EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 27.3.2024

COM(2024) 149 final

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S

over het 9e cohesieverslag

{SWD(2024) 79 final}

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S

over het 9e cohesieverslag

“Teneinde de harmonische ontwikkeling van de Unie in haar geheel te bevorderen, ontwikkelt en vervolgt de Unie haar optreden gericht op de versterking van de economische, sociale en territoriale samenhang.”

(Artikel 174 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie)

I. Inleiding

Economische, sociale en territoriale samenhang is een Europees openbaar goed

De EU werd opgericht op de waarden solidariteit, gelijke kansen en samenhang. Van meet af aan heeft het Verdrag van Rome als doel gesteld “het verschil in niveau tussen de onderscheidene gebieden en de achterstand van de minder begunstigde gebieden te verminderen”. Deze economische en sociale samenhang, en de verkleining van interne ongelijkheden, is terecht gezien als gunstig voor heel Europa en is vandaag de dag nog steeds evenzeer van toepassing.

Sindsdien is het cohesiebeleid een van de belangrijkste pijlers van het Europese project. Het cohesiebeleid heeft, van de totstandbrenging van de eengemaakte markt, de economische en monetaire unie tot verschillende uitbreidingen, elke stap van de Europese integratie ondersteund, waaronder, in de afgelopen jaren, de groene en de digitale transitie. De marktwerking alleen kan er niet voor zorgen dat de voordelen van deze belangrijke integratiestappen gelijkmatig over Europa worden verdeeld. Daarom is het cohesiebeleid noodzakelijk om de lidstaten en regio’s te helpen bij te dragen aan hun volledige potentieel en dit te benutten en te verwezenlijken. In de loop der tijd heeft het cohesiebeleid ook gefungeerd als een economische stabilisator, een betrouwbare bron van steun en investeringen tijdens de financiële crisis en, meer recentelijk, tijdens de pandemie en de Russische aanvalsoorlog tegen Oekraïne, samen met andere instrumenten zoals de herstel- en veerkrachtfaciliteit. Met zijn regionale focus en plaatsgebonden aanpak is het cohesiebeleid een van de meest zichtbare uitingen van Europese solidariteit, een integrerend onderdeel van het Europese groeimodel en een hoeksteen van ons Europees huis.

Belanghebbenden bevestigen de sleutelrol en het belang van het cohesiebeleid. Zij hebben dit duidelijk gemaakt in de besprekingen over de toekomst van het beleid. Het afgelopen jaar hebben regionale overheden en andere belanghebbenden input geleverd en hebben twintig lidstaten debatten georganiseerd. Een groep op hoog niveau van deskundigen heeft in februari belangrijke richtsnoeren voor het toekomstige beleid 1 uitgegeven. Het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Europees Comité van de Regio’s hebben allemaal adviezen en conclusies over belangrijke elementen voor de toekomst van het cohesiebeleid aangenomen. Samen bevestigen deze bijdragen de sleutelrol van het beleid en schetsen zij een beeld van nieuwe uitdagingen, samen met geleerde lessen en mogelijke reacties.

Dertig jaar na de gelijktijdige introductie van de Europese eengemaakte markt en een versterkt cohesiebeleid, en twintig jaar na de uitbreiding van 2004, is de langetermijntrend duidelijk: veel delen van Europa hebben een opmerkelijke opwaartse economische en sociale convergentie doorgemaakt. Er blijven echter sociaal-economische ongelijkheden bestaan en een groeiend aantal regio’s dreigt met nieuwe uitdagingen te kampen te krijgen. In dit verband moet de balans worden opgemaakt: niet alleen van de verwezenlijkingen van het cohesiebeleid, maar ook van de wijze waarop het zich kan aanpassen. De doelstelling van het Verdrag inzake economische, sociale en territoriale samenhang blijft even relevant als ooit, maar de methoden moeten verder worden ontwikkeld.

Kaart 1. Economische ontwikkelingsindex op NUTS3‑niveau, 2001‑2021

II. Cohesiebeleid: groei en concurrentievermogen op lange termijn, hoogwaardige banen

De historische uitbreiding van de EU in 2004 is een duidelijk voorbeeld van het positieve effect van het cohesiebeleid. Twintig jaar later is het gemiddelde bbp per hoofd van de bevolking in de sindsdien toegetreden lidstaten gestegen van ongeveer 52 % van het EU-gemiddelde in 2004 tot bijna 80 % in 2023. De werkloosheidscijfers in deze lidstaten zijn in deze periode gedaald van gemiddeld 13 % tot 4 %.

