1.

Het Hof wordt op verzoek van de Commissie gevraagd of Hongarije de verplichtingen die op die lidstaat rusten ingevolge artikel 63 VWEU en de artikelen 7, 8 en 12 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) niet is nagekomen, door bij wet ( 2 ) bepaalde beperkingen op te leggen aan schenkingen uit het buitenland ten behoeve van zogenoemde maatschappelijke organisaties.

2.

Het Hof wordt verzocht uitspraak te doen over het door de Commissie ingestelde beroep wegens niet-nakoming, waarbij het opnieuw wordt geconfronteerd met de vraag hoe het zijn rechterlijk toezicht op de lidstaten zodanig kan uitoefenen dat in zijn analyse de in de Verdragen verankerde fundamentele vrijheden en de door het Handvest beschermde rechten op harmonieuze wijze met elkaar worden geïntegreerd.

3.

Artikel 63 VWEU luidt als volgt:

„1.   In het kader van de bepalingen van dit hoofdstuk zijn alle beperkingen van het kapitaalverkeer tussen lidstaten onderling en tussen lidstaten en derde landen verboden.

2.   In het kader van de bepalingen van dit hoofdstuk zijn alle beperkingen van het betalingsverkeer tussen lidstaten onderling en tussen lidstaten en derde landen verboden.”

4.

Artikel 65 VWEU bepaalt:

„1.   Het bepaalde in artikel 63 doet niets af aan het recht van de lidstaten:

2.   De bepalingen van dit hoofdstuk doen geen afbreuk aan de toepasbaarheid van beperkingen inzake het recht van vestiging welke verenigbaar zijn met de Verdragen.

3.   De in de leden 1 en 2 bedoelde maatregelen en procedures mogen geen middel tot willekeurige discriminatie vormen, noch een verkapte beperking van het vrije kapitaalverkeer en betalingsverkeer als omschreven in artikel 63.

[...]”

5.

Artikel 7 bepaalt:

„Eenieder heeft recht op eerbiediging van zijn privéleven, zijn familie‑ en gezinsleven, zijn woning en zijn communicatie.”

6.

Artikel 8 luidt:

„1.   Eenieder heeft recht op bescherming van zijn persoonsgegevens.

2.   Deze gegevens moeten eerlijk worden verwerkt, voor bepaalde doeleinden en met toestemming van de betrokkene of op basis van een andere gerechtvaardigde grondslag waarin de wet voorziet. Eenieder heeft recht van inzage in de over hem verzamelde gegevens en op rectificatie daarvan.

3.   Een onafhankelijke autoriteit ziet erop toe dat deze regels worden nageleefd.”

7.

Artikel 12, lid 1, bepaalt:

„Eenieder heeft op alle niveaus, met name op politiek, vakverenigings‑ en maatschappelijk gebied, het recht op vrijheid van vreedzame vergadering en op vrijheid van vereniging, hetgeen mede omvat eenieders recht, ter bescherming van zijn belangen samen met anderen vakverenigingen op te richten of zich daarbij aan te sluiten.”

8.

Artikel 52 bepaalt het volgende:

„1.   Beperkingen op de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden moeten bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

[...]

3.   Voor zover dit Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten welke zijn gegarandeerd door het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, zijn de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde als die welke er door genoemd verdrag aan worden toegekend. Deze bepaling verhindert niet dat het recht van de Unie een ruimere bescherming biedt.

[...]”

9.

In de preambule staat te lezen:

„[...] [O]rganisaties die zijn opgericht in het kader van de vrijheid van vereniging [zijn] een uitdrukking [...] van de zelforganisatie van de samenleving en [...] hun activiteiten [dragen bij] tot de democratische controle en het publieke debat over openbare aangelegenheden, [...] deze organisaties [spelen] een beslissende rol [...] bij de vorming van de publieke opinie,

[...] de transparantie van verenigingen en stichtingen in de samenleving [is] van groot openbaar belang [...],

[...] steun uit onbekende buitenlandse bronnen aan in het kader van de vrijheid van vereniging opgerichte organisaties [kan] door buitenlandse belangengroepen [...] worden gebruikt om – via de maatschappelijke invloed van die organisaties – hun eigen belangen in de plaats van de belangen van de gemeenschap in het maatschappelijke en politieke leven van Hongarije te behartigen, en [...] [kan] de politieke en economische belangen van het land en de autonome werking van de wettelijke instellingen in gevaar [...] brengen”.

10.

§ 1 bepaalt:

„(1)   Voor de toepassing van deze wet wordt als organisatie die buitenlandse steun ontvangt, elke vereniging of stichting aangemerkt die een financiële bijdrage in de zin van lid 2 ontvangt.

(2)   In de zin van deze wet wordt elke bijdrage in geld of in de vorm van andere activa die direct of indirect uit het buitenland afkomstig is, ongeacht de juridische benaming, als steun beschouwd vanaf het ogenblik waarop zij – alleen of cumulatief – in een bepaald belastingjaar ten minste het dubbele bedraagt van het bedrag dat is vastgesteld in § 6, lid 1, onder b), van wet nr. LIII van 2017 inzake de voorkoming en bestrijding van het witwassen van geld en van de financiering van terrorisme (hierna: ,wet Pmt’)[ ( 3 )].

(3)   Bij de berekening van het in lid 2 bedoelde bedrag van de steun wordt geen rekening gehouden met steun die de vereniging of de stichting krachtens een bijzondere rechtsregel ontvangt in de vorm van financiering van de Europese Unie die via een [Hongaarse] begrotingsinstelling wordt betaald.

(4)   Deze wet is niet van toepassing op:

11.

§ 2 luidt:

„(1)   Elke vereniging of stichting in de zin van § 1, lid 1, moet binnen 15 dagen nadat het bedrag van de steun die zij tijdens het betrokken jaar heeft ontvangen het dubbele heeft bereikt van het in § 6, lid 1, onder b), van de wet Pmt vermelde bedrag, kennisgeving doen van het feit dat zij een organisatie is geworden die buitenlandse steun ontvangt.

(2)   De organisatie die de buitenlandse steun ontvangt, moet de in lid 1 vermelde kennisgeving toezenden aan de bevoegde rechter (hierna: ,registratierechter’) in de plaats van haar hoofdkantoor, en de in bijlage I vermelde gegevens[ ( 4 )] verstrekken. De registratierechter voegt de kennisgeving toe aan de gegevens met betrekking tot de vereniging of de stichting die zijn opgenomen in het register van civielrechtelijke en andere niet-commerciële organisaties (hierna: ,register’) en registreert de vereniging of stichting als organisatie die buitenlandse steun ontvangt.

(3)   Op grond van een toepassing naar analogie van de in lid 1 vastgestelde regels, zendt de organisatie die buitenlandse steun ontvangt de registratierechter, tegelijk met haar financieel verslag, een overzicht toe van de in bijlage I vermelde gegevens met betrekking tot de in het afgelopen jaar ontvangen steun. De kennisgeving bevat voor het betrokken jaar de volgende gegevens:

(4)   Vóór de 15e van elke maand moet de registratierechter aan de minister die is belast met het beheer van het burgerinformatieportaal de naam, de zetel en het fiscaal identificatiekenmerk toezenden van de verenigingen en stichtingen die hij de voorgaande maand als organisaties die buitenlandse steun ontvangen in het register heeft opgenomen. [Die] minister maakt de aldus toegezonden gegevens onverwijld bekend op het daartoe ingestelde elektronische platform, dat gratis voor iedereen toegankelijk is.

(5)   Zodra de organisatie die buitenlandse steun ontvangt haar kennisgeving in de zin van lid 1 heeft gedaan, moet zij onverwijld op haar homepage en in haar publicaties [...] bekendmaken dat zij is aangemerkt als organisatie die buitenlandse steun ontvangt in de zin van deze wet.

(6)   De organisatie die buitenlandse steun ontvangt, blijft gebonden aan de verplichting van lid 5, zolang zij wordt beschouwd als een organisatie [van die aard] in de zin van deze wet”.

12.

§ 3 bepaalt:

„(1)   Indien de vereniging of stichting de verplichtingen uit hoofde van deze wet niet nakomt, moet het openbaar ministerie zodra het daar kennis van heeft [...], de vereniging of de stichting bevelen haar verplichtingen binnen dertig dagen na te komen.

(2)   Indien de organisatie die buitenlandse steun ontvangt de in het bevel van het openbaar ministerie bedoelde verplichting niet nakomt, dient het openbaar ministerie de organisatie opnieuw te bevelen de verplichtingen uit hoofde van deze wet binnen 15 dagen na te komen. Binnen 15 dagen nadat die termijn zonder resultaat is verstreken, verzoekt het openbaar ministerie de bevoegde rechter om, overeenkomstig § 37, lid 2, van wet nr. CLXXXI van 2011 inzake de registratie van maatschappelijke organisaties bij de rechterlijke instanties en de toepasselijke procedureregels[ ( 6 )], een geldboete op te leggen.

