4.9.2009   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 210/1

1.

De Europese Centrale Bank (ECB, of „de bank”) en de nationale centrale banken van alle lidstaten van de EU vormen samen het Europees stelsel van centrale banken (ESCB). Het hoofddoel van het ESCB is het handhaven van prijsstabiliteit (1). Daartoe voert de ECB de in haar statuten vermelde taken (2) uit en is zij verantwoordelijk voor het beheer van haar activiteiten en financiën. De Rekenkamer verricht de doelmatigheidscontrole van de Europese Centrale bank (ECB) op grond van artikel 27.2 van het Protocol betreffende de statuten van het Europees Stelsel van centrale banken (ESCB) en van de ECB (3). Het controleonderwerp voor het begrotingsjaar 2006 was het begrotingsbeheer van de ECB. Met relevante ontwikkelingen in de periode 2006-2008 werd rekening gehouden. De Rekenkamer verricht ook controles van gerelateerde aspecten van de operationele doelmatigheid van de ECB; de resultaten daarvan worden wellicht ook in 2009 bekendgemaakt.

2.

De begrotingsuitgaven van de ECB voor de begrotingsjaren 2006 en 2007 beliepen respectievelijk 326 en 355 miljoen euro (zie tabel 1). De begrotingsautoriteit van de ECB berust bij haar raad van bestuur. Deze keurt de jaarlijkse begroting van de ECB goed op voorstel van de directie (4). Hij draagt de algemene verantwoordelijkheid voor het beheer van alle middelen van de bank. Op operationeel niveau hebben beheerders (5) van de begrotingscentra de gedelegeerde bevoegdheid om hun begrotingscentra te beheren overeenkomstig de regels en procedures van de bank. De afdeling Begroting en projecten (Budget and projects — BUP) binnen het directoraat-generaal Personele middelen, begroting en organisatie speelt de rol van centrale toezichthouder en adviseert en steunt de begrotingscentra zodat ze hun middelen doeltreffend en efficiënt kunnen plannen en bewaken. Diagram 1 geeft een overzicht van de voornaamste actoren in het begrotingsproces.

Diagram 1 —   Verantwoordelijkheden van de voornaamste actoren in het begrotingsproces bij de ECB

Bron: Europese Rekenkamer.

3.

De voornaamste doelstelling van de controle van de Rekenkamer was, de operationele doelmatigheid van het ECB-begrotingsbeheer te beoordelen door het beantwoorden van drie vragen:

4.

De controle omvatte een beoordeling van de regels en procedures van de ECB voor de diverse fasen van haar begrotingsproces, alsook een onderzoek van de toepassing ervan tijdens de begrotingsjaren 2006 en 2007. Ook de ontwikkelingen in de ECB-begrotingspraktijken in het eerste halfjaar van 2008 werden bekeken. Bovendien werd de begrotingsuitvoering onderzocht voor de recurrente en projectuitgaven in de begrotingsjaren 2006 en 2007 teneinde de begrotingsprognoses van de ECB te kunnen beoordelen.

5.

Om na te gaan of de regels en procedures correct werden toegepast, zijn tien representatieve begrotingscentra van de ruim 100 (6) onderzocht, die vijf van de 17 activiteitenterreinen bestreken. De onderzochte aspecten van het begrotingsproces betroffen de planning, begrotingsoverschrijvingen en rapportage.

6.

De mate van begrotingsuitvoering is een indicator voor de deugdelijkheid van de procedure voor de vaststelling van de begroting. De Rekenkamer onderzocht dit uitvoeringspercentage voor 2006 en 2007 (7) en analyseerde de reden van significante onderbesteding teneinde te beoordelen of de begrotingsprognoses realistisch waren. In de begrotingsaren 2006 en 2007 beliep het totaal van de begrotingsuitgaven telkens 92 % van de herziene begroting (zie tabel 1). Bij de recurrente uitgaven voor de activiteitenterreinen, het onderdeel „Beheer van de bank” van de begroting, waren de begrotingsprognoses zeer realistisch. Daarentegen beliepen de begrotingsuitgaven voor de onderdelen „Projecten” en „Verandering/uitbouw van de bank” respectievelijk slechts 65 en 82 %. De voornaamste oorzaak van deze onderbesteding was de trage projectuitvoering. 43 % van de 14 in 2006 voltooide grote projecten en 40 % van de 15 in 2007 voltooide grote projecten kenden aanzienlijke vertragingen. Zoals de Rekenkamer reeds heeft opgemerkt in haar verslagen over de begrotingsjaren 2000 (8) en 2003 (9) is het feit dat er permanent een betrekkelijk hoog aantal projecten met vertragingen te kampen heeft te wijten aan de oorspronkelijke projectplannen die onrealistisch blijken.

Tabel 1 —   De begrotingsuitvoering van de ECB in 2006 en 2007

Bron: Europese Centrale Bank en Europese Rekenkamer.

2006

2007

7.

De Rekenkamer heeft de deugdelijkheid van de regels en procedures voor begrotingsbeheer van de ECB beoordeeld door de volledigheid en duidelijkheid te onderzoeken van de regels en procedures die de bank heeft ingevoerd voor begrotingsplanning, -monitoring en -rapportage. Ondanks de aanbeveling van de Rekenkamer in haar verslag over het begrotingsjaar 2002 (10), waarin zij de ECB aanmoedigde zich te blijven inspannen om de procedures voor begrotingsbeheer en -monitoring te consolideren in een enkel actueel document, waren de diverse begrotingsregels en -procedures medio 2007 nog steeds verspreid over een aantal verschillende administratieve circulaires en nota’s. Dit verhoogde het risico van inconsistentie. In 2007 werd een selectie van deze circulaires en nota’s met betrekking tot de regels en procedures geconsolideerd in het „Business Practice Handbook” (BPH) (11). Dit werd in juli van dat jaar formeel door de directie vastgesteld.

8.

Tegelijkertijd bracht het directoraat-generaal Personele middelen, begroting en organisatie het document „Begrotingscyclus van de ECB: beleid en procedures voor planning, controle en prognoses” (12) uit. De consolidatie van de diverse administratieve circulaires en nota’s in twee hoofddocumenten was een positieve ontwikkeling die ertoe leidde dat de regels en procedures van de ECB voor het begrotingsbeheer een duidelijke bevoegdheidsverdeling aangaven tussen de ECB-organen die bevoegd zijn inzake budgettaire besluitvorming, de afdeling Begroting en projecten en de begrotingscentrumbeheerders. Ze zetten ook duidelijk de begrotingsprocedures van de ECB uiteen en wat er moet gebeuren in elke fase van de begrotingscyclus. Ondanks deze voordelen blijft het feit dat de regels en procedures nog steeds niet in één alomvattend document beschikbaar zijn een risico op inconsistenties vormen (13).

9.

In juni 2006 werd besloten het intern ontwikkelde IT-systeem voor begroting en planning te vervangen door een nieuw systeem „Enterprise Resource Planning” (ERP). Dit nieuwe systeem werd in september 2006 ingevoerd met het doel, in elke fase van de begrotingscyclus de nodige informatie te verstrekken. Maar de dienstverlener kon een deel van de toegezegde functies niet aanbieden en hoewel hij zich ertoe had verbonden ze zo snel mogelijk te leveren, was er tot medio 2008 nog geen significante vooruitgang geboekt.

10.

Dit had tot gevolg dat er in de begrotingsjaren 2007 en 2008 situaties ontstonden waarin het onmogelijk was alle begrotingsregels en -procedures van de bank toe te passen, met name die inzake gegevensverwerking (14), monitoring en rapportage. De grote problemen met de begrotingsfuncties hadden ook aanzienlijke gevolgen voor de werkdruk van de afdeling Begroting en projecten, die extra werk moest verrichten om de gebreken van het systeem te ondervangen. Het feit dat het overeengekomen pakket functies niet werd geleverd, veroorzaakte dus administratieve inefficiëntie (15).

11.

De begrotingsregels voor de door de Rekenkamer onderzochte terreinen (zie paragraaf 5) werden zowel centraal (afdeling Begroting en projecten) als op operationeel niveau (begrotingscentra) toegepast zoals bedoeld. Slechts in één van de tien onderzochte begrotingscentra werden de regels voor begrotingstoezicht en -controle niet correct toegepast. Bijgevolg werden voor dit begrotingscentrum onjuiste begrotingsboekingen ook niet opgemerkt.

12.

