en Chen, ECLI:EU:C:2004:639; C-86/12, Alokpa, ECLI:EU:C:2013:645, en C-165/14, Rendón Marín, ECLI:EU:C:2016:675.

(171)  C-93/18, Bajratari, ECLI:EU:C:2019:809.

(172)  Voor de toegang tot sociale bijstand bij de beoordeling van de belasting die een verzoek om sociale bijstand zou vormen, heeft het Hof echter erkend dat de “ onredelijke last […] niet door de indiening van een individuele aanvraag op de betrokken lidstaat zou kunnen drukken, maar noodzakelijkerwijs wel na een optelling van alle eventueel bij hem ingediende individuele aanvragen” (zie C-67/14, Alimanovic, ECLI:EU:C:2015:597, punt 62, en C-299/14, García-Nieto, ECLI:EU:C:2016:114, punt 50).

(173)  Overeenkomstig artikel 52, lid 1, van het Handvest van de grondrechten.

(174)  Artikel 14, lid 3, en overweging 16.

(175)  Zie artikel 14, lid 4, punt b); zie ook C-292/89, Antonissen, ECLI:EU:C:1991:80, punt 22; C-181/19, Jobcenter Krefeld, ECLI:EU:C:2020:794, punt 69, en C-710/19, G.M.A., ECLI:EU:C:2020:1037, punt 33.

(176)  C-535/19, A, ECLI:EU:C:2021:595, punt 55, en C-247/20, VI, ECLI:EU:C:2022:177, punt 63.

(177)  C-247/20, VI, ECLI:EU:C:2022:177, punt 67.

(178)  Zaak C-413/99, Baumbast, ECLI:EU:C:2002:493, punten 89-94.

(179)  Gepensioneerden die gedekt zijn door een particuliere verzekering die deel uitmaakt van een wettelijke ziektekostenverzekering, hetgeen door de verzekeraar moet worden bevestigd, voldoen ook aan deze voorwaarde wanneer die verzekering deel uitmaakt van het algemene gezondheidsbeleid van de lidstaat voor zijn burgers of specifieke groepen burgers.

(180)  Artikelen 17, 23, 24 en 25 van Verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (PB L 166 van 30.4.2004, blz. 1).

(181)  C-535/19, A, ECLI:EU:C:2021:595, punten 50 en 51.

(182)  C-535/19, A, ECLI:EU:C:2021:595, punt 58.

(183)  C-535/19, A, ECLI:EU:C:2021:595, punt 59, en C-247/20, VI, ECLI:EU:C:2022:177, punt 69.

(184)  C-535/19, A, ECLI:EU:C:2021:595, punt 59.

(185)  C-247/20, VI, ECLI:EU:C:2022:177, punt 69.

(186)  C-247/20, VI, ECLI:EU:C:2022:177, punten 59 en 60.

(187)  C-535/19, A, ECLI:EU:C:2021:595, punt 55, en C-247/20, VI, ECLI:EU:C:2022:177, punt 63.

(188)  Zie bijvoorbeeld zaken C-93/18, Bajratari, ECLI:EU:C:2019:809, punten 30 en 31, en C-165/14, Rendón Marín, ECLI:EU:C:2016:675, punt 48.

(189)  C-247/20, VI, ECLI:EU:C:2022:177, punt 67.

(190)  C-247/20, VI, ECLI:EU:C:2022:177, punten 59 en 60.

(191)  Soortgelijke regels zijn van toepassing met betrekking tot ouders van EU-burgers wier recht van verblijf gebaseerd is op artikel 10 van Verordening (EU) nr. 492/2011 en de relevante rechtspraak (zie C-529/11, Alarape, ECLI:EU:C:2013:290 voor nadere informatie).

(192)  Artikel 8, lid 3, artikel 8, lid 5, en overweging 14.

(193)  C-246/17, Diallo, ECLI:EU:C:2018:499, punt 69.

(194)  C-524/06, Huber, ECLI:EU:C:2008:724, punt 58.

(195)  Het recht van vrij verkeer wordt rechtstreeks ontleend aan het Verdrag, los van het vervullen van enige formaliteit. Zie met betrekking tot verblijfsdocumenten bijvoorbeeld C-325/09, Dias, ECLI:EU:C:2011:498, punten 48, 49 en 54; C-246/17, Diallo, ECLI:EU:C:2018:499, punten 48 en 49, C-456/12. O. en B., ECLI:EU:C:2014:135, punt 60. Zie in de context van het vrije verkeer van werknemers en diensten en de vrijheid van vestiging 48/75, Royer, ECLI:EU:C:1976:57.

(196)  Zie bijvoorbeeld C-57/96, Meints, ECLI:EU:C:1997:564, punten 44 en 45.

(197)  Zie artikel 14, lid 4, punt b), en C-292/89, Antonissen, ECLI:EU:C:1991:80, punt 22, C-181/19, Jobcenter Krefeld, ECLI:EU:C:2020:794, punt 69, en C-710/19, G.M.A., ECLI:EU:C:2020:1037, punt 33.

(198)  C-710/19, G.M.A., ECLI:EU:C:2020:1037, punt 51.

(199)  C-710/19, G.M.A., ECLI:EU:C:2020:1037, punt 42. Zie ook C-292/89, Antonissen, ECLI:EU:C:1991:80, punt 21.

(200)  C-710/19, G.M.A., ECLI:EU:C:2020:1037, punt 46.

(201)  C-710/19, G.M.A., ECLI:EU:C:2020:1037, punten 35 en 36. Zie ook overweging 9 van Richtlijn 2004/38/EG. Voorts gaat de “redelijke termijn” in op het tijdstip waarop de betrokken EU-burger heeft besloten zich in het gastland als werkzoekende in te schrijven.

(202)  C-710/19, G.M.A., ECLI:EU:C:2020:1037, punt 47.

(203)  Artikel 10, lid 2.

(204)  Zie C-127/08, Metock e.a., ECLI:EU:C:2008:449, waarin het Hof heeft verduidelijkt dat de familieleden van EU-burgers die zelf geen EU-burgers zijn, het recht hebben zich bij de EU-burger te voegen in het gastland, hem daar te vergezellen en er met hem te wonen, ongeacht of zij eerder wettig in een andere lidstaat hebben verbleven en ongeacht de datum of omstandigheden van hun binnenkomst in het gastland. Het Hof heeft ook benadrukt dat zij het recht hebben als familieleden van een EU-burger in het gastland te verblijven, ongeacht of zij reeds familielid waren op het ogenblik waarop de EU-burger naar het gastland verhuisde, dan wel of zij pas daarna familielid zijn geworden. Zie ook C-459/99, MRAX, ECLI:EU:C:2002:461.

(205)  C-246/17, Diallo, ECLI:EU:C:2018:499, punt 63.

(206)  C-246/17, Diallo, ECLI:EU:C:2018:499, punt 65.

(207)  C-246/17, Diallo, ECLI:EU:C:2018:499, punten 66 en 67.

(208)  C-246/17, Diallo, ECLI:EU:C:2018:499, punt 36. De nationale autoriteiten kunnen echter niet “ambtshalve een verblijfskaart van een familielid van een burger van de Europese Unie aan de betrokkene [afgeven] wanneer de in artikel 10, lid 1, van Richtlijn 2004/38 voorgeschreven termijn van zes maanden wordt overschreden, zonder dat eerst wordt vastgesteld dat die persoon daadwerkelijk voldoet aan de voorwaarden om in overeenstemming met het Unierecht in het gastland te verblijven” (C-246/17, Diallo, ECLI:EU:C:2018:499, punt 56).

(209)  C-246/17, Diallo, ECLI:EU:C:2018:499, punt 38.

(210)  C-246/17, Diallo, ECLI:EU:C:2018:499, punt 39.

(211)  C-246/17, Diallo, ECLI:EU:C:2018:499, punt 40.

(212)  C-246/17, Diallo, ECLI:EU:C:2018:499, punt 69.

(213)  C-459/99, MRAX, ECLI:EU:C:2002:461, punt 90.

(214)  C-45/12, Hadj Ahmed, ECLI:EU:C:2013:390, punt 37.

(215)  C-709/20, The Department for Communities in Northern Ireland, ECLI:EU:C:2021:602, punt 83.

(216)  C-115/15, NA, ECLI:EU:C:2016:487, punt 45.

(217)  C-310/08 Ibrahim, ECLI:EU:C:2010:80, punt 56, en C-480/08, Teixeira, ECLI:EU:C:2010:83, punt 68.

(218)  C-310/08 Ibrahim, ECLI:EU:C:2010:80, punt 57, en C-480/08 Teixeira, ECLI:EU:C:2010:83, punt 68.

(219)  Zie overweging 15.

(220)  C-930/19, Belgische Staat, ECLI:EU:C:2021:657, punt 42.

(221)  C-218/14, Singh e.a., ECLI:EU:C:2015:476, punt 70.

(222)  Zie C-930/19, Belgische Staat, ECLI:EU:C:2021:657, punten 43 en 45, waarin is verduidelijkt dat het inleiden van een procedure tot scheiding bijna drie jaar na het vertrek van de EU-echtgenoot uit het gastland, geen redelijke termijn lijkt.

(223)  C-32/19, Pensionsversicherungsanstalt, ECLI:EU:C:2020:25.

(224)  C-325/09, Dias, ECLI:EU:C:2011:498, punt 57.

(225)  C-123/08, Wolzenburg, ECLI:EU:C:2009:616, punt 51.

(226)  C-424 en 425/10, Ziolkowski en Szeja, ECLI:EU:C:2011:866, punt 46.

(227)  C-162/09, Lassal, ECLI:EU:C:2010:592, punt 59.

(228)  C-529/11, Alarape en Tijani, ECLI:EU:C:2013:290, punt 48.

(229)  C-529/11, Alarape en Tijani, ECLI:EU:C:2013:290, punt 48, en C-424 en 425/10, Ziolkowski en Szeja, ECLI:EU:C:2011:866, punt 47.

(230)  C-424/10 en C-425/10, Ziolkowski en Szeja, ECLI:EU:C:2011:866, punt 63, en C-147/11 en C-148/11, Czop en Punakova, ECLI:EU:C:2012:538, punt 40.

(231)  C-325/09, Dias, ECLI:EU:C:2011:498, punt 55.

(232)  C-247/20, VI, ECLI:EU:C:2022:177, punten 59 en 60.

(233)  C-162/09, Lassal, ECLI:EU:C:2010:592, punt 59.

(234)  Zaak C-325/09, Dias, ECLI:EU:C:2011:498, punt 57.

(235)  C-719/19, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, ECLI:EU:C:2021:506, punt 77.

(236)  De berekening hoort niet op basis van een voortschrijdende periode van twaalf maanden te geschieden. Artikel 3 van Verordening 1182/71 houdende vaststelling van de regels die van toepassing zijn op termijnen, data en aanvangs- en vervaltijden (PB L 124 van 8.6.1971, blz. 1) is van toepassing.

(237)  Zaak C-325/09, Dias, ECLI:EU:C:2011:498, punt 57.

(238)  C-378/12, Onuekwere, ECLI:EU:C:2014:13, punt 32.

(239)  C-432/20, ZK, ECLI:EU:C:2022:39, punt 47. Hoewel deze zaak betrekking heeft op Richtlijn 2003/109/EG betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen, heeft het Hof in punt 43 uitgelegd dat “[h]oewel Richtlijn 2003/109 en Richtlijn 2004/38 van elkaar verschillen qua voorwerp en doelstellingen, […] dit niet [wegneemt] dat, zoals de advocaat-generaal in essentie ook heeft opgemerkt in de punten 40 tot en met 43 van zijn conclusie, de bepalingen van deze richtlijnen zich lenen voor een vergelijking en in voorkomend geval analoog kunnen worden uitgelegd, hetgeen met name gerechtvaardigd is in het geval van artikel 9, lid 1, onder c), van Richtlijn 2003/109 en artikel 16, lid 4, van Richtlijn 2004/38, die berusten op dezelfde logica”.

(240)  C-432/20, ZK, ECLI:EU:C:2022:39, punt 46.

(241)  C-246/17, Diallo, ECLI:EU:C:2018:499, punt 69.