(3)   Nadat het overeenkomstig lid 2 een nieuw bevel tot de organisatie heeft gericht, zal het openbaar ministerie handelen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel en de bepalingen van wet nr. CLXXV van 2011 inzake het recht van vereniging, het statuut van vereniging zonder winstoogmerk en de financiering van maatschappelijke organisaties[ ( 7 )] en van wet nr. CLXXXI van 2011 inzake de registratie van maatschappelijke organisaties bij de rechterlijke instanties en de toepasselijke procedureregels[ ( 8 )] naar analogie toepassen.”

13.

§ 4 bepaalt het volgende:

„(1)   Indien de financiële bijdrage of de bijdrage in de vorm van andere activa die de organisatie die buitenlandse steun ontvangt in het jaar dat volgt op het in § 2, lid 3, bedoelde belastingjaar heeft genoten, niet het dubbele bedraagt van het in § 6, lid 1, van de wet Pmt bedoelde bedrag, wordt de vereniging of stichting niet meer beschouwd als een organisatie die buitenlandse steun ontvangt en geeft zij binnen de dertig dagen die volgen op de vaststelling van haar jaarverslag voor het jaar waarin er sprake is van die omstandigheid – met inachtneming van dezelfde regels als die welke voor de kennisgeving gelden – kennis van die informatie. De registratierechter verzendt die informatie overeenkomstig § 2, lid 4, aan de minister die is belast met het beheer van het burgerinformatieportaal, die de gegevens van de betrokken organisatie onverwijld verwijdert van het daartoe ontwikkelde elektronische platform.

(2)   Na de in lid 1 bedoelde kennisgeving, verwijdert de registratierechter de vermelding dat de vereniging of stichting een organisatie is die buitenlandse steun ontvangt, uit het register.”

14.

Op 14 juli 2017 heeft de Commissie de Hongaarse regering een aanmaningsbrief gestuurd met betrekking tot wet nr. LXXVI van 2017, aangezien de Commissie van mening was dat die wet in strijd was met de verplichtingen uit hoofde van artikel 63 VWEU en van de artikelen 7, 8 en 12 van het Handvest.

15.

In de aanmaningsbrief gaf de Commissie de Hongaarse regering een maand de tijd om hierover haar opmerkingen in te dienen. Die regering vroeg om verlenging, die haar door de Commissie werd geweigerd.

16.

De Hongaarse regering antwoordde de Commissie bij brieven van 14 augustus en 7 september 2017 en weerlegde daarin de grieven van de aanmaningsbrief.

17.

Aangezien de Commissie geen genoegen kon nemen met het antwoord van de Hongaarse regering, zond zij die regering op 5 oktober 2017 een met redenen omkleed advies waarin zij

18.

Nadat de Commissie de Hongaarse regering opnieuw de verlenging van de toegekende termijn had geweigerd, antwoordde die regering op 5 december 2017 op het advies van de Commissie dat zij de haar verweten niet-nakoming betwistte.

19.

Op 7 december 2017 besloot de Commissie het onderhavige beroep in te stellen.

20.

Het beroep wegens niet-nakoming is op 6 februari 2018 ingesteld.

21.

De Commissie verzoekt het Hof vast te stellen dat Hongarije met de vaststelling van wet nr. LXXVI van 2017 de verplichtingen niet is nagekomen die krachtens artikel 63 VWEU en de artikelen 7, 8 en 12 van het Handvest op die lidstaat rusten, aangezien hijdiscriminerende, onnodige en ongerechtvaardigde beperkingen heeft ingevoerd voor buitenlandse schenkingen aan maatschappelijke organisaties. Zij verzoekt tevens Hongarije te verwijzen in de kosten.

22.

De Hongaarse regering verzoekt het beroep niet-ontvankelijk dan wel, subsidiair, ongegrond te verklaren, en de Commissie te verwijzen in de kosten.

23.

Bij beschikking van de president van het Hof van 26 september 2018 is het Koninkrijk Zweden toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie.

24.

Op 22 oktober 2019 heeft een terechtzitting plaatsgevonden waar de Hongaarse en de Zweedse regering alsook de Commissie vertegenwoordigd waren.

25.

Volgens de Hongaarse regering is het beroep niet-ontvankelijk wegens de onregelmatigheden die tijdens de precontentieuze procedure zijn begaan. Zij meent dat de Commissie haar voor het maken van opmerkingen kortere termijnen heeft gegeven dan gebruikelijk en ten onrechte de betrokken verlengingen heeft geweigerd.

26.

Die onregelmatigheden vormen volgens haar een inbreuk op de plicht tot loyale samenwerking (artikel 4, lid 3, VEU), het recht op behoorlijk bestuur (artikel 41 van het Handvest), met name het recht om te worden gehoord, en het algemeen beginsel van verdediging.

27.

De Commissie betoogt dat de termijnen niet onrechtmatig, noch onredelijk kort waren en dat zij de Hongaarse regering niet hebben belet om gedetailleerde opmerkingen over de vermeende niet-nakoming in te dienen.

28.

Wat de termijn betreft om opmerkingen over de aanmaning in te dienen, voert de Commissie aan dat de verlenging ervan afhankelijk was van de voorwaarde dat Hongarije aan de aanmaning zou voldoen en daartoe een realistisch tijdschema van maatregelen zou opstellen. ( 9 ) Voorts betoogt de Commissie dat zij bij de vaststelling van de termijnen rekening had gehouden met het feit dat Hongarije had besloten de dialoog met haar niet voort te zetten, zodat de korte duur van de termijnen te wijten was aan het gedrag van die lidstaat.

29.

Volgens het Hof heeft „de precontentieuze procedure ten doel [...] de betrokken lidstaat in de gelegenheid te stellen de krachtens het [Unierecht] op hem rustende verplichtingen na te komen en verweer te voeren tegen de door de Commissie geformuleerde grieven”. ( 10 )

30.

Om aan dat tweeledige doel te voldoen is de Commissie verplicht „de lidstaten een redelijke termijn te laten om op de schriftelijke ingebrekestelling te antwoorden en het met redenen omkleed advies op te volgen of, in voorkomend geval, hun verweer voor te bereiden”. ( 11 )

31.

De termijn die de Commissie gewoonlijk stelt in precontentieuze procedures bedraagt twee maanden. ( 12 ) Dat betekent echter niet dat zij zich in alle gevallen aan die termijn moet houden; waar het om gaat, is, zoals gezegd, dat de termijn „redelijk” moet zijn.

32.

Het redelijke karakter van de termijn kan echter niet in abstracte zin worden bepaald, maar moet aan de hand van het tweeledige doel ervan worden vastgesteld. ( 13 ) De lidstaat moet met name de gelegenheid hebben de verdediging van haar standpunt ten aanzien van de grieven van de Commissie voor te bereiden.

33.

Om te beoordelen of, in een bijzonder geval, de door de Commissie verleende termijn redelijk is, moet „rekening worden gehouden met alle omstandigheden van het concrete geval”. ( 14 ) Zo „kunnen zeer korte termijnen gerechtvaardigd zijn in bijzondere omstandigheden, met name wanneer met spoed moet worden opgetreden tegen een verzuim van een lidstaat of wanneer deze al lang voor het begin van de procedure volledig op de hoogte was van het standpunt van de Commissie”. ( 15 )

34.

De Commissie was van mening dat zij de verlenging van de termijn om te antwoorden op het met redenen omkleed advies in casu alleen had kunnen toestaan om de lidstaat in staat te stellen de nodige maatregelen te nemen om dat advies op te volgen. ( 16 ) Zij voegt eraan toe dat de Hongaarse regering in haar verzoek om verlenging niet heeft aangegeven dat zij voornemens was dat te doen.

35.

Dat argument houdt geen rekening met de tweede doelstelling van de precontentieuze procedure, namelijk de lidstaat in de gelegenheid stellen verweer te voeren tegen de ten aanzien van hem geformuleerde grieven, en is dus niet in overeenstemming met de vaste rechtspraak van het Hof.

36.

Desalniettemin gaat het er in casu uiteindelijk om of het optreden van de Commissie de voorbereiding door de lidstaat van zijn verweer heeft bemoeilijkt. Het staat aan de lidstaat om die bemoeilijking te bewijzen. ( 17 )

37.

De Hongaarse regering is er niet in geslaagd aan te tonen dat de toegekende termijnen nadelige gevolgen hebben gehad voor de verdediging van haar standpunt. Ook indien zou worden aangenomen dat zij terecht kritiek heeft geuit op het feit dat de Commissie haar, zonder geldige reden, een kortere termijn (een maand) heeft opgelegd dan de termijn die zij gebruikelijk oplegt (twee maanden), heeft zij de facto toch twee maanden tijd gehad om te antwoorden op zowel de aanmaning als het met redenen omkleed advies. ( 18 )

38.

In die omstandigheden meen ik dat de Hongaarse regering zich adequaat heeft kunnen verdedigen, aangezien zij de aanvankelijk door haar verlangde termijn uiteindelijk toch heeft gekregen.

39.

Het feit dat de Commissie nauwelijks twee dagen na ontvangst van het antwoord van de Hongaarse regering op het met redenen omkleed advies heeft besloten beroep in te stellen, is voor de niet-ontvankelijkheid van dat beroep niet relevant.

40.

Het is aan de Commissie om het moment te kiezen waarop zij een procedure wegens niet-nakoming tegen een lidstaat inleidt en „[d]e overwegingen die haar daarbij leiden, zijn niet van invloed op de ontvankelijkheid van de vordering”, aangezien „[d]e Commissie [...] over de bevoegdheid [beschikt] om te beoordelen op welke datum er termen aanwezig kunnen zijn [om] beroep in te stellen en het [...] niet aan het Hof [staat] om een dergelijke beoordeling te toetsen”. ( 19 )

41.

De Hongaarse regering betoogt dat een periode van twee dagen te kort was voor de Commissie om zich een oordeel te kunnen vormen over het antwoord van die regering op het met redenen omkleed advies. ( 20 ) De Commissie antwoordt dat zij had besloten het beroep in te stellen nadat zij het antwoord van de Hongaarse regering op professionele wijze had onderzocht. ( 21 )

42.

Ik heb reeds benadrukt dat het aan de Commissie staat om het moment te kiezen waarop zij dat soort beroepen instelt. Op basis van dat uitgangspunt zie ik in casu geen reden om te stellen dat de Commissie haar besluit heeft genomen zonder de opmerkingen van de Hongaarse regering de vereiste aandacht te geven.

43.

Het antwoord op het met redenen omkleed advies vormt de laatste fase van een procedure tijdens welke de betrokken partijen goed op de hoogte zijn van de respectieve standpunten. Zodra de verschillende stadia van de precontentieuze fase zijn afgerond, kunnen twee dagen dus volstaan om te besluiten tot de volgende stap, namelijk het instellen van het beroep wegens niet-nakoming.

44.

Een antwoord op het met redenen omkleed advies dat, zoals in casu, niet meer is dan een herhaling van de oorspronkelijke stellingname van de Hongaarse regering, is voor de Commissie voldoende om te besluiten dat het juridische standpunt dat die lidstaat tijdens de procedure heeft ingenomen en dat reeds vooraf bekend was, niet is gewijzigd. Om te besluiten tot het instellen van het beroep is dus niet meer onderzoek vereist dan het onderzoek dat reeds tijdens de precontentieuze fase is gevoerd.

45.

Hoewel het besluit, zoals reeds is vermeld, op 7 december 2017 is genomen, is het beroep pas op 6 februari 2018 bij het Hof ingesteld. Dat beroep bevat talrijke verwijzingen naar de inhoud van het antwoord van de Hongaarse regering, waaruit blijkt dat de stellingname van die regering gedetailleerd is onderzocht. Derhalve kan niet worden gesteld dat de Commissie het antwoord op dat advies niet heeft bestudeerd.

46.

Het gaat er uiteindelijk om dat de Hongaarse regering dankzij de precontentieuze procedure haar argumenten voor de Commissie, en ten slotte ook voor het Hof, naar voren heeft kunnen brengen, zonder dat afbreuk is gedaan aan haar recht van verdediging.

47.

Het lijkt haast onnodig om erop te wijzen dat het Hof om over dat beroep te kunnen oordelen beschikt over alle documenten die de Hongaarse regering in de precontentieuze fase heeft overgelegd, en in elk geval over het verweerschrift en de memorie van dupliek die in het kader van de onderhavige gerechtelijke procedure zijn ingediend. In die omstandigheden meen ik dat het recht van verdediging van die lidstaat is geëerbiedigd.

48.

De Commissie verwijt Hongarije, in de eerste plaats, schending van het vrije kapitaalverkeer (artikel 63 VWEU) en, in de tweede plaats, en „afzonderlijk” ( 22 ), schending van een aantal door het Handvest erkende rechten en vrijheden.

49.

Om redenen die ik nog zal uiteenzetten ( 23 ), meen ik dat die twee grieven niet „afzonderlijk”, maar op een geïntegreerde manier moeten worden onderzocht.

50.

De Commissie en de Zweedse regering zijn van mening dat de in wet nr. LXXVI van 2017 geregelde schenkingen een vorm van verkeer (overdracht) van kapitaal zijn. Die wet houdt een indirecte, discriminerende beperking van het vrije kapitaalverkeer in, op grond van nationaliteit, die niet kan worden gerechtvaardigd door een objectief verschil, vanuit het oogpunt van transparantie en toezicht, tussen de situatie van schenkers die in Hongarije wonen en die van schenkers die in het buitenland wonen.

51.

Zelfs indien wet nr. LXXVI van 2017 op niet-discriminerende wijze van toepassing zou zijn, zou zij, gelet op de zware kennisgevings-, registratie‑ en bekendmakingsverplichtingen die zij oplegt, met de daaruit voortvloeiende afschrikkende werking, nog steeds een beperking van het vrije kapitaalverkeer vormen. Verder doet het feit dat het om kennisgevings‑ en bekendmakingsverplichtingen ex post gaat, niet af aan het beperkende karakter ervan, ook al zijn zij minder belastend dat een ex-anteverplichting.

52.

De door de Hongaarse regering aangevoerde redenen van openbare orde en transparantie kunnen evenmin een rechtvaardiging vormen voor een regeling die a) organisaties die buitenlandse steun ontvangen stigmatiseert (zij het niet al die organisaties, aangezien de regeling zonder objectieve reden bepaalde organisaties, zoals sport‑ en religieuze organisaties, uitsluit), en b) uitgaat van het beginsel dat de activiteiten die deze steun genieten, onrechtmatig zijn.

53.

Bovendien zijn die maatregelen niet geschikt om de door de nationale wetgever nagestreefde doelstellingen te bereiken:

54.

In ieder geval zijn die maatregelen, die worden opgelegd naast andere maatregelen die reeds gelden voor maatschappelijke organisaties, onevenredig en kunnen andere, minder beperkende maatregelen worden overwogen.

55.

Wat artikel 12 van het Handvest betreft, vormen de in wet nr. LXXVI van 2017 vastgestelde eisen, formaliteiten en sancties een inbreuk op de vrijheid van vereniging van maatschappelijke organisaties, aangezien zij nadelig zijn voor hun werking, organisatie en financiering. Met name de sancties brengen een juridisch risico voor het voortbestaan van die organisaties mee, aangezien die onder meer de mogelijkheid inhouden dat zij worden ontbonden.

56.

Die beperkingen van de vrijheid van vereniging zijn bovendien ongerechtvaardigd, aangezien zij niet overeenstemmen met de doelstellingen die zij beogen te bereiken.

57.

De ingestelde sanctieregeling eerbiedigt evenmin het evenredigheidsbeginsel. Een maatregel als ontbinding kan namelijk alleen worden overwogen als ultieme remedie en dit enkel in uitzonderlijk ernstige gevallen, doch niet in het geval van lichte inbreuken, en met name niet van inbreuken van administratieve aard.

58.

Wat de artikelen 7 en 8 van het Handvest betreft, vormt wet nr. LXXVI van 2017 een ongerechtvaardigde en onevenredige inmenging in de rechten op eerbiediging van het privéleven en bescherming van de persoonsgegevens van diegenen die de schenkingen verrichten.

59.

De transparantie van maatschappelijke organisaties en de bestrijding van anonieme giften kunnen weliswaar doelstellingen van algemeen belang zijn, maar het lijkt overdreven om aan te nemen dat de schenkers van wie de giften meer dan 500000 HUF bedragen, „publieke actoren” zijn die minder bescherming van hun persoonsgegevens verdienen (waardoor het onder meer toelaatbaar zou zijn hun namen in een voor het publiek toegankelijk register bekend te maken). Op die manier krijgt de doelstelling van transparantie automatisch voorrang op de grondrechten van de schenkers.

60.

De Hongaarse regering betoogt dat wet nr. LXXVI van 2017 past in de context van het streven van de Unie naar transparantie en traceerbaarheid van het kapitaalverkeer om het witwassen van geld en de financiering van terrorisme te bestrijden.

61.

Die wet houdt geen indirecte discriminerende beperking op grond van nationaliteit in, maar houdt rekening met de oorsprong van de steun. Bovendien is zij ook van toepassing op buitenlandse steun van Hongaarse onderdanen en heeft de Commissie niet kunnen aantonen dat diegenen die deze bedragen in de praktijk schenken voornamelijk buitenlanders zijn. In ieder geval is het criterium van de oorsprong volgens haar gerechtvaardigd, aangezien binnenlandse steun gemakkelijker kan worden gecontroleerd dan buitenlandse steun.

62.

De litigieuze maatregelen hebben geen afschrikkende werking, aangezien zij de betrokkenen geen nieuwe administratieve verplichting opleggen. Bovendien zijn de bekendmakingsverplichtingen neutraal en hebben zij geen betrekking op de middelgrote schenker, maar op de schenker die meer dan 500000 HUF bijdraagt. Het Hof heeft dergelijke ex-postkennisgevingsverplichtingen aanvaard.

63.

Wat de rechtvaardiging van wet nr. LXXVI van 2017 betreft, deze heeft als doel:

64.

Wet nr. LXXVI van 2017 streeft die doelstellingen niet op inconsequente wijze na, aangezien bepaalde vormen van steun worden vrijgesteld omdat zij, wanneer zij van Hongaarse oorsprong zijn, aan de hand van de reeds bestaande wetgeving kunnen worden gecontroleerd. Voorts moeten sport‑ en religieuze verenigingen worden uitgesloten op basis van hun bijzondere juridische kenmerken.

65.

Wat de evenredigheid van de maatregelen betreft, is het begrip „steun” aldus omschreven dat het niet minder onbepaald is dan andere vergelijkbare begrippen in het Unierecht.

66.

Het is niet waar dat de reeds bestaande regelgeving maatschappelijke organisaties verplicht kennis te geven van ontvangen schenkingen. Bovendien zouden maatregelen zoals die welke door de Commissie worden voorgesteld veel ingrijpender zijn.

67.

Wat de registratie‑ en bekendmakingsverplichtingen betreft, deze worden niet systematisch toegepast, maar alleen binnen de bij wet nr. LXXVI van 2017 bepaalde grenzen. Die grenzen komen tegemoet aan de wens om de kennisgevingen te beperken tot belangrijke financiering uit het buitenland en behelzen veel hogere bedragen dan het gemiddelde bedrag van de in de praktijk gedane schenkingen.

68.

Wat de sancties betreft, is een graduele reeks maatregelen vastgesteld, die gefaseerd van toepassing zijn en onder rechterlijk toezicht staan, waarbij ontbinding de ultieme remedie is wanneer er bewijzen voorliggen van een duidelijke en voortdurende intentie om de wet niet na te leven.

69.

Wet nr. LXXVI van 2017 heeft de materiële inhoud van de vrijheid van vereniging niet beperkt, maar eerbiedigt die inhoud en regelt de uitoefening ervan. De registratie‑ en bekendmakingsverplichtingen zijn beperkt tot de openbaarmaking van een neutraal feit (de ontvangst van buitenlandse financiële steun van een bepaalde omvang) en hebben niet de door de Commissie bekritiseerde gestelde stigmatiserende en afschrikkende werking.

70.

De transparantiedoelstelling rechtvaardigt de vaststelling van declaratoire (niet-prohibitieve) maatregelen, die in het algemeen van toepassing zijn op politieke partijen en derhalve ook op maatschappelijke organisaties, waaraan het Europees Hof voor de rechten van de mens (EHRM) een soortgelijk belang toekent.

71.

De gegevens waarop wet nr. LXXVI van 2017 betrekking heeft – de naam van de schenker en de stad en het land waar hij verblijft – zijn geen persoonsgegevens en de desbetreffende verplichtingen vormen hoe dan ook geen inmenging in de door het Handvest beschermde rechten. Slechts een deel van de verzamelde gegevens wordt openbaar gemaakt en slechts een zeer klein deel ervan heeft betrekking op natuurlijke personen (3,6 % van de schenkers in 2015).

72.

Uiteindelijk kan een eventuele inmenging in de door artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde rechten ook gerechtvaardigd zijn op grond van door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang, zoals een grotere transparantie in de financiering van maatschappelijke organisaties en de strijd tegen anonieme schenkingen.

73.

Ten slotte was het noodzakelijk om de op dit gebied bestaande wettelijke leemte op te vullen. Het feit dat de maatregelen samenvallen met die waarin de Uniewetgeving voorziet met betrekking tot de Europese politieke partijen, bewijst dat zij evenredig zijn.

74.

In zijn conclusie in de zaak Commissie/Hongarije (Vruchtgebruik op landbouwgrond) ( 24 ), heeft advocaat-generaal Saugmandsgaard Øe benadrukt dat het de eerste keer was dat de Commissie het Hof verzocht vast te stellen dat een lidstaat – in die zaak eveneens Hongarije – de door het Handvest opgelegde verplichtingen niet had geëerbiedigd. ( 25 )

75.

Die primeur leverde geen problemen inzake ontvankelijkheid op aangezien, zoals advocaat-generaal Saugmandsgaard Øe verklaarde, de verplichtingen waarvan de Commissie de niet-nakoming op grond van artikel 258 VWEU bij het Hof kan aanvechten, de verplichting omvatten tot eerbiediging van de door het Handvest gewaarborgde rechten. ( 26 )

76.

Het probleem was toen (net zoals in de onderhavige zaak) dat het Hof, volgens de Commissie, afzonderlijk en los van het bestaan van een – in dat geding eveneens aan Hongarije toegeschreven – inbreuk op het vrije verkeer, uitspraak moest doen over een vermeende schending van het Handvest.

77.

Anders dan de Commissie, stelde de advocaat-generaal dat het Hof de mogelijke schending van het Handvest niet „los van de vraag inzake schending van de verkeersvrijheden” kon beoordelen. ( 27 ) Die uitlegging zou het Hof hebben gevolgd in het arrest SEGRO en Horváth ( 28 ), waarbij het uitspraak deed in een zaak waarin er sprake was van „een volledige overlapping tussen het recht op eigendom en de vrijheid van kapitaalverkeer” ( 29 ).

78.

Het Hof heeft er in zijn arrest van 21 mei 2019 ( 30 ) echter de voorkeur aan gegeven eerst de inbreuk op artikel 63 VWEU en dan die op artikel 17 van het Handvest te onderzoeken:

79.

Nadat die twee schendingen – die van artikel 63 VWEU en die van artikel 17 van het Handvest – waren vastgesteld, heeft het Hof van beide achtereenvolgens onderzocht of zij gerechtvaardigd waren:

80.

Het Hof tracht ontegenzeglijk de door de Verdragen gewaarborgde fundamentele vrijheden en de grondrechten van het Handvest punt voor punt te behandelen, maar zijn analyse bevat een zeker risico van overlapping, zoals advocaat-generaal Saugmandsgaard Øe heeft opgemerkt. ( 39 )

81.

Hoewel die overlapping waarschijnlijk geen buitensporige praktische gevolgen heeft, meen ik dat het mogelijk is om de verhouding tussen de vrijheden van de verdragen en de rechten van het Handvest aldus te beschouwen dat voor beide één enkele geïntegreerde toetsingsmaatstaf geldt.

82.

Volgens de traditionele opvatting van het Hof spelen de grondrechten bij de beoordeling van de vraag of er sprake is van schending van de door de Verdragen beschermde vrijheden, slechts een rol voor zover de lidstaten die vrijheden belemmeren of beperken op grond van door het Unierecht erkende redenen of gronden. ( 40 )

83.

De regel is dus dat het Hof „een nationale regeling die niet binnen het kader van het Unierecht valt, niet aan het Handvest kan toetsen”. ( 41 ) Dat is de voorwaarde waaronder met een beroep op de door het Handvest beschermde rechten tegen die regeling kan worden opgekomen.

84.

Misschien kan die traditionele benadering worden vervangen door een andere, die meer is gericht op de toepasselijkheid van het Handvest, wanneer het Hof de vrijheden van de Verdragen uitlegt, waarvan de inhoud noodzakelijkerwijs de door het Handvest zelf gewaarborgde grondrechten omvat.

85.

Zoals ik hier zojuist heb opgemerkt, kan het Hof „een nationale regeling die niet binnen het kader van het Unierecht valt, niet aan het Handvest toetsen”. ( 42 ) Bij de uitlegging van het Unierecht (in casu van artikel 63 VWEU), moeten de implicaties van het Handvest echter zonder enige twijfel in aanmerking worden genomen.

86.

Het volledige – primaire én afgeleide – Unierecht is doordrongen van de inhoud van de grondrechten die zijn vastgesteld in het Handvest, dat dezelfde juridische waarde heeft als de Verdragen (artikel 6, punt 1, VEU). Het is daar radicaal mee doordrongen geraakt, zoals het betaamt voor een Unie die is gebaseerd op de waarden van eerbiediging van de menselijke waardigheid, de vrijheid en de mensenrechten (artikel 2 VEU) en die het individu bij zijn optreden centraal stelt.

87.

De inwerkingtreding van het Handvest betekende de definitieve overgang van het voordien bestaande regelgevingsstelsel naar een ander stelsel, dat is gericht op de persoon van de burger, dat wil zeggen iemand die rechten geniet die hem een rechtskader garanderen waarin hij autonoom kan leven en vrij zijn eigen doelen kan nastreven.

88.

Daarom kunnen met name de traditionele door de Verdragen beschermde vrijheden niet meer worden uitgelegd los van het Handvest, waarvan de rechten moeten worden geacht te zijn verankerd in de inhoud van die vrijheden. In die zin garandeert de Unie die vrijheden in een rechtskader dat door de grondrechten van het Handvest wordt bepaald.

89.

Indien de vraag rijst naar de verenigbaarheid van een nationale regeling met een van die traditionele vrijheden, zal het Handvest dus van toepassing zijn, zowel wanneer de lidstaten zich willen beroepen op een van de uitzonderingen waarin de Verdragen in dat verband voorzien, als in om het even welk ander geval waarin de grondrechten in het geding zijn. Die laatste spelen met andere woorden geen rol via artikel 65 VWEU, maar rechtstreeks en hoofdzakelijk via artikel 63 VWEU.

90.

Die benadering lijkt misschien niet ver af te staan van de benadering waarbij de toepasselijkheid van het Handvest wordt gekoppeld aan de toepassing van een uitdrukkelijk door de Verdragen toegestane rechtvaardiging. Ik meen echter dat die benaderingen verschillend zijn, aangezien zij niet dezelfde conceptuele basis en gevolgen hebben.

91.

De (zoals gezegd, na de inwerkingtreding van het Handvest verplichte) opname van de grondrechten in de inhoud van de door de Verdragen gewaarborgde vrijheden, houdt in dat de rechten van het Handvest niet alleen moeten worden geëerbiedigd door de nationale regelingen die gebruik willen maken van het Unierecht om die vrijheden te beperken, maar ook door de nationale regelingen die, zonder zich op het Unierecht te beroepen, die vrijheden schenden of beperken. Anders zou er sprake zijn van de paradoxale situatie waarin de lidstaten de grondrechten alleen zouden moeten eerbiedigen wanneer zij een beperking van de beschermde vrijheden willen rechtvaardigen, maar niet wanneer zij die vrijheden zonder enige rechtvaardiging beperken.

92.

Vanuit dat uitgangspunt moet de inhoud van elke door de Verdragen gewaarborgde vrijheid worden geacht te zijn geherdefinieerd met de integratie van de rechten van het Handvest in die inhoud.

93.

Wanneer, zoals in casu, de vrijheid van kapitaalverkeer aan de orde is, worden als transacties die onder die vrijheid vallen, niet alleen die transacties beschouwd die overeenkomstig de artikelen 64 en 65 VWEU aan beperkingen zijn onderworpen, maar ook die welke aan om het even welke andere beperking zijn onderworpen, en moet bij het onderzoek van die beperkingen worden nagegaan of, op grond van de Verdragen, de betrokken grondrechten worden geëerbiedigd. Die rechten kunnen uiteraard het recht om eigendom te verwerven, de uitoefening van het recht om te werken of de vrijheid van vereniging omvatten.

94.

De beperkingen van de fundamentele vrijheden die krachtens de Verdragen vóór de inwerkingtreding van het Handvest toelaatbaar waren, moesten voldoen aan eisen van noodzakelijkheid, geschiktheid en evenredigheid, die tot een uitvoerige rechtspraak hebben geleid.

95.

Vanaf de inwerkingtreding van het Handvest moet worden nagegaan wanneer het onderzoek van een vermeende inbreuk op het vrije kapitaalverkeer overeenkomstig die traditionele techniek (beoordeling van noodzakelijkheid, geschiktheid en evenredigheid) moet worden gevoerd en wanneer dat dient te gebeuren in het licht van de grondrechten, dit wil zeggen, aan de hand van een strengere toetsingsmaatstaf.

96.

Wanneer een nationale regeling wordt aangevochten daar deze in strijd zou zijn met artikel 63 VWEU, zonder dat uitdrukkelijk wordt verwezen naar een mogelijke schending van het Handvest (dat wil zeggen wanneer alleen de beperking van het vrije kapitaalverkeer als zodanig aan de orde wordt gesteld, zonder haar in verband te brengen met de schending van een specifiek grondrecht), moet mijns inziens worden gebruikgemaakt van de toetsingsmaatstaf die door het Hof steeds voor dat doel is gebruikt: de traditionele toetsingsmaatstaf.

97.

Wanneer de beperking van die vrijheid daarentegen de eerste of onmiddellijke reden voor de schending van een grondrecht is (dat wil zeggen, wanneer de nationale regeling die het vrije kapitaalverkeer beperkt tot doel heeft een recht te beperken of onvermijdelijk tot dat resultaat leidt), moet de toetsingsmaatstaf die zijn welke geldt voor elke schending van grondrechten.

98.

Derhalve moet de tweedeling tussen „schendingen van artikel 63 VWEU”, enerzijds, en „schendingen van de grondrechten als gevolg van een door de Verdagen toegestane beperking van artikel 63 VWEU”, anderzijds, worden opgeheven.

99.

Artikel 63 VWEU betreft één enkele vrijheid. Het heeft dan ook één enkel doel, namelijk het vrije kapitaalverkeer, zonder andere beperkingen dan die welke door de Verdragen zijn toegestaan. Dit omvat de eerbiediging van de grondrechten, zowel wanneer de uitoefening ervan door het genot van die vrijheid kan worden vergemakkelijkt, als wanneer die uitoefening door de beperking van die vrijheid kan worden belemmerd.

100.

Derhalve moet in elk afzonderlijk geval worden bepaald of de schending van artikel 63 VWEU leidt tot een beperking van het vrije kapitaalverkeer die uitsluitend bestaat in de loutere en eenvoudige beperking van dat verkeer als zodanig, dan wel of die beperking in werkelijkheid de schending van een grondrecht met zich meebrengt. ( 43 ) De toetsingsmaatstaf zal in beide gevallen de traditionele criteria (beoordeling van noodzakelijkheid, geschiktheid en evenredigheid) omvatten, die echter strenger zullen worden toegepast wanneer de kern van het probleem de schending van een grondrecht is.

101.

Op basis van die premissen onderzoek ik nu het beroep van de Commissie.

102.

De kern van de klacht van de Commissie is de wijze waarop maatschappelijke organisaties die buitenlandse steun ontvangen in wet nr. LXXVI van 2017 worden behandeld. Die behandeling vormt volgens haar wegens de kenmerken en de gevolgen ervan een schending van de vrijheid van vereniging (artikel 12 van het Handvest), en, subsidiair, een schending van het recht op eerbiediging van het privéleven en van het recht op bescherming van persoonsgegevens (respectievelijk artikel 7 en artikel 8 van het Handvest).

103.

Zoals het beroep hier geformuleerd is, lijkt de wettelijke regeling waartegen het beroep is gericht op het eerste gezicht een schending te kunnen opleveren van artikel 63 VWEU. Indien de bepalingen van die regeling tot een ongerechtvaardigde beperking van het kapitaalverkeer leiden, zijn zij onverenigbaar met die bepalingen en kunnen zij tegelijkertijd schending uitmaken van de in het Handvest erkende rechten.

104.

Derhalve moet worden nagegaan:

105.

Wet nr. LXXVI van 2017 legt verenigingen of stichtingen die buitenlandse steun ontvangen – met enkele uitzonderingen – de verplichting op om, zodra het bedrag van de ontvangen steun een bepaalde drempel bereikt, de autoriteiten kennis te geven van hun status van „organisatie die buitenlandse steun ontvangt”.

106.

Die organisaties of stichtingen moeten bovendien kennisgeving doen van een reeks gegevens met betrekking tot het bedrag en de aard van de ontvangen steun en de identiteit van de schenker. De voorgeschreven kennisgeving wordt opgenomen in een register, waarin melding wordt gemaakt van de status van organisatie die buitenlandse steun ontvangt. Al die gegevens worden bekendgemaakt in dat officiële register, dat gratis toegankelijk is. De organisatie die buitenlandse steun ontvangt, moet die status vermelden op haar homepage en in haar publicaties.

107.

Zelfs de Hongaarse regering ontkent niet dat de „steun” die wordt geregeld door wet nr. LXXVI van 2017 – waarvan § 1, lid 2, die steun omschrijft als „elke financiële bijdrage of bijdrage in de vorm van andere activa [...] ongeacht de juridische benaming [...] – „kapitaalverkeer” is.

108.

Dit soort transacties kan gemakkelijk worden opgenomen in de categorie „kapitaalverkeer”, zoals blijkt uit de nomenclatuur die is opgenomen in bijlage I bij richtlijn 88/361/EEG ( 44 ) en die volgens de rechtspraak haar vroegere indicatieve waarde om dat begrip te omschrijven, behoudt. ( 45 )

109.

Volgens de wettelijke regeling waartegen het beroep is gericht, is kapitaalverkeer in de vorm van steun aan bepaalde in Hongarije gevestigde verenigingen en stichtingen dus niet volledig vrij, maar onderworpen aan bepaalde voorwaarden. Het gaat hierbij met name om de bovengenoemde voorwaarden (de ontvangers van de steun moeten van deze steun kennisgeving doen bij de nationale autoriteiten, met het oog op de registratie en de bekendmaking ervan). ( 46 )

110.

Die voorwaarden zijn van toepassing afhankelijk van de plaats van de zetel of de woonplaats van de schenker, want het beslissende criterium is dat de bijdrage „direct of indirect uit het buitenland” afkomstig is, zoals § 1, lid 2, van wet nr. LXXVI van 2017 bepaalt.

111.

Het vereiste van „buitenlandse herkomst” zal echter veel vaker betrekking hebben op de onderdanen van andere lidstaten dan op Hongaarse onderdanen, hoewel ook laatstgenoemden buiten Hongarije kunnen wonen en derhalve door de betrokken maatregelen kunnen worden getroffen.

112.

Ik wijs er in dat verband op dat volgens het Hof een regeling van nationaal recht als indirect discriminerend moet worden beschouwd, wanneer zij naar haar aard onderdanen van andere lidstaten eerder kan treffen dan de eigen onderdanen. ( 47 )

113.

In casu zijn de grieven van de Commissie, in tegenstelling tot wat de Hongaarse regering aanvoert, geen loutere „vermoedens”. In haar beroep trekt de Commissie niet de verenigbaarheid van een eenvoudige administratieve praktijk met het Unierecht in twijfel, maar de overeenstemming met dat recht van een wettelijke regeling waarvan de toepassing de gevolgen kan hebben die zij in haar beroep toelicht. ( 48 )

114.

Naast het feit dat de in wet nr. LXXVI van 2017 vastgestelde voorwaarden voor schenkingen aan bepaalde verenigingen en stichtingen hoofdzakelijk van toepassing zijn op buitenlanders en, met name, op onderdanen van andere lidstaten, leiden zij, mijns inziens, tot een beperking van dat kapitaalverkeer.

115.

Die voorwaarden kunnen, zoals ik hierboven reeds heb vermeld, het vrije kapitaalverkeer beperken, zodra:

116.

De beperking van het kapitaalverkeer staat niet op zich, maar is, zoals ik hieronder zal uitleggen, opgezet als een middel om bepaalde grondrechten te schenden. Daarom moet de toetsingsmaatstaf, in de lijn van wat ik reeds heb uiteengezet ( 49 ), de voor die rechten kenmerkende toetsingsmaatstaf zijn en niet die welke typisch geldt voor de traditionele door de Verdragen beschermde vrijheden. Het betreft dus een gekwalificeerde, of zwaardere en strengere maatstaf.

117.

Artikel 12 van het Handvest bepaalt dat eenieder „op alle niveaus, met name op politiek, vakverenigings‑ en maatschappelijk gebied”, recht op „vrijheid van vereniging” heeft.

118.

Die vrijheid heeft naast haar strikt individuele dimensie ook een objectieve dimensie, die er een van de pijlers van pluralistische samenlevingen van maakt, aangezien de uitoefening ervan het mogelijk maakt om entiteiten op te richten die essentieel zijn in een democratisch systeem. Tot die entiteiten behoren uiteraard de politieke partijen, maar ook alle entiteiten die bijdragen tot de vorming en uitdrukking van het culturele, religieuze, sociale en economische pluralisme van de samenleving.

119.

De entiteiten waarop wet nr. LXXVI van 2017 betrekking heeft („maatschappelijke organisaties”) behoren tot de tweede van de twee hierboven genoemde groepen, hetgeen betekent dat politieke partijen en vakverenigingen, die wegens hun specifieke kenmerken niet met die entiteiten kunnen worden gelijkgesteld, buiten beschouwing worden gelaten. ( 50 )

120.

De genoemde wet verhindert weliswaar niet de oprichting van die entiteiten, noch beperkt zij de mogelijkheden voor die organisaties om zichzelf te organiseren, maar zij heeft nadelige gevolgen voor hun financieringsmogelijkheden, hetgeen betekent dat hun leefbaarheid en overlevingskansen in het gedrang komen, met alle nadelige gevolgen van dien voor de verwezenlijking van hun maatschappelijke doelstellingen. ( 51 )

121.

De bekendmakingseisen voor uit het buitenland ontvangen schenkingen kunnen potentiële schenkers afschrikken, met als gevolg dat zij minder zullen bijdragen aan verenigingen. Hoe gering die impact ook is, hij kan van belang zijn voor de financiële situatie van maatschappelijke organisaties, die vaak enkel kunnen blijven bestaan dankzij de bijdragen van hun leden en sympathisanten (voor sommige van die organisaties vormt de weigering van elke overheidsfinanciering zelfs een principekwestie, om zo hun onafhankelijkheid te kunnen behouden).

122.

Met name schenkingen uit het buitenland zijn, ongeacht het economisch belang ervan, voor in het buitenland wonende schenkers de meest directe, of zelfs de enige manier om deel te nemen aan de activiteiten van de verenigingen die zij met hun financiering ondersteunen. Wanneer het voor die personen moeilijk wordt gemaakt om financieel bij te dragen, betekent dit dat zij de facto zonder meer worden verhinderd de vrijheid van vereniging uit te oefenen: door middel van de financiële ondersteuning van de vereniging, vormen die personen samen met anderen een groep die als doel heeft bepaalde doelstellingen gezamenlijk na te streven, hetgeen uiteindelijk het doel van de vrijheid van vereniging is.

123.

De Commissie wijst op de stigmatiserende werking van de verplichting voor verenigingen die buitenlandse schenkingen verkrijgen om zichzelf als „organisatie die buitenlandse steun ontvangt”aan te merken. ( 52 ) Die stigmatiserende werking is ook precies datgene wat wordt beoogd, aangezien in de preambule van wet nr. LXXVI van 2017 zelf zeer duidelijk wordt gewezen op de mogelijke nadelige gevolgen van die schenkingen ( 53 ), die de politieke en economische belangen van het land in gevaar kunnen brengen. Zo hangt er rond de schenkers op zijn minst een algemene sfeer van verdenking, die ertoe leidt dat sommige of zelfs vele schenkers hun bijdrage aan de financiering van maatschappelijke organisaties zullen intrekken.

124.

Bovendien moet worden benadrukt, zoals de Hongaarse regering ter terechtzitting heeft opgemerkt, dat de burgers van de Unie een vaststaand belang hebben bij de deelname aan het economische, sociale en culturele leven van alle lidstaten, en dus bij de verwezenlijking van het ideaal van „een steeds hechter verbond”. Hun actief en passief kiesrecht bij de gemeenteraadsverkiezingen (ongeacht of zij de status van nationale onderdaan in de woonstaat hebben) en bij de Europese parlementsverkiezingen in een van hun nationale kiesdistricten vormen het institutionele uitvloeisel van een gemeenschappelijk belang in het openbare leven van alle lidstaten. De vrijheid om zich te verenigen en aldus deel te nemen aan het publieke debat van hun respectieve samenlevingen is vaak beperkt tot de mogelijkheid om bij te dragen aan de financiering van de verenigingen van hun keuze, in om het even welke lidstaat. Dat is nog een reden waarom die manier van collectieve participatie in maatschappelijke aangelegenheden niet mag worden beperkt of aangetast.

125.

Wet nr. LXXVI van 2017 voorziet ook in de mogelijkheid van een gedwongen ontbinding van de verenigingen en stichtingen die de kennisgevings‑ en bekendmakingsverplichtingen voor ontvangen schenkingen niet naleven, hetgeen de zwaarste ingreep is in het bestaan van die verenigingen en stichtingen. ( 54 ) Hoewel de toepassing ervan geleidelijk is en afhankelijk is van een rechterlijke beslissing, gaat het toch om een inmenging in de door artikel 12 van het Handvest gewaarborgde vrijheid.

126.

Wet nr. LXXVI van 2017 verplicht de betrokken entiteiten om het bedrag van de schenking uit het buitenland, en de naam, de stad en het land van de schenker, ongeacht of het een natuurlijke of een rechtspersoon betreft, mee te delen aan de registratierechter. ( 55 ) Het register waarin die gegevens worden opgenomen, is vrij toegankelijk.

127.

Het recht op eerbiediging van het privéleven ziet, wat de verwerking van persoonsgegevens betreft, op alle informatie over een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon. ( 56 )

128.

Verordening (EU) 2016/679 ( 57 ) bepaalt in artikel 4, punt 1, dat „als identificeerbaar wordt beschouwd een natuurlijke persoon die direct of indirect kan worden geïdentificeerd, met name aan de hand van een identificator zoals een naam, een identificatienummer, locatiegegevens, een online identificator of van een of meer elementen die kenmerkend zijn voor de fysieke, fysiologische, genetische, psychische, economische, culturele of sociale identiteit van die natuurlijke persoon”.

129.

De naam volstaat op zich dus om de identiteit vast te stellen, zodat het argument van de Hongaarse regering dat de enkele mededeling van de naam van de schenker, van zijn stad en van het land waar hij verblijft, onvoldoende is om hem te identificeren, kan worden verworpen.

130.

De Hongaarse regering tracht aan de hand van twee arresten van het Hof te beargumenteren dat die gegevens geen persoonsgegevens zijn (en derhalve buiten de werkingssfeer van artikel 8 van het Handvest vallen):

131.

Ik meen dat die arresten van het Hof het standpunt van de Hongaarse regering veeleer ontkrachten. Wat het arrest Lindqvist betreft, daarin wordt verklaard dat onder het begrip „iedere informatie betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon [...] vanzelfsprekend iemands naam tezamen met zijn telefoonnummer of gegevens over zijn werksituatie en zijn liefhebberijen” valt. ( 62 )

132.

De door wet nr. LXXVI van 2017 opgelegde verplichting impliceert dat de naam van de schenker (die, ik herhaal het nog maar eens, op zich volstaat om hem te identificeren) ( 63 ), onlosmakelijk verbonden is met het gegeven van een schenking ten voordele van een bepaalde vereniging. Alleen al uit die band blijkt een affiniteit met deze laatste, die kan bijdragen tot de vaststelling van het ideologische profiel van de schenker, in de ruimste betekenis van dat begrip. ( 64 )

133.

In het arrest Volker und Markus Schecke en Eifert is aangegeven dat de bekendmaking op een website van de namen en de gemeenten van de woonplaats van de begunstigden van bepaalde overheidssteun, en van de bedragen ervan, „gezien het feit dat die gegevens door derden kunnen worden geraadpleegd, een inmenging [is] in hun privéleven in de zin van artikel 7 van het Handvest”. ( 65 ) Wat geldt voor de door een persoon ontvangen steun, moet mijns inziens ook gelden voor de steun waarmee die persoon bijdraagt aan de ondersteuning van een vereniging.

134.

De bekendmaking in een voor het publiek toegankelijk register van zowel de naam van de natuurlijke personen die vanuit het buitenland een schenking doen aan bepaalde in Hongarije gevestigde verenigingen, als het bedrag van die schenkingen, vormt derhalve een inmenging in het privéleven van die personen, wat de verwerking van hun persoonsgegevens betreft.

135.

Voor zover de bekendgemaakte gegevens (naam en schenking), zoals ik hierboven heb uitgelegd, de vaststelling van een ideologisch profiel van de schenkers mogelijk maken, kunnen laatstgenoemden bovendien worden afgeschrikt of, op zijn minst, ervan weerhouden om bij te dragen aan de ondersteuning van de maatschappelijke organisatie waarmee zij willen samenwerken in het kader van de uitoefening van hun vrijheid van vereniging.

136.

De bekendmaking van die gegevens is een inmenging, niet alleen in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde rechten, maar ook in de vrijheid van vereniging, aangezien de afschrikkende werking ervan gevolgen kan hebben voor de financiële situatie van de maatschappelijke organisaties en dus ook voor hun vermogen om hun activiteiten uit te oefenen. ( 66 )

137.

Kan de inmenging die ik hierboven heb geanalyseerd, op grond van artikel 52, lid 1, van het Handvest worden gerechtvaardigd? Ik herinner eraan dat volgens die bepaling „[b]eperkingen op de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden [...] bij wet [moeten] worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden [moeten] eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen”.

138.

De litigieuze maatregelen voldoen uiteraard aan de eis dat zij bij wet zijn vastgesteld. Ik meen verder dat zij geen inbreuk maken op de wezenlijke inhoud van de betrokken rechten, hoewel zij die rechten wel aantasten.

139.

Of die inmenging noodzakelijk is om aan een rechtmatig algemeen belang te voldoen en of zij het mogelijk maakt om dit op evenredige wijze te doen, wanneer is vastgesteld dat er geen minder beperkende maatregelen of oplossingen bestaan, is een andere kwestie.

140.

De Hongaarse regering beroept zich op de transparantie van de financiering van verenigingen die steun uit het buitenland ontvangen, als zijnde een reden van openbaar belang. Voorts stelt zij dat dit belang nauw verbonden is met het belang van de bescherming van de openbare orde en het belang van de bestrijding van het witwassen van geld en van de financiering van terrorisme.

141.

Volgens de Commissie beantwoorden die doelstellingen in beginsel aan de doelstellingen die een inmenging in de betrokken rechten rechtvaardigen. Ik deel die zienswijze, die ook samenvalt met de rechtspraak van het EHRM. ( 67 )

142.

Ik geef ook toe dat de lidstaten een zekere beoordelingsvrijheid hebben bij de bepaling van de doelstellingen van algemeen belang die zij wensen te bevorderen. ( 68 )

143.

De rechtspraak van het Hof met betrekking tot het beroep op de openbare orde als rechtvaardigingsgrond voor een beperking van de vrijheden van de Verdragen is van toepassing op beperkingen van de grondrechten. Daarom „[moeten] de eisen van openbare veiligheid [...] strikt [...] worden opgevat, zodat hun inhoud niet zonder controle van de instellingen van de Europese Unie eenzijdig door de onderscheiden lidstaten kan worden bepaald” en „kan de openbare veiligheid slechts worden aangevoerd in geval van een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging die een fundamenteel belang van de samenleving aantast”. ( 69 )

144.

Op basis van die premisse zou de bepaling inzake de openbare orde maatregelen kunnen rechtvaardigen ten laste van verenigingen en stichtingen die worden verdacht van schending van de openbare orde (d.w.z. daar een daadwerkelijke en ernstige bedreiging voor vormen), maar geen algemene regeling die aan al die verenigingen en stichtingen, ongeacht hun doel en activiteiten, ex ante de verplichting oplegt om schenkingen uit het buitenland bekend te maken. ( 70 )

145.

Wat de bestrijding van het witwassen van geld en, met name, van de financiering van terrorisme betreft, ben ik het met de Hongaarse regering eens dat die bestrijding maatregelen inzake transparantie van en controle op de financiering van om het even welke natuurlijke of rechtspersoon kan rechtvaardigen. ( 71 ) Met name lijkt de verplichting voor in een lidstaat gevestigde rechtspersonen om de autoriteiten in kennis te stellen van hun objectief verdachte financieringsbronnen, in beginsel geschikt om het witwassen van geld en de financiering van terroristische activiteiten te voorkomen en te vervolgen. ( 72 )

146.

Ik denk niet dat over het bovenstaande redelijkerwijs twijfel kan bestaan. De Hongaarse regering is er ter terechtzitting echter niet in geslaagd om op bevredigende wijze uit te leggen waarom de gemeenschappelijke wettelijke bepalingen inzake de bestrijding van het witwassen van geld ontoereikend zouden zijn. ( 73 )

147.

Ook indien er wel een verband tussen de litigieuze maatregelen en de bestrijding van het witwassen van geld zou zijn aangetoond (quod non), dan nog zou de verplichting om die informatie, zelfs voordat zij door de autoriteiten die moeten nagaan of er aanwijzingen zijn voor het witwassen van geld is onderzocht, algemeen en zonder onderscheid bekend te maken, mijns inziens verder gaan dan wat strikt noodzakelijk is om die inmenging te rechtvaardigen.

148.

Nu deze premissen zijn vastgesteld, moet worden nagegaan of de maatregelen van de Hongaarse wetgever beantwoorden aan een andere ingeroepen doelstelling, namelijk de transparantie van de financiering van maatschappelijke organisaties. Op grond van hetgeen ik hieronder uiteen zal zetten, meen ik dat dit niet het geval is.

149.

Bij die maatregelen zijn er drie factoren die de aandacht trekken:

150.

Wat de betrokken organisaties betreft, sluit wet nr. LXXVI van 2017 de organisaties uit die met binnenlands geld worden gefinancierd, aangezien de wet alleen geldt voor organisaties die steun uit het buitenland ontvangen. Wat die laatste organisaties betreft, worden bovendien organisaties die „niet als maatschappelijke organisatie worden beschouwd” ( 75 ), sportorganisaties, organisaties die zich bezighouden met religieuze activiteiten en organisaties met betrekking tot nationale minderheden, vrijgesteld.

151.

Ik ben het eens met de Commissie dat het niet duidelijk is waarom de wet is gericht op bijdragen uit het buitenland, anders dan op basis van een algemeen vermoeden (in werkelijkheid een verdenking) van fraude waarvan in het buitenland of in andere lidstaten gevestigde personen de daders zouden zijn, welk vermoeden onverenigbaar is met het Unierecht. ( 76 )

152.

Het argument dat de Hongaarse regering heeft aangevoerd dat buitenlandse steun moeilijker kan worden gecontroleerd, strookt niet met het feit, waar de Commissie ook op heeft gewezen, dat het vroegere regelgevingskader reeds voorzag in de verplichting voor verenigingen om gedetailleerde informatie te verstrekken over hun financieringsbronnen, waaronder buitenlandse financieringsbronnen. ( 77 ) In ieder geval had dat probleem, zoals ik zal uitleggen, met minder beperkende maatregelen kunnen worden bestreden.

153.

Indien het werkelijke doel erin bestaat buitenlandse financiering te controleren, is het niet erg coherent om sportorganisaties, religieuze organisaties en organisaties met betrekking tot een nationale minderheid vrij te stellen. Ook die organisaties kunnen immers, in de bewoordingen van de preambule van wet nr. LXXVI van 2017, „[vanuit het buitenland] worden gebruikt om – via [hun] maatschappelijke invloed [...] – hun eigen belangen in de plaats van de belangen van de gemeenschap in het maatschappelijke en politieke leven van Hongarije te behartigen”.

154.

Geen van de kenmerken van die vrijgestelde verenigingen houdt verband met bijzonderheden van hun financiering op grond waarvan zij zouden zijn gevrijwaard van de risico’s die voor elk van de organisaties waarop de litigieuze maatregelen wel van toepassing zijn, kunnen zijn verbonden aan het ontvangen van middelen uit het buitenland. ( 78 )

155.

Voor het overige heeft de Commissie ernstige twijfels over het nut van de verzamelde informatie: niets wijst erop dat deze ter beschikking wordt gesteld van de verantwoordelijken voor de bestrijding van het witwassen van geld en van de financiering van terrorisme. ( 79 ) Ik kan die twijfels, die de Hongaarse regering ter terechtzitting niet heeft kunnen wegnemen, alleen maar delen.

156.

In die omstandigheden is de verwijzing naar de transparantie van verenigingen niet erg consistent met de vastgestelde wettelijke regeling. Bovenal kan zij niet rechtvaardigen dat de persoonsgegevens van diegenen die met hun schenkingen bijdragen aan de financiering van de respectieve entiteiten, worden bekendgemaakt.

157.

Afgezien van het feit dat zij ontoereikend zijn en dat het effect ervan twijfelachtig is, zijn de litigieuze maatregelen ook onevenredig.

158.

Het lijkt mij in de eerste plaats onevenredig dat de grens voor de verplichting om uit het buitenland ontvangen steun aan te melden, 500000 HUF bedraagt. Dat is een buitensporig lage drempel voor een verplichting die, om de hierboven uiteengezette redenen, de uitoefening van de vrijheid van vereniging en het recht op eerbiediging van het privéleven en het recht op bescherming van persoonsgegevens ernstig in gevaar brengt, aangezien de verstrekte informatie moet worden bekendgemaakt.

159.

In de tweede plaats is de gelijke behandeling van alle bijdragen uit het buitenland, waaronder die uit andere lidstaten, ook onevenredig aangezien, ik herhaal het nog maar eens ( 80 ), burgers van de Unie er belang bij kunnen hebben om deel te nemen aan het openbare leven van om het even welke lidstaat.

160.

In de derde plaats is de verplichting om de status van „organisatie die buitenlandse steun ontvangt” op de homepage en in de publicaties van de betrokken organisaties bekend te maken, mijns inziens ook een buitensporige eis. Niet zozeer wegens de materiële last die de vermelding van dat gegeven met zich kan meebrengen, maar wegens het stigmatiserende effect dat daarmee gepaard gaat en waarnaar ik al heb verwezen.

161.

In de vierde plaats meen ik dat het onevenredig is dat de niet-nakoming van de litigieuze verplichtingen uiteindelijk kan leiden tot de ontbinding van de niet-nakomende vereniging. Deze, zeer zeker extreme, oplossing maakt volgens de Hongaarse regering deel uit van een stapsgewijze reactie op de schending van de wet. ( 81 ) Die stappen bestaan in een eerste schending (waarna een aanmaning volgt van het openbaar ministerie), de eventuele veronachtzaming van die aanmaning (met de eventuele oplegging van een geldboete) en de veronachtzaming van een nieuwe aanmaning, die tot andere sancties kan leiden, waaronder de ontbinding.

162.

De Hongaarse regering betoogt dat de bewuste veronachtzaming van de opeenvolgende aanmaningen geen „lichte inbreuk van administratieve aard” is en ontbinding rechtvaardigt. ( 82 ) Ik ben echter van mening dat een dergelijke ingrijpende sanctie veel meer vereist dan de weigering om gegevens zoals die welke worden vereist door wet nr. LXXVI van 2017 te verstrekken, en zelfs veel meer dan een herhaalde weigering om dit te doen. ( 83 )

163.

De aard en het belang van de litigieuze maatregelen laten niet veel ruimte om alternatieven van dezelfde strekking te ontwikkelen, dat wil zeggen om maatregelen te overwegen die zich beperken tot de gegevens die moeten worden bekendgemaakt.

164.

Die alternatieven zouden een andere aanpak impliceren voor het bereiken van de doelstellingen van wet nr. LXXVI van 2017. Veeleer zou een nauwkeurige en individuele beoordeling moeten worden gemaakt van de risico’s van instrumentalisering van de verenigingen, op basis waarvan de verenigingen die in een situatie verkeren waarin die doelstellingen in gevaar zijn, kunnen worden geïdentificeerd. ( 84 )

165.

Indien het erom gaat de bronnen van onregelmatige financiering te controleren, suggereert de Commissie om bijvoorbeeld kennisgevings‑ en toezichtsverplichtingen in te voeren met betrekking tot verdachte transacties uit landen met een hoog risico. Ik meen dat op dat gebied de beste resultaten kunnen worden verwacht van een doeltreffend optreden van de overheid.

166.

De eis om de namen van natuurlijke personen die schenkingen doen aan verenigingen van hun keuze te registreren en bekend te maken kan volgens mij daarentegen niet door een alternatieve maatregel worden vervangen, aangezien hij zeer sterk ingrijpt in de door het Handvest gewaarborgde persoonlijke levenssfeer.

167.

De verplichting voor de verenigingen om op hun homepage en in hun publicaties hun status van ontvanger van buitenlandse steun bekend te maken, is mijn inziens voorts ongepast omdat zij een belemmering kan vormen voor de uitoefening van de vrijheid van vereniging. ( 85 )

168.

Ten slotte zou de inmenging in het recht van de burgers van de Unie om door middel van verenigingen deel te nemen aan het openbare leven van alle lidstaten kunnen worden verzacht door geen meldingsverplichting op leggen bij financiering vanuit lidstaten, maar enkel bij financiering vanuit derde landen. Deze geografische beperking zou echter de stigmatiserende connotatie die de betrokken verenigingen blijft schaden, niet volledig uitsluiten.

169.

Voor zover de registratie‑ en bekendmakingsverplichtingen op zich niet kunnen worden vervangen door andere soortgelijke verplichtingen, is de vastgestelde sanctieregeling onverenigbaar met het Handvest. Derhalve zou de uitsluiting van de sanctie van ontbinding dus niet volstaan om een regeling te repareren die op zich, aangezien zij toestaat de niet-naleving van met het Handvest onverenigbare voorwaarden te bestraffen, niet repareerbaar is.

170.

Ik ben derhalve van mening dat wet nr. LXXVI van 2017 het door artikel 63 VWEU gewaarborgde vrije kapitaalverkeer ten onrechte beperkt, aangezien deze wet bepalingen bevat die een ongerechtvaardigde inmenging vormen in de door de artikelen 7, 8 en 12 van het Handvest beschermde rechten.

171.

Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. In het onderhavige beroep is aan beide voorwaarden voldaan.

172.

Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging het beroep van de Commissie gegrond te verklaren en: