16.5.2013   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

L 132/11

(1)

Bij schrijven van 22 juni 2010 heeft de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA (hierna „de Autoriteit” genoemd) een klacht ontvangen van de IJslandse effectenfirma H.F. Verðbréf hf. dat de IJslandse Schatkist in maart 2009 onrechtmatige staatssteun had verleend aan de zakenbanken Saga Capital en VBS door kortlopende schulden bij de Centrale Bank van IJsland („de CBI”) om te zetten in langlopende leningen tegen gunstige voorwaarden. De Autoriteit heeft het schrijven op 7 juli 2010 ontvangen en geregistreerd (feit nr. 563424).

(2)

Na ontvangst van de ter zake dienende gegevens van de IJslandse autoriteiten en na bespreking van het dossier met laatstgenoemden tijdens een bijeenkomst op 6 juni 2011 (2) heeft de Autoriteit bij Besluit nr. 363/11/COL van 23 november 2011 besloten de formele onderzoeksprocedure in te leiden met betrekking tot staatssteun aan drie IJslandse zakenbanken in de vorm van herschikte leningen tegen preferentiële voorwaarden (3). Bij dit besluit heeft de Autoriteit belanghebbenden aangemaand hun opmerkingen te maken. Bij schrijven van 21 februari 2012 (feit nr. 625875) hebben de IJslandse autoriteiten hun opmerkingen ten aanzien van Besluit nr. 363/11/COL van de Autoriteit ingediend.

(3)

In juni 2012 heeft de Autoriteit informatie van de klager, H.F. Verðbréf hf., ontvangen met betrekking tot de liquidatieprocedure van Saga Capital hf. (feit nr. 641907). De Autoriteit heeft ook van andere bronnen informatie over deze zaak ontvangen en heeft de liquidatieprocedure van de zakenbanken waarop Besluit nr. 363/11/COL betrekking had, van nabij gevolgd.

(4)

De maatregelen waarop de voorlopige beoordeling in Besluit nr. 363/11/COL van de Autoriteit betrekking heeft, houden verband met de door zekerheden gedekte leningen en de regeling inzake effectenleningen van de CBI. In haar functie als centrale bank en geldschieter in laatste instantie en in overeenstemming met het monetaire beleid van andere centrale banken heeft de CBI kortlopende kredietfaciliteiten verleend aan financiële instellingen in de vorm van door zekerheden gedekte leningen (4) overeenkomstig de bepalingen van de desbetreffende regels van de CBI. In 2007 en 2008 zijn door zekerheden gedekte leningen gestaag toegenomen en werd de CBI tot belangrijkste liquiditeitsbron voor de financiële instellingen. Op het ogenblik van de financiële ineenstorting van de drie IJslandse commerciële banken in oktober 2008 had de CBI dan ook aanzienlijke vorderingen verworven op binnenlandse financiële instellingen, die waren gedekt door diverse soorten zekerheden.

(5)

Als gevolg van de ineenstorting van de banken daalde de waarde van de zekerheden en werd duidelijk dat de CBI verlies had geleden door gebrekkige zekerheden. Nadat het Parlement zijn toestemming had gegeven, hebben de Schatkist en de CBI in januari 2009 een overeenkomst gesloten op grond waarvan de CBI een deel van haar vorderingen op financiële instellingen in verband met door zekerheden gedekte leningen, samen met de onderliggende effecten, heeft toegewezen aan het ministerie van Financiën. In februari 2010 zijn het ministerie en de CBI overeengekomen dat de eerder door de CBI aan het ministerie overgedragen vorderingen per 31 december 2009 tegen een verlaagde prijs moesten worden overgedragen aan Eignarhaldsfélag Seðlabanka Íslands (ESÍ), een recentelijk opgerichte holdingmaatschappij van de CBI.

(6)

De dienst voor het beheer van de overheidsschuld (Government Debt Management (GDM), die wordt bestuurd door de CBI, biedt kredietfaciliteiten aan primary dealers van overheidspapier. Doel van deze effectenleningen is de marktwerking te verbeteren en de liquiditeit op de markt voor obligatiereeksen die door de GDM worden aangelegd, te handhaven. De door de GDM als zekerheid voor schatkistcertificaten en -papier geaccepteerde zekerheden zijn allemaal staatsobligaties en hypothecaire benchmarkobligaties die elektronisch worden verhandeld op de secundaire markt. Afhankelijk van de in de faciliteit vermelde criteria kunnen ook andere elektronisch verhandelde effecten worden geaccepteerd. De rentevoet voor deze leningen is gebaseerd op de reporentevoet van de CBI. De maximale contractduur bedraagt 28 dagen (5).

(7)

In maart 2009 heeft het ministerie van Financiën overeenkomsten tot omzetting van leningen gesloten met Saga Capital Investment Bank hf., VBS Investment Bank hf. en Askar Capital Investment Bank hf. De leningsovereenkomsten zijn allemaal tegen vergelijkbare voorwaarden gesloten. De bedragen van de leningen waren gebaseerd op de afwikkeling van de respectieve schulden in december 2008. De leningen aan Saga en aan VBS hadden dezelfde terugbetalingsvoorwaarden. Zij moesten worden terugbetaald over zeven jaar, met indexering en een rentevoet van 2 % per jaar. De terugbetalingsvoorwaarden van de lening aan Askar Capital waren vergelijkbaar, behalve dat de jaarlijkse rentevoet 3 % bedroeg. Het totale aan de drie zakenbanken toe te rekenen nominale schuldbedrag bedroeg op het tijdstip van de uitgifte van de langlopende obligaties 52,4 miljard ISK (6).

(8)

De bovengenoemde maatregelen waren gebaseerd op de voorstellen van een werkgroep die aan het ministerie van Financiën op 20 januari 2009 een memorandum had overgelegd voor de herstructurering van de schulden van financiële instellingen in verband met door zekerheden gedekte leningen die bij de CBI zijn aangegaan. Het memorandum was gebaseerd op informatie over de financiële instellingen en hun vermogen om de schuld terug te betalen. Volgens het memorandum waren de betrokken financiële instellingen als gevolg van de financiële ineenstorting in IJsland niet in staat hun schulden aan de CBI volledig terug te betalen. In het memorandum van de werkgroep van de minister is eveneens vermeld dat alle IJslandse overheidsinstanties zich destijds tot prioriteit stelden het financiële systeem van het land operationeel te houden en de belangen van de depositohouders te beschermen. Met het oog hierop en in het licht van andere overwegingen werd het noodzakelijk geacht bepaalde regelingen te treffen om ervoor te zorgen dat de ondernemingen hun schulden konden aflossen.

(9)

Volgens de IJslandse autoriteiten was het besluit betreffende de rentevoorwaarden niet gericht op wat een billijk en normaal rendement op het eigen vermogen moet zijn, aangezien vooraf duidelijk was dat de betrokken ondernemingen de betrokken schulden wellicht niet volledig zouden terugbetalen. In plaats daarvan had de werkgroep vooral gezocht naar een rentepercentage dat hoog genoeg is om een impact te hebben voor de betrokken onderneming, maar niet zo hoog dat de mogelijkheid tot terugbetaling wordt uitgesloten en zo de stimulans voor deze ondernemingen om hun financiën te herstructureren wordt weggenomen.

(10)

De IJslandse autoriteiten hebben wel een aantal voorwaarden voor de omzetting van de schuld vastgesteld. Volgens de voorwaarden was de schuldenaar onder andere verplicht geen dividenden uit te keren, tenzij een corresponderende aanbetaling op de lening was gedaan, mocht de schuldenaar geen betalingsverplichtingen met een hoog risico van meer dan 20 % van het eigen vermogen (CAD) aangaan, moesten bonussen voor schuldenaars-werknemers gematigd blijven, moesten de schuldenaars de kredietverlener elk kwartaal gedetailleerde verslagen doen toekomen over hun activiteiten en mochten de CAD-ratio's van de schuldenaars niet lager komen te liggen dan 10 %. Indien de liquiditeitspositie van de schuldenaars volgens de CBI onaanvaardbaar was of de CAD-ratio's lager zouden uitvallen dan 10 %, kon de kredietverlener eisen dat het uitstaande bedrag van de leningen, samen met de rente en andere relevante kosten, werd omgezet in eigen vermogen. Het doel van deze voorwaarden was de kans op een volledige terugvordering van de leningen te verhogen en daarbij het belang van de Schatkist veilig te stellen.

(11)

Voor een nadere beschrijving van de maatregelen wordt verwezen naar Besluit nr. 363/11/COL van de Autoriteit (7).

(12)

Volgens de IJslandse autoriteiten hadden de maatregelen een tweevoudig doel: in de eerste plaats de immense belangen van de staat te beschermen door de invordering van de vorderingen door de Schatkist te optimaliseren, en in de tweede plaats de financiële instellingen ademruimte te geven en de kans te bieden hun problemen op te lossen en de moeilijkheden te overwinnen.

(13)

De maatregelen waren gebaseerd op een machtiging van het IJslandse parlement in onderdeel 7.20 van de aanvullende staatsbegroting voor 2008, waarbij de minister van Financiën namens de Schatkist werd gemachtigd om bij de Centrale Bank van IJsland commercial paper aan te kopen dat in pand was gegeven bij de bank als zekerheid voor leningen, alsook om deze vorderingen op een haalbare wijze te vereffenen.

(14)

Zoals eerder opgemerkt, waren de drie begunstigden van bovengenoemde maatregelen Saga Capital Investment Bank hf., VBS Investment Bank hf. en Askar Capital Investment Bank hf. Voor een nadere beschrijving van de drie begunstigden en de latere ontwikkelingen op het gebied van hun activiteiten wordt verwezen naar de afdelingen 2.5 en 2.6 van Besluit nr. 363/11/COL van de Autoriteit.

(15)

In haar voorlopige beoordeling in Besluit nr. 363/11/COL is de Autoriteit nagegaan of de maatregelen van de Schatkist tot omzetting van kortlopende vorderingen in langlopende leningen tegen gunstige voorwaarden verenigbaar waren met de staatssteunbepalingen van de EER-overeenkomst. Aangezien de betrokkenheid van de staat als belangrijke kredietverlener voor de betrokken ondernemingen voortvloeide uit eerdere maatregelen, met name de door zekerheden gedekte leningen en effectenleningen van de CBI, moest evenwel worden nagegaan of deze maatregelen mogelijk staatssteun vormden.

(16)

De Autoriteit begon haar beoordeling dan ook met een analyse van de kortlopende door zekerheden gedekte leningen die de CBI aan financiële instellingen had verstrekt. De IJslandse autoriteiten hadden benadrukt dat de betrokken kortlopende kredietfaciliteiten deel uitmaakten van het standaardbeleid op monetair vlak en de standaardmaatregelen voor de financiële markt van de CBI, alsook van het standaardbeheer van de overheidsschuld door de Schatkist. De Autoriteit betwistte niet dat deze maatregelen deel uitmaakten van het monetaire beleid en het beleid inzake overheidsschuldbeheer, noch dat zij waren gebaseerd op de desbetreffende voorschriften (8). De maatregelen waren genomen op initiatief van de betrokken financiële instellingen en de CBI was destijds niet gedekt door een tegenwaarborg van de staat. De Autoriteit concludeerde bijgevolg dat de kortlopende door zekerheden gedekte leningen van de CBI aan financiële instellingen en de kortlopende kredietfaciliteiten van de Schatkist geen staatssteun vormden.

(17)

Volgens het voorlopige standpunt van de Autoriteit vormen de overeenkomsten tot omzetting van leningen echter wel staatssteun in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst. In het besluit tot inleiding van de formele onderzoekprocedure zijn de volgende staatssteunelementen vastgesteld:

(18)

Bovendien betwijfelde de Autoriteit dat de staatssteun verenigbaar kon worden verklaard met de EER-overeenkomst. Ter ondersteuning van hun argument dat de maatregel verenigbaar was met de overeenkomst, hadden de IJslandse autoriteiten verwezen naar artikel 61, lid 3, van de EER-overeenkomst en de richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun van de Autoriteit. De IJslandse autoriteiten hebben echter geen bewijs overgelegd ter ondersteuning van de beoordeling van de maatregel in het licht van artikel 61, lid 3, onder b), van de EER-overeenkomst of de tijdelijke richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun van de Autoriteit. De Autoriteit benadrukte dat de tijdelijke regels inzake steun aan financiële ondernemingen voorzien in de beperking van de steun tot het strikte minimum, het herstel van de levensvatbaarheid van de bank op lange termijn en garanties tegen ongerechtvaardigde verstoring van de mededinging. Met name zijn bij de richtsnoeren regels vastgesteld om een passende en adequate vergoeding voor herkapitalisatie door de staat veilig te stellen (10). In de terugbetalingsvoorwaarden van de door de staat toegekende leningen bleek geen rekening te zijn gehouden met deze beginselen. De leningen waren toegekend met een terugbetalingsperiode van zeven jaar, met indexering, en tegen een vaste rentevoet van 2 % per jaar (ver onder marktrentevoeten). Voorts werd niet voorzien in een verhoging van de rentetarieven om de terugbetaling van kapitaal aan de Staat aan te moedigen. In het licht hiervan concludeerde de Autoriteit dat dergelijke leningsvoorwaarden niet verenigbaar waren met de richtsnoeren inzake staatssteun van de Autoriteit.

(19)

De opmerkingen van de IJslandse autoriteiten hebben hoofdzakelijk betrekking op hun standpunt dat de maatregelen verenigbaar waren met de EER-overeenkomst. Volgens hen waren de maatregelen niet selectief, aangezien de omstandigheden van de drie zakenbanken uniek waren en andere banken, zoals Straumur, SPB en SPRON, niet in dezelfde situatie verkeerden als de drie zakenbanken. Sommige van de andere bankinstellingen waren hun verplichtingen ten aanzien van hun schuldeisers niet nagekomen op het moment dat de overeenkomsten tot omzetting van de leningen werden gesloten, en hun inspanningen op het vlak van sanering waren zo aanzienlijk dat omzetting van schulden bij de CBI geen doorslaggevende factor zou zijn geweest in hun financiële herstructurering. De IJslandse autoriteiten voerden ook aan dat hun besluiten tot omzetting van de leningen in overeenstemming waren met het beginsel van de particuliere schuldeiser, aangezien iedere schuldeiser in de positie waarin de IJslandse staat verkeerde, op dezelfde wijze zou hebben gehandeld.

(20)

Voorts hebben de IJslandse autoriteiten informatie verstrekt over de huidige status van de drie zakenbanken en de ontwikkelingen sinds de Autoriteit Besluit nr. 363/11/COL (11) heeft vastgesteld.

(21)

In het licht van het feit dat de drie begunstigden iedere economische activiteit hebben gestaakt sinds de bekendmaking van Besluit nr. 363/11/COL, en verwijzend naar de vaste praktijk van de Europese Commissie en de Autoriteit inzake de indeling van maatregelen in overeenkomstige omstandigheden en de beoordeling van de verenigbaarheid ervan (12), stelden de IJslandse autoriteiten dat er geen reden voor de Autoriteit was om de zaak verder te behandelen.

(22)

Artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst luidt als volgt:

„Behoudens de afwijkingen waarin deze overeenkomst voorziet, zijn steunmaatregelen van de lidstaten van de EG, de EVA-staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producten vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de werking van deze overeenkomst voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de overeenkomstsluitende partijen ongunstig beïnvloedt.”.

(23)

Dit betekent dat, om maatregelen als staatssteun in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst te kunnen aanmerken, het bij deze maatregelen om een subsidie door de staat of uit staatsmiddelen moet gaan, dat de begunstigde onderneming een voordeel verleend moet krijgen, dat de maatregel selectief moet zijn, de mededinging moet verstoren en het risico moet inhouden dat deze het handelsverkeer tussen de overeenkomstsluitende partijen ongunstig beïnvloedt.

(24)

Zoals eerder opgemerkt heeft de Autoriteit in Besluit nr. 363/11/COL voorlopig geconcludeerd dat de onderzochte maatregelen, d.w.z. de omzetting van kortlopende kredietfaciliteiten in langlopende leningen, voldeden aan de criteria van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst en derhalve staatssteun vormden. Voorts waren er geen redenen om aan te nemen dat de maatregelen verenigbaar waren met de algemene staatssteunbepalingen van de EER-overeenkomst of met de richtsnoeren van de Autoriteit inzake tijdelijke staatssteun met betrekking tot de financiële crisis. De Autoriteit heeft in de loop van het onderzoek geen informatie ontvangen die dit voorlopige standpunt zou veranderen. Bovendien hadden de IJslandse autoriteiten de onder het besluit tot inleiding van de procedure vallende steunmaatregelen niet aangemeld vóór de tenuitvoerlegging ervan. Hierdoor zijn zij hun aanmeldingsverplichting uit hoofde van artikel 1, lid 3, van deel I van Protocol nr. 3 niet nagekomen. De tenuitvoerlegging van deze steunmaatregel was derhalve onrechtmatig. Desondanks moet de Autoriteit beoordelen of er een reden is om de zaak verder te behandelen.

(25)

Zoals opgemerkt in Besluit nr. 363/11/COL had Askar Capital Investment Bank hf. reeds in 2007 aanhoudende en aanzienlijke verliezen geleden op investeringen in gestructureerde (subprime) kredietproducten met Amerikaanse hypotheken als onderliggende activa. In juni 2010 kwam de bank nog meer in moeilijkheden toen het Hooggerechtshof van IJsland verklaarde dat leningen in vreemde valuta illegaal waren. Op 14 juli 2010 heeft de bank uiteindelijk het faillissement aangevraagd en diezelfde dag werd zij overgenomen door de financiële toezichthoudende autoriteit (hierna „de FTA” genoemd). Volgens informatie die later aan de Autoriteit is verstrekt, bevindt de bank zich momenteel in een liquidatieprocedure en heeft zij iedere economische activiteit gestaakt.

(26)

Zoals ook wordt opgemerkt in Besluit nr. 363/11/COL is de financiële situatie van VBS Investment bank hf. aanzienlijk verslechterd na mislukte onderhandelingen tussen de bank en haar schuldeisers en aandeelhouders. In 2010 hebben de schuldeisers van de bank alle onderhandelingen stopgezet. Bij besluit van 3 maart 2010 heeft de FTA voor VBS een voorlopige raad van bestuur benoemd, en bij een arrest van de districtsrechtbank van Reykjavik van 9 april 2010 is een liquidatieprocedure ten aanzien van VBS ingeleid overeenkomstig artikel 101 van wet nr. 161/2002 inzake financiële instellingen. De exploitatievergunning van de bank is inmiddels ingetrokken, aangezien de bank zich in een liquidatieprocedure bevindt.

(27)

De exploitatievergunning van Saga Capital is ingetrokken bij een besluit van de FTA van 28 september 2011. De FTA eiste vervolgens dat een liquidatieprocedure ten aanzien van Saga Capital werd ingeleid en dat een liquidatieraad werd benoemd. De districtsrechtbank van Noord-Oost IJsland heeft met een arrest van 16 mei 2012 voldaan aan de eisen van de FTA en verklaarde dat een liquidatieprocedure ten aanzien van Saga Capital moest worden ingeleid. Op 14 juni 2012 heeft het Hooggerechtshof van IJsland dit arrest bevestigd. Het besluit van de FTA om de exploitatievergunning van Saga Capital in te trekken, is bekrachtigd door een arrest van de districtsrechtbank van Reykjavik van 5 maart 2012. Tegen het arrest van de districtsrechtbank van Reykjavik is beroep ingesteld bij het Hooggerechtshof. Niettemin heeft de bank alle activiteiten waartoe zij gemachtigd was, gestaakt aangezien haar exploitatievergunning als financiële instelling was ingetrokken.

(28)

Het is bijgevolg duidelijk dat de drie betrokken zakenbanken nu iedere economische activiteit hebben gestaakt, dat hun exploitatievergunningen zijn ingetrokken, dat zij zich momenteel in een liquidatieprocedure bevinden en dat de termijn voor de indiening van vorderingen op de bank is verstreken (13). Als er staatssteun is verleend aan de zakenbanken, dan heeft de steun niet langer concurrentieverstorende effecten, en als onrechtmatige steun is verleend, zou terugvordering van die steun onmogelijk zijn. Een besluit van de Autoriteit inzake het steunkarakter van de betrokken maatregelen en de verenigbaarheid ervan met de EER-overeenkomst zou bijgevolg geen praktisch effect hebben (14).

(29)

Een voortzetting van de formele onderzoeksprocedure die is ingeleid op grond van artikel 1, lid 2, van deel I van Protocol nr. 3 van de toezichtovereenkomst heeft voor deze maatregelen dan ook geen enkel nut,