A — 

Verzoekster in het geding dat tot het onderhavige prejudiciële verzoek heeft geleid, liet in september 1978 uit Frankrijk ingevoerde volle-melkpoeder met een vetgehalte van 24,5% (post 04.02 A II b 2 van het gemeenschappelijk douanetarief) in het vrije verkeer brengen. Daarbij diende zij monetair compenserende bedragen (hierna: mcb's) te betalen zoals vastgesteld in bijlage I van verordening nr. 1036/78 van de Commissie van 19 mei 1978 (PB 1978, L 133, biz. 1), te weten 16 DM plus , 0,65 DM per percent vetgehalte voor iedere 100 kg.

Laat ik er meteen op wijzen dat, aangezien volle-melkpoeder geen produkt is waarvoor in het kader van de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten in interventiemaatregelen in de zin van artikel 1, lid 2, sub a, van verordening nr. 974/71 van de Raad van 12 mei 1971 (PB 1971, L 106, biz. 1) is voorzien, bij de vaststelling van deze heffingen ervan is uitgegaan, dat de prijs van volle-melkpoeder in de zin van artikel 1, lid 2, sub b, van verordening nr. 974/71 afhankelijk is van de prijs van magere-melkpoeder en boter (voor welke produkten — evenals voor enkele kaassoorten — in het kader van de marktordening voor melk en zuivelprodukten in interventiemaatregelen is voorzien). Voor dergelijke gevallen bepaalt artikel 2, lid 2, van verordening nr. 974/71, dat de compenserende bedragen gelijk zijn aan de invloed die de prijzen van het betrokken produkt ondergaan door de toepassing van het compenserend bedrag op die prijzen van het in lid 1 bedoelde produkt (dat wil zeggen een van de produkten waarvoor in interventiemaatregelen is voorzien), waarvan eerstgenoemde prijzen afhankelijk zijn. Eveneens zij nu reeds vermeld, dat vanaf de vaststelling van verordening nr. 1824/77 van de Commissie van 4 augustus 1977 (PB 1977, L 203, biz. 7) de verwerkingskosten bij de produktie van magere-melkpoeder en boter daarbij ten belope van 50% in aanmerking werden genomen (en wel in evenredigheid met het vetgehalte en de andere bestanddelen van volle-melkpoeder), terwijl dit element, waarmee aanvankelijk ten volle rekening werd gehouden, later — op grond van verordening nr. 1245/83 van de Commissie van 20 mei 1983 (PB 1983, L 135, biz. 3) — nog slechts ten belope van 25% en daarna — op grond van verordening nr. 900/84 van de Commissie van 31 maart 1984 (PB 1984, L 92, biz. 2) — in het geheel niet meer in aanmerking werd genomen.

Volgens verzoekster in het hoofgeding is de vaststelling van mcb's voor volle-melkpoeder in beginsel onverenigbaar metvoornoemde bepalingen van verordening nr. 974/71 (artikel 1, lid 2, sub b, en artikel 2, lid 2) alsook metartikel 1, lid 3, vandezeverordening(zoals gewijzigd bij verordening nr. 2746/72 van de Raad van 19.12.1972, PB 1972, L 291, biz. 148), luidende als volgt:

„De bepalingen van lid 1 worden slechts toegepast voor zover de toepassing van de in dit lid bedoelde monetaire maatregelen verstoringen zou veroorzaken in de handel in landbouwprodukten.”

Volgens haar bestaat er tussen volle-melkpoeder en magere-melkpoeder geen concurrentieverhouding zoals die door de betrokken regeling en door de desbetreffende rechtspraak wordt vereist. De prijs van volle-melkpoeder zou niet afhankelijk zijn van de prijs van magere-melkpoeder, noch — voor wat het bestanddeel melkvet betreft — van de prijs van boter. Veeleer zou moeten worden aangenomen, dat vollemelkpoeder en de bestanddelen ervan (mageremelkpoeder en vet) tot verschillende markten behoren en dat de prijzen ervan door verschillende factoren worden bepaald. Subsidiair stelt verzoekster, dat bij de bepaling van de mcb's voor volle-melkpoeder in geen geval rekening mag worden gehouden met de verwerkingskosten voor de vervaardiging van magere-melkpoeder en boter. Aangezien luidens de zesde overweging van de considerans van verordening nr. 974/71 de compenserende bedragen niet hoger mogen zijn dan strikt noodzakelijk is om de invloed te compenseren van de monetaire maatregelen op de prijzen van de basisprodukten waarvoor is voorzien in interventiemaatregelen, zou de in artikel 2, lid 2, van deze verordening bedoelde invloed slechts kunnen worden bepaald met inachtneming van de gevolgen van het compenserend bedrag op de grondstoffenprijzen.

Verzoekster heeft deze opvatting echter niet kunnen doen aanvaarden in een procedure voor het Finanzgericht Baden-Württemberg. Bijgevolg heeft zij de zaak bij wege van een beroep in „Revision” voor het Bundesfinanzhof gebracht.

Volgens deze laatste rechterlijke instantie bestaat gegronde twijfel omtrent de geldigheid van verordening nr. 1036/78, met name omdat het onzeker is, of de prijs van volle-melkpoeder daadwerkelijk afhankelijk is van de prijs van magere-melkpoeder en boter (de enige twee in dit verband in aanmerking komende produkten, waarvoor in interventiemaatregelen is voorzien in het kader van de gemeenschappelijke marktordening voor melk en zuivelprodukten — verordening nr. 804/68 van de Raad van 27.6.1968, PB 1968, L 148, biz. 13). Daarom heeft zij bij beschikking van 11 december 1984 de behandeling van de zaak geschorst en krachtens artikel 177 EEG-Verdrag de volgende prejudiciële vragen gesteld:

B — 

Rekening houdende met hetgeen voor het Hof is verklaard, neem ik in deze het volgende standpunt in:

a)

Met betrekking tot de eerste van genoemde voorwaarden — afhankelijkheid van de prijs van volle-melkpoeder van de voor interventieprodukten geldende prijzen — moet inderdaad worden erkend dat er, gelijk verzoekster als hoofdargument heeft aangevoerd, wegens de uiteenlopende gebruiksdoeleinden geen directe concurrentieverhouding bestaat tussen volle-melkpoeder en interventieprodukten, in het bijzonder magere-melkpoeder. Dit werd, nadat de Commissie een opmerking in die zin had gemaakt in zaak 28/76 (arrest van 23.11.1976, Milac, Jurispr. 1976, blz. 1639), door het Hof aanvaard in het arrest van 13 juli 1978 (zaak 8/78, Milac, Jurispr. 1978, blz. 1721), waarvan rechtsoverweging 26 luidt als volgt:

„... met betrekking tot de klacht van verzoekster in het hoofdgeding betreffende de vervanging van volle-melkpoeder door met boterconcentraat verrijkte magere-melkpoeder, moet worden opgemerkt dat dit argument betreffende de vervanging juist een bevestiging vormt van de verklaring van de Commissie dat het hier om twee verschillende produkten gaat die gewoonlijk niet met elkaar concurreren.”

In de onderhavige context is dit aspect evenwel niet alleen doorslaggevend. Zulks kan worden afgeleid uit het arrest van 3 februari 1981 (zaak 95/80, Société havraise Dervieu-Delahais e.a., Jurispr. 1981, blz. 317), waarin het Hof heeft verklaard, dat de in verordening nr. 974/71 bedoelde prijsafhankelijkheid onder meer het gevolg kan zijn van het bestaan van een concurrentieverhouding tussen een bepaald produkt en andere onder dezelfde marktordening vallende produkten (r.o. 9). In ieder geval is het opvallend dat, gelijk de Commissie heeft opgemerkt, een op prijsafhankelijkheid wijzende parallellie in de ontwikkeling van de prijzen van volle-melkpoeder en de prijzen van magere-melkpoeder kan worden vastgesteld, en geen duidelijke afwijking van de curven (gelijk zij in het arrest van 3.5.1978 — zaak 131/77, Milac, Jurispr. 1978, blz. 1041 — werd aanvaard als een aanwijzing voor het ontbreken van enige prijsafhankelijkheid). Daartoe kan worden verwezen naar de door de Commissie overgelegde tabellen betreffende de jaren 1976-1983.

Hetzelfde kan eveneens worden afgeleid uit de door verzoekster overgelegde diagrammen betreffende de jaren 1973-1976, die de prijsontwikkeling in bepaalde landen van de Gemeenschap en op de wereldmarkt weergeven, en een en ander kan bezwaarlijk worden afgedaan met de enkele verklaring van verzoekster, dat in geval van een algemene stijging van het prijsniveau vaak ook de prijs van volle-melkpoeder die beweging volgt.

Een andere overweging is echter nog belangrijker — niet het minst omdat verzoekster erover heeft geklaagd, dat de Commissie geen volledig overzicht van de prijsontwikkeling heeft gegeven, doch ze slechts voor bepaalde tijdstippen heeft verduidelijkt.

Een bijzonder kenmerk van de marktordening voor melk en zuivelprodukten is, dat het basisprodukt — volle melk — niet voor interventiemaatregelen in aanmerking komt. Het waarborgen van een passend inkomen voor de melkproducenten geschiedt bijgevolg door middel van interventiemaatregelen voor voornamelijk boter en magere-melkpoeder. Zoals uitdrukkelijk gesteld in de arresten in voornoemde zaken 28/76 en 8/78, moeten deze maatregelen ertoe bijdragen, dat de richtprijs voor melk wordt bereikt. Bijgevolg kan men stellen, dat de prijs van volle melk afliankelijk is van de prijzen van voormelde interventieprodukten (mageremelkpoeder en boter) en dat hij daardoor wezenlijk wordt beïnvloed, ook al is er nog ruimte voor het spel van vraag en aanbod en kan zulks, gelijk verzoekster heeft opgemerkt, tot schommelingen van de daadwerkelijk voor melk betaalde prijs leiden, ook op regionaal niveau. Men kan echter eveneens stellen, dat de prijs van volle-melkpoeder sterk wordt beïnvloed door de melkprijs. Het kan ook niet anders, gelet op het grote aandeel van de melkprijs in de kosten voor de produktie van volle-melkpoeder (805 FF op 1037 FF = ongeveer 80%; cf. biz. 19 van verzoeksters schriftelijke opmerkingen), en ook verzoekster geeft dit toe, ook al beklemtoont zij daarenboven, dat de prijs van volle-melkpoeder ook door andere factoren wordt beïnvloed (verpakking, betalingsvoorwaarden, commerciële kosten, grotere vraag in de herfst of voor export). Het is echter onloochenbaar, dat de prijs van volle-melkpoeder op zijn minst — om zo te zeggen — indirect afhankelijk is van de prijzen voor interventieprodukten (met name mageremelkpoeder). Het kan evenwel niet als strijdig met het systeem worden beschouwd, dat met dergelijke marktverbanden rekening wordt gehouden in het kader van verordening nr. 974/71. Evenals de Commissie heb ik de indruk, dat zulks door de rechtspraak wordt bevestigd; daartoe verwijs ik met name naar het arrest in voornoemde zaak 95/80, waarvan rechtsoverweging 9 luidt als volgt :

„De afhankelijkheid waarvan in verordening nr. 974/71 sprake is, houdt niet enkel in dat de prijs van een bepaald produkt rechtstreeks is afgeleid van die van een produkt waarvoor in interventiemaatregelen is voorzien, doch ook dat de prijs van een produkt afhankelijk is van alle op de betrokken markt geldende prijzen, waarvan het peil door de verschillende interventiemaatregelen wordt gesteund.”

b)

Nu aldus moeilijk kan worden ontkend, dat aan de voorwaarde van artikel 1, lid 2, sub b, van verordening nr. 974/71 is voldaan, dient met betrekking tot het in artikel 1, lid 3, bedoelde gevaar van verstoringen nog het volgende te worden opgemerkt:

Om te beginnen zij erop gewezen, dat met betrekking tot dit aspect een ruime beoordelingsvrijheid is gegeven, omdat van complexe economische situaties moet worden uitgegaan. Bijgevolg behoeft enkel te worden onderzocht, of er sprake is van een kennelijke dwaling of van misbruik van bevoegdheid, dan wel of de grenzen van vorenbedoelde beoordelingsbevoegdheid klaarblijkelijk zijn overschreden (cf. de arresten van 20.10.1977, zaak 29/77, Roquette, Jurispr. 1977, blz. 1835; en 10.5.1979, zaak 12/78, Italië/Commissie, Jurispr. 1979, blz. 1731). Voorts dient te worden opgemerkt, dat niet slechts moet worden gelet op verstoringen van het interventiesysteem, met andere woorden verstoringen bij interventieprodukten (waarop aanvankelijk bij de invoering van het stelsel van monetaire compensatie de klemtoon lag). Thans wordt zeer algemeen gesproken van verstoring van het intracommunautaire goederenverkeer en van het gevaar van verkeersverleggingen (zoals in beide zojuist genoemde zaken). Daarbij staat de markt van de produkten waarvoor mcb's zijn vastgesteld, centraal en kan het ook gaan om de markt van produkten die met eerstgenoemde produkten concurreren (cf. het arrest in voornoemde zaak 95/80).

De Commissie vreesde dus kennelijk niet geheel ten onrechte, dat het ontbreken van mcb's voor volle-melkpoeder tot verstoringen van de markt voor melk en zuivelprodukten zou leiden, omdat uit volle-melkpoeder melk en daaruit dan weer andere zuivelprodukten zouden kunnen worden verkregen. De verwijzing naar in enkele Lid-Staten bestaande regelingen waarbij de nabootsing van melk en zuivelprodukten is verboden (zoals het geval schijnt te zijn in de Bondsrepubliek Duitsland, Frankrijk en Luxemburg), vormt in ieder geval geen afdoend tegenargument. Want nog afgezien van het feit dat dergelijke regelingen kunnen worden genegeerd, is in het geheel niet zeker dat daaronder ook praktijken vallen als hiervóór bedoeld. De verwijzing naar de kosten die met dergelijke kunstgrepen zijn gemoeid, is evenmin doorslaggevend. Die kosten kunnen bij de omzetting van melkpoeder in volle melk immers niet zeer hoog zijn, en wat de verdere verwerking tot andere produkten betreft, deze kan beslist zinvol worden, wanneer de door monetaire maatregelen veroorzaakte prijsafstand tussen verschillende Lid-Staten een bepaalde orde van grootte bereikt.

Daarnaast is ook de vrees gegrond, dat het zonder mcb's tot verkeersverleggingen en verstoringen komt op de markt voor vollemelkpoeder. Zoals men zich zal herinneren, werden daaromtrent in de loop van de procedure verschillende berekeningen uitgevoerd, eerst door verzoekster (die wilde aantonen dat juist mcb's verstoringen veroorzaken), vervolgens (met correcties voor wat de prijzen van volle-melkpoeder in Frankrijk betreft) door de Commissie en andermaal door verzoekster, die de door de Commissie aangehaalde Franse marktprijzen ten dele als onjuist bestempelde en het feit bekritiseerde, dat de Commissie in haar berekeningen geen rekening had gehouden met transportkosten en importeursmarges. Gaat men in verband met het onderhavige probleem uit van laatstgenoemde berekeningen van verzoekster (waarin terecht geen rekening meer is gehouden met de oorspronkelijk vermelde bijzondere produktiekosten van een Franse leverancier en waarin eenvoudig aan de marktprijzen wordt gerefereerd), dan ziet men inderdaad wanneer men de mcb's daaruit weglaat, dat de prijzen van Franse concurrenten op de Duitse markt — op de in de opgaaf vermelde tijdstippen (juni 1978, september 1978 en mei 1979) — zeer duidelijk onder de op die markt geldende prijzen lagen (zie bijlage I). Daarom kan zeker worden gesteld, dat zonder mcb's voor volle-melkpoeder marktverstoringen te duchten waren.

Zo uit verzoeksters berekeningen anderzijds al blijkt, dat de Franse fabrikanten ten gevolge van de mcb's bepaalde nadelen ondervinden, dan zou ik ook nog willen opmerken, dat dit op zich geen reden is om aan de rechtmatigheid van de regeling te twijfelen. Ook al kan niet worden ontkend, dat de mcb's een „overcompensatie” van de prijsverschillen tot gevolg hebben, deze ligt ook volgens verzoeksters eigen berekeningen (waarvan de elementen in casu niet elk afzonderlijk op hun juistheid moeten worden getoetst, aangezien zulks niet het voorwerp van het geding was), hooguit rond 20 DM per 100 kg. Zulks betekent dat het nadeel, gemeten aan de marktwaarde van de goederen, minder dan 5% bedraagt en dus binnen de marge valt die in andere zaken (waarin het eveneens om de juiste berekening van mcb's in een ingewikkelde economische context ging), als aanvaardbaar is beschouwd (ik herinner in dit verband aan de arresten van 3.7.1985, zaak 39/84, Maizena, Jurispr. 1985, blz. 2115, en 3.10.1985, zaak 46/84, Nordgetreide, Jurispr. 1985, blz. 3127, die betrekking hadden op gevallen waarin de mcb's voor verwerkte produkten 5,9% respectievelijk 4,3% lager waren dan de mcb's voor de basisprodukten).

c)

Zoals de Commissie heeft voorgesteld, kan de eerste vraag derhalve bevestigend worden beantwoord, namelijk in die zin, dat in beginsel niets kan worden ingebracht tegen het feit dat in 1978 mcb's zijn vastgesteld voor volle-melkpoeder.

a)

Om te beginnen moet worden herinnerd aan twee dingen die duidelijk zijn gesteld in de rechtspraak.

Zo is in de eerste plaats van belang, dat de Commissie bij de bepaling van de „invloed” in de zin van artikel 2, lid 2, van verordening nr. 974/71 over een ruime beoordelingsvrijheid beschikt (zoals bij voorbeeld werd beklemtoond in het arrest van 15.10.1980, zaak 4/79, Providence agricole de la Champagne, Jurispr. 1980, blz. 2823). Hierop gelet, kan het onder meer aanvaardbaar worden geacht, dat in de in voornoemde zaken 39/84 en 46/84 behandelde gevallen geen mathematisch exact evenwicht was bereikt tussen de last op een bepaald produkt en die op de afgeleide produkten. Voorts kan uit het enkele feit, dat de Commissie de bij de vervaardiging van interventieprodukten optredende verwerkingskosten geleidelijk uit de berekening van de mcb's voor volle-melkpoeder heeft verwijderd, zeker niet worden afgeleid, dat de oorspronkelijke inaanmerkingneming van dat element onrechtmatig was. Daartoe kan worden verwezen naar het arrest van 25 september 1985 (gevoegde zaken 71 en 72/84, Surcouf, Jurispr. 1985, blz. 2925), waarin het Hof overwoog, dat de vaststelling van een nieuwe methode voor de berekening van mcb's en de daaropvolgende verlaging van die mcb's geen aanleiding kan zijn om vroegere besluiten ter discussie te stellen (r.o. 38).

b)

Voor de beantwoording van de in casu opgeworpen principiële vraag zijn in ieder geval van wezenlijk belang het systeem zoals dit uit artikel 2 van verordening nr. 974/71 naar voren komt, en in samenhang daarmee de omstandigheid, dat in het kader van de marktordening voor melk niet wordt geïntervenieerd bij het basisprodukt, doch dat wordt getracht om de doelstellingen van artikel 39 EEG-Verdrag door middel van interventiemaatregelen voor verwerkte produkten te bereiken. Uit voornoemd artikel 2 blijkt duidelijk, dat de interventieprijs het beslissende uitgangspunt is voor de vaststelling van mcb's. Indien echter in de marktordening voor melk de prijzen van de verwerkte produkten boter en mageremelkpoeder centraal staan en het in beginsel gerechtvaardigd is om deze als uitgangspunt te nemen voor de berekening van de mcb's voor andere onder de marktordening vallende produkten, dan kan stellig niets worden ingebracht tegen het feit, dat de in de prijzen van de interventieprodukten vervatte verwerkingskosten zich doen gevoelen in het kader van de monetaire compensatie. Door bij de invoering van de mcb's voor volle-melkpoeder zodoende het systeem te respecteren is de Commissie zeker binnen de grenzen van de haar kennelijk door de regeling gelaten marge gebleven, en in vorenaangehaalde passage uit de considerans van de verordening kan moeilijk een afdoend tegenargument worden gevonden, aangezien daarin uiteraard slechts wordt gedoeld op het normale geval van een marktordening waarin basisprodukten waarvoor in interventiemaatregelen is voorzien, centraal staan. Bovendien moet worden toegegeven, dat toentertijd de vrees gerechtvaardigd kon lijken, dat wanneer met de verwerkingskosten uitsluitend rekening zou worden gehouden bij interventieprodukten en niet bij produkten die zich — zoals volle-melkpoeder — in een vergelijkbaar verwerkingsstadium bevinden, distorsies tussen de verschillende produkten en verleggingen van de handel in zuivelprodukten zouden ontstaan. Pas nadat uit zorgvuldige marktobservaties over een langere periode was gebleken dat die vrees onegrond was, bestond er aanleiding tot correctie (hetgeen overigens in absolute cijfers gezien niet tot een noemenswaardige vermindering leidde, ook al vielen de eerste keer 50% van de verwerkingskosten uit de berekening weg).

c)

Naar mijn mening moet derhalve ook de tweede vraag bevestigend worden beantwoord. Bijgevolg moet in het algemeen worden vastgesteld, dat er geen reden bestaat om de geldigheid van verordening nr. 1036/78 te betwijfelen. Overigens is het dan ook niet meer nodig in te gaan op de andere door verzoekster aan de orde gestelde vraag, namelijk welke gevolgen de ongeldigverklaring zou meebrengen en in het bijzonder of en, zo ja, hoe artikel 174, lid 2, EEG-Verdrag zou moeten worden toegepast.

C —

Concluderende geef ik het Hof in overweging, op de door het Bundesfinanzhof gestelde vraag te antwoorden, dat tijdens de procedure niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van verordening nr. 1036/78, in zoverre in bijlage I daarvan mcb's voor volle-melkpoeder van post 04.02 A II b 2 zijn vastgesteld.