Deze opwaartse convergentie is het gevolg van een stijging van de productiviteit (bbp per werknemer) in minder ontwikkelde regio’s. Dit getuigt van de verbetering op lange termijn van het concurrentievermogen en het ondernemingsklimaat van deze regio’s. Deze inhaalbeweging maakte ook concrete sociale vooruitgang mogelijk, bijvoorbeeld in de vorm van betere gezondheidsresultaten en een daling van de werkloosheids- en armoedepercentages in bijna alle regio’s in de afgelopen tien jaar.

De convergentie was echter ongelijk in de EU. Dit weerspiegelt verschillen in productiviteit en concurrentievermogen. Terwijl verscheidene oostelijke regio’s sinds 2004 een indrukwekkende inhaalbeweging hebben gemaakt dankzij een economische impuls na de uitbreiding, hebben veel andere regio’s een geleidelijke divergentie doorgemaakt, wat betekent dat zij de achterstand op het EU‑gemiddelde niet inlopen. Dit is met name het geval voor regio’s in zuidelijke lidstaten, met name sinds de financiële crisis van 2008, maar ook voor een groep overgangsregio’s in meer ontwikkelde lidstaten. In feite is in ongeveer een derde van de EU‑regio’s het bbp per hoofd van de bevolking nog niet terug op het niveau van 2008. Daartoe behoren regio’s in alle ontwikkelingsstadia, en deze regio’s zijn zelfs in meer ontwikkelde lidstaten te vinden.

Het reële bbp per hoofd van de bevolking is sinds de eeuwwisseling in verschillende regio’s in de zuidelijke lidstaten zelfs gedaald als gevolg van de impact van economische schokken en aanhoudende structurele uitdagingen: productiviteitsgroei, kwaliteit van de instellingen en goede werking van de arbeidsmarkten. Tegelijkertijd moeten de meeste oostelijke regio’s de convergentiedynamiek in stand houden en hun aanjagers van groei uitbreiden tot buiten hun metropolitane gebieden om toenemende interregionale ongelijkheden te beperken.

Kaart 2. Bbp per hoofd van de bevolking (KKS), 2022

Kaart 3. Regionale groei van het bbp per hoofd van de bevolking in vergelijking met de EU- en nationale gemiddelden, 2001‑2021

Opmerking: Kaart 3 toont de regionale groei van het bbp per hoofd van de bevolking sinds 2001. Alle licht- en donkergroene regio’s kenden een groei die boven het EU-gemiddelde lag, terwijl de groei van gele en oranje regio’s onder het EU‑gemiddelde lag. De kleur (licht‑ en donkergroen, geel en oranje) geeft de regionale groei weer ten opzichte van het nationale gemiddelde.

Het cohesiebeleid heeft bijgedragen tot een betere werking van de eengemaakte markt door de groei en het concurrentievermogen op lange termijn te stimuleren. Het heeft de toegang tot goederen en diensten verbeterd door middel van fysieke en digitale infrastructuur, waardoor de connectiviteit is verbeterd. Bovendien heeft het cohesiebeleid de lokale economieën en aantrekkelijkheid gestimuleerd door innovatie en ondernemerschap te bevorderen door steun te verlenen aan kmo’s en het menselijk kapitaal te versterken met behulp van opleiding en onderwijs. Het cohesiebeleid heeft ook goed bestuur, samenwerking en bestuurlijke efficiëntie ondersteund.

Het cohesiebeleid heeft een belangrijke rol gespeeld bij de ondersteuning van overheidsinvesteringen. Zo vertegenwoordigt het cohesiebeleid bijna 13 % van de totale overheidsinvesteringen 2 in de EU als geheel en 51 % in minder ontwikkelde lidstaten 3 . Deze investeringen hebben het Europese groeimodel versterkt en de economische groei gestimuleerd in overeenstemming met de belangrijkste beleidsprioriteiten, van de dubbele transitie tot innovatie, bedrijfsleven en vaardigheden, en van kinderopvang, onderwijs en gezondheid tot bescherming tegen natuurrampen.

Figuur 1. Verwezenlijkingen van de cohesiebeleidsprogramma’s 2014‑2020

Naast de directe sociale en economische gevolgen heeft het cohesiebeleid ook bijgedragen tot de verbetering van de bestuurlijke capaciteit en de kwaliteit van het bestuur in de lidstaten. Investeringen in het kader van het cohesiebeleid gaan gepaard met eerste vereisten, ofwel “randvoorwaarden”. Deze ondersteunen de belangrijkste prioriteiten van de EU, evenals de kwaliteit en duurzaamheid van investeringen. Het horizontale effect van de randvoorwaarden is complementair aan de uitvoering van landspecifieke hervormingen die via het Europees Semester worden bevorderd.

Bovendien hebben de grondbeginselen voor de programmering en uitvoering van het cohesiebeleid — door middel van evaluatie‑, partnerschaps‑, transparantie‑ of audit‑ en controle‑eisen — positieve overloopeffecten op nationale praktijken.

Het cohesiebeleid versterkt de eengemaakte markt en zorgt voor een gelijk speelveld

Dankzij convergentie kan elke regio ten volle deelnemen aan de eengemaakte markt. Het wegnemen van belemmeringen voor het vrije verkeer van goederen, diensten, kapitaal en werknemers heeft een betere toewijzing van middelen in de hele EU bevorderd en de uitwisseling van ideeën en innovatie gestimuleerd. De groeiende diversiteit van de regio’s in de EU heeft de Unie en haar bedrijven een uitgebreide reeks concurrentievoordelen opgeleverd. Door te investeren in infrastructuur, innovatie, onderwijs en andere belangrijke gebieden helpt het cohesiebeleid alle regio’s deel te nemen en de vruchten te plukken van schaalvoordelen die door de eengemaakte markt en de internationale concurrentie worden gecreëerd. Een grotere, goed ontwikkelde, innovatieve, verbonden eengemaakte markt is van cruciaal belang voor de ontwikkeling van sterke waardeketens binnen de EU die belangrijk zijn voor de open strategische autonomie van de EU.

Het cohesiebeleid heeft aanzienlijke positieve gevolgen voor Europa als geheel. Uit macro-economische modellen 4 blijkt dat de programma’s 2014‑2020 en 2021‑2027 samen het bbp van de EU tegen eind 2030 met 0,9 % zouden kunnen doen toenemen. Dit effect is van lange duur: het zou tegen 2043 op 0,6 % blijven. Het effect is uiteraard veel groter in cohesielanden 5 waar de steun geconcentreerd is: het bbp van Kroatië zal in 2030 tot 8 % hoger liggen, in Polen en Slowakije 6 % hoger en in Litouwen 5 % hoger dan zonder cohesiesteun. Meer ontwikkelde regio’s, die minder steun per hoofd van de bevolking uit hoofde van het cohesiebeleid ontvangen, profiteren ook van sterke positieve overloopeffecten die door andere programma’s worden gegenereerd. Ontwikkelde regio’s krijgen er partners in hun toeleveringsketens en markten voor hun uitvoer en investeringen bij.

Het positieve rendement van investeringen van het cohesiebeleid op de eengemaakte markt kan worden geïllustreerd door de multiplicator. Elke in de programma’s 2014‑2020 en 2021‑2027 geïnvesteerde euro zal 1,3 EUR extra bbp in de Unie hebben gegenereerd tegen 2030 en bijna verdrievoudigen in 2043, wat overeenkomt met een jaarlijks rendement van ongeveer 4 %. Volgens modellen wordt het aantal extra banen voor de EU als geheel tegen 2027 ook geschat op 1,3 miljoen, met een groot deel daarvan in sectoren die verband houden met de groene en de digitale transitie.

De gerichte aard van de steun in het kader van het cohesiebeleid beperkt grotendeels het risico van verdringing van particuliere investeringen. Het cohesiebeleid richt zich voornamelijk op gebieden waar particuliere investeringen ontoereikend zijn, hetzij vanwege marktfalen (bv. toegang tot financiering voor starters, micro- en kleine ondernemingen), hetzij om collectieve goederen te steunen (bv. onderwijs, kinderopvang). Kwantitatieve analyses die ten grondslag liggen aan het 9e cohesieverslag 6 , laten consequent positieve netto-effecten zien, wat bevestigt dat het beleid aanzienlijke particuliere investeringen gedurende en na de looptijd van de programma’s aanmoedigt. Het toegenomen gebruik van financiële instrumenten kan bijdragen tot verdere particuliere investeringen.

Toekomstige uitbreidingen zullen gepaard gaan met de integratie in de eengemaakte markt van nieuwe lidstaten. De doelstellingen van het cohesiebeleid van de EU blijven van toepassing in een bredere Unie, zowel in de huidige als in toekomstige lidstaten 7 . De sociaal‑economische convergentie met de EU moet echter al in de pretoetredingsfase van start gaan. De nieuwe faciliteit voor Oekraïne, het groeiplan voor de Westelijke Balkan en de hervormings‑ en groeifaciliteit voor de Westelijke Balkan hebben de drieledige doelstelling van betere toegang tot de eengemaakte markt van de EU, meer financiële bijstand en versnelde uitvoering van hervormingen.

Het cohesiebeleid heeft de asymmetrische gevolgen van recente crises helpen verzachten

De reeks ongekende crises heeft in de Unie ongelijke gevolgen gehad. Van de COVID‑19‑pandemie tot de Russische aanvalsoorlog tegen Oekraïne, verschillende regio’s en sociale groepen zijn er op zeer verschillende wijze door getroffen. Wat de pandemie betreft, waren de gevolgen ernstiger in regio’s die afhankelijk waren van toerisme, culturele sectoren of andere arbeidsintensieve diensten, alsook in sectoren die sterk geïntegreerd waren in mondiale waardeketens. Wat de Russische aanvalsoorlog tegen Oekraïne betreft, waren de negatieve gevolgen met name voelbaar in de grensregio’s, alsook in regio’s waar de industrie kwetsbaar is voor hoge energieprijzen of verstoringen van de toeleveringsketen. In het algemeen werden bij alle crises perifere en minder ontwikkelde regio’s meer blootgesteld. Bovendien werden de asymmetrische effecten vergroot door de ongelijke institutionele capaciteit op de verschillende niveaus die nodig is om op uitdagingen te reageren.

De EU heeft snel gereageerd om de gevolgen van de crises te verzachten en de weg vrij te maken voor een robuust herstel. Het cohesiebeleid heeft snel steun gemobiliseerd voor kwetsbare regio’s, waardoor het risico op een verdere toename van de ongelijkheden is verkleind. De maatregelen omvatten de inbreng van nieuwe liquiditeit ter ondersteuning van investeringen, flexibiliteit om de voortzetting van projecten te ondersteunen, regelingen voor het behoud van banen en verdere gerichte flexibiliteit bij de programmering en uitvoering. Dit gebeurde met name via de pakketten van het Investeringsinitiatief Coronavirusrespons (CRII). Daarnaast is in het kader van NextGenerationEU uitgebreide steun verstrekt aan de lidstaten om hun economisch herstel en veerkracht op lange termijn te bevorderen, via de uitvoering van hervormingen en investeringen in het kader van de herstel‑ en veerkrachtfaciliteit en de herstelbijstand voor cohesie en de regio’s van Europa (React‑EU). Samen met REPowerEU, dat is opgezet in de nasleep van de Russische aanvalsoorlog tegen Oekraïne, heeft de flexibiliteit die in het kader van het cohesiebeleid met het Supporting Affordable Energy-initiatief (SAFE, ondersteuning van betaalbare energie) is geboden, een belangrijke rol gespeeld bij het ondersteunen van de meest kwetsbaren, met name mensen die het risico lopen op energiearmoede en kmo’s die kwetsbaar zijn voor hoge energieprijzen. Tegelijkertijd hebben de acties in het kader van het cohesiebeleid ten behoeve van vluchtelingen in Europa (CARE) voorzien in financiële steun aan lokale overheden en ngo’s die mensen opvingen die Oekraïne ontvluchtten als gevolg van de Russische aanvalsoorlog.

Samen met de steun om het risico op werkloosheid te beperken in een noodtoestand (SURE) en NextGenerationEU, met name de herstel‑ en veerkrachtfaciliteit, droegen interventies in het kader van het cohesiebeleid bij tot een snel economisch herstel in 2021 en 2022, met name voor minder ontwikkelde regio’s, en tot lage werkloosheidscijfers. Hoewel de COVID‑19‑crisis heeft geleid tot een krimp van het bbp met 5,7 %, was het inkomen in twee jaar in alle categorieën regio’s vrijwel weer terug op het niveau van 2019. Na de crisis van 2008 was de neergang daarentegen minder scherp (4,3 % van het bbp), maar twee jaar later, in 2010, waren de minder ontwikkelde regio’s nog verder gekrompen en waren de overgangs- en meer ontwikkelde regio’s nauwelijks beginnen te herstellen. Onder meer dankzij de hierboven genoemde risicobeperkende maatregelen en nationale steunmaatregelen hebben de arbeidsmarkten van de EU zich opmerkelijk veerkrachtig betoond. Voor de meeste regio’s van de EU duurde het slechts één jaar om terug te keren naar het werkgelegenheidsniveau van 2019 of het te overschrijden. Tijdens de financiële crisis van 2008 duurde de krimp van de werkgelegenheid daarentegen tot 2013 om in 2016 weer het niveau van vóór de crisis te bereiken. In de zuidelijke EU-landen gebeurde dat pas in 2019.

De recente crises hebben echter duidelijk gemaakt dat veel regio’s kwetsbaar zijn en dat hun economieën en arbeidsmarkten veerkrachtiger moeten worden. Daartoe moet de bevordering van toekomstbestendige Europese waardeketens worden aangemoedigd — met name door de invoering en opschaling van kritieke en opkomende technologieën in strategische sectoren, zoals ondersteund door het platform voor strategische technologieën voor Europa (STEP) 8 .

Wat betreft sociale convergentie is er vooruitgang geboekt, maar tal van uitdagingen blijven bestaan

Sociale convergentie wordt gestimuleerd door het sterke engagement dat de EU-instellingen, de lidstaten en de sociale partners tijdens de sociale top in Porto zijn aangegaan om de doelstellingen van de Europese pijler van sociale rechten te verwezenlijken:

-ten minste 78 % van de bevolking van 20 tot en met 64 jaar moet een baan hebben;

-ten minste 60 % van alle volwassenen moet jaarlijks aan een opleiding deelnemen;

-het aantal mensen dat met armoede of sociale uitsluiting wordt bedreigd, moet met ten minste 15 miljoen worden verminderd, van wie ten minste 5 miljoen kinderen.

Kaart 4. Arbeidsparticipatie (20‑64 jaar), 2022

-

Het cohesiebeleid van de EU heeft de afgelopen tien jaar een centrale rol gespeeld bij de algehele verbetering van de werkgelegenheid en de sociale indicatoren in de EU. De oostelijke EU-landen hebben aanzienlijke vooruitgang geboekt op het gebied van sociale inclusie en armoedebestrijding, en convergeren naar het EU-gemiddelde (armoedecijfers van 21 %). In de zuidelijke EU-landen is de situatie echter gestagneerd sinds 2019 (ongeveer 25 %). De kloof tussen meer ontwikkelde en minder ontwikkelde regio’s is ook verkleind van ongeveer 14 procentpunt in 2016 tot 9 procentpunt in 2022.

Positieve trends op het gebied van sociale inclusie en armoedebestrijding kunnen niettemin in gevaar worden gebracht door inflatie en hoge energieprijzen, alsook door ongelijke vooruitgang bij verschillende bevolkingsgroepen. Plattelandsgebieden in het oosten en zuiden van de EU worden het zwaarst getroffen door energiearmoede. In elke regio, ook in ontwikkelde stedelijke gebieden, zijn echter enclaves te vinden waar sprake is van armoede. Sommige bevolkingsgroepen, zoals gemarginaliseerde gemeenschappen, leven voortdurend in armoede, wat zich uit in segregatie op de woningmarkt, onvoldoende onderwijs- en arbeidskansen en beperkte toegang tot basisdiensten.

De ongelijkheden in werkgelegenheid tussen regio’s zijn kleiner geworden, met de actieve steun van het cohesiebeleid. Hoewel de arbeidsparticipatie in minder ontwikkelde regio’s met 68 % in 2022, vergeleken met 78 % in meer ontwikkelde regio’s, nog steeds lager is, is de kloof sinds 2013 met 5 procentpunt kleiner geworden.

Ook de werkloosheidscijfers zijn geconvergeerd. De verbetering is indrukwekkend in minder ontwikkelde regio’s, waar het percentage bijna gehalveerd is, van 15,8 % in 2013 tot 8 % in 2022, terwijl de daling in de meer ontwikkelde regio’s van 8,3 % tot 5 % ook aanzienlijke vooruitgang vertoont.

Ondanks de vooruitgang die de afgelopen jaren is geboekt, blijven de jeugdwerkloosheid en het percentage jongeren zonder scholing, werk of stage (percentage NEET’s) in de EU een belangrijke uitdaging, net als de aanhoudend lagere arbeidsparticipatie van personen met een handicap. De sinds 2014 waargenomen daling van de jeugdwerkloosheid en het aantal NEET’s is in 2021 en 2022 hervat na een tijdelijke stijging in 2020 tijdens de COVID‑19‑pandemie. De werkloosheid onder mensen tussen 15 en 24 jaar is sinds 2013 sterk gedaald met meer dan 10 procentpunt, tot 14 % in 2022. Toch is de jeugdwerkloosheid twee keer zo groot als de totale werkloosheid, die is gedaald tot 6,2 %. Het percentage NEET’s is sinds 2013 met meer dan 4 procentpunt gedaald tot 12 % in 2022. Verdere vooruitgang is nodig om de doelstelling van 9 % van de Europese pijler van sociale rechten te halen.

De ongelijkheden in jeugdwerkloosheid tussen minder ontwikkelde regio’s en andere regio’s zijn tussen 2013 en 2022 afgenomen dankzij sterkere dalingen in minder ontwikkelde regio’s en in de zuidelijke EU-landen. Zij blijven echter groot: de jeugdwerkloosheid van 22 % in minder ontwikkelde regio’s is bijna twee keer zo hoog als in meer ontwikkelde regio’s. Ook de ongelijkheden in het percentage NEET’s tussen minder ontwikkelde regio’s en andere regio’s zijn tussen 2013 en 2022 afgenomen. Toch blijft het percentage NEET’s in minder ontwikkelde regio’s 16 %, bijna het dubbele van dat in meer ontwikkelde regio’s.

De lage werkloosheid en de hoge vraag naar arbeid zetten de arbeidsmarkten steeds meer onder druk. Het tekort aan arbeidskrachten en vaardigheden neemt toe en is een grote uitdaging geworden in diverse beroepen en sectoren op alle vaardigheidsniveaus, en met name in sommige regio’s. Dit tekort wordt nog verergerd door de daarmee gepaard gaande uitdagingen van de vraag naar specifieke vaardigheden om in te spelen op de digitale en de groene transitie, structurele industriële transities en de sterke daling van de bevolking in de werkende leeftijd, die tegen 2050 naar verwachting met 50 miljoen zal krimpen. In dit verband speelt inclusieve arbeidsmarktparticipatie van ondervertegenwoordigde groepen een sleutelrol bij het bereiken van convergentie en het aanpakken van tekorten aan arbeidskrachten in de EU, samen met het versterken van het beleid inzake een leven lang leren en onderwijs, alsook met arbeidsmarkthervormingen. De arbeidsparticipatie van vrouwen blijft toenemen dankzij een hoog opleidingsniveau, betere toegang tot kinderopvang en flexibelere arbeidsregelingen, en de arbeidsparticipatie van onderdanen van derde landen is na een daling in 2020 weer gestegen.

Ondanks een zichtbare afname van de ongelijkheden in arbeidsmarktprestaties, presteren sommige regio’s ondermaats — de centraal-noordelijke regio’s van de EU hebben sterkere arbeidsmarkten (en in het algemeen een betere sociale situatie) dan de zuidelijke en zuidoostelijke regio’s. De vooruitgang bij het dichten van de genderkloof op het gebied van arbeidsmarktparticipatie is de afgelopen jaren vertraagd of gestagneerd: voor de EU als geheel bedraagt de genderkloof nog steeds 11 procentpunt, wat een factor blijft die bijdraagt aan ongelijkheden op de arbeidsmarkt.

Het opleidingsniveau is over het algemeen gestegen. Het aandeel voortijdige schoolverlaters is in de hele EU gedaald, met name in de minder ontwikkelde regio’s. De positieve trend van het aantal mensen met een tertiair diploma heeft zich in alle regio’s voortgezet, met een algemeen percentage van 34 % in 2022. De deelname van volwassenen aan onderwijs en opleiding daalde daarentegen toen COVID‑19 uitbrak, maar herstelde weer, met name in minder ontwikkelde regio’s en de oostelijke EU-lidstaten.

Vaardigheidsniveaus en innovatie spelen een centrale rol bij het stimuleren van productiviteitsgroei en concurrentievermogen op lange termijn. Meer geschoolde en creatieve werknemers zijn van cruciaal belang voor innovatie en het creëren van nieuwe en concurrerende producten en diensten. In 2022 was er een sterke toename van de deelname van volwassenen aan onderwijs en opleiding, waarmee het tempo van vóór de COVID‑19‑crisis werd overtroffen. Aanzienlijke vooruitgang is echter nodig om de doelstelling van de Europese pijler van sociale rechten te halen, namelijk dat jaarlijks 60 % van de volwassenen aan onderwijs en opleiding deelneemt. De ervaring in sommige lidstaten met individuele leerrekeningen 9 laat een duidelijke weg naar vooruitgang zien.

Ongelijkheden blijven bestaan op het gebied van onderwijs en opleiding, met name als gevolg van de sterke concentratie mensen met een tertiair diploma in steden (waar de meeste mogelijkheden om tertiair onderwijs te volgen geconcentreerd zijn). Dit leidt tot onevenwichtigheden, die soms nog groter worden door de emigratie van tertiair opgeleide mensen uit de regio’s waar zij zijn afgestudeerd. Deze “braindrain” vormt een ernstige uitdaging voor de toekomstige duurzaamheid van regionale economieën en sociale structuren. Zulke onevenwichtigheden in de beschikbaarheid van talent in de verschillende regio’s zijn te wijten aan onvoldoende hoogwaardige arbeidskansen en andere factoren, zoals een lager niveau van infrastructuur, toegang tot kinderopvang, onderwijs en opleiding, gezondheidsdiensten en -faciliteiten en andere diensten.

Demografische veranderingen zullen naar verwachting het tekort aan arbeidskrachten verder vergroten en de druk op overheidsbegrotingen doen toenemen. Na decennia van groei neemt de EU‑bevolking sinds 2020 af, aangezien de nettomigratie de negatieve natuurlijke groei niet langer compenseert. Op het niveau van de EU‑27 zijn de natuurlijke bevolkingsontwikkeling en de nettomigratie het grootst in stedelijke regio’s en het laagst (en vaak negatief) in plattelandsgebieden. Bovendien hebben afgelegen regio’s te maken met over het algemeen negatieve nettomigratie, die verband houdt met een gebrek aan economische en werkgelegenheidskansen en een gebrek aan toegang tot essentiële diensten (waaronder onderwijs, kinderopvang en gezondheidszorg), waardoor zij minder aantrekkelijk worden en mensen ertoe kunnen aanzetten te verhuizen.

Kaart 5. Totale bevolkingsontwikkeling, natuurlijke groei en nettomigratie, 2010‑2021

De krimp van de bevolking in de werkende leeftijd vraagt om snellere productiviteitswinsten om de levensstandaard te handhaven en de arbeidsparticipatie te verhogen, met name voor mensen die nog niet actief zijn op de arbeidsmarkt. In dit opzicht zijn de regio’s ongelijk toegerust. Regio’s waar sprake is van een laag percentage hoogopgeleide mensen met uitgaande migratie van jongeren en opgeleiden, kunnen met lacunes bij de ontwikkeling van talent kampen, waardoor hun vermogen om duurzame, concurrerende en op kennis gebaseerde economieën op te bouwen, wordt beperkt. Zoals uiteengezet in de mededelingen “Het benutten van talent in Europa’s regio’s” 10 en “Demografische veranderingen in Europa: een toolbox voor actie” 11 , is een strategische beleidsmix nodig waarin hervormingen en investeringen worden gecombineerd om deze realiteit om te keren of zich daaraan aan te passen.

Demografische veranderingen vereisen aanpassing op het niveau van regio’s en steden. Voorbeelden hiervan zijn de integratie van demografische prognoses in ruimtelijke beleidsvorming, aanpassing van de openbare dienstverlening, aanpassing van het openbaar bestuur, verhoging van de arbeidsparticipatie en bevordering van de productiviteit. Beroepsonderwijs en -opleiding bieden uitstekende mogelijkheden om tekorten aan arbeidskrachten aan te pakken en de groene en de digitale transitie te verwezenlijken en spelen een belangrijke rol in strategieën voor slimme specialisatie, namelijk bij het helpen behouden en aantrekken van talent, het genereren van absorptiecapaciteit in de samenlevingen en economieën waar zij worden verstrekt, en het helpen opbouwen van duurzame (en rechtvaardigere) gemeenschappen.

Kaart 6. Regio’s die met lacunes bij de ontwikkeling van talent (dreigen te) worden geconfronteerd

... en niet alle regio’s profiteren van dezelfde groeidynamiek

De economische ongelijkheden blijven groot op het hele continent. Meer dan een op de vier mensen in de EU (28 %) woont in een regio met een bbp per hoofd van de bevolking van minder dan 75 % van het EU‑gemiddelde. De meesten van hen wonen in oostelijke lidstaten, maar ook in Griekenland, Portugal, Spanje, Zuid‑Italië en ultraperifere gebieden. Sinds 2001 is de reële groei van het bbp per hoofd van de bevolking in verschillende regio’s negatief geweest, met name in Griekenland en Italië, hoewel de groei onlangs is toegenomen.

Veranderingen in subnationale ongelijkheden vertonen verschillende patronen in de lidstaten. In veel oostelijke lidstaten (zoals Slowakije, Bulgarije en Roemenië) is de toename van de ongelijkheden het gevolg van zeer hoge groeicijfers in de meest ontwikkelde regio’s (doorgaans de hoofdstedelijke regio). In Frankrijk en Griekenland zijn de interne ongelijkheden toegenomen omdat de groei van het bbp per hoofd van de bevolking in armere regio’s bijzonder laag was. In sommige andere lidstaten, zoals Portugal, is de afname van regionale ongelijkheden toe te schrijven aan de relatief slechte prestaties van sommige ontwikkelde, voorheen dynamische regio’s.

In veel lidstaten wordt de economische ontwikkeling bepaald door het concurrentievermogen van hoofdstedelijke regio’s en grote agglomeraties. In combinatie met een gebrekkige inhaalbeweging in andere gebieden leidt dit tot interne verschillen. Deze ruimtelijke polarisatie kan een bron zijn van negatieve externe effecten (spanningen op de arbeids‑ en woningmarkt, congestie, vervuiling) en onderbenutting van het economisch potentieel van het hele land. Dit kan het concurrentievermogen van de lidstaten en ook de duurzaamheid van hun groeipatroon op langere termijn ondermijnen.

Plattelands-, berg-, insulaire en dunbevolkte gebieden worden nog steeds geconfronteerd met specifieke uitdagingen die de economische groei en ontwikkeling belemmeren en die het gevolg zijn van geringere fysieke en digitale connectiviteit of beperkte onderwijs‑ en opleidingsmogelijkheden. Het gemiddelde inkomen in plattelandsgebieden bedraagt 87,5 % van het gemiddelde inkomen in stedelijke gebieden 12 . In de periode 2001‑2021 kenden niet‑stedelijke regio’s (gemiddeld) echter een aanzienlijk hogere groei van het bbp per hoofd van de bevolking dan stedelijke regio’s: 1,5 % tegenover 0,8 %. De trend is daarentegen anders in de oostelijke lidstaten, waar de groei sterker wordt aangestuurd door grote agglomeraties en hoofdsteden. Het openbaar verslag over de langetermijnvisie voor de plattelandsgebieden van de EU — belangrijke verwezenlijkingen en verdere stappen, wordt het uitgangspunt voor een debat over de toekomst van plattelandsgebieden.

Deze territoriale ongelijkheden versterken een situatie waarin een aantal regio’s te kampen heeft met economische stagnatie of achteruitgang, waarbij het risico bestaat dat zij met lacunes bij de ontwikkeling te maken krijgen (d.w.z. dat zij achterblijven ten opzichte van de gemiddelde groeipercentages in de EU en op nationaal niveau en hun eigen prestaties in het verleden). Het gaat onder meer om een aantal grotere voormalige industriële centra in meer ontwikkelde regio’s. Beleidsmakers in regio’s waar de ontwikkeling tot stilstand komt, hebben vaak moeite om oplossingen te vinden om de economische dynamiek van het verleden te herstellen. Deze situatie leidt tot frustratie, die steeds meer uitmondt in politieke ontevredenheid.

De onderliggende oorzaken van het vastlopen in ontwikkeling verschillen van regio tot regio. Dit vraagt om een individuele diagnose en kan verschillende onderling verbonden factoren omvatten, zoals onvoldoende specialisatie, zwak openbaar bestuur, een inefficiënt innovatie‑ecosysteem, een tekort aan diensten of discrepanties tussen gevraagde en aangeboden vaardigheden. Deze factoren verdienen een specifieke analyse voor elke regio en vervolgens op maat gesneden beleidsreacties, door middel van een gerichte reeks investeringen en hervormingen.

III. Als zij niet worden aangepakt, kunnen structurele en opkomende uitdagingen de territoriale ongelijkheden vergroten

De groene en de digitale transitie bieden nieuwe kansen en zijn nodig om het concurrentievermogen van de EU in de toekomst te behouden en een goede levenskwaliteit voor burgers te waarborgen. Zij vereisen echter ook structurele veranderingen, die gepaard moeten gaan met ondersteunend beleid, met name voor mensen, bedrijven en regio’s die het kwetsbaarst zijn en het meest worden blootgesteld; anders bestaat het risico van toenemende regionale en sociale ongelijkheden. Het klimaatbeleid van de EU is gericht op eerlijkheid, met name door strengere doelstellingen voor de vermindering van broeikasgassen voor rijkere lidstaten, terwijl lidstaten met een lager bbp per hoofd van de bevolking een groter deel van de veilingopbrengsten uit het emissiehandelssysteem ontvangen. Naast horizontale EU‑fondsen, zoals het cohesiebeleid en de herstel- en veerkrachtfaciliteit, is ook een reeks specifieke financieringsinstrumenten ingezet om de sociale en economische gevolgen van de klimaattransitie te verzachten, met name via het mechanisme voor een rechtvaardige transitie en het aanstaande Sociaal Klimaatfonds.

Klimaatverandering dreigt de regionale ongelijkheden te vergroten. De frequentie en ernst van met het weer verband houdende rampen zoals extreme temperaturen, stormen, overstromingen in binnenlandse en kustgebieden, droogte en bosbranden nemen toe. Zo hebben de overstromingen in de regio’s aan de Belgisch‑Duitse grens in 2021 directe schade veroorzaakt die op 34,5 miljard EUR wordt geschat. Het aantal hittegerelateerde overlijdens is toegenomen, met name in verband met de vergrijzing van de bevolking. Deze gebeurtenissen en hun impact op de mensen en de economie, alsook hun vermogen om deze het hoofd te bieden, zijn ongelijk verdeeld over Europa. Kust-, mediterrane en oostelijke regio’s, die al armer zijn dan het EU‑gemiddelde, zijn kwetsbaarder en worden onevenredig getroffen. Zij worden geconfronteerd met naar schatting jaarlijkse economische verliezen van ten minste 1 % van het bbp en een grotere blootstelling van de mens aan klimaatgerelateerde schade.

Kaart 7. Gevolgen van de klimaatverandering in een scenario waarin de aarde met 2°C opwarmt, 2050