In de fase van de begrotingsplanning dienen de beheerders van de begrotingscentra aanvragen om financiële middelen in. Deze worden door de afdeling Begroting en projecten beoordeeld. In de begrotingsjaren 2006 en 2007 werden de middelen voor bepaalde uitgavenposten centraal gekort bij alle begrotingscentra. Maar die kortingen werden zonder onderscheid toegepast, zonder rekening te houden met de voor uitvoering geselecteerde activiteiten en de doelstellingen van de activiteitenterreinen.

13.

In het kader van hun maandelijkse procedures moeten de beheerders van de begrotingscentra ervoor zorgen dat het voor elke activiteit voorziene budget niet wordt overschreden. Zijn er meer financiële middelen nodig, dan kunnen er begrotingsoverschrijvingen worden verricht. Die zijn bedoeld om:

14.

Verzoeken om begrotingsoverschrijvingen worden goedgekeurd op verschillende beheersniveaus, afhankelijk van de aard en de betrokken bedragen. De Rekenkamer onderzocht 30 aanvragen (16) uit de beide begrotingsjaren 2006 en 2007. Bij drie overschrijvingsverzoeken werd de goedkeuring niet op het juiste niveau verleend, zodat de vereiste autorisatie ontbrak. In één van deze drie gevallen werd het verzoek om begrotingsoverschrijving niet goedgekeurd door de directie, maar door de projectstuurgroep.

15.

De afdeling Begroting en projecten rapporteert aan de begrotingscentra in de vorm van een maandelijkse tabel. Die vermeldt per activiteitenterrein de belangrijkste informatie van de afgelopen maand inzake begroting en personele middelen. De kwaliteit van de in dit maandrapport opgenomen informatie bleek in het algemeen bevredigend. Er werd echter geconstateerd dat de informatie met zoveel vertraging naar de begrotingscentra werd gestuurd dat actuele informatie niet tijdig ter beschikking van het management kwam.

16.

De afdeling Begroting en projecten is ook verantwoordelijk voor het verstrekken van begrotingsinformatie aan de raad van bestuur en de directie. In de loop van het jaar worden drie grote begrotingsverslagen (17) uitgebracht, en op verzoek wordt specifieke begrotingsinformatie verstrekt. In de periode 2006-2008 werden de kwantiteit en de kwaliteit van de verstrekte begrotingsinformatie aanzienlijk beter, terwijl de algemene structuur onveranderd bleef.

17.

De ECB schatte haar begrotingsbehoeften wat betreft de recurrente uitgaven voor de activiteitenterreinen vrij realistisch in en haalde zowel in 2006 als in 2007 een redelijk hoge begrotingsuitvoering. De begrotingsprognoses voor activiteiten inzake „Projecten” en „Verandering/uitbouw van de bank” bleken evenwel onrealistisch gezien de grote vertragingen bij de projectuitvoering in 2006 en in mindere mate in 2007.

18.

De regels en procedures van de ECB voor het begrotingsbeheer waren in het algemeen adequaat opgezet. Zij vormen een kader voor de procedures inzake begrotingsbeheer van de bank en omschrijven duidelijk de taken, verantwoordelijkheden en verwachte resultaten in elke fase van het proces. De in 2007 gerealiseerde consolidatie van de diverse administratieve circulaires en nota’s in twee hoofddocumenten was een positieve ontwikkeling. Niettemin kan het bestaan van twee documenten nog leiden tot inconsistenties.

19.

Doordat de dienstverlener een deel van het overeengekomen pakket functies niet had geleverd, had de toepassing van het ERP-systeem dat werd gebruikt ter ondersteuning van het begrotingsproces te lijden van ernstige gebreken en vertragingen. Dat leidde tot administratieve inefficiëntie, omdat er veel extra werk moest worden verzet om het ontbreken van functies te ondervangen.

20.

De toepassing van de begrotingsregels en -procedures was in het algemeen bevredigend, behalve bij de begrotingsoverschrijvingen, waar fouten op het niveau van de autorisatie werden geconstateerd. De procedures voor begrotingsplanning en -rapportage waren toereikend. De kwaliteit van de informatie in de begrotingsverslagen van de ECB werd in de periode 2006-2008 aanzienlijk beter.

21.

De Rekenkamer beveelt de ECB aan: