This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 62025TC0702
Opinion of Advocate General Martín y Pérez de Nanclares delivered on 9 September 2026.###
Conclusie van advocaat-generaal J. Martín y Pérez de Nanclares van 9 september 2026.
Conclusie van advocaat-generaal J. Martín y Pérez de Nanclares van 9 september 2026.
ECLI identifier: ECLI:EU:T:2026:554
Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT‑GENERAAL
J. MARTÍN y PÉREZ DE NANCLARES
van 9 september 2026 (1)
Zaak T‑702/25
Metsä Board Sverige AB
tegen
Naturvårdsverket
[verzoek van de Nacka Tingsrätt – Mark‑ och miljödomstolen (rechter in eerste aanleg Nacka, kamer voor onroerende zaken en milieu, Zweden) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Milieu – Luchtvervuiling – Richtlijn 2003/87/EG – Regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten – Artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87 – Begrip ‚installatie’ – Begrip ‚vaste technische eenheid’ – Beoordelingscriteria – Begrippen ‚technisch verband’, ‚plaats’ en ‚exploitant’ ”
I. Inleiding
1. In het algemeen wordt uitgegaan van in claris non fit interpretatio („wanneer de zaken duidelijk zijn, is er geen uitlegging nodig”). Wanneer dus een norm een bestanddeel duidelijk definieert, zou de uitlegging ervan in de rechtspraktijk geen grote moeilijkheden mogen opleveren. Helaas ziet de werkelijkheid er nogal anders uit en de rechtspraktijk geeft vaak gelijk aan Hart, die in hoofdstuk VII van zijn beroemde werk The Concept of Law aan de hand van zeer sprekende voorbeelden uitlegt dat alle rechtsregels een prijs hebben in de vorm van onzekerheid. Geconfronteerd met de werkelijkheid dient men zich te realiseren dat de ons omringende wereld niet bestaat uit een eindig aantal kenmerken die op volkomen voorspelbare wijze kunnen worden gecombineerd. Integendeel, het komt soms voor dat zelfs schijnbaar duidelijke definities uitleggingsproblemen opleveren.(2)
2. Dat is in zekere zin wat ik kan constateren in de onderhavige zaak, die even belangrijk als eigenaardig blijkt te zijn. Deze zaak roept de vraag op hoe de draagwijdte van een begrip moet worden uitgelegd dat essentieel is voor de werking van de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten (hierna: „ETS”), namelijk het begrip „installatie”. Sommigen zouden kunnen denken dat de toepassing van dit begrip geen grote problemen mag opleveren, met name omdat het wettelijk is gedefinieerd in artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87/EG(3). Jammer genoeg is dat niet het geval, want, zoals hierna zal blijken, de definitie bevat zelf begrippen waarvan de afbakening niet de mate van nauwkeurigheid biedt die van een in wezen technische regelgeving mag worden verwacht. Met name gezien de verplichting tot berekening van de uitstoot van installaties, is de afbakening van hun omvang van wezenlijk belang.
3. De definitie van het begrip „installatie” bestaat naar mijn mening uit twee delen. Het eerste deel heeft betrekking op installaties waarin één of meer van de in bijlage I bij richtlijn 2003/87 genoemde activiteiten ten uitvoer worden gebracht. Het tweede deel bepaalt in wezen in hoeverre een industriële activiteit die niet onder die bijlage valt niettemin deel uitmaakt van een installatie die onderworpen is aan de verplichtingen van het ETS. Tot nu toe is alleen dit tweede deel door het Hof uitgelegd.
4. In casu is echter het eerste deel van de definitie relevant, aangezien in deze zaak een onderneming en een nationale autoriteit van mening verschillen over de vraag of de kartonproductie van genoemde onderneming deel uitmaakt van de installatie van een andere onderneming, die papierpulp vervaardigt. Hoewel beide activiteiten onder bijlage I bij richtlijn 2003/87 vallen, blijft er onduidelijkheid bestaan over de criteria die moeten worden gehanteerd om te bepalen of zij al dan niet tot één installatie behoren.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Richtlijn 96/61
5. Ingevolge artikel 2, punt 3, van richtlijn 96/61/EG(4) werd onder een „installatie” verstaan „een vaste technische eenheid waarin een of meer van de in bijlage I vermelde activiteiten en processen alsmede andere daarmee rechtstreeks samenhangende activiteiten [plaatsvonden], die technisch in verband [stonden] met de op die plaats ten uitvoer gebrachte activiteiten en de gevolgen [konden] hebben voor de emissies en de verontreiniging”.
B. Richtlijn 2003/87
6. Richtlijn 2003/87, zoals gewijzigd bij verordening 2024/795 (hierna: „richtlijn 2003/87”), voert het ETS in de Europese Unie in. Overeenkomstig artikel 2, lid 1, ervan is deze richtlijn van toepassing op de in de bijlagen I en III genoemde activiteiten, alsmede op de in bijlage II genoemde broeikasgassen.
7. Deze richtlijn bevat in artikel 3 een aantal definities, waaronder, onder b), de definitie van het begrip „emissies”, dat moet worden opgevat als „emissie van broeikasgassen in de atmosfeer door in een installatie aanwezige bronnen, [...]”.
8. Ingevolge artikel 3, onder e), wordt onder een „installatie” verstaan een „vaste technische eenheid waarin één of meer van de in bijlage I genoemde activiteiten ten uitvoer worden gebracht alsmede andere, daarmee rechtstreeks samenhangende activiteiten ten uitvoer worden gebracht, die technisch in verband staan met de op die plaats ten uitvoer gebrachte activiteiten en gevolgen kunnen hebben voor de emissies en de verontreiniging”.
9. Dit artikel, onder f), definieert het begrip „exploitant”. Hierbij gaat het om een „persoon die een installatie exploiteert of beheert, indien de nationale wetgeving daarin voorziet, aan wie de economische beschikkingsmacht over de technische werking is overgedragen”.
10. Ingevolge bijlage I, punt 1, tweede volzin, van richtlijn 2003/87 vallen installaties waar gedurende een referentieperiode gemiddeld meer dan 95 % van de totale gemiddelde broeikasgasemissies bestaat uit emissies als gevolg van de verbranding van biomassa die voldoet aan de criteria die zijn vastgesteld op grond van artikel 14, niet onder deze richtlijn.
C. Gedelegeerde verordening 2019/331
11. Artikel 2, punt 17, van gedelegeerde verordening (EU) 2019/331(5) bepaalt dat onder het begrip „fusie” moet worden verstaan „een samenvoeging van twee of meer installaties die reeds over vergunningen voor broeikasgasemissies beschikken, mits deze technisch verbonden zijn, op dezelfde locatie worden geëxploiteerd en de ontstane installatie onder één vergunning voor broeikasgasemissies valt”.
12. Ingevolge punt 18 van dat artikel houdt het begrip „splitsing” in „de splitsing van een installatie in twee of meer installaties waarvoor afzonderlijke vergunningen voor broeikasgasemissies gelden en die door verschillende marktdeelnemers worden geëxploiteerd”.
III. Feiten van het hoofdgeding en prejudiciële vragen
13. Op 6 november 2024 heeft Naturvårdsverket (Zweeds agentschap voor milieubescherming) besloten om met ingang van 31 december 2025 de broeikasgasemissievergunning in te trekken die was verleend aan de kartonfabriek van Metsä Board Sverige AB in Husum (Zweden) (hierna: „Metsä Board”). Dit besluit was gebaseerd op de Zweedse regelgeving ter omzetting van richtlijn 2003/87, met name artikel 3, onder e), en bijlage I, punt 1, bij die richtlijn.
14. Naturvårdsverket was met name van oordeel dat zowel de kartonfabriek als de pulpfabriek, gelegen op hetzelfde terrein en geëxploiteerd door Husum Pulp AB, behoorde tot één „installatie” in de zin van artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87. Naturvårdsverket heeft deze slotsom gebaseerd op de technische en juridische banden tussen de ondernemingen. Om te beginnen zijn de twee fabrieken via leidingen met elkaar verbonden, waardoor Metsä Board gebruik kan maken van de door Husum Pulp geproduceerde pulp, warmte en elektriciteit. Voorts is Husum Pulp een dochteronderneming van Metsä Board, die een belang van 70 % hierin heeft.
15. Daarom heeft Naturvårdsverket de CO2‑uitstoot van beide fabrieken gezamenlijk berekend en daarbij vastgesteld dat deze uitstoot in de periode 2019‑2023 voor meer dan 95 % afkomstig was van de verbranding van biomassa, zodat richtlijn 2003/87 overeenkomstig bijlage I, punt 1, tweede volzin, van deze richtlijn niet meer van toepassing was op die ene installatie.
16. Naar aanleiding van het beroep tegen het besluit van Naturvårdsverket vraagt de Nacka Tingsrätt – Mark‑ och miljödomstolen (rechter in eerste aanleg Nacka, kamer voor onroerende zaken en milieu, Zweden), de verwijzende rechter, zich af of de karton‑ en de pulpfabriek daadwerkelijk tot één installatie behoren. Deze rechter merkt op dat volgens de definitie in artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87 een installatie een vaste technische eenheid is waarin één of meer van de in bijlage I bij die richtlijn genoemde activiteiten ten uitvoer worden gebracht. Ook activiteiten die niet onder die bijlage vallen, kunnen onder bepaalde voorwaarden deel uitmaken van een installatie. Deze zijn door het Hof van Justitie onderzocht. Het Hof heeft zich evenwel nooit gebogen over de vraag of meerdere activiteiten die onder de genoemde bijlage vallen tot één installatie behoren.
17. In deze omstandigheden heeft de Nacka Tingsrätt – Mark‑ och miljödomstolen de behandeling van de zaak geschorst en het Hof krachtens artikel 267 VWEU de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:
„1) [...] Uit de arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie leidt de Nacka Tingsrätt – Mark‑ och miljödomstolen af dat voor de beantwoording van de vraag of een eenheid (die niet in bijlage I [bij richtlijn 2003/87] is opgenomen) overeenkomstig het tweede deel van artikel 3, onder e), [van die richtlijn] moet worden geacht tot een installatie te behoren, de volgende criteria bepalend waren:
– de eenheid brengt de productie onafhankelijk ten uitvoer in geval van een onderbreking van de activiteiten van de installatie,
– de eenheid heeft invloed op de totale emissies van de installatie en kan derhalve, onafhankelijk van de installatie, de emissies van de installatie verhogen of verlagen; en
– een deel van de productie van de installatie wordt uitgevoerd om aan de behoeften van de eenheid te voldoen.
Moeten deze criteria ook geheel of gedeeltelijk worden toegepast wanneer de beoordeling die moet worden verricht betrekking heeft op het eerste deel van artikel 3, onder e), namelijk bij de beantwoording van de vraag of twee activiteiten die allebei in bijlage I worden genoemd een technische eenheid vormen, of moet de beoordeling dan op andere criteria worden gebaseerd?
2) Wat is, gelet op het antwoord op vraag 1, het belang van de volgende omstandigheden bij de beoordeling van de vraag of de kartonfabriek en pulpfabriek een technische eenheid vormen?
– De helft van het in de pulpfabriek geproduceerde pulp wordt rechtstreeks in de kartonfabriek in de vorm van natte pulp gepompt. Dit komt overeen met ongeveer 65‑70 % van de behoefte aan pulp van de kartonfabriek. Daarnaast koopt de kartonfabriek gedroogde pulp die in de kartonfabriek wordt geweekt.
– Stoom en elektriciteit worden met behulp van de pulpproductie in de pulpfabriek geproduceerd. De kartonfabriek koopt een deel van de in de pulpfabriek geproduceerde stoom en elektriciteit in om voor de kartonproductie te worden gebruikt. De stoombehoefte van de kartonfabriek wordt voornamelijk gedekt door de stoom die in de pulpfabriek wordt geproduceerd. De helft van de elektriciteitsbehoefte van de kartonfabriek wordt gedekt door de bij de pulpfabriek ingekochte elektriciteit, waarbij de resterende elektriciteit op de vrije elektriciteitsmarkt wordt ingekocht.
– De kartonfabriek en de pulpfabriek zijn op dezelfde plaats gevestigd en hebben een gemeenschappelijk inname van onbehandeld water en een gemeenschappelijke afvalwaterbehandeling.
– In het geval van een onderbreking in de activiteiten van de pulpfabriek kan de productie van karton op 80 % van de huidige capaciteit worden gehandhaafd door meer (gedroogde) pulp van derden in te kopen, mobiele stoomgeneratoren in te huren en elektriciteit via de open elektriciteitsmarkt in te kopen.
3) In punt 2.1 van de richtsnoeren van de Europese Commissie voor de interpretatie van bijlage I [bij richtlijn 2003/87] wordt aangegeven dat eenheden van verschillende eigenaren die technisch verbonden zijn maar worden geëxploiteerd door één exploitant die een economische beschikkingsmacht heeft over de technische werking van de eenheden, één installatie vormen. Hoe moet in het licht daarvan het begrip ‚installatie’ worden opgevat wanneer de ene productiefaciliteit wordt geëxploiteerd door een dochteronderneming die voor 70 % in handen is van de moedermaatschappij, en laatstgenoemde de exploitant is van de andere productiefaciliteit?”
IV. Procedure bij het Hof en het Gerecht
18. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing is ingekomen bij de griffie van het Hof op 24 september 2025. Dit verzoek is overeenkomstig artikel 50 ter van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie doorgestuurd naar het Gerecht.
19. Metsä Board, de Finse en de Noorse regering alsmede de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Metsä Board, Naturvårdsverket, de Noorse regering alsmede de Commissie hebben deelgenomen aan de pleitzitting van 8 juli 2026.
V. Juridische beoordeling
A. Overwegingen vooraf
20. Alvorens met mijn analyse te beginnen, lijkt het mij nuttig om het uitgangspunt ervan vast te stellen. Bijgevolg zou ik mij allereerst willen richten op het bijzondere karakter van de onderhavige zaak, waardoor het voorwerp van het verzoek van Metsä Board in het hoofdgeding beter kan worden afgebakend (1). Aangezien het Hof reeds een uitlegging van artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87 heeft gegeven, ben ik vervolgens van plan de wezenlijke kenmerken van zijn rechtspraak in herinnering te brengen (2). Ten slotte zal ik op basis van deze elementen de problematiek schetsen die naar mijn mening de kern van deze zaak vormt, evenals de contouren van mijn beoogde onderzoek (3).
1. Bijzonder karakter van de zaak
21. De activiteiten op het gebied van de productie van papierpulp en karton vallen onder bijlage I bij richtlijn 2003/87. Overeenkomstig artikel 2, lid 1, van die richtlijn vallen zij onder het ETS, voor zover de uitoefening ervan leidt tot de uitstoot van de in bijlage II bij deze richtlijn genoemde broeikasgassen.(6) Deze activiteiten vinden plaats in installaties in de zin van artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87, die respectievelijk eigendom zijn van Husum Pulp en Metsä Board.
22. Op grond van bijlage I, punt 1, tweede volzin, van richtlijn 2003/87 vallen installaties waarvan de emissies voor meer dan 95 % afkomstig zijn van de verbranding van biomassa niet langer onder het ETS (hierna: „95 %‑regel”). De emissies die voortvloeien uit de productie van papierpulp in de installatie van Husum Pulp overschrijden deze drempel, zij het marginaal, zodat deze installatie buiten het toepassingsgebied van het ETS valt. De kartonproductie die plaatsvindt in de installatie van Metsä Board ligt daarentegen ver onder deze drempel en valt dus in beginsel binnen het toepassingsgebied van het ETS. Wanneer de kartonfabriek van Metsä Board en de pulpfabriek van Husum Pulp daarentegen deel uitmaken van één installatie, zoals Naturvårdsverket van mening is, dan wordt de drempel van 95 % overschreden. In dat geval zou de kartonproductie niet langer onder het ETS vallen.
23. Het bijzondere karakter van deze zaak is gelegen in het feit dat Metsä Board wil voorkomen dat haar activiteiten worden uitgesloten van het ETS, ondanks de verplichtingen inzake de bewaking en berekening van CO2‑emissies en de inlevering van een overeenkomstig aantal emissierechten die het systeem met zich meebrengt.(7) Deze verplichtingen worden namelijk gecompenseerd door de economische voordelen die Metsä Board kan verwachten indien haar installatie in het ETS blijft opgenomen. Ik zal dit toelichten.
24. Vanuit technisch oogpunt is een aanzienlijk deel van de door Metsä Board verbruikte energie afkomstig van de pulpfabriek van Husum Pulp. Deze fabriek genereert tijdens de productie een energieoverschot, met name in de vorm van warmte die wordt omgezet in stoom en in de vorm van elektriciteit. Metsä Board heeft tijdens de pleitzitting bevestigd dat de van de pulpfabriek afkomstige stoom 100 % van de energiebehoefte voor de kartonproductie dekt. De emissies die verband houden met de opwekking van deze stoom worden uitsluitend bij Husum Pulp berekend.(8)
25. Aangezien deze emissies het gevolg zijn van de verbranding van biomassa, is hun emissiefactor in beginsel gelijk aan nul, zodat ze niet hoeven te worden gecompenseerd door de inlevering van een overeenkomstig aantal emissierechten.(9) In ieder geval valt, zoals reeds is uiteengezet, de fabriek van Husum Pulp op grond van de 95 %‑regel buiten het toepassingsgebied van het ETS. Deze onderneming is derhalve niet verplicht om emissierechten aan te schaffen.
26. Dienovereenkomstig leidt het verbruik door Metsä Board van de door Husum Pulp geproduceerde stoom niet tot emissies van haar kant.(10) Voor haar kartonproductie heeft Metsä Board echter recht op de gratis toewijzing van emissierechten, waarvan het aantal wordt bepaald op basis van de „productbenchmarks”. Deze benchmarks zijn vastgesteld op basis van een gemiddelde waarde van de emissies die verband houden met de warmtebehoefte van de productie.(11) De werkelijke emissies van Metsä Board liggen aanzienlijk onder de waarde die voor de kartonproductie wordt gehanteerd, wat het bedrijf heeft bevestigd in antwoord op een vraag die tijdens de pleitzitting werd gesteld. Hieruit volgt dat de toepassing van de benchmarks een voordeel oplevert voor deze onderneming, die het overschot aan kosteloos toegewezen emissierechten kan doorverkopen.(12)
27. Dienaangaande breng ik in herinnering dat het Hof heeft verklaard dat de regeling inzake de kosteloze toewijzing van emissierechten tot doel heeft het gebruik van energie‑efficiënte technieken te stimuleren ter vermindering van broeikasgasemissies. Het voordeel dat kan worden gehaald uit de verkoop van emissierechten die zijn toegewezen maar niet meer hoeven te worden ingeleverd omdat de betrokken exploitant zijn emissies heeft verminderd door in innoverende technieken te investeren, maakt integrerend deel uit van deze prikkel.(13)
28. De wetgever van de Unie was echter van mening dat het in bepaalde situaties niet langer gerechtvaardigd leek om dit stimulerende effect te handhaven. Dit geldt voor installaties die bijna uitsluitend biomassa verbranden. Zoals in punt 25 van deze conclusie is opgemerkt, hoeven de daaruit voortkomende emissies immers niet te worden gecompenseerd door de inlevering van emissierechten. Bijgevolg konden installaties waarin dit soort emissies een bepaalde drempel overschreden, uitzonderlijke voordelen behalen doordat hun een groter aantal emissierechten werd toegewezen dan de emissies waarvoor een inleveringsverplichting gold.(14) Om die reden heeft de wetgever van de Unie via richtlijn 2023/959 een tweede volzin toegevoegd aan bijlage I, punt 1, bij richtlijn 2003/87, waarin de 95 %‑regel is vastgelegd.
29. In deze zeer specifieke context stelt Metsä Board dat haar fabriek een zelfstandige installatie vormt, ondanks de technische en functionele banden die tussen deze fabriek en de pulpfabriek van Husum Pulp bestaan.
2. Rechtspraak over het tweede deel van het begrip „installatie”
30. Ter ondersteuning van haar betoog verwijst Metsä Board naar de definitie van het begrip „installatie” in artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87. Het Hof heeft verklaard dat deze definitie uit twee delen bestaat.(15) Om te beginnen bestaat een installatie uit een vaste technische eenheid waar één of meer van de in bijlage I bij deze richtlijn genoemde activiteiten ten uitvoer worden gebracht. Voorts kan een dergelijke installatie daarmee samenhangende activiteiten omvatten die, aangezien zij niet onder die bijlage vallen, als zodanig niet onder het ETS vallen, mits aan drie voorwaarden is voldaan. Ten eerste moet de samenhangende activiteit rechtstreeks samenhangen met een in bijlage I genoemde activiteit, ten tweede moet zij technisch in verband staan met die activiteit, en ten derde moet zij van invloed kunnen zijn op de emissies van die activiteit.
31. Bij de toetsing van deze voorwaarden heeft het Hof verklaard dat deze rechtstreekse samenhang concreet tot uiting moet komen in een technisch verband, zodat de band tussen de betrokken activiteiten bijdraagt aan de integriteit van het algemene technische proces van de onder bijlage I bij die richtlijn vallende activiteit.(16) Hieruit volgt in wezen dat de verbonden activiteiten ten dienste moeten staan van de activiteiten van de vaste technische eenheid die onder het ETS vallen.
32. Het Hof heeft zich daarentegen nooit uitgesproken over de uitlegging van het eerste deel van artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87, waarin de criteria worden vastgesteld op grond waarvan kan worden aangenomen dat verschillende activiteiten die zijn opgenomen in bijlage I bij richtlijn 2003/87, zoals de productie van papierpulp en karton, deel uitmaken van een vaste technische eenheid en bijgevolg van één installatie.
3. Verschillen in de uitlegging van het eerste deel van het begrip „installatie”
33. Het vaststellen van de criteria van het eerste deel van het begrip „installatie”, zoals in het vorige punt vermeld, is complex, wat ook blijkt uit de schriftelijke opmerkingen die bij het Gerecht zijn ingediend en die nauwelijks duidelijkheid brengen in deze kwestie. Verzoekster in het hoofdgeding, de Finse regering en de Commissie zijn van mening dat het bestaan van technische verbanden een relevant criterium vormt, naar analogie met het tweede deel van artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87. Hun standpunten lopen echter uiteen wat betreft de vraag hoe sterk deze verbanden moeten zijn. De Noorse regering stelt daarentegen dat twee of meer activiteiten als bedoeld in bijlage I bij die richtlijn niet technisch verbonden hoeven te zijn om te kunnen concluderen dat zij tot één installatie behoren. Zij is van mening dat, hoewel met deze omstandigheid rekening kan worden gehouden, het doorslaggevende criterium niettemin de gezamenlijke exploitatie ervan door één exploitant is in de zin van artikel 3, onder f), van die richtlijn. De Commissie deelt de opvatting dat het operationele beheer door de exploitant doorslaggevend is. Volgens haar kan aan de hand daarvan worden vastgesteld of technisch verbonden activiteiten deel uitmaken van één installatie. De Finse regering is daarentegen van mening dat het niet van belang is wie de exploitant is. Tijdens de pleitzitting heeft Naturvårdsverket het standpunt van de Finse regering gesteund, terwijl de Commissie zich uitdrukkelijk achter de Noorse regering heeft geschaard. Daarmee heeft deze instelling haar schriftelijke opmerkingen genuanceerd en betoogd dat een technisch verband niet noodzakelijk is om te concluderen dat meerdere activiteiten deel uitmaken van één installatie.
34. Gezien het belang van het begrip „installatie” voor de werking van het ETS, is het opmerkelijk hoe vaag dit begrip is en hoeveel ruimte er is voor uiteenlopende uitleggingen. In dit verband blijkt uit een toelichtend document van de Commissie, alsook uit haar schriftelijke en mondelinge opmerkingen dat de definitie van dit begrip een ruime beoordelingsmarge laat aan de lidstaten, die daardoor het recht hebben om uiteenlopende praktijken te hanteren met betrekking tot het samenvoegen van meerdere activiteiten binnen één installatie.(17) Ik ben van mening dat dit standpunt genuanceerd moet worden.
35. Richtlijn 2003/87 definieert immers zelf het begrip „installatie” en laat het niet aan de lidstaten over om de draagwijdte daarvan te preciseren. Met name artikel 3, onder e), van deze richtlijn verwijst niet naar het recht van de lidstaten, maar maakt gebruik van autonome begrippen van het Unierecht, die op uniforme wijze moeten worden uitgelegd. Bovendien staat het vereiste van gelijke behandeling van marktdeelnemers die onder het ETS vallen mijns inziens eraan in de weg dat een begrip dat zo’n centrale rol speelt in de werking van het ETS, of de samenstellende delen daarvan, door de lidstaten naar believen kan worden uitgelegd.(18) Daarentegen kan niet worden uitgesloten dat de toepassing van de verschillende begrippen een beoordeling per geval door de bevoegde autoriteiten vereist, hetgeen hun, afhankelijk van de complexiteit van de vereiste analyse, een zekere beoordelingsmarge zou verlenen.
36. In deze conclusie dien ik het begrip „installatie” af te bakenen, wat ik wil doen door onder meer gebruik te maken van de gebruikelijke uitleggingsmethoden. Ik breng in herinnering dat volgens vaste rechtspraak van het Hof, bij de uitlegging van een bepaling van het Unierecht niet alleen rekening moet worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt.(19)
37. Aan de hand van deze uitgangspunten wil ik duidelijkheid scheppen over de vraag of het eerste deel van artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87 moet worden onderscheiden van het tweede deel. In dit kader zal ik trachten vast te stellen of de voorwaarden die gelden voor het opnemen van activiteiten die niet in bijlage I bij deze richtlijn zijn opgenomen in het begrip „installatie”, eveneens relevant zijn wanneer moet worden bepaald of meerdere in die bijlage opgenomen activiteiten een installatie vormen (B). Dit onderzoek wordt gevolgd door een analyse die zich richt op het eerste deel van artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87. Dit houdt in, om te beginnen, dat het begrip „vaste technische eenheid” als centraal element van de definitie van het begrip „installatie” wordt onderzocht (C), en, voorts, dat de factoren worden beoordeeld die de draagwijdte daarvan kunnen beperken (D).
38. De hierboven geschetste benadering stelt mij in staat om de drie prejudiciële vragen gezamenlijk te beantwoorden. Deze vragen strekken naar mijn mening tot het vaststellen van de draagwijdte van het eerste deel van de definitie van „installatie” en van de daaraan verbonden criteria.
B. Autonome betekenis van het eerste deel van het begrip „installatie”
39. Zoals ik zowel in punt 3 als in punt 30 van deze conclusie heb aangegeven, ben ik van mening dat artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87 uit twee afzonderlijke delen bestaat.
40. In het bijzonder kan, mijns inziens, uit de verschillende taalversies van de definitie van het begrip „installatie” worden opgemaakt dat de drie voorwaarden van het tweede deel – namelijk de rechtstreekse samenhang tussen de in bijlage I bij richtlijn 2003/87 bedoelde activiteit en de daarmee verbonden activiteit, het technische verband daartussen en de gevolgen van de tweede activiteit voor de emissies – niet bedoeld zijn om het geval waarop het eerste deel betrekking heeft af te bakenen.(20)
41. In die zin draait het eerste deel van artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87 om het begrip „vaste technische eenheid” waarbinnen twee of meer activiteiten ten uitvoer worden gebracht die zijn opgenomen in bijlage I bij die richtlijn. Anders gezegd, om deel uit te maken van een installatie, moeten deze activiteiten binnen een dergelijke eenheid ten uitvoer worden gebracht.
42. Uit de normatieve context van artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87 blijkt dat het onderscheid tussen de twee delen ervan aansluit bij de logica van het ETS. De verwijzing naar de in bijlage I bij deze richtlijn genoemde activiteiten, voor wat betreft het eerste deel van de definitie van het begrip „installatie”, vloeit namelijk rechtstreeks voort uit de afbakening van het toepassingsgebied van de richtlijn krachtens artikel 2 ervan.(21) Dit eerste deel heeft bijgevolg tot doel de draagwijdte vast te stellen van de installaties waarin activiteiten ten uitvoer worden gebracht die als zodanig onder het ETS vallen.
43. Het tweede deel van artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87 voorziet daarentegen in de uitbreiding van het ETS tot activiteiten die niet in bijlage I bij die richtlijn zijn opgenomen. Hoewel deze activiteiten niet onder het toepassingsgebied van die richtlijn vallen, kunnen zij niettemin bijdragen aan de uitstoot van broeikasgassen. Daarom is hun opname in het ETS gerechtvaardigd indien zij in verband staan met een vaste technische eenheid waarin activiteiten ten uitvoer worden gebracht die onder bijlage I vallen.(22) Het gaat hier om een beperkte uitzondering op de algemene regel van artikel 2 van richtlijn 2003/87, wat verklaart waarom deze uitzondering onderworpen is aan de vervulling van de drie voorwaarden die zijn opgesomd in het tweede deel van artikel 3, onder e), van die richtlijn.
44. Hieruit volgt naar mijn mening dat een installatie in de zin van artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87 eerst en vooral een vaste technische eenheid is waarin activiteiten ten uitvoer worden gebracht die zijn opgenomen in bijlage I bij die richtlijn. Enkel bijkomend kunnen ook andere activiteiten tot deze eenheid en bijgevolg tot dezelfde installatie behoren.
45. De ontstaansgeschiedenis van deze bepaling bevestigt dat de voorwaarden van het tweede deel van artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87 losstaan van de definitie van het begrip „installatie” zoals die in het eerste deel ervan is vastgelegd. Aan het begin van het wetgevingsproces heeft de Commissie voorgesteld dat onder „installatie” eenvoudigweg „een stationaire technische eenheid waar één of meer van de in bijlage I genoemde activiteiten plaatsvinden”(23) moet worden verstaan, zonder aanvullende voorwaarden te stellen. Het opnemen van nevenactiviteiten werd dus niet overwogen.
46. Uit het verdere wetgevingsproces blijkt dat de kern van de definitie van het begrip „installatie”, zoals die aanvankelijk was voorgesteld, niet is gewijzigd. Deze definitie is slechts aangevuld met een tweede, afzonderlijk deel. Op basis van het gemeenschappelijk standpunt van de Raad(24) is namelijk een tussenzin toegevoegd aan het voorstel van de Commissie, zodat onder het begrip „installatie” ook een eenheid valt waarin „andere, daarmee rechtstreeks samenhangende activiteiten plaatsvinden, die technisch in verband staan met de op die plaats ten uitvoer gebrachte activiteiten en gevolgen kunnen hebben voor de emissies en de verontreiniging”. Deze toevoeging heeft de bewoordingen van artikel 2, punt 3, van richtlijn 96/61 letterlijk overgenomen. Daardoor werd het volgens de Commissie mogelijk dat „de regeling voor de handel in emissierechten van toepassing [is] op activiteiten die rechtstreeks samenhangen met de in bijlage I van de richtlijn vermelde activiteiten”(25).
47. In deze omstandigheden ben ik van mening dat, om overeenkomstig artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87 te bepalen of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde activiteiten op het gebied van de productie van papierpulp en karton ten uitvoer worden gebracht in één installatie, aan de hand van het eerste deel van de in die bepaling opgenomen definitie moet worden nagegaan of zij samen deel uitmaken van een vaste technische eenheid.
C. Draagwijdte van het begrip „vaste technische eenheid”
48. De bepaling van de draagwijdte van het begrip „vaste technische eenheid” ligt niet voor de hand. Met het oog op de uitlegging ervan stel ik voor om na te gaan welke eisen dit begrip stelt aan het mogelijke bestaan van een verband tussen de activiteiten die onder bijlage I bij richtlijn 2003/87 vallen (1). Vervolgens zal ik de draagwijdte daarvan preciseren (2).
1. Impliciet vereiste van een technisch verband
49. Zoals blijkt uit hetgeen reeds is uiteengezet, met name in de punten 40 tot en met 43 van deze conclusie, stelt het eerste deel van artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87 naar mijn mening niet dezelfde voorwaarden als het tweede deel ervan.
50. Het lijkt mij echter dat deze vaststelling onmiddellijk moet worden gerelativeerd wat betreft de derde voorwaarde van het tweede deel, volgens welke een activiteit die niet in bijlage I bij richtlijn 2003/87 is opgenomen, gevolgen moet kunnen hebben voor de emissies. Deze voorwaarde is in zekere mate relevant voor het eerste deel, voor zover zij in feite de grenzen van het toepassingsgebied van deze richtlijn weerspiegelt, zoals omschreven in artikel 2 daarvan. Zoals uiteengezet in punt 21 van deze conclusie, blijkt uit dit artikel dat, bij gebrek aan emissies in de zin van artikel 3, onder b), van die richtlijn, een activiteit – ook al is zij in bijlage I bij die richtlijn opgenomen – niet onder het ETS kan vallen.
51. Evenzo neig ik tot de slotsom dat de tweede voorwaarde van het tweede deel van artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87, die betrekking heeft op het bestaan van een technisch verband tussen een in bijlage I bij die richtlijn genoemde activiteit en de daarmee verbonden activiteit, een ruimere voorwaarde weerspiegelt die inherent is aan het begrip „vaste technische eenheid”. Aangezien dit begrip verwijst naar de structuur waarin de activiteiten die deel uitmaken van een installatie ten uitvoer moeten worden gebracht, houdt het op zichzelf het vereiste in van een zeker technisch verband tussen deze activiteiten.
52. Mijns inziens kan deze laatste slotsom worden gebaseerd op de grammaticale, teleologische en systematische uitlegging van het begrip „vaste technische eenheid”.
53. In de gebruikelijke betekenis in het dagelijks taalgebruik kan een „eenheid” verwijzen naar een geheel van verbonden elementen, zoals de lichaamsdelen van het menselijk lichaam, een element dat deel uitmaakt van een homogeen geheel, zoals een in serie vervaardigd product, of een technische structuur waarmee een bewerking kan worden uitgevoerd, zoals een productie‑eenheid.(26) Geen van deze taalkundige definities lijkt mij bevredigend in de context van richtlijn 2003/87. Ze bieden niettemin nuttige aanwijzingen.(27)
54. Bovendien lijkt een van de bijvoeglijke naamwoorden die bij het begrip „eenheid” horen, de aard van het vereiste verband te omschrijven, waarbij een „technische” band wordt vereist. Het andere bijvoeglijk naamwoord geeft aan dat de eenheid „vast” moet zijn, vermoedelijk in tegenstelling tot verplaatsbare of mobiele activiteiten.
55. Ook moet rekening worden gehouden met het feit dat het begrip „eenheid” wordt gebruikt in het kader van de definitie van het begrip „installatie” en dat de activiteiten van een installatie niet noodzakelijkerwijs homogeen zijn. Een dergelijk vereiste vloeit in ieder geval niet voort uit artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87. Integendeel, een vaste technische eenheid in de zin van deze bepaling kan verschillende soorten activiteiten omvatten die in bijlage I bij deze richtlijn worden genoemd.
56. Hieruit volgt naar mijn mening dat het begrip „vaste technische eenheid” betrekking heeft op activiteiten als bedoeld in bijlage I bij richtlijn 2003/87 die onderling technisch verbonden zijn zonder dat zij noodzakelijkerwijs een gezamenlijke productie beogen. Het spreekt voor zich dat een dergelijk verband niet vereist is wanneer binnen een installatie slechts één activiteit plaatsvindt.
57. Deze uitlegging van het eerste deel van artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87 wordt bevestigd door artikel 2, punt 17, van gedelegeerde verordening 2019/331, waaruit volgt dat voor de fusie van twee of meer installaties drie voorwaarden gelden. Volgens een van deze voorwaarden moeten de betrokken installaties technisch verbonden zijn. De toepassing van deze bepaling van gedelegeerde verordening 2019/331 veronderstelt derhalve een technische band tussen de te fuseren technische eenheden en bijgevolg tussen de activiteiten van de toekomstige samengevoegde installatie.
58. Gezien het voorgaande ben ik van oordeel dat zowel het eerste als het tweede deel van de definitie van het begrip „installatie” het bestaan vereist van een technisch verband tussen de activiteiten waaruit een dergelijke installatie bestaat, ongeacht of het uitsluitend gaat om activiteiten die onder bijlage I bij richtlijn 2003/87 vallen dan wel of ook activiteiten moeten worden meegerekend die daarin niet zijn opgenomen. Anders gezegd, een installatie kan enkel technisch verbonden activiteiten omvatten.
2. Omvang van het vereiste voor het bestaan van een technisch verband
59. De omvang van het vereiste om met zekerheid te kunnen concluderen dat er sprake is van een technisch verband, vraagt om aanvullende toelichting. In het bijzonder stel ik voor om na te gaan of dit vereiste, dat inherent is aan het begrip „vaste technische eenheid”, samenvalt met de uitdrukkelijke voorwaarde die is vastgelegd voor het meenemen van activiteiten die niet onder bijlage I bij richtlijn 2003/87 vallen, maar samenhangen met een daarin genoemde activiteit.
a) Algemene overwegingen inzake de omvang van het vereiste
60. Ik ben van mening dat het begrip „vaste technische eenheid” in beginsel vrij ruim kan worden uitgelegd, aangezien de grenzen ervan niet door precieze criteria worden bepaald.(28) De uitleggingsmarge wordt mijns inziens evenwel beperkt door de aanwijzingen die volgen uit de systematiek van artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87.
61. Zoals ik in punt 58 van deze conclusie heb vastgesteld, maken de in bijlage I bij richtlijn 2003/87 genoemde activiteiten immers deel uit van een „vaste technische eenheid” wanneer er een technisch verband tussen deze activiteiten bestaat. Deze voorwaarde van het eerste deel van de definitie van het begrip „installatie” is echter slechts impliciet, terwijl een dergelijke voorwaarde uitdrukkelijk is opgenomen in het tweede deel van de definitie. Mijn analyse in de punten 39 tot en met 47 van deze conclusie bevestigt dat het om afzonderlijke voorwaarden gaat die, naar mijn mening, niet dezelfde draagwijdte kunnen hebben. De uitlegging van de eerste van deze voorwaarden mag derhalve niet van dien aard zijn dat de tweede voorwaarde haar autonome draagwijdte verliest.
62. Voorts blijkt uit de punten 43 en 44 van deze conclusie dat uit artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87 volgt dat de samenvoeging van een activiteit die niet onder bijlage I bij die richtlijn valt met een activiteit die daar wel onder valt, inhoudt dat beide activiteiten ten uitvoer worden gebracht binnen één vaste technische eenheid. De wetgever van de Unie heeft echter door het toevoegen van een uitdrukkelijke voorwaarde verduidelijkt dat het meerekenen van niet in bijlage I genoemde activiteiten onder een installatie, afhankelijk is van het bestaan van een technisch verband. Deze omstandigheid getuigt naar mijn mening van de intentie om wat betreft het tweede deel van artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87 een gekwalificeerd verband op te leggen. De eisen die gelden voor dit gekwalificeerde verband zouden strenger moeten zijn dan die voor het verband dat slechts impliciet bestaat via het begrip „vaste technische eenheid”.
63. Ik ben van mening dat uit de systematiek van richtlijn 2003/87 als zodanig bovendien voortvloeit dat het vereiste van een verband tussen de activiteiten die onder het toepassingsgebied van deze richtlijn vallen, niet even dwingend kan zijn als het soortgelijke vereiste dat geldt voor het meerekenen onder een installatie van activiteiten die anders niet onder dat toepassingsgebied zouden vallen.(29)
64. Ik ben daarentegen niet van mening dat de hoofddoelstelling van het ETS, namelijk de vermindering van de uitstoot, bruikbare aanwijzingen kan bieden voor het vaststellen van de omvang van het vereiste die het begrip „vaste technische eenheid” verlangt. De verplichting om meerdere activiteiten die onder bijlage I bij richtlijn 2003/87 vallen, binnen één installatie samen te voegen, lijkt geen directe voordelen op te leveren voor het ETS en, meer in het bijzonder, voor de doelstelling om de CO2‑uitstoot te verminderen. De verplichting om de emissies die door een dergelijke activiteit worden gegenereerd te berekenen, blijft immers ongewijzigd wanneer deze activiteit in een afzonderlijke installatie wordt uitgevoerd. De omstandigheid dat een ruime definitie van de omvang van een installatie de toepassing van de ETS‑regels zou kunnen vereenvoudigen wanneer meerdere activiteiten technisch verbonden zijn, met name door warmteoverdracht, lijkt mij niet relevant.(30)
65. Evenzo ben ik, net als alle deelnemers aan de pleitzitting, van mening dat uit de 95 %‑regel, zoals vastgelegd in bijlage I, punt 1, tweede volzin, van richtlijn 2003/87, geen conclusies kunnen worden getrokken. Zoals inleidend al is opgemerkt(31), vallen op grond daarvan installaties waarvan de emissies als gevolg van de verbranding van biomassa tijdens een referentieperiode de drempel van 95 % van de totale emissies overschrijden, niet langer onder het toepassingsgebied van het ETS. Deze regel kan niet pleiten voor of tegen een ruime uitlegging van het begrip „vaste technische eenheid”.
66. Het samenvoegen van twee activiteiten, waarvan er één op zichzelf buiten het toepassingsgebied van richtlijn 2003/87 valt overeenkomstig de 95 %‑regel, kan immers tot diametraal tegenovergestelde resultaten leiden. Ofwel wordt de drempel van 95 % nog steeds overschreden, zoals in de onderhavige zaak het geval is, ofwel wordt deze drempel niet meer overschreden. In het tweede geval blijft de gezamenlijke installatie onderworpen aan het ETS, wat bij de toewijzing van gratis emissierechten kan leiden tot een overcompensatie van de eerste van de twee activiteiten. In voorkomend geval zou de prikkel om de uitstoot van de tweede activiteit te verminderen afnemen.(32)
67. Gezien het bovenstaande ben ik van mening dat aan het vereiste van een technisch verband, dat impliciet voortvloeit uit het begrip „vaste technische eenheid”, een soepelere uitlegging moet worden gegeven dan aan de uitdrukkelijke voorwaarde inzake het bestaan van een technisch verband, zoals vastgelegd in het tweede deel van artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87.
b) Concretisering van de omvang van het vereiste
68. Om concreet vast te stellen wat de omvang is van het vereiste om te kunnen spreken van het technische verband waarnaar impliciet wordt verwezen in het eerste deel van artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87, stel ik voor om de rechtspraak betreffende de uitlegging van het tweede deel als uitgangspunt te nemen.
69. Uit de punten 42 tot en met 48 van het arrest Granarolo(33) blijkt dat de band tussen verschillende activiteiten met het oog op de levering van energie slechts dan volstaat om een technische band te vormen wanneer die op specifieke en onderscheidende wijze is geïntegreerd in het technische proces dat kenmerkend is voor de hoofdactiviteit. Dit is het geval wanneer deze band bijdraagt aan de integriteit van het algemene technische proces van deze laatste activiteit. Uit dat arrest blijkt ook dat een dergelijke mate van integratie is bereikt wanneer de activiteit die samenhangt met de hoofdactiviteit een product oplevert dat een onmisbare input vormt voor de uitoefening van die activiteit, zodat deze laatste bij een onderbreking van de levering niet meer zou kunnen worden voortgezet.(34)
70. Met zijn uitlegging van het tweede deel van artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87 lijkt het Hof twee afzonderlijke voorwaarden van dat deel te hebben samengevoegd, namelijk om te beginnen de voorwaarde betreffende de rechtstreekse samenhang tussen de hoofdactiviteit en de daarmee verbonden activiteit, en voorts de voorwaarde betreffende het technische verband tussen deze activiteiten. Met name het onontbeerlijke karakter van de tweede activiteit voor de uitoefening van de hoofdactiviteit lijkt veeleer te wijzen op het bestaan van rechtstreekse samenhang dan op een technisch verband, hetgeen naar mijn mening blijkt uit de arresten Elektriciteits Produktiemaatschappij Zuid‑Nederland EPZ(35) en Granarolo(36).
71. De aanpak van het Hof verklaart niet alleen de restrictieve uitlegging van het begrip „technisch verband”, maar vormt naar mijn mening ook een extra bevestiging dat deze uitlegging niet rechtstreeks relevant kan zijn voor het bepalen van de draagwijdte van het begrip „vaste technische eenheid”. De voorwaarde betreffende de rechtstreekse samenhang tussen de hoofdactiviteit en de daarmee verbonden activiteit is namelijk niet terug te vinden in het eerste deel van artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87. Met name kan mijns inziens niet worden beweerd dat deze voorwaarde impliciet voortvloeit uit het begrip „vaste technische eenheid”. Bovendien behoort deze voorwaarde tot de voorwaarden die specifiek van toepassing zijn op het meenemen van activiteiten die niet onder bijlage I bij deze richtlijn vallen. Zij houdt dus een strengere eis in dan die welke geldt voor de samenvoeging van activiteiten die onder die bijlage vallen.(37)
72. Gezien deze omstandigheden, en mede gelet op de overwegingen in de punten 59 tot en met 67 van deze conclusie, ben ik van mening dat het bestaan van een vaste technische eenheid waarin twee activiteiten die onder bijlage I bij richtlijn 2003/87 vallen ten uitvoer worden gebracht, veronderstelt dat de ene activiteit bijdraagt aan de werking van de andere en dat deze bijdrage tot uiting komt in een of ander technisch verband tussen beide.
73. Wat het doel of de aard van de bijdrage betreft, ben ik geneigd te oordelen dat bij wijze van analogie moet worden verwezen naar de rechtspraak met betrekking tot de tweede voorwaarde van het tweede deel van artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87. In voorkomend geval zou ten minste moeten worden vereist dat een van de activiteiten bijdraagt aan de integriteit van het algemene technische proces van de andere. Daarentegen is de intensiteit of de omvang van de bijdrage noodzakelijkerwijs geringer dan die welke vereist is om activiteiten mee te rekenen die niet onder bijlage I bij richtlijn 2003/87 vallen, juist vanwege het feit dat het hier gaat om activiteiten die beide onder die bijlage vallen. Het lijkt mij dan ook niet noodzakelijk dat deze bijdrage gekwalificeerd, laat staan onontbeerlijk is. In die zin vormt de levering van een door de ene activiteit gegenereerde input aan de andere activiteit een bijdrage. Dit kan bijvoorbeeld de levering van een energieoverschot zijn of de overdracht van een ander product, dat wordt gebruikt voor de uitoefening van de daarmee verband houdende activiteit. Het gezamenlijke gebruik van bepaalde infrastructuur die niet bijdraagt aan het productieproces, zoals een gebouw of een regenwaterafvoersysteem, lijkt daarentegen niet relevant te zijn.(38)
74. Wat de aard van de technische band betreft, ben ik van mening – eveneens naar analogie met de rechtspraak – dat rekening moet worden gehouden met de materiële inrichting van de plaats waar de betrokken activiteiten ten uitvoer worden gebracht, waaronder met name de wijze waarop leidingen of andere voorzieningen zijn aangelegd voor de overdracht, tussen de betrokken activiteiten, van hun producten. De contractuele bepalingen tussen twee ondernemingen lijken mij in dit verband niet doorslaggevend.(39)
D. Grenzen van het begrip „vaste technische eenheid”
75. De draagwijdte van het eerste deel van de definitie van het begrip „installatie” die ik zojuist heb geschetst, is zeer breed. Hierdoor kunnen activiteiten die onder bijlage I bij richtlijn 2003/87 vallen, worden samengevoegd louter op grond van het feit dat er een technische band tussen die activiteiten bestaat, ongeacht de nabijheid van de fabrieken waar deze activiteiten ten uitvoer worden gebracht of de identiteit van hun eigenaren. Een dergelijke uitlegging kan praktische problemen opleveren, aangezien de overdracht van warmte die als nevenproduct in een fabriek wordt geproduceerd naar een andere fabriek, die deze warmte voor haar eigen productie gebruikt, een belangrijke strategie blijkt te zijn voor het terugdringen van de uitstoot.(40)
76. Het eerste deel van deze definitie kent naar mijn mening echter twee beperkingen: de ene heeft betrekking op de locatie van de fabrieken waar de activiteiten die onder bijlage I bij richtlijn 2003/87 vallen ten uitvoer worden gebracht (1), en de andere op de identificatie van de exploitant (2).
1. Beperking in verband met de locatie van de fabrieken
77. Ik ben van mening dat uit de bewoordingen van artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87 volgt dat de activiteiten van een vaste technische eenheid, ongeacht of deze onder bijlage I bij die richtlijn vallen, op dezelfde plaats ten uitvoer moeten worden gebracht.(41) Om te beginnen komt dat vereiste tot uiting in de formulering van de tweede voorwaarde van het tweede deel van deze bepaling, aangezien daarin een technisch verband wordt vereist tussen de activiteiten die niet onder bijlage I vallen en de „op die plaats ten uitvoer gebrachte activiteiten”.
78. Voorts wordt deze grammaticale uitlegging van artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87 bevestigd door artikel 2, punt 17, van gedelegeerde verordening 2019/331. Zoals reeds opgemerkt, volgt hieruit dat de samenvoeging van twee of meer installaties aan drie voorwaarden is onderworpen.(42) Behalve dat de installaties technisch verbonden moeten zijn, moeten zij, ingevolge dit punt, met name ook op dezelfde plaats worden geëxploiteerd.
79. Aangezien het begrip „plaats” noch in richtlijn 2003/87, noch in gedelegeerde verordening 2019/331 wordt gedefinieerd, moet de draagwijdte ervan eerst en vooral worden bepaald op basis van de gebruikelijke betekenis van dit begrip, waarbij wordt opgemerkt dat in sommige taalversies van richtlijn 2003/87 meer algemene begrippen worden gebruikt, die verwijzen naar activiteiten die op dezelfde locatie ten uitvoer worden gebracht. In de onderhavige context lijken deze begrippen, net als het begrip „plaats”, te verwijzen naar hetzij de locatie van een industriële vestiging, namelijk de plaats waar een fabriek is gevestigd, hetzij een groter gebied, zoals een industriepark, dat bestemd is voor de vestiging van fabrieken, industriële bedrijven of ondernemingen.(43)
80. Voor zover ik weet, bevat noch richtlijn 2003/87 noch gedelegeerde verordening 2019/331 expliciete verduidelijkingen wat betreft de draagwijdte van het begrip „plaats”. Niettemin ben ik, zoals reeds opgemerkt(44), niet van mening dat het gebruik van een te definiëren begrip bij gebrek aan een verwijzing naar het nationale recht de lidstaten een beoordelingsmarge verleent met betrekking tot de definitie van dat begrip. Integendeel, een uniforme uitlegging van het begrip dringt zich op, met name om de gelijke behandeling van marktdeelnemers te waarborgen. De draagwijdte van het begrip „plaats” moet derhalve worden bepaald aan de hand van de context waarin het wordt gebruikt en de doelstellingen van het ETS.
81. Ook al zou de doelstelling om de uitstoot te verminderen geen invloed mogen hebben op de uitlegging van het begrip „installatie”(45), de opname van activiteiten die niet onder bijlage I bij richtlijn 2003/87 vallen in het ETS pleit evenwel voor een ruime uitlegging van het begrip „plaats”.
82. Overigens merk ik op dat richtsnoeren van de Commissie(46) aangeven dat het bestaan van een nauwe geografische band tussen de activiteiten of de samenhang daartussen via niet‑openbare transportroutes een aanwijzing is dat zij op dezelfde plaats worden uitgeoefend. Ook het bestaan van een technische band tussen verschillende terreinen of zones vormt een dergelijke aanwijzing, zelfs als de afstand daartussen groot is.
83. Ondanks deze aanwijzingen blijven de geografische grenzen van de plaats van een installatie onduidelijk, wat in dit geval geen probleem vormt aangezien er geen onenigheid lijkt te bestaan over het feit dat de fabrieken voor de productie van papierpulp en karton zich op dezelfde plaats bevinden. Het is juist dat Metsä Board tijdens de pleitzitting heeft aangegeven dat de twee fabrieken zich op terreinen bevinden die aan verschillende eigenaren toebehoren. In antwoord op een vraag heeft zij echter verduidelijkt dat het om één en dezelfde plaats gaat. De twee productie‑eenheden bevinden zich daar in directe nabijheid van elkaar en zijn fysiek met elkaar verbonden, zodat het van buitenaf moeilijk is om te onderscheiden waar de verschillende activiteiten ten uitvoer worden gebracht. Daarom is het voor de doeleinden van deze conclusie niet nodig om de geografische grenzen van het begrip „plaats” nader te specificeren.
84. Gezien het bovenstaande geef ik in overweging om vast te stellen dat het begrip „plaats” kan verwijzen naar een locatie, zoals een industriepark, die bestemd is voor de vestiging van fabrieken, industriële bedrijven of ondernemingen.
2. Begrenzing van het begrip „exploitant”
85. Ik ben van mening dat, hoewel aan de voorwaarden van het eerste deel van de definitie van het begrip „installatie” is voldaan – namelijk dat meerdere in bijlage I bij richtlijn 2003/87 genoemde activiteiten technisch met elkaar in verband staan en op dezelfde plaats ten uitvoer worden gebracht –, deze activiteiten niet noodzakelijkerwijs een vaste technische eenheid vormen. Meer in het bijzonder ben ik van mening dat er rechtens verschillende redenen zijn om aan te nemen dat dergelijke activiteiten pas deel uitmaken van een vaste technische eenheid – en daarmee van een installatie – wanneer zij onder de controle staan van één exploitant in de zin van artikel 3, onder f), van die richtlijn.
a) Identificatie van de exploitant
86. Alvorens in te gaan op de redenen waarom bij het vaststellen van de omvang van een installatie rekening moet worden gehouden met de exploitant, lijkt het mij zinvol om vast te stellen welke persoon of personen als zodanig kunnen worden aangemerkt en wat hun rol binnen het ETS is.
87. Uit artikel 3, onder f), van richtlijn 2003/87 blijkt dat de definitie van het begrip drie gevallen omvat. Zo wordt als exploitant aangemerkt degene die een installatie exploiteert of beheert, dan wel – indien de nationale wetgeving daarin voorziet – degene aan wie de economische beschikkingsmacht over de technische werking van de installatie is overgedragen. De Zweedse regelgeving lijkt deze drie gevallen te hebben omgezet. Naar mijn mening overlappen zij elkaar grotendeels, aangezien zij in wezen dezelfde kern delen.
88. De rechtspraak bevestigt deze laatste opvatting niet uitdrukkelijk. Uit het arrest Granarolo blijkt echter dat iemand alleen exploitant van een installatie kan zijn als hij de daadwerkelijke zeggenschap heeft behouden over de werking ervan en dus over de broeikasgasemissies. Dit hoeft niet noodzakelijkerwijs de eigenaar te zijn. Het is waar dat de zeggenschap over de werking van een installatie kan voortvloeien uit het feit dat de eigenaar van de installatie zijn rechten uitoefent. Het staat hem echter vrij om contractueel te bepalen dat een andere persoon belast is met de exploitatie, waarbij hij deze persoon met name het recht verleent om het productieniveau vast te stellen. Een dergelijke overeenkomst kan worden beschouwd als een overdracht van de economische beschikkingsmacht over de werking van de installatie.(47)
89. Wat de onderhavige zaak betreft, bevestigen deze overwegingen dat de omstandigheid dat Husum Pulp voor het grootste deel in handen is van Metsä Board, op zich niet betekent dat laatstgenoemde de exploitant is van de door Husum Pulp uitgeoefende activiteiten op het gebied van de productie van papierpulp.
90. Naar mijn mening volgt uit de opzet van richtlijn 2003/87 dat het vereiste van daadwerkelijke zeggenschap over de werking van de installatie nauw verband houdt met de verplichtingen die de exploitant in het kader van het ETS heeft. Met name lijkt de wetgever van de Unie te hebben geoordeeld dat de exploitant, als persoon die verantwoordelijk is voor de uitstoot van de door hem beheerde installatie, in staat moet zijn deze uitstoot te bewaken en te rapporteren.(48) Deze verplichting maakt integraal deel uit van de voorwaarden waaraan de verlening van een vergunning voor de uitstoot van broeikasgassen aan de exploitant van een installatie is onderworpen overeenkomstig de artikelen 4 tot en met 6 van richtlijn 2003/87. Zonder vergunning is de uitoefening van de in bijlage I bij deze richtlijn genoemde activiteiten verboden. Het is eveneens aan de exploitant van de installatie om uiterlijk op 30 september van elk jaar een hoeveelheid emissierechten in te leveren die gelijk is aan de totale emissies van die installatie gedurende het voorgaande kalenderjaar, hetgeen is voorgeschreven in artikel 12, lid 3, onder a), van die richtlijn. Deze laatste verplichting is een van de pijlers van het ETS.(49)
91. Voorts is artikel 3, onder f), van richtlijn 2003/87 gebaseerd op het beginsel van de enkele exploitant. Uit de bewoordingen ervan volgt dat een installatie slechts door één persoon mag worden geëxploiteerd.(50) Ook in de artikelen 4 en 6 van deze richtlijn wordt, in het enkelvoud, verwezen naar de exploitant van één of meer installaties. Bovendien bepaalt artikel 6, lid 1, tweede alinea, van die richtlijn uitdrukkelijk dat één en dezelfde exploitant meerdere installaties mag exploiteren. Omgekeerd wordt daarin geen melding gemaakt van de exploitatie van één installatie door meerdere exploitanten.
92. Ik ben van mening dat het beginsel van de enkele exploitant in overeenstemming is met de logica van het door de wetgever van de Unie ingestelde stelsel. Deze heeft beoogd één persoon aan te wijzen die verantwoordelijk is voor het nakomen van de verplichtingen waaraan het ETS de uitoefening van activiteiten waarbij broeikasgassen worden uitgestoten onderwerpt.(51) Het is overigens de exploitant die de in artikel 16, lid 3, van richtlijn 2003/87 bedoelde boete riskeert wanneer hij niet zorgt voor de naleving van de verplichting om voldoende emissierechten in te leveren.(52)
93. Hieruit volgt dat de bevoegde autoriteiten van de lidstaten er bij het verlenen van vergunningen voor de uitstoot van broeikasgassen op moeten toezien dat de persoon die als exploitant van een installatie is aangewezen, daadwerkelijk zeggenschap heeft over de werking ervan en in staat is om te voldoen aan de verplichtingen inzake bewaking en rapportage van emissies, alsmede inzake de inlevering van emissierechten. In aansluiting op de argumenten die met name door de Noorse regering zijn aangevoerd, wil ik benadrukken dat de nationale autoriteiten slechts binnen de grenzen van de toetsing van deze criteria per geval over een beoordelingsmarge beschikken.
b) Onderscheid tussen installaties op basis van de exploitant
94. Nu ik de criteria heb vastgesteld aan de hand waarvan de exploitant kan worden geïdentificeerd en zijn verantwoordelijkheden kunnen worden bepaald, zal ik, zoals aangekondigd, nagaan waarom twee of meer activiteiten als bedoeld in bijlage I bij richtlijn 2003/87 pas een vaste technische eenheid vormen wanneer zij onder de controle van één en dezelfde exploitant vallen.
95. In dit verband ben ik, ook al vloeit een dergelijk vereiste niet uitdrukkelijk voort uit de bewoordingen van artikel 3, onder f), van richtlijn 2003/87, gelet op de daarin opgenomen definitie, geneigd te oordelen dat een activiteit slechts deel kan uitmaken van een installatie indien de exploitant daarover daadwerkelijk zeggenschap uitoefent. Met andere woorden: niet de technische band tussen verschillende activiteiten die onder bijlage I bij deze richtlijn vallen, maar de aan de exploitant toegekende zeggenschap bepaalt uiteindelijk of deze activiteiten tot één installatie behoren.
96. Naar mijn mening strookt deze uitlegging van artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87, gelezen in samenhang met artikel 3, onder f), van die richtlijn, met de systematiek en de doelstellingen van de richtlijn.
97. In het bijzonder lijkt het mij, om te beginnen, dat het criterium van de door de exploitant uitgeoefende zeggenschap een element is waarmee rekening moet worden gehouden bij de vergunningsprocedure zoals bedoeld in de artikelen 4 tot en met 6 van richtlijn 2003/87. Op grond van deze bepalingen staat het aan de exploitant om een vergunning voor de uitstoot van broeikasgassen aan te vragen, waarbij hij in zijn aanvraag aangeeft welke activiteiten deel uitmaken van de installatie waarvoor hij verantwoordelijk is. Om de omvang van deze verantwoordelijkheid vast te stellen, is de exploitant noodzakelijkerwijs verplicht de bevoegde autoriteit de informatie te verstrekken aan de hand waarvan kan worden gecontroleerd of hij aan de voorgeschreven wettelijke vereisten voldoet. Zoals ik herhaaldelijk heb benadrukt, moet de exploitant daadwerkelijke zeggenschap hebben over de werking van de installatie en dus over de activiteiten waaruit deze bestaat, en moet hij in staat zijn om de emissies die bij de uitoefening daarvan ontstaan, te bewaken en te rapporteren.(53)
98. Voorts doet deze uitlegging van artikel 3, onder f), van richtlijn 2003/87 geen afbreuk aan de doelstelling om de uitstoot te verminderen. Zoals uiteengezet in punt 64 van deze conclusie, lijkt het samenvoegen van activiteiten die onder bijlage I bij deze richtlijn vallen in één installatie immers geen bijzondere voordelen op te leveren voor de verwezenlijking van deze doelstelling. Het zou dan ook voor de verwezenlijking van deze doelstelling niet van belang mogen zijn of deze activiteiten, wanneer zij op dezelfde plaats worden uitgeoefend en technisch met elkaar verbonden zijn, al dan niet deel uitmaken van één installatie.
99. Ik ben van mening dat deze uitlegging van artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87, gelezen in samenhang met artikel 3, onder f), van die richtlijn, steun vindt in verschillende bepalingen van gedelegeerde verordening 2019/331, die de regels van de richtlijn die zien op de gratis toewijzing van emissierechten aan installaties aanvult.
100. Allereerst blijkt naar mijn mening uit artikel 2, punten 17 en 18, van deze verordening dat voor de aanwijzing van één installatie die activiteiten uitoefent die zijn opgenomen in bijlage I bij richtlijn 2003/87, aan verschillende vereisten moet worden voldaan, waaronder die met betrekking tot de gemeenschappelijke exploitant. Uit deze punten blijkt dat twee of meer installaties onder afzonderlijke vergunningen kunnen vallen en dus onafhankelijk naast elkaar kunnen bestaan, ook al zijn zij technisch met elkaar verbonden en worden zij op dezelfde plaats geëxploiteerd. Artikel 2, punt 18, van gedelegeerde verordening 2019/331 bepaalt dat een dergelijk naast elkaar bestaan vereist dat de verschillende installaties door verschillende marktdeelnemers worden geëxploiteerd. Hieruit volgt dat de door de exploitant uitgeoefende zeggenschap bepalend is voor het bestaan van één installatie of van verschillende afzonderlijke installaties.
101. Vervolgens bevestigt artikel 2, punt 17, van gedelegeerde verordening 2019/331 dat de samenvoeging van meerdere activiteiten die onder bijlage I bij richtlijn 2003/87 vallen binnen één installatie daadwerkelijk afhankelijk is van het vervullen van drie cumulatieve voorwaarden: deze activiteiten moeten technisch verbonden zijn, op dezelfde locatie worden geëxploiteerd en onder de controle van één exploitant staan die over een overeenkomstige vergunning voor de uitstoot van broeikasgassen beschikt.
102. Ten slotte zijn de specifieke regels inzake de toewijzing van emissiequota aan de productie van papierpulp gebaseerd op de veronderstelling dat technisch verwante activiteiten, zoals de productie van papier en karton, in afzonderlijke installaties ten uitvoer kunnen worden gebracht. Het is namelijk zo dat overeenkomstig artikel 16, lid 6, van gedelegeerde verordening 2019/331, gelezen in samenhang met bijlage IV, punt 2.7, onder k), bij die verordening, het aantal gratis toe te wijzen emissierechten moet worden verminderd indien de papierpulp niet op de markt wordt gebracht, maar in dezelfde installatie of in technisch verbonden installaties tot papier wordt verwerkt.(54)
103. Deze bepalingen bevestigen bovendien de stelling dat de doelstelling om de uitstoot te verminderen geen aanwijzing bevat dat het begrip „installatie” uitsluitend zou zijn gebaseerd op het bestaan van technische verbanden tussen de verschillende activiteiten, zonder rekening te houden met de exploitant ervan.(55)
104. Daarnaast vervult het vereiste dat activiteiten die onder bijlage I bij richtlijn 2003/87 vallen en technisch met elkaar in verband staan, alleen binnen één installatie mogen worden samengevoegd wanneer zij door één marktdeelnemer worden geëxploiteerd, naar mijn mening twee nauw met elkaar verbonden functies. Om te beginnen zorgt dit vereiste ervoor dat het ETS rekening houdt met de wijze waarop installaties worden geëxploiteerd in overeenstemming met de economische en technische realiteit. Voorts ben ik van mening dat dit vereiste bedoeld is om een kunstmatige opsplitsing van activiteiten te voorkomen die deze realiteit miskent.(56)
105. Een dergelijke opsplitsing zou het gevolg kunnen zijn van de afsplitsing van activiteiten die onder bijlage I bij richtlijn 2003/87 vallen en die zo nauw met elkaar in verband staan dat een zelfstandige exploitatie ervan in werkelijkheid niet mogelijk is. Het lijkt mij echter dat een dergelijke afsplitsing in strijd zou zijn met het begrip „exploitant”. Ik zie twee concrete scenario’s. Om te beginnen blijft de exploitant van een van de nieuw opgerichte entiteiten, als gevolg van de technische opzet de facto de controle uitoefenen over de werking van de andere. Hij zou dus de zeggenschap daarover behouden, hetgeen naar mijn mening de verlening van een afzonderlijke vergunning aan een andere exploitant uitsluit. Voorts zou de onderlinge afhankelijkheid van twee entiteiten de exploitanten in staat kunnen stellen elkaar te blokkeren, zodat geen van hen de controle zou hebben over de werking van de entiteit die hem is toegewezen. In dat geval zouden deze exploitanten niet voldoen aan de vereisten die voortvloeien uit artikel 3, onder f), van richtlijn 2003/87, wat zou leiden tot de afwijzing van hun vergunningaanvragen.
106. Hoewel het Gerecht niet bevoegd is om zich uit te spreken over de toepassing van de rechtsregels op een specifiek geval(57), lijkt het mij nuttig om in antwoord op de zeer concrete vragen van de verwijzende rechterlijke instantie te benadrukken dat de bevoorrading van de ene installatie door de andere met grondstoffen of energie op zich niet tot de slotsom kan leiden dat er geen sprake is van autonomie. Deze omstandigheid houdt met name niet in dat de exploitant van de ontvangende installatie niet in staat is om de essentiële parameters van de werking ervan, zoals het productieniveau, vast te stellen.(58)
107. Ten slotte ben ik van mening dat de opsplitsing van de technisch verbonden activiteiten die onder bijlage I bij richtlijn 2003/87 vallen, onder verwijzing naar de exploitant ook om andere redenen die losstaan van het ETS noodzakelijk is.
108. Zoals reeds vermeld, gaat het samenvoegen van dergelijke activiteiten binnen één installatie gepaard met de verlening van een vergunning voor de uitstoot van broeikasgassen aan één exploitant.(59) Gezien dit beginsel zou het vereiste om technisch verbonden activiteiten samen te voegen, ongeacht de eigenaren van de fabrieken waarin deze ten uitvoer worden gebracht, nauwelijks te verenigen zijn met het recht op vrijheid van ondernemerschap. Gelet op de rol van de exploitant, die daadwerkelijke zeggenschap over de enkele installatie moet hebben, lijkt een dergelijk vereiste namelijk van dien aard te zijn dat het de autonome uitoefening van een ondernemersactiviteit belemmert. Zoals advocaat‑generaal Saugmandsgaard Øe heeft opgemerkt, „beoogt [het ETS] niet de mogelijke verrichtingen van ondernemingen die onder de ETS vallende installaties exploiteren te beperken”.(60)
109. Het eerste deel van de definitie van het begrip „installatie” uitleggen zonder rekening te houden met de exploitant levert ook problemen op vanuit het oogpunt van het mededingingsrecht. Dit zou het geval kunnen zijn wanneer op één plaats technisch verbonden installaties eigendom zijn van afzonderlijke ondernemingen die met elkaar concurreren. In dat geval kunnen deze installaties niet worden samengevoegd en worden onderworpen aan de controle van één en dezelfde exploitant, die zeggenschap zou hebben over de werking ervan.
110. Voor alle duidelijkheid wil ik nogmaals benadrukken dat de exploitant naar mijn mening geen onderscheidend criterium is ter bepaling van de installaties waarop het tweede deel van de definitie in artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87 betrekking heeft. Zolang namelijk aan de in die bepaling genoemde criteria voor verbondenheid is voldaan, waaronder het criterium van de rechtstreekse samenhang tussen de in bijlage I bij die richtlijn bedoelde activiteit en de daarmee verbonden activiteit, lijkt een opsplitsing van deze activiteiten mij uitgesloten. Met name kan de overdracht van het eigendom van een activiteit die niet onder bijlage I bij die richtlijn valt, aan een andere marktdeelnemer er niet toe leiden dat deze activiteit wordt losgekoppeld van de installatie waartoe zij behoort. In dat geval zouden beide activiteiten onder één installatie blijven vallen die onder de controle van dezelfde exploitant staat. Pas wanneer niet langer aan de criteria voor verbondenheid wordt voldaan, houdt de gezamenlijke installatie op te bestaan. Een tegengestelde uitlegging lijkt onverenigbaar met het begrip „installatie” en met de doelstelling van emissiereductie, aangezien deze het mogelijk zou maken een activiteit kunstmatig uit het toepassingsgebied van het ETS te halen.(61)
111. Onder deze omstandigheden ben ik van mening dat de in bijlage I bij richtlijn 2003/87 genoemde activiteiten deel uitmaken van afzonderlijke vaste technische eenheden en dus van afzonderlijke installaties wanneer elke installatie een eigen vergunning heeft, wat betekent dat zij onder de controle van afzonderlijke exploitanten staan.
112. Gelet op de analyse in deze conclusie ben ik van mening dat artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87 aldus moet worden uitgelegd dat twee of meer activiteiten als bedoeld in bijlage I bij die richtlijn deel uitmaken van één installatie in de zin van die bepaling, mits er tussen deze activiteiten een technisch verband bestaat, zij op dezelfde plaats ten uitvoer worden gebracht en door dezelfde marktdeelnemer worden geëxploiteerd, zodat zij tot één vaste technische eenheid behoren.
VI. Conclusie
113. Gelet op een en ander geef ik het Gerecht in overweging om de vragen van de Nacka Tingsrätt – Mark‑ och miljödomstolen te beantwoorden als volgt:
„Artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een systeem voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de [Unie] en tot wijziging van richtlijn 96/61/EG, zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2024/795 van het Europees Parlement en de Raad van 29 februari 2024,
moet aldus worden uitgelegd dat
twee of meer activiteiten als bedoeld in bijlage I bij die richtlijn deel uitmaken van één installatie in de zin van die bepaling, mits er tussen deze activiteiten een technisch verband bestaat, zij op dezelfde plaats ten uitvoer worden gebracht en door dezelfde marktdeelnemer worden geëxploiteerd, zodat zij tot één vaste technische eenheid behoren.”
J. Martín y Pérez de Nanclares
Gelezen ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 9 september 2026.
ondertekeningen
1 Oorspronkelijke taal: Frans.
2 Hart, H. L. A., The Concept of Law, 2e uitgave, Clarendon Press, Oxford 1994 (eerste uitgave is gepubliceerd in 1961), blz. 124‑154. Zie blz. 128: „uncertainty at the borderline is the price to be paid for the use of general classifying terms [...] If the world in which we live were characterized only by a finite number of features, and these together with all the modes in which they could combine were known to us, then provision could be made in advance for every possibility”. Zie ook Hart, H. L. A., El concepto del Derecho, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2011, alsmede Hart, H. L. A., Le concept de droit, 2e uitgave, Presses universitaires Saint‑Louis Bruxelles, Brussel, 2022.
3 Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de [Unie] en tot wijziging van richtlijn 96/61/EG (PB 2003, L 275, blz. 32), zoals laatstelijk gewijzigd bij verordening (EU) 2024/795 van het Europees Parlement en de Raad van 29 februari 2024 (PB L, 2024/795).
4 Richtlijn van de Raad van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (PB 1996, L 257, blz. 26).
5 Verordening van de Commissie van 19 december 2018 tot vaststelling van een voor de hele Unie geldende overgangsregeling voor de geharmoniseerde kosteloze toewijzing van emissierechten overeenkomstig artikel 10 bis van richtlijn [2003/87] (PB 2019, L 59, blz. 8).
6 Zie in die zin arrest van 28 februari 2018, Trinseo Deutschland (C‑577/16, EU:C:2018:127, punten 45, 46 en 51).
7 Zie dienaangaande arrest van 28 juli 2016, Vattenfall Europe Generation (C‑457/15, EU:C:2016:613, punten 30 en 31).
8 Ingevolge bijlage IV, punt 1, onder A, en punt 14, bij uitvoeringsverordening (EU) 2018/2066 van de Commissie van 19 december 2018 inzake de monitoring en rapportage van de emissies van broeikasgassen overeenkomstig richtlijn [2003/87] (PB 2018, L 334, blz. 1) worden alle emissies uit de verbranding van brandstoffen in de installatie aan die installatie toegewezen, zonder rekening te houden met de afvoer van warmte of elektriciteit naar andere installaties.
9 Uit artikel 3, punten 21, 21 bis, 23 quater en 23 quinquies, alsmede de artikelen 24, 30, 38 en 43 van uitvoeringsverordening 2018/2066 volgt dat de exploitant de emissies uit biomassa waarvoor het nultarief geldt van de totale emissies van de emissiebron mag aftrekken. Zie ook „MMR Guidance Document nr. 1” van de Commissie met de titel „The Monitoring and Reporting Regulation – General guidance for installations”, geactualiseerde versie van 14 januari 2025. Zie wat betreft de juridische waarde van dergelijke documenten arrest van 18 januari 2018, INEOS (C‑58/17, EU:C:2018:19, punt 41).
10 Zie in die zin arrest van 28 februari 2018, Trinseo Deutschland (C‑577/16, EU:C:2018:127, punt 58).
11 Zie artikel 10 bis, leden 1 en 2, en artikel 11 van richtlijn 2003/87, alsook bijlage I bij gedelegeerde verordening 2019/331.
12 In antwoord op een vraag die tijdens de pleitzitting werd gesteld, heeft Naturvårdsverket aangegeven dat er in 2024 meer dan 93 000 emissierechten zijn toegewezen aan Metsä Board voor de kartonfabriek, die ongeveer 11 000 ton CO2 uitstootte. Overeenkomstig artikel 3, onder a), van richtlijn 2003/87 geeft één emissierecht het recht om één ton kooldioxide-equivalent uit te stoten. In dit verband zij opgemerkt dat uit een mededeling van het Europees Milieuagentschap, die op 17 december 2025 op zijn website werd gepubliceerd, blijkt dat in 2024 de gemiddelde jaarlijkse prijs van een emissierecht 65 EUR bedroeg.
13 Arrest van 25 november 2021, Aurubis (C‑271/20, EU:C:2021:959, punt 70).
14 Zie in die zin overweging 70 van richtlijn (EU) 2023/959 van het Europees Parlement en de Raad van 10 mei 2023 tot wijziging van richtlijn 2003/87 en besluit (EU) 2015/1814 (PB 2023, L 130, blz. 134).
15 Zie in die zin arresten van 9 juni 2016, Elektriciteits Produktiemaatschappij Zuid‑Nederland EPZ (C‑158/15, EU:C:2016:422, punten 27 en 28), en 11 november 2021, Energieversorgungscenter Dresden‑Wilschdorf (C‑938/19, EU:C:2021:908, punten 50 en 53).
16 Arrest van 11 november 2021, Energieversorgungscenter Dresden‑Wilschdorf (C‑938/19, EU:C:2021:908, punt 50).
17 Zie „EU ETS Guidance Document nr. 0” van de Commissie met de titel „Guidance on Interpretation of Annex I of the EU ETS Directive (excl. aviation activities)” [richtsnoeren voor de uitlegging van bijlage I bij richtlijn 2003/87 (uitgezonderd luchtvaartactiviteiten)], geactualiseerde versie van 4 december 2024 (hierna: „richtsnoeren nr. 0”), punt 1.2.
18 Zie naar analogie arrest van 18 oktober 2011, Brüstle (C‑34/10, EU:C:2011:669, punten 25‑27 en 31).
19 Zie in die zin arresten van 20 juni 2019, ExxonMobil Production Deutschland (C‑682/17, EU:C:2019:518, punt 71); 1 oktober 2020, Entoma (C‑526/19, EU:C:2020:769, punten 42 en 43), en 25 januari 2022, VYSOČINA WIND (C‑181/20, EU:C:2022:51, punt 39).
20 Zie bijvoorbeeld de Engelse, de Deense, de Spaanse, de Franse, de Italiaanse, de Nederlandse, de Portugese, de Roemeense, de Zweedse en de Tsjechische taalversie.
21 Zie arrest van 28 februari 2018, Trinseo Deutschland (C‑577/16, EU:C:2018:127, punten 42 en 45). Richtlijn 2003/87 is ingevolge artikel 2 ervan van toepassing op de in bijlage III bij die richtlijn genoemde activiteiten. Deze vallen buiten het bestek van de onderhavige zaak, aangezien artikel 3, onder ae), van deze richtlijn bepaalt dat zij niet binnen installaties worden uitgeoefend, maar door gereglementeerde entiteiten.
22 Zie arrest van 11 november 2021, Energieversorgungscenter Dresden‑Wilschdorf (C‑938/19, EU:C:2021:908, punt 53), evenals overweging 16 van richtlijn 2003/87, waarin een onderscheid wordt gemaakt tussen de in bijlage I genoemde activiteiten en de „in de Gemeenschapsregeling opgenomen activiteiten”.
23 Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasuitstootrechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van richtlijn 96/61, COM(2001)581 definitief, van 23 oktober 2001.
24 Gemeenschappelijk standpunt (EG) nr. 28/2003 van 18 maart 2003, vastgesteld door de Raad, volgens de procedure van artikel 251 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, met het oog op de aanneming van een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van richtlijn 96/61 (PB 2003, C 125 E, blz. 72).
25 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement krachtens artikel 251, lid 2, tweede alinea, van het EG‑Verdrag betreffende het gemeenschappelijk standpunt van de Raad met het oog op de vaststelling van een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van richtlijn 96/61, SEC(2003)364 definitief.
26 Zie Le Petit Robert – Dictionnaire de la langue française, Dictionnaires Le Robert, 2026 (online beschikbaar), evenals Diccionario de la Lengua Española, Real Academia Española, 2026 (versie 23.8.1, online beschikbaar).
27 Zie in die zin arresten van 27 januari 1988, Denemarken/Commissie (349/85, EU:C:1988:34, punt 9), en 14 juli 2026, NADA Austria e.a. (C‑474/24, EU:C:2026:579, punt 125).
28 Zie in die zin de conclusie van advocaat‑generaal Kokott in de zaak Elektriciteits Produktiemaatschappij Zuid‑Nederland EPZ (C‑158/15, EU:C:2016:139, punt 27). Zie ook mijn opmerkingen in de punten 32‑36 van deze conclusie.
29 Zie de punten 42 en 43 van deze conclusie.
30 Deze mogelijkheid passeert de revue in punt 2.1 van de richtsnoeren nr. 0.
31 Zie de punten 22, 25 en 28 van deze conclusie.
32 Hetgeen in strijd zou zijn met de doelstelling die is vastgelegd in de 95 %‑regel (zie overweging 70 van richtlijn 2023/959).
33 Arrest van 29 april 2021 (C‑617/19, EU:C:2021:338).
34 Zie in die zin arrest van 29 april 2021, Granarolo (C‑617/19, EU:C:2021:338, punten 47 en 48).
35 Arrest van 9 juni 2016 (C‑158/15, EU:C:2016:422, punt 30).
36 Arrest van 29 april 2021 (C‑617/19, EU:C:2021:338, punt 42). Advocaat‑generaal Saugmandsgaard Øe heeft die samenvoeging van voorwaarden in overweging gegeven in punt 57 van zijn conclusie in de zaak Granarolo (C‑617/19, EU:C:2020:1016).
37 Zie reeds in die zin de punten 62 en 63 van deze conclusie.
38 Zie naar analogie arrest van 29 april 2021, Granarolo (C‑617/19, EU:C:2021:338, punten 45‑48).
39 Zie naar analogie arresten van 9 juni 2016, Elektriciteits Produktiemaatschappij Zuid‑Nederland EPZ (C‑158/15, EU:C:2016:422, punt 31), en 29 april 2021, Granarolo (C‑617/19, EU:C:2021:338, punt 40).
40 Chinese, D., Meneghetti, A., Cortella, G., Giordano, L., Tomasinsig, E., en Benedetti, M., „Environmental and economic assessment of industrial excess heat recovery collaborations through 4th generation district heating systems”, Energy, 2024, blz. 307.
41 Dit vereiste wordt genoemd in punt 2.1 van de richtsnoeren nr. 0.
42 Zie punt 57 van deze conclusie.
43 Zie Le Petit Robert – Dictionnaire de la langue française, Dictionnaires Le Robert, Parijs, 2026 (online beschikbaar), evenals Diccionario de la Lengua Española, Real Academia Española, 2026 (versie 23.8.1, online beschikbaar). Zie ook de vaste rechtspraak waarnaar wordt verwezen in voetnoot 27 van deze conclusie.
44 Zie punt 35 van deze conclusie.
45 Zie punt 64 van deze conclusie.
46 „Guidance Document n° 3 on the harmonised free allocation methodology for the EU‑ETS post 2020” van de Commissie, met de titel „Guidance on allocation for mergers and splits”, versie van 21 juni 2019, bijlage.
47 Zie in die zin arrest van 29 april 2021 (C‑617/19, EU:C:2021:338, punten 51‑56). Zie ook punt 2.1 van de richtsnoeren nr. 0, waaruit blijkt dat het eigendomsrecht op zich niet doorslaggevend is en dat moet worden vastgesteld wie de betreffende activiteiten daadwerkelijk uitoefent.
48 Dit kan mijns inziens worden afgeleid uit de punten 85, 88 en 93 van de conclusie van advocaat‑generaal Saugmandsgaard Øe in de zaak Granarolo (C‑617/19, EU:C:2020:1016).
49 Arrest van 29 april 2015, Nordzucker (C‑148/14, EU:C:2015:287, punt 29).
50 Uit punt 2.1 van de richtsnoeren nr. 0 volgt dat ook de Commissie dat beginsel als uitgangspunt neemt, wat door haar tijdens de pleitzitting is bevestigd.
51 Zie de conclusie van advocaat‑generaal Saugmandsgaard Øe in de zaak Granarolo (C‑617/19, EU:C:2020:1016, punt 85, voetnoot 26), waarin wordt gewezen op de noodzaak om de vergunning voor de uitstoot van broeikasgassen te koppelen aan de persoon die in staat is de uitstoot te bewaken en te rapporteren.
52 Zie dienaangaande arrest van 17 oktober 2013, Billerud Karlsborg en Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, punt 28).
53 Zie de punten 88, 90, 93 en 95 van deze conclusie.
54 Zie in die zin „Guidance Document no 6 on the harmonised free allocation methodology for the EUETS” van de Commissie, met de titel „Cross‑Boundary Heat Flows”, geactualiseerde versie van 28 maart 2024.
55 Zie ook de punten 64 en 98 van deze conclusie.
56 Dit doel lijkt in overeenstemming te zijn met het verbod op rechtsmisbruik, namelijk het verbod op puur kunstmatige constructies zonder economische realiteit (zie arrest van 29 april 2021, Granarolo, C‑617/19, EU:C:2021:338, punten 63 en 65).
57 Zie in die zin mijn conclusie in de zaak Digipolis Antwerpen en District09 (T‑575/24, EU:T:2025:973, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
58 Zie in dit verband de overwegingen betreffende de daadwerkelijke controle van de exploitant over de installatie in punt 88 van deze conclusie.
59 Zie de punten 91, 92, 100 en 101 van deze conclusie, betreffende het beginsel van één exploitant.
60 Conclusie in de zaak Granarolo (C‑617/19, EU:C:2020:1016, punt 82). Zie voor een voorbeeld van regels van het ETS die deze vrijheid niet belemmeren arrest van 26 september 2014, DK Recycling und Roheisen/Commissie (T‑630/13, niet gepubliceerd, EU:T:2014:833, punt 58).
61 In het arrest van 29 april 2021, Granarolo (C‑617/19, EU:C:2021:338, punten 48, 57 en 60), heeft het Hof vastgesteld dat de overdracht van een activiteit die niet onder bijlage I bij richtlijn 2003/87 valt, in overeenstemming is met die richtlijn, omdat deze activiteit niet rechtstreeks samenhing met de activiteit die onder die bijlage valt.