(242)  C-423/12, Reyes, ECLI:EU:C:2014:16, punten 31 en 32.

(243)  C-344/95, Commissie/België, ECLI:EU:C:1997:81; C-459/99, MRAX, ECLI:EU:C:2002:461, en C-215/03, Oulane, ECLI:EU:C:2005:95.

(244)  C-73/08, Bressol, ECLI:EU:C:2010:181, punt 40. Zie ook C-75/11, Commissie/Oostenrijk, ECLI:EU:C:2012:605, punt 49.

(245)  C-75/11, Commissie/Oostenrijk, ECLI:EU:C:2012:605, punt 52.

(246)  C-709/20, The Department for Communities in Northern Ireland, ECLI:EU:C:2021:602, punt 66.

(247)  Aanspraken op sociale voordelen kunnen gebaseerd zijn op de artikelen 21, 45, 49, 56 en 63 VWEU naargelang van (onder meer) de status van de persoon (werknemer, zelfstandige, economisch niet-actief persoon, student). EU-burgers die werknemer, zelfstandige, economisch niet-actief of student zijn, hebben recht op dezelfde behandeling als onderdanen van het gastland ten aanzien van sociale voordelen, zoals enige voordelen die de mobiliteit van EU-burgers faciliteren (bv. kortingen voor musea in het gastland, preferentiële hypothecaire leningen, verwerven van onroerend goed in het gastland enz.). Economisch niet-actieve burgers en studenten kunnen van dergelijke toegang profiteren voor zover het betrokken voordeel niet wordt beschouwd als “sociale bijstand” (zie punt 11.1 – Entitlement to equal access to social assistance: content and conditions) of als “steun voor levensonderhoud voor studies” in de vorm van een studiebeurs of -lening (zie evenwel, C-75/11, Commissie/Oostenrijk, ECLI:EU:C:2012:605 voor uitkeringen die niet als steun voor levensonderhoud voor studies worden aangemerkt).

(248)  C-411/20, Familienkasse Niedersachsen-Bremen, ECLI:EU:C:2022:602, punten 34, 35, 47, 48, 53 en 55.

(249)  C-140/12, Brey, ECLI:EU:C:2013:565, punt 61. Zie ook C-709/20, The Department for Communities in Northern Ireland, ECLI:EU:C:2021:602, punt 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak.

(250)  C-22/08 en C-23/08, ECLI:EU:C:2009:344, Vatsouras en Koupatantze, punt 45.

(251)  C-67/14, Alimanovic, ECLI:EU:C:2015:597, punten 45 en 46.

(252)  C-709/20, The Department for Communities in Northern Ireland, ECLI:EU:C:2021:602, punt 69-71.

(253)  C-333/13, Dano, ECLI:EU:C:2014:2358, punt 69; C-67/14, Alimanovic, ECLI:EU:C:2015:597, punt 49, en C-299/14, García-Nieto, ECLI:EU:C:2016:114, punt 38.

(254)  C-67/14 Alimanovic, ECLI:EU:C:2015:597, punten 53 en 54.

(255)  C-299/14, García-Nieto, ECLI:EU:C:2016:114, punt 44. Zie ook punt 11.2 – Relationship between Article 24 of Directive 2004/38/EC and Regulation (EU) No 492/2011.

(256)  C-299/14, García-Nieto, ECLI:EU:C:2016:114, punten 44-48.

(257)  C-709/20, The Department for Communities in Northern Ireland, ECLI:EU:C:2021:602, punt 78.

(258)  C-709/20, The Department for Communities in Northern Ireland, ECLI:EU:C:2021:602, punt 79 en aldaar aangehaalde rechtspraak.

(259)  C-67/14 Alimanovic, ECLI:EU:C:2015:597, punten 57-62. Dit geldt onverminderd enig onafhankelijk recht dat voortvloeit uit Verordening (EU) nr. 492/2011, en met name uit artikel 10 daarvan met betrekking tot primaire verzorgers van kinderen die onderwijs volgen.

(260)  C-709/20, The Department for Communities in Northern Ireland, ECLI:EU:C:2021:602, punt 93.

(261)  63/86, Commissie/Italië, ECLI:EU:C:1988:9.

(262)  Met name de rechten die worden afgeleid uit artikel 10 van Verordening (EU) nr. 492/2011 met betrekking tot primaire verzorgers van kinderen die onderwijs volgen.

(263)  C-181/19, Jobcenter Krefeld, ECLI:EU:C:2020:794, punten 64 en 69.

(264)  C-401/15 tot en met C-403/15, Depesme e.a., ECLI:EU:C:2016:955, punt 51.

(265)  32/75, Cristini, ECLI:EU:C:1975:120. Het Hof heeft in punt 13 naar de gelijke behandeling van familieleden van EU-werknemers verwezen met betrekking tot “ alle, wel of niet aan het arbeidscontract verbonden, sociale en fiscale voordelen ”. Het Hof heeft “sociale voordelen” gedefinieerd als “alle voordelen […] die, al dan niet verbonden aan een arbeidsovereenkomst, in het algemeen aan nationale werknemers worden toegekend, voornamelijk op grond van hun objectieve hoedanigheid van werknemer of enkel wegens het feit dat zij ingezetenen zijn, zodat de uitbreiding ervan tot werknemers die onderdaan van andere lidstaten zijn, geschikt lijkt om hun mobiliteit […] te vergemakkelijken” (zaak 207/78, Even, ECLI:EU:C:1979:144, punt 22).

(266)  235/87, Matteucci, ECLI:EU:C:1988:460.

(267)  32/75, Cristini, ECLI:EU:C:1975:120.

(268)  261/83, Castelli, ECLI:EU:C:1984:280, punt 11, C-802/18, Caisse pour l’avenir des enfants, ECLI:EU:C:2020:269, punt 45. Zie voor andere voorbeelden van sociale en fiscale voordelen ook C-258/04, Ioannidis, ECLI:EU:C:2005:559, C-447/18, UB, ECLI:EU:C:2019:1098 of C-328/20, Commissie/Oostenrijk, ECLI:EU:C:2022:468.

(269)  C-673/16, Coman, ECLI:EU:C:2018:385, punt 35.

(270)  Verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (PB L 166 van 30.4.2004, blz. 1).

(271)  Verordening (EG) nr. 987/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009 tot vaststelling van de wijze van toepassing van Verordening (EG) nr. 883/2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (PB L 284 van 30.10.2009, blz. 1).

(272)  Zie bijvoorbeeld C-140/12, Brey, ECLI:EU:C:2013:565, punt 39; C-535/19, A, ECLI:EU:C:2021:595, punt 45.

(273)  Verordening (EG) nr. 883/2004 bevat evenwel enkele uitzonderingen op dit algemene beginsel.

(274)  Deze lijst is niet uitputtend. Zie artikel 11 van Verordening (EU) 987/2009 en Praktische gids over de toepasselijke wetgeving in de Europese Unie (EU), de Europese Economische Ruimte (EER) en Zwitserland, Europese Commissie, DG EMPL, 2014, https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=868&langId=nl

(275)  Zie: https://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=11366&langId=nl

(276)  Zie artikel 70 van en bijlage X bij Verordening (EU) nr. 883/2004.

(277)  C-333/13, Dano, ECLI:EU:C:2014:2358, punt 63; C-67/14, Alimanovic, ECLI:EU:C:2015:597, punt 44, en C-299/14, García-Nieto, ECLI:EU:C:2016:114, punten 51 en 52.

(278)  Bijlage X bij Verordening (EG) nr. 883/2004 bevat een lijst van de bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende uitkeringen.

(279)  C-243/19, Veselības ministrija, ECLI:EU:C:2020:872, punten 82-84.

(280)  Er zij eveneens op gewezen dat het Hof heeft geoordeeld dat artikel 45 VWEU en artikel 7 van Verordening (EU) nr. 492/2011 zich verzetten tegen een regeling van een gastland waarbij de overlevende partner van een in een andere lidstaat rechtsgeldig gesloten en geregistreerd partnerschap slechts een overlevingspensioen wegens de door de overleden partner in het gastland uitgeoefende beroepsactiviteit wordt toegekend op voorwaarde dat het partnerschap werd ingeschreven in een door het gastland bijgehouden register (C-731/21, Caisse nationale d’assurance pension, ECLI:EU:C:2022:969).

(281)  C-535/19, A, ECLI:EU:C:2021:595, punt 38.

(282)  Verordening (EG) nr. 883/2004 bevat evenwel enkele uitzonderingen op dit algemene beginsel.

(283)  Artikel 17 van Verordening (EG) nr. 883/2004.

(284)  Zie artikel 19 van Verordening (EG) nr. 883/2004.

(285)  Artikelen 23, 24 en 25, van Verordening (EG) nr. 883/2004.

(286)  C-535/19, A, ECLI:EU:C:2021:595, punt 46.

(287)  C-535/19, A, ECLI:EU:C:2021:595, punten 58 en 59.

(288)  https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=559

(289)  Richtlijn 2011/24/EU van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2011 betreffende de toepassing van de rechten van patiënten bij grensoverschrijdende gezondheidszorg (PB L 88 van 04.04.2011, blz. 1).

(290)  Artikel 7, lid 2, van Verordening (EU) 2019/1157.

(291)  In artikel 8, lid 1, van Verordening (EU) 2019/1157 is bepaald dat verblijfskaarten van familieleden van EU-burgers die niet de nationaliteit van een lidstaat hebben, die niet voldoen aan de vereisten van artikel 7, niet langer geldig zijn wanneer de geldigheidsduur verstrijkt of, wanneer dit vroeger valt, uiterlijk op 3 augustus 2026. Artikel 8, lid 2, voorziet in een afwijking van artikel 8, lid 1, met betrekking tot verblijfskaarten die niet aan de minimumbeveiligingsvereisten van deel 2 van ICAO-document 9303 voldoen of die geen functionele machineleesbare zone (MRZ) hebben die voldoet aan deel 3 van ICAO-document 9303. Deze laatste zijn niet langer geldig wanneer de geldigheidsduur verstrijkt of, wanneer dit vroeger valt, uiterlijk op 3 augustus 2023.

(292)  Alle lidstaten, met uitzondering van Bulgarije, Ierland, Cyprus en Roemenië.

(293)  Zie in de context van het vrije verkeer van werknemers en diensten en de vrijheid van vestiging 48/75, Royer, ECLI:EU:C:1976:57.

(294)  Zie ook overweging 11 van Richtlijn 2004/38/EG.

(295)  C-754/18, Ryanair Designated Activity Company, ECLI:EU:C:2020:478, punten 52 en 53. Zie ook C-325/09, Dias, ECLI:EU:C:2011:498, punt 48; C-202/13, McCarthy e.a., ECLI:EU:C:2014:2450, punt 49, C-246/17, Diallo, ECLI:EU:C:2018:499, punt 48.

(296)  C-754/18, Ryanair Designated Activity Company, ECLI:EU:C:2020:478, punt 54 en dictum van het arrest.

(297)  C-325/09, Dias, ECLI:EU:C:2011:498, punten 48-55.

(298)  De mogelijkheid voor familieleden die geen EU-onderdaan zijn om meerdere verblijfsstatussen te hebben wanneer dat niet uitdrukkelijk is uitgesloten, volgt uit de gezamenlijke lezing van de verschillende EU-rechtshandelingen inzake legale migratie en vrij verkeer.

(299)  Zie overweging 18 en artikel 2, lid 1, van Richtlijn 2021/1883 van het Europees Parlement en de Raad van 20 oktober 2021 betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op een hooggekwalificeerde baan, en tot intrekking van Richtlijn 2009/50/EG van de Raad (PB L 382 van 28.10.2021, blz. 1).

(300)  Zie artikel 3 van Richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen (PB L 16 van 23.1.2004, blz. 44).

(301)  COM(1999)372 def., https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=celex%3A51999DC0372 De inhoud van de mededeling van 1999 (deel 3) is nog steeds algemeen geldig, zelfs als wordt verwezen naar Richtlijn 64/221 (Richtlijn 64/221/EEG van de Raad van 25 februari 1964 voor de coördinatie van de voor vreemdelingen geldende bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en verblijf, die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid (PB L 56 van 4.4.1964, blz. 850), die is ingetrokken bij Richtlijn 2004/38/EG.

(302)  139/85, Kempf, ECLI:EU:C:1986:223, punt 13, en C-33/07, Jipa, ECLI:EU:C:2008:396, punt 23.

(303)  321/87, Commissie/België, ECLI:EU:C:1989:176, punt 10.

(304)  36/75, Rutili, ECLI:EU:C:1975:137, punten 8-21, en 30/77, Bouchereau, ECLI:EU:C:1977:172, punten 6-24.

(305)  36/75, Rutili, ECLI:EU:C:1975:137, punt 27, C-30/77, Bouchereau, ECLI:EU:C:1977:172, punt 33, C-33/07, Jipa, ECLI:EU:C:2008:396, punt 23, en C-331/16 en C-366/16, K en H, ECLI:EU:C:2018:296, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak.

(306)  Maar let op C-145/09, Tsakouridis, ECLI:EU:C:2010:708, punt 50, in punt 13.1.3 – Proportionality assessment.

(307)  C-423/98, Albore, ECLI:EU:C:2000:401, punten 18 e.v., en C-285/98, Kreil, ECLI:EU:C:2000:2, punt 15.

(308)  Let op C-145/09, Tsakouridis, ECLI:EU:C:2010:708, punten 43-47.

(309)  115/81 en 116/81, Adoui en Cornuaille, ECLI:EU:C:1982:183, punten 5-9, en C-268/99, Jany, ECLI:EU:C:2001:616, punt 61.

(310)  48/75, Royer, ECLI:EU:C:1976:57, punt 51.

(311)  C-430/10, Gaydarov, ECLI:EU:C:2011:749, en C-434/10, Aladzhov, ECLI:EU:C:2011:750.

(312)  Alle criteria zijn cumulatief.

(313)  C-33/07, Jipa, ECLI:EU:C:2008:396, punt 25, en C-503/03, Commissie/Spanje, ECLI:EU:C:2006:74, punt 62.

(314)  C-33/07, Jipa, ECLI:EU:C:2008:396, punt 25.

(315)  C-331/16 en C-366/16, K en H, ECLI:EU:C:2018:296, punten 51-54.

(316)  67/74, Bonsignore, ECLI:EU:C:1975:34, punten 5-7.

(317)  Algemene preventie in specifieke omstandigheden, zoals bij sportevenementen, wordt behandeld in de mededeling van 1999 (zie punt 3.3).

(318)  348/96, Calfa, ECLI:EU:C:1999:6, punten 17-27, en 67/74, Bonsignore, ECLI:EU:C:1975:34, punten 5-7.

(319)  Automatische koppelingen in deze zin zijn soms ingevoerd in zaken waarin de betrokkene ernstige misdrijven pleegt en een bepaalde minimumstraf krijgt (zie zaak C-348/96, Donatella Calfa).

(320)  Zie punt 3.3.2 van de mededeling van 1999.

(321)  C-408/03, Commissie/België, ECLI:EU:C:2006:192, punten 68-72.

(322)  C-482/01 en 493/01, Orfanopoulos en Oliveri, ECLI:EU:C:2004:262, punten 82 en 100, en C-50/06, Commissie/Nederland, ECLI:EU:C:2007:325, punten 42-45.

(323)  Zo zal er eerder een verhoogd risico van recidive bestaan in het geval van drugsverslaving, die het gevaar in zich bergt van nieuwe delicten ter bekostiging van de verslaving: Conclusie van advocaat-generaal Stix-Hackl, C-482/01 en C-493/01, Orfanopoulos en Oliveri, ECLI:EU:C:2003:455.

(324)  30/77, Bouchereau, ECLI:EU:C:1977:172, punten 25-30.

(325)  C-331/16 en C-366/16, K en H, ECLI:EU:C:2018:296, punt 56.

(326)  C-331/16 en C-366/16, K en H, ECLI:EU:C:2018:296, punt 56.

(327)  C-331/16 en C-366/16, K en H, ECLI:EU:C:2018:296, punt 60.

(328)  C-482/01 en C-493/01, Orfanopoulos en Oliveri, ECLI:EU:C:2004:262, punt 82.

(329)  C-193/16, E, ECLI:EU:C:2017:542, punten 23-27.

(330)  41/74, van Duyn, ECLI:EU:C:1974:133, punt 17 e.v.

(331)  41/74, van Duyn, ECLI:EU:C:1974:133, punt 17 e.v.

(332)  C-349/06, Polat, ECLI:EU:C:2007:581, punt 35.

(333)  C-434/10, Aladzhov, ECLI:EU:C:2011:750, punt 43, en C-249/11, Byankov, ECLI:EU:C:2012:608, punten 37-42.

(334)  C-331/16 en C-366/16, K en H, ECLI:EU:C:2018:296, punten 43-47.

(335)  C-430/10, Gaydarov, ECLI:EU:C:2011:749, punt 40, en C-331/16 en C-366/16, K en H, ECLI:EU:C:2018:296, punt 61.

(336)  C-434/10, Aladzhov, ECLI:EU:C:2011:750, punt 47, en C-249/11, Byankov, ECLI:EU:C:2012:608, punten 44-47.

(337)  Zie in het bijzonder zaak C-331/16 en 366/16, K. en H.F, ECLI:EU:C:2018:296, punt 67. Zie ook zaak C-145/09, Tsakouridis, ECLI:EU:C:2010:708, punt 50.

(338)  C-145/09, Tsakouridis, ECLI:EU:C:2010:708, punt 50.

(339)  C-331/16 en 366/16, K. en H.F, ECLI:EU:C:2018:296, punt 63, en C-145/09, Tsakouridis, ECLI:EU:C:2010:708, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak.

(340)  Zie met betrekking tot de grondrechten de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in de zaken Berrehab/Nederland, zaak nr. 10730/84, arrest van 21 juni 1988; Moustaquim/België, zaak nr. 12313/86, arrest van 18 februari 1991; Beldjoudi/Frankrijk, zaak nr. 12083/86, arrest van 26 maart 1992, Boujlifa/Frankrijk, zaak nr. 25404/94, arrest van 21 oktober 1997, El Boujaïdi/Frankrijk, zaak nr. 25613/94, arrest van 26 september 1997 en Dalia/Frankrijk, zaak nr. 26102/95, arrest van 19 februari 1988.

(341)  C-112/20, M.A., ECLI:EU:C:2021:197, punt 36.

(342)  C-145/09, Tsakouridis, ECLI:EU:C:2010:708, punt 56.

(343)  C-145/09, Tsakouridis, ECLI:EU:C:2010:708.

(344)  C-378/12, Onuekwere, ECLI:EU:C:2014:13, punten 27 en 32.

(345)  C-348/09, I, ECLI:EU:C:2012:300, punt 33.

(346)  C-400/12, M.G., ECLI:EU:C:2014:9, punten 27 en 24, en C-316/16 en C-424/16, B en Vomero, ECLI:EU:C:2018:256, punten 65 en 66.

(347)  C-316/16 en C-424/16, B en Vomero, ECLI:EU:C:2018:256, punt 49.

(348)  C-316/16 en C-424/16, B en Vomero, ECLI:EU:C:2018:256, punt 70.

(349)  C-316/16 en C-424/16, B en Vomero, ECLI:EU:C:2018:256, punt 70. Zie voor nadere informatie over de factoren die bij die beoordeling moeten worden gebruikt eveneens de punten 72-75.

(350)  C-145/09, Tsakouridis, ECLI:EU:C:2010:708, punten 32 en 33.

(351)  Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB L 348 van 24.12.2008, blz. 98).

(352)  C-718/19, Ordre des barreaux francophones et germanophone e.a., ECLI:EU:C:2021:505, punten 44, 47-51, 57, 60 en 73.

(353)  C-718/19, Ordre des barreaux francophones et germanophone e.a., ECLI:EU:C:2021:505, punten 64-73.

(354)  https://www.who.int/health-topics/international-health-regulations

(355)  https://www.who.int/news/item/30-01-2020-statement-on-the-second-meeting-of-the-international-health-regulations-(2005)-emergency-committee-regarding-the-outbreak-of-novel-coronavirus-(2019-ncov)

(356)  Artikel 23 van Verordening (EU) 2022/2371 van het Europees Parlement en de Raad van 23 november 2022 inzake ernstige grensoverschrijdende gezondheidsbedreigingen en tot intrekking van Besluit nr. 1082/2013/EU (PB L 314 van 6.12.2022, blz. 26).

(357)  Zie bijvoorbeeld punt 21 van de Richtsnoeren voor grensbeheermaatregelen tot bescherming van de gezondheid en tot waarborging van de beschikbaarheid van goederen en essentiële diensten (PB C 86I van 16.3.2020, blz. 1) en punt 5 van Aanbeveling (EU) 2020/1475 van de Raad van 13 oktober 2020 betreffende een gecoördineerde aanpak van de beperking van het vrije verkeer in reactie op de COVID-19-pandemie (PB L 337 van 14.10.2020, blz. 3).

(358)  Zie bijvoorbeeld conclusie van advocaat-generaal Emiliou in zaak C-128/22, NORDIC INFO, ECLI:EU:C:2023:645.

(359)  Zie ook artikel 11 van Verordening (EU) 2021/953 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2021 betreffende een kader voor de afgifte, verificatie en aanvaarding van interoperabele COVID-19-vaccinatie-, -test- en -herstelcertificaten (digitaal EU-COVID-certificaat) teneinde het vrije verkeer tijdens de COVID-19-pandemie te faciliteren (PB L 211 van 15.6.2021, blz. 1).

(360)  Verordening (EU) 2021/953 is bijvoorbeeld zowel in reikwijdte als in tijdsduur beperkt tot de COVID-19-pandemie.

(361)  Overweging 6 van Verordening (EU) 2021/953. Zie ook C-406/04, De Cuyper, ECLI:EU:C:2006:491, punt 42.

(362)  Zie bijvoorbeeld de mededeling van de Commissie: Richtsnoeren betreffende de uitoefening van het recht op vrij verkeer van werknemers tijdens de uitbraak van COVID-19 (PB C 102I van 30.3.2020, blz. 12).

(363)  Zie bijvoorbeeld de punten 19 en 19 ter van Aanbeveling (EU) 2020/1475 van de Raad.

(364)  Zie bijvoorbeeld C-406/04, De Cuyper, ECLI:EU:C:2006:491, punt 44.

(365)  Zie punt 17 van Aanbeveling (EU) 2020/1475 van de Raad en punt 11 van Aanbeveling (EU) 2022/107 van de Raad van 25 januari 2022 betreffende een gecoördineerde aanpak om veilig vrij verkeer tijdens de COVID-19-pandemie te vergemakkelijken en ter vervanging van Aanbeveling (EU) 2020/1475 (PB L 18 van 27.1.2022, blz. 110). Op basis van Verordening (EU) 2021/953 gold dat indien de lidstaten het bewijs van een negatieve test, inenting of herstel eisten, zij verplicht waren certificaten die aan die verordening voldeden onder dezelfde voorwaarden te aanvaarden.

(366)  Zie punt 2 van Aanbeveling (EU) 2022/107 van de Raad.

(367)  Bijvoorbeeld Verordening (EU) 2021/953 en de rechtshandelingen die op basis daarvan zijn aangenomen.

(368)  Bijvoorbeeld Aanbeveling (EU) 2020/1475 van de Raad en Aanbeveling (EU) 2022/107 van de Raad.

(369)  C-94/18, Chenchooliah, ECLI:EU:C:2019:693, punt 73.

(370)  C-94/18, Chenchooliah, ECLI:EU:C:2019:693, punt 74, en C-719/19, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, ECLI:EU:C:2021:506, punt 66.

(371)  C-94/18, Chenchooliah, ECLI:EU:C:2019:693, punten 86-88, en C-719/19, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, ECLI:EU:C:2021:506, punten 67 en 68.

(372)  C-719/19, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, ECLI:EU:C:2021:506, punt 81.

(373)  C-719/19, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, ECLI:EU:C:2021:506, punt 81.

(374)  C-719/19, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, ECLI:EU:C:2021:506, punten 90-93.

(375)  C-719/19, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, ECLI:EU:C:2021:506, punt 94.

(376)  C-719/19, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, ECLI:EU:C:2021:506, punt 95.

(377)  C-719/19, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, ECLI:EU:C:2021:506, punten 102 en 103.

(378)  C-115/11, NA, ECLI:EU:C:2013:363, punt 50.

(379)  Zie C-94/18, Chenchooliah, ECLI:EU:C:2019:693, punten 80-89, waarin is verduidelijkt welke bepalingen relevant kunnen zijn in het geval van verwijdering nadat het afgeleide verblijfsrecht is opgehouden te bestaan.

(380)  36/75, Rutili, ECLI:EU:C:1975:137, punten 37-39.

(381)  Zie evenwel zaak C-300/11, ZZ, ECLI:EU:C:2013:363, punt 49, waarin het Hof heeft geoordeeld dat “[a]rtikel 30, lid 2, van Richtlijn 2004/38 […] de lidstaten enkel bij wijze van uitzondering [toestaat] de aan de betrokkene mee te delen informatie te beperken om redenen van staatsveiligheid”. Het Hof heeft voorts geoordeeld dat deze bepaling als afwijking strikt moet worden uitgelegd zonder daaraan evenwel de nuttige werking te ontnemen. Het Hof heeft verduidelijkt in hoeverre artikel 30, lid 2, en artikel 31 van Richtlijn 2004/38/EG toelaten dat de redenen van een uit hoofde van artikel 27 van deze richtlijn genomen besluit niet bekend worden gemaakt. Het Hof heeft geoordeeld (in punt 69) dat artikel 30, lid 2, en artikel 31, van Richtlijn 2004/38/EG, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest van de grondrechten, vereisen “dat de bevoegde nationale rechter erop toeziet dat ingeval de redenen die ten grondslag liggen aan een uit hoofde van artikel 27 van deze richtlijn genomen besluit, en het daarop betrekking hebbende bewijsmateriaal, door de bevoegde nationale autoriteit aan de betrokkene niet nauwkeurig en volledig bekend worden gemaakt, dit beperkt blijft tot het strikt noodzakelijke, en dat aan de betrokkene hoe dan ook de essentie van die redenen op zodanige wijze wordt meegedeeld dat naar behoren rekening wordt gehouden met de noodzakelijke vertrouwelijkheid van het bewijsmateriaal”.

(382)  C-94/18, Chenchooliah, ECLI:EU:C:2019:693, punt 85. Zie ook C-89/17, Banger, ECLI:EU:C:2018:570, punt 48, en C-430/10, Gaydarov, ECLI:EU:C:2011:749, punt 41.

(383)  C-246/17, Diallo, ECLI:EU:C:2018:499, punt 69.

(384)  C-246/17, Diallo, ECLI:EU:C:2018:499, punt 68.

(385)  C-184/16, Petrea, ECLI:EU:C:2017:684, punt 72.

(386)  Conclusie van advocaat-generaal Stix-Hackl, C-441/02, Commissie/Duitsland, ECLI:EU:C:2005:337.

(387)  Met het begrip “inreisverbod” wordt een “verwijderingsmaatregel” bedoeld in de zin van artikel 32 van Richtlijn 2004/38/EG.

(388)  C-348/96, Calfa, ECLI:EU:C:1999:6, punten 27 en 28.

(389)  Artikel 32, lid 1, van Richtlijn 2004/38/EG, en 115/81 en 116/81, Adoui en Cornuaille, ECLI:EU:C:1982:183, punt 12.

(390)  C-94/18, Chenchooliah, ECLI:EU:C:2019:693, punt 89, en C-719/19, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, ECLI:EU:C:2021:506, punten 67 en 68.

(391)  33/74, van Binsbergen, ECLI:EU:C:1974:131, punt 13, C-370/90, Singh, ECLI:EU:C:1992:296, punt 24, en C-212/97, Centros, ECLI:EU:C:1999:126, punten 24 en 25.

(392)  C-127/08, Metock, ECLI:EU:C:2008:449, punten 74 en 75.

(393)  C-370/90 Singh, ECLI:EU:C:1992:296; C-291/05, Eind, ECLI:EU:C:2007:771, en C-60/00, Carpenter, ECLI:EU:C:2002:434.

(394)  C-212/97, Centros, ECLI:EU:C:1999:126, punt 27, en C-147/03 Commissie/Oostenrijk, ECLI:EU:C:2005:427, punten 67 en 68.

(395)  C-109/01, Akrich, ECLI:EU:C:2003:491, punt 55, en C-1/05, Jia, ECLI:EU:C:2007:1, punt 31.

(396)  Zie werkdocument van de diensten van de Commissie SWD(2014) 284 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52014SC0284%20&from=IT en COM(2014) 604 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52014DC0604&rid=1

(397)  C-285/95, Kol, ECLI:EU:C:1997:280, punt 29, en C-63/99, Gloszczuk, ECLI:EU:C:2001:488, punt 75.

(398)  C-110/99, Emsland-Stärke, ECLI:EU:C:2000:695, punten 52 e.v., en C-212/97, Centros, ECLI:EU:C:1999:126, punt 25.

(399)  Het verbod betreft niet alleen controles van alle migranten, maar ook controles van bepaalde categorieën migranten (bv. die van een bepaalde etnische afstamming).

(400)  Zie overweging 28.

(401)  C-202/13, Sean McCarthy e.a., ECLI:EU:C:2014:2450, punten 52-58.

(402)  Verordening (EU) 2018/1724 van het Europees Parlement en de Raad van 2 oktober 2018 tot oprichting van één digitale toegangspoort voor informatie, procedures en diensten voor ondersteuning en probleemoplossing en houdende wijziging van Verordening (EU) nr. 1024/2012 (PB L 295 van 21.11.2018, blz. 1).

(403)  https://europa.eu/youreurope/index_nl.htm

(404)  https://ec.europa.eu/solvit/index_nl.htm

(405)  Zie bijvoorbeeld C-370/90, Singh, ECLI:EU:C:1992:296; C-224/98, D’Hoop, ECLI:EU:C:2002:432; C-109/01, Akrich, ECLI:EU:C:2003:491; C-291/05, Eind, ECLI:EU:C:2007:771; C-456/12, O. & B, ECLI:EU:C:2014:135; C-89/17, Banger, ECLI:EU:C:2018:570, C-230/17, Deha Altiner en Ravn, ECLI:EU:C:2018:497 of C-673/16, Coman, ECLI:EU:C:2018:385.

(406)  C-673/16, Coman, ECLI:EU:C:2018:385, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak.

(407)  C-456/12, O. & B, ECLI:EU:C:2014:135, punt 59.

(408)  C-456/12, O. & B, ECLI:EU:C:2014:135, punt 53.

(409)  C-456/12, O. & B, ECLI:EU:C:2014:135, punt 60.

(410)  C-456/12, O. & B, ECLI:EU:C:2014:135, punt 56.

(411)  C-230/17, Deha Altiner and Ravn, ECLI:EU:C:2018:497, punten 31-35.

(412)  C-89/17, Banger, ECLI:EU:C:2018:570.

(413)  C-673/16, Coman, ECLI:EU:C:2018:385, punt 51.

(414)  C-673/16, Coman, ECLI:EU:C:2018:385, punt 45.

(415)  C-202/13, McCarthy, ECLI:EU:C:2014:2450, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak.

(416)  C-109/01 Akrich, ECLI:EU:C:2003:491, punt 57.

(417)  C-109/01 Akrich, ECLI:EU:C:2003:491, punten 55 en 56; C-294/06 Payir e.a., ECLI:EU:C:2008:36, punt 46; 53/81, Levin, ECLI:EU:C:1982:105, punt 21; conclusie van advocaat-generaal Geelhoed, C-209/03, Bidar, ECLI:EU:C:2004:715, punt 19; C-46/12, L.N., ECLI:EU:C:2013:97, punten 46 en 47; C-212/97, Centros, ECLI:EU:C:1999:126, punt 27.

(418)  C-109/01 Akrich, ECLI:EU:C:2003:491, punten 55 en 56.

(419)  Zie bijvoorbeeld C-256/11, Dereci e.a., ECLI:EU:C:2011:734, punt 54.

(420)  Zie C-256/11, Dereci e.a., ECLI:EU:C:2011:734, punt 56.

(421)  C-184/99, Grzelczyk, ECLI:EU:C:2001:458, punt 31; C-413/99 Baumbast en R, ECLI:EU:C:2002:493, punt 82.

(422)  C-34/09, Ruiz Zambrano, ECLI:EU:C:2011:124.

(423)  C-34/09, Ruiz Zambrano, ECLI:EU:C:2011:124, punt 44.

(424)  C-34/09, Ruiz Zambrano, ECLI:EU:C:2011:124, punt 42.

(425)  Alle lidstaten, met uitzondering van Bulgarije, Ierland, Cyprus en Roemenië.

(426)  C-34/09, Ruiz Zambrano, ECLI:EU:C:2011:124, punt 44.

(427)  C-256/11, Dereci e.a., ECLI:EU:C:2011:734, punten 65-67, C-356/11 en C-357/11, O e.a., ECLI:EU:C:2012:776, punt 56, en C-133/15, Chavez-Vilchez, ECLI:EU:C:2017:354, punt 69.

(428)  C-82/16, K.A., ECLI:EU:C:2018:308, punten 56 en 57.

(429)  C-836/18, Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real, ECLI:EU:C:2020:119, punten 48-53.

(430)  Zie bijvoorbeeld C-256/11, Dereci e.a., ECLI:EU:C:2011:734, punt 68, en C-356/11 en C-357/11, O e.a., ECLI:EU:C:2012:776, punt 52.

(431)  C-459/20, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, EU:C:2023:499, punten 33-38.

(432)  C-165/14, Rendón Marín, ECLI:EU:C:2016:675, punt 84; C-82/16, K.A., ECLI:EU:C:2018:308, punt 92.

(433)  C-256/11, Dereci e.a., ECLI:EU:C:2011:734, punten 65 en 67, C-356/11 en C-357/11, O e.a., ECLI:EU:C:2012:776, punt 56, en C-133/15, Chavez-Vilchez, ECLI:EU:C:2017:354, punt 69.

(434)  C-82/16, K.A., ECLI:EU:C:2018:308, punt 76.

(435)  C-356/11 en C-357/11, O e.a., ECLI:EU:C:2012:776, punten 55 en 56.

(436)  C-82/16, K.A., ECLI:EU:C:2018:308, punt 76.

(437)  C-459/20, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, EU:C:2023:499, punt 60.

(438)  C-836/18, Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real, ECLI:EU:C:2020:119, punt 61.

(439)  C-82/16, K.A., ECLI:EU:C:2018:308, punt 76.

(440)  C-451/19 en C-532/19, Subdelegación del Gobierno en Toledo, ECLI:EU:C:2022:354, punt 67.

(441)  C-459/20, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, EU:C:2023:499, punten 39-45.

(442)  C-82/16, K.A., ECLI:EU:C:2018:308, punten 72 en 73 en C-459/20, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, EU:C:2023:499, punten 56-59.

(443)  C-451/19 en C-532/19, Subdelegación del Gobierno en Toledo, ECLI:EU:C:2022:354, punt 69.

(444)  C-459/20, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, EU:C:2023:499, punt 52.

(445)  C-459/20, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, EU:C:2023:499, punt 53.

(446)  C-451/19 en C-532/19, Subdelegación del Gobierno en Toledo, ECLI:EU:C:2022:354, punten 83-86.

(447)  C-624/20, E.K, ECLI:EU:C:2022:639.

(448)  Richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen (PB L 16 van 23.1.2004, blz. 44).

(449)  C-624/20, E.K, ECLI:EU:C:2022:639, punt 49.

(450)  C-165/14, Rendón Marín, ECLI:EU:C:2016:675, punt 81; C-304/14, Centros, ECLI:EU:C:2016:674, punt 36, en C-528/21 Commissie/Oostenrijk, ECLI:EU:C:2023:341, punten 67 en 68.

(451)  C-528/21, M.D., ECLI:EU:C:2023:341, punten 62-64.

(452)  C-165/14, Rendón Marín, ECLI:EU:C:2016:675, punt 83 en aldaar aangehaalde rechtspraak.


ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2023/1392/oj

ISSN 1977-0995 (electronic edition)


Top