1. 

Gevaarlijke afvalstoffen, die voornamelijk afkomstig zijn uit de chemische industrie, vormen geen groot volume binnen de totaliteit aan in de Unie geproduceerde afvalstoffen, maar de effecten ervan op het milieu kunnen bijzonder groot zijn indien het beheer ervan en de controle erop niet adequaat zijn. Specifiek kunnen gevaarlijke stoffen voorkomen in afval van de mechanische behandeling van stedelijk afval, zoals in de gedingen die ten grondslag liggen aan de onderhavige verzoeken om een prejudiciële beslissing.

2. 

In dit geval moet het Hof zich uitspreken – voor het eerst indien ik mij niet vergis – over de indeling van afvalstoffen in de zogenoemde spiegelrubrieken ( 2 ) van de Europese lijst van afvalstoffen (hierna: „ELA”) die is opgenomen in beschikking 2000/532/EG. ( 3 ) Het Hof dient te preciseren welke criteria daartoe moeten worden gevolgd, zodat de verwijzende rechterlijke instantie kan vaststellen of de verdachten in verscheidene strafzaken zich schuldig hebben gemaakt aan illegale handel in afval, in Italië, door gevaarlijke afvalstoffen te behandelen als niet-gevaarlijke afvalstoffen.

3.

Artikel 3 van richtlijn 2008/98/EG ( 4 ) bepaalt:

„In deze richtlijn wordt verstaan onder:

[...]

[...]”

4.

Artikel 7, getiteld „Lijst van afvalstoffen”, luidt:

„1.   De maatregelen tot wijziging van niet-essentiële elementen van deze richtlijn ter actualisering van de bij beschikking 2000/532/EG opgestelde lijst van afvalstoffen, worden volgens de in artikel 39, lid 2, bedoelde regelgevingsprocedure met toetsing vastgesteld. In de lijst van afvalstoffen worden gevaarlijke afvalstoffen opgenomen en wordt rekening gehouden met de oorsprong en samenstelling van de afvalstoffen en, waar nodig, de concentratiegrenswaarden voor gevaarlijke stoffen. De lijst van afvalstoffen is bindend waar het erom gaat te bepalen welke afvalstoffen als gevaarlijke afvalstoffen moeten worden aangemerkt. De opneming van een stof of een voorwerp in de lijst betekent niet dat die stof of dat voorwerp in alle omstandigheden een afvalstof is. Een stof of een voorwerp wordt alleen als afvalstof aangemerkt indien het gaat om een afvalstof in de zin van artikel 3, punt 1).

2.   Een lidstaat kan een afvalstof die niet als gevaarlijke afvalstof in de lijst van afvalstoffen is opgenomen, toch als gevaarlijke afvalstof aanmerken indien zij een of meer van de in bijlage III genoemde eigenschappen bezit. De lidstaat brengt dergelijke gevallen steeds onmiddellijk ter kennis van de Commissie. Hij registreert deze in het in artikel 37, lid 1, bedoelde verslag, en verstrekt de Commissie alle relevante informatie. In het licht van de ontvangen kennisgevingen wordt de lijst opnieuw bezien met het oog op een besluit tot aanpassing daarvan.

3.   Indien een lidstaat over gegevens beschikt waaruit blijkt dat een specifieke afvalstof die als gevaarlijke afvalstof in de lijst is opgenomen, geen van de in bijlage III genoemde eigenschappen bezit, mag hij die afvalstof als niet-gevaarlijke afvalstof aanmerken. De lidstaat brengt dergelijke gevallen steeds onmiddellijk ter kennis van de Commissie en verstrekt de Commissie de vereiste gegevens. In het licht van de ontvangen kennisgevingen wordt de lijst opnieuw bezien met het oog op een besluit tot aanpassing daarvan.

4.   De herindeling van gevaarlijke afvalstoffen als niet-gevaarlijke afvalstoffen mag niet plaatsvinden na verdunning of vermenging met het oogmerk om de oorspronkelijke concentraties van gevaarlijke stoffen onder de drempelwaarde voor kenmerking als gevaarlijk te brengen.

[...]

6.   De lidstaten kunnen afvalstoffen als niet-gevaarlijk afval beschouwen overeenkomstig de lijst afvalstoffen, bedoeld in lid 1.

[...]”

5.

Bijlage III bij richtlijn 2008/98, zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 1357/2014 ( 5 ), bevat de lijst van de verschillende eigenschappen die afvalstoffen gevaarlijk maken. Met betrekking tot de testmethoden wordt bepaald:

„De te gebruiken methoden zijn omschreven in verordening (EG) nr. 440/2008 van de Commissie en in andere relevante CEN-nota’s [(CEN: Europees Comité voor Normalisatie)] of andere internationaal erkende testmethoden en richtsnoeren.”

6.

Onder het opschrift „Beoordeling en classificatie” in de bijlage bij deze beschikking luidt punt 2 („Indeling als gevaarlijk afval”) als volgt:

„Alle met een asterisk (*) aangeduide afval in de lijst van afvalstoffen wordt beschouwd als gevaarlijk afval overeenkomstig richtlijn 2008/98/EG, tenzij artikel 20 van die richtlijn van toepassing is.

Voor afval waaraan gevaarlijke en niet-gevaarlijke afvalcodes kunnen worden toegekend geldt het volgende:

7.

Artikel 184 van wetsbesluit nr. 152/2006 ( 6 ) regelt de indeling van afvalstoffen, waarbij een onderscheid wordt gemaakt, op basis van de herkomst, tussen stedelijk afval en bijzondere afvalstoffen. Deze laatste worden geclassificeerd, op basis van de gevaarlijkheid ervan, als gevaarlijke afvalstoffen of als niet-gevaarlijke afvalstoffen. Gevaarlijk zijn niet-huishoudelijke afvalstoffen die uitdrukkelijk als zodanig zijn aangemerkt – door middel van een asterisk – in de lijst van bijlage D.

8.

Bijlage D, die is opgenomen in het vierde deel, voorziet in de opstelling van een lijst van afvalstoffen overeenkomstig de Europese wetgeving.

9.

In de eerste versie ervan voorzag artikel 184, lid 4, in het opstellen, bij interministerieel besluit, van een lijst van afvalstoffen overeenkomstig richtlijn 75/442/EEG ( 7 ), richtlijn 91/689/EEG ( 8 ) en beschikking 2000/532. Ook werd in dit artikel gespecificeerd dat, tot het toekomstige besluit zou zijn vastgesteld, de bepalingen van de richtlijn van de Ministro dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (minister van Milieu en van Bescherming van Land en Zee) van 9 april 2002, die waren opgenomen in genoemde bijlage D, van toepassing bleven.

10.

Bijlage D is vervolgens meerdere keren gewijzigd:

11.

Bij deze laatste wet werd de preambule van bijlage D gewijzigd en werden de bepalingen ingevoerd die ik straks ( 12 ) zal analyseren.

12.

Bij artikel 9 van wetsbesluit nr. 91/2017 van 20 juni 2017 houdende spoedmaatregelen ter bevordering van de economische groei in Zuid-Italië (hierna: „wetsbesluit nr. 91/2017”) ( 13 ), dat van kracht is sinds 21 juni 2017, maar op de datum van de prejudiciële verwijzing nog niet in wet was omgezet, werden de nummers 1 tot en met 7 van bijlage D bij deel vier van wetsbesluit nr. 152/2006 geschrapt en vervangen door de volgende tekst:

„De indeling van afvalstoffen wordt uitgevoerd door de producent, die deze stoffen de juiste EAC-code toekent onder toepassing van de bepalingen van besluit 2014/955/EU en verordening (EU) nr. 1357/2014 van de Commissie van 18 december 2014.”

13.

De prejudiciële vragen zijn gerezen in het kader van drie strafrechtelijke procedures tegen een dertigtal personen aan wie het delict georganiseerde illegale handel in afval, dat strafbaar is gesteld bij artikel 260 van wetsbesluit 152/2006, ten laste is gelegd.

14.

Onder de verdachten bevinden zich exploitanten van stortplaatsen, ondernemingen voor afvalverwijdering, analisten en onderzoekslaboratoria. Het openbaar ministerie beschuldigt de verdachten ervan afval waaraan spiegelcodes zijn toegekend, voor ongeoorloofde doeleinden als niet-gevaarlijk te hebben ingedeeld op basis van gedeeltelijke, coulante en niet-uitputtende analyses. Deze afvalstoffen werden behandeld in installaties voor de verwerking van niet-gevaarlijk afval.

15.

Op 22 november 2016 en 16 januari 2017 gelastte een rechter van instructie in Rome, op verzoek van het openbaar ministerie, de bewijsbeslaglegging op een aantal stortplaatsen waar het afval was verwerkt (die echter wel in gebruik konden blijven). Ook liet de rechter van instructie preventief beslag leggen op eigendommen van de eigenaars van de afvalstortplaatsen en benoemde hij voor een termijn van zes maanden een gerechtelijk commissaris voor het beheer van de stortplaatsen en de plaatsen waar het afval werd geproduceerd en verzameld.

16.

Op 28 februari 2017 deed de Tribunale di Roma, Sezione per il riesame dei provvedimenti di sequestro (rechter in eerste aanleg Rome, kamer voor herziening van beslagvorderingen, Italië), uitspraak over de door enkele verdachten ingediende herzieningsverzoeken. Bij drie beschikkingen, waarbij hij de uitlegging door de openbare aanklager, die was gebaseerd op het vermoeden dat het om gevaarlijk afval ging, afwees, werden de door de rechter gelaste beslagmaatregelen nietig verklaard.

17.

De Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Roma, Direzione distrettuale antimafia (openbaar aanklager bij de Tribunale di Roma, districtsdirectoraat voor de bestrijding van de maffia), heeft elk van die beschikkingen aangevochten bij de Corte suprema di cassazione (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Italië) met het betoog dat de rechter in eerste aanleg, door de argumenten van de vertegenwoordigers van de verdachten te aanvaarden, de bepalingen van nationaal recht en van Unierecht ter zake van de indeling van afval in spiegelrubrieken onjuist had uitgelegd.

18.

De verwijzende rechterlijke instantie merkt op dat om uit te maken of het strafbare feit is gepleegd, en om te bepalen of de litigieuze afvalstoffen met spiegelcodes correct zijn gekwalificeerd en ingedeeld, de werkingssfeer van besluit 2014/955 en verordening nr. 1357/2014 moet worden verduidelijkt. Alleen op die wijze kan worden bepaald welke (chemische, microbiologische enz.) analyses nodig zijn om de aanwezigheid van gevaarlijke stoffen in dat afval op te sporen met het oog op de kwalificatie en daaropvolgende indeling ervan door middel van een code voor de gevaarlijkheid of niet-gevaarlijkheid van de stoffen.

19.

De verwijzende rechter voegt daaraan toe dat in Italië uitgebreid is gedebatteerd over de indeling van afval in spiegelrubrieken:

20.

De Corte suprema di cassazione verwijst naar zijn eigen rechtspraak inzake de bij wet nr. 116/2014 ingevoerde wijzigingen. Daarin heeft de Corte suprema di cassazione het beginsel neergelegd dat de producent of de houder van afval met spiegelcodes, met het oog op de indeling ervan en de toekenning van een code als gevaarlijk of niet-gevaarlijk afval, verplicht is de analyses te verrichten die noodzakelijk zijn om te achterhalen of er gevaarlijke stoffen in het afval aanwezig zijn en of de concentratiedrempels zijn overschreden. Enkel wanneer in het concrete geval is vastgesteld dat het afval geen gevaarlijke stoffen bevat of dat die drempels niet zijn overschreden, kan het als niet-gevaarlijk worden ingedeeld. ( 16 )

21.

Om zijn twijfels betreffende de Unierechtelijke bepalingen ter zake weg te nemen, heeft de verwijzende rechter besloten drie verzoeken om een prejudiciële beslissing in te dienen bij het Hof, waarbij de volgende vragen worden gesteld, die in alle drie de zaken exact dezelfde zijn:

22.

De Procuratore generale della Republica presso la Corte Suprema di cassazione (procureur-generaal bij de Corte suprema di cassazione), Vetreco srl, Francesco Rando, MAD srl, Alfonso Verlezza, Antonio en Enrico Giuliano, de regering van de Italiaanse Republiek en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.

23.

Ter terechtzitting van 6 september 2018 hebben de vertegenwoordigers van Rando, E. Giovi Srl, Vetreco Srl, MAD Srl, de regering van de Italiaanse Republiek en de Commissie alsook de Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Roma (openbaar aanklager bij de Tribunale di Roma, Rome, Italië) pleidooi gehouden.

24.

De Procuratore generale della Republica presso la Corte suprema di cassazione, Rando en Vetreco srl hebben met verschillende argumenten de niet-ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen bepleit.

25.

Volgens Rando zijn deze vragen niet-ontvankelijk omdat ze zijn gebaseerd op de toepassing van wet nr. 116/2014, die een technisch voorschrift is in de zin van artikel 8 van richtlijn 98/34/EG ( 17 ) dat, omdat het niet bij de Commissie is aangemeld, niet van toepassing is op particulieren.

26.

Ik deel dit bezwaar niet. De Italiaanse bepaling inzake de indeling van afvalstoffen in een spiegelrubriek, zoals opgenomen in wet nr. 116/2014, dient ter ontwikkeling en uitvoering van de Unieregeling inzake de indeling van afvalstoffen. Ongeacht of die wet nu wel of niet een technisch voorschrift in de zin van richtlijn 98/34 vormt, voorzien artikel 8, lid 1, en artikel 10, lid 1, van deze richtlijn in een vrijstelling van de verplichting tot aanmelding bij de Commissie van nationale technische voorschriften die zijn vastgesteld ter omzetting van geharmoniseerde normen van de Unie. In ieder geval zou beantwoording van de vraag of de Italiaanse wet een technisch voorschrift is een onderzoek ten gronde vereisen, waarop niet kan worden vooruitgelopen in de fase van het onderzoek naar de ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen.

27.

De overige tegenwerpingen betreffen de beschrijving van de feitelijke en juridische context van de gedingen, die niet toereikend zou zijn:

28.

Geen van deze bezwaren lijkt mij voldoende gronden te bieden om de drie prejudiciële verwijzingen niet-ontvankelijk te verklaren. Het Hof heeft in zijn rechtspraak bij herhaling verklaard dat het slechts kan weigeren zich uit te spreken over een prejudiciële vraag wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging of toetsing van de geldigheid van een regel van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen. ( 19 )

29.

Het staat aan de nationale rechter, en niet aan de partijen in het bij hem aanhangige geding, om het Hof de vragen voor te leggen in verband waarmee hij uitleggingstwijfels heeft. De verwijzende rechter kan dus besluiten om in het geding van Rando geen vragen over richtlijn 1999/31/EG en beschikking 2003/33/EG te stellen indien hij zulks niet onontbeerlijk acht. Ook kan hij andere vragen opwerpen indien hij denkt dat zijn eerdere rechtspraak kan worden genuanceerd of tegengesproken door de rechtspraak die voortvloeit uit de prejudiciële beantwoording. In ieder geval geniet het Hof de vrijheid om zich te baseren op andere Unieregelingen dan die welke in de verwijzingsbeslissing worden genoemd wanneer het dat relevant acht voor de beantwoording van de geformuleerde prejudiciële vragen.

30.

In casu blijkt uit de vragen onbetwistbaar een verband met het voorwerp van het geding en volgt de noodzaak om Unieregelingen uit te leggen uit de door de nationale rechter verstrekte toelichtingen. Bovendien wordt in de verwijzingsbeslissingen in wezen de feitelijke en wettelijke context van de lopende strafprocedure uiteengezet, met inbegrip van een redelijk volledige beschrijving van de Italiaanse toepasselijke bepalingen. Het is juist dat in het feitenrelaas aanvullende informatie over het soort afvalstoffen en de uitgevoerde analyses had kunnen worden opgenomen, maar niets heeft de partijen belet om opmerkingen in te dienen en in mijn ogen beschikt het Hof over voldoende gegevens om de verwijzende rechter een zinvol antwoord te geven.

31.

Aan de vereisten van artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof is, kortom, voldaan.

32.

De indeling van afvalstoffen is van cruciaal belang in alle fasen van hun bestaan, vanaf de productie tot de eindbehandeling. Deze indeling is bepalend voor alle beslissingen over het beheer ervan, de praktische haalbaarheid en economische levensvatbaarheid van de inzameling, de keuze tussen recycling of verwijdering en, in voorkomend geval, de recyclingmethode.

33.

De aanmerking van een afvalstof als gevaarlijk heeft belangrijke juridische gevolgen ( 20 ), aangezien richtlijn 2008/98 strikte voorwaarden stelt aan het beheer van dergelijke afvalstoffen. Zo moet er bewijs worden verstrekt voor het toezicht volgens het door de lidstaat opgezette systeem (artikel 17), is het verboden om gevaarlijke afvalstoffen te mengen (artikel 18), zijn er specifieke verplichtingen met betrekking tot de verpakking en etikettering (artikel 19) en mogen gevaarlijke afvalstoffen alleen worden verwerkt in speciaal daarvoor bestemde inrichtingen die een (overeenkomstig de artikelen 23 tot en met 25 verleende) bijzondere vergunning hebben verkregen. ( 21 )

34.

Met zijn drie eerste vragen, die gezamenlijk kunnen worden beantwoord, informeert de verwijzende rechter naar de wijze waarop de procedure voor de indeling van afvalstoffen waaraan spiegelcodes kunnen worden toegekend, is geregeld bij richtlijn 2008/98 (zoals gewijzigd bij verordening nr. 1357/2014) en beschikking 2000/532 (zoals gewijzigd bij besluit 2014/955). Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of het voorzorgsbeginsel vereist dat, bij twijfel of wanneer niet met zekerheid kan worden vastgesteld of er in het afval gevaarlijke stoffen aanwezig zijn, aan dit afval een spiegelcode als gevaarlijk afval moet worden toegekend.

35.

De vragen krijgen hun betekenis in het licht van de argumenten die zijn aangedragen in de procedures voor de verwijzende rechter:

36.

Volgens de informatie in het dossier en de schriftelijk en ter terechtzitting geformuleerde opmerkingen van partijen hebben de gedingen uitsluitend betrekking op afvalstoffen die voortkomen uit de biomechanische behandeling van stedelijk afval ( 23 ), waarvan de gevaarlijkheid niet duidelijk is en die om die reden in spiegelrubrieken kunnen worden ingedeeld. Als dat afval gevaarlijke stoffen bevat, of als daarvoor aanwijzingen bestaan, wordt aan het afval de spiegelcode voor gevaarlijk afval 19 12 11* toegekend, terwijl bij afwezigheid van aanwijzingen voor gevaarlijkheid het afval de spiegelcode voor niet-gevaarlijk afval 19 12 12 krijgt. ( 24 )

37.

Het moet duidelijk zijn dat de verwijzende rechter geen vragen formuleert over de indeling van gemengde stedelijke afvalstoffen waarvoor overeenkomstig artikel 20 van richtlijn 2008/98 een vermoeden van niet-gevaarlijkheid geldt, met als gevolg dat deze zijn vrijgesteld van de toepassing van de voornaamste restricties die op gevaarlijk afval rusten. ( 25 )

38.

De vragen van de verwijzende rechter beperken zich derhalve tot de indeling van afval dat voorkomt uit de mechanische verwerking van stedelijk afval, niet te verwarren met het gemengd stedelijk afval dat op de stortplaatsen aankomt. Dit onderscheid heeft, naar mijn mening, twee gevolgen:

39.

Ik zal mijn analyse daarom beperken tot afvalstoffen waarvoor twijfels bestaan over de gevaarlijkheid ervan en die om die reden kunnen worden ingedeeld in spiegelrubrieken, inzonderheid afvalstoffen die voortkomen uit de biomechanische behandeling van stedelijk afval, zoals de litigieuze afvalstoffen in de hoofdgedingen.

40.

In artikel 3 van richtlijn 2008/98 wordt „afvalstof” gedefinieerd als „elke stof of elk voorwerp waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen”, en „gevaarlijke afvalstof” als „een afvalstof die een of meer van de in bijlage III genoemde gevaarlijke eigenschappen bezit”, welke bijlage aan de wetenschappelijke vooruitgang is aangepast bij verordening nr. 1357/2014, die in werking trad op 1 juni 2015. ( 27 )

41.

De moeilijkheid om afvalstoffen in te delen en om uit te maken wanneer afvalstoffen gevaarlijk zijn, verklaart waarom de wetgever van de Unie een lijst van afvalstoffen heeft opgesteld, met als doel het producenten en houders van dit soort handelswaar makkelijker te maken wanneer zij ter zake beslissingen moeten nemen.

42.

In artikel 7, lid 1, van richtlijn 2008/98 wordt bepaald dat in deze lijst gevaarlijke afvalstoffen worden opgenomen en rekening wordt gehouden met de oorsprong en samenstelling van de afvalstoffen en, waar nodig, de concentratiegrenswaarden voor gevaarlijke stoffen. In datzelfde lid wordt bepaald dat de lijst in beginsel ( 28 ) bindend is waar het erom gaat te bepalen welke afvalstoffen als gevaarlijke afvalstoffen moeten worden aangemerkt. De lijst is dus verplicht voor de lidstaten, maar noch definitief, noch absoluut, aangezien de bij richtlijn 2008/98 uitgevoerde harmonisatie niet uitputtend is. ( 29 )

43.

De ELA is vastgesteld bij beschikking 2000/532 ( 30 ) en herzien, overeenkomstig artikel 7, lid 1, van richtlijn 2008/98, bij besluit 2014/955 ( 31 ) om de lijst aan te passen aan de wetenschappelijke vooruitgang en in overeenstemming te brengen met de nieuwe wetgeving voor chemische stoffen. ( 32 )

44.

De indeling overeenkomstig de ELA houdt in dat aan elke afvalstof een getal van zes cijfers wordt toegewezen, „Europese afvalcode” („EAC”) genaamd ( 33 ), waaruit blijkt of de afvalstof gevaarlijk is of niet. In de ELA wordt een onderscheid gemaakt tussen drie soorten rubrieken:

45.

Wanneer de samenstelling van de afvalstof bekend is, deelt de producent de stof in overeenstemming met de ELA in onder een rubriek met absoluut gevaarlijke afvalstoffen (AG) of een rubriek met absoluut niet-gevaarlijke afvalstoffen (ANG). De indeling is echter ingewikkelder wanneer het gaat om afvalstoffen die kunnen worden ingedeeld in spiegelrubrieken, omdat de producent of de houder ervan aanvullende beoordelingsmaatregelen moet nemen om ze uiteindelijk te kunnen indelen in een spiegelrubriek met gevaarlijke afvalstoffen (SG) of een spiegelrubriek met niet-gevaarlijke afvalstoffen (SNG). Met deze laatste situatie wordt de verwijzende rechter geconfronteerd.

46.

De Corte Suprema di cassazione moet naar eigen zeggen immers de punten 4, 5 en 6 van bijlage D bij deel vier van wetsbesluit nr. 152/2006, zoals gewijzigd bij wet nr. 116/2014, toepassen, waarbij de procedure is ingesteld voor het bepalen, in Italië, van het gevaarlijke karakter van afvalstoffen die kunnen worden ingedeeld in spiegelrubrieken. Dit gevaarlijke karakter moet worden vastgesteld in drie opeenvolgende stappen:

47.

In deze regeling wordt voorts bepaald dat als bij de chemische analyses niet alle concrete bestanddelen van de afvalstof konden worden vastgesteld, het voorzorgsbeginsel vereist dat de meest schadelijke bestanddelen als referentie worden genomen voor de bepaling van de gevaarlijkheid van de afvalstof. Wanneer de procedure niet is gevolgd of wanneer het niet mogelijk is gebleken om de bestanddelen of de gevaarlijkheid van de afvalstof vast te stellen, moet de afvalstof worden aangemerkt als gevaarlijk, d.w.z. ingedeeld in een spiegelrubriek met gevaarlijke stoffen (SG) [met een asterisk (*)].

48.

Samengevat wenst de verwijzende rechter te vernemen of een nationale regeling met deze strekking verenigbaar is met richtlijn 2008/98 en met beschikking 2000/532, zoals gewijzigd bij respectievelijk verordening nr. 1357/2014 en besluit 2014/955.

49.

De Italiaanse regeling lijkt mij in wezen verenigbaar te zijn met het Unierecht, om de redenen die ik hieronder zal uiteenzetten.

50.

Overeenkomstig artikel 3, punt 2, van richtlijn 2008/98 vereist een beoordeling van de gevaarlijkheid in de eerste plaats kennis van de samenstelling van de afvalstof, zodat kan worden achterhaald of daarin gevaarlijke stoffen aanwezig zijn waardoor de afvalstof een of meer van de vijftien gevaarlijke eigenschappen (HP 1 tot en met HP 15) van bijlage III bezit. Wanneer de samenstelling van de afvalstof niet bekend is, is het de taak van de producent of de houder van de afvalstof om de benodigde controles te verrichten.

51.

Bij het onderzoek van de samenstelling van de afvalstof moet in gedachten worden gehouden dat in de ELA een indeling wordt gehanteerd op basis van de bron van de afvalstof (het specifieke proces dat, of de specifieke activiteit die, de afvalstof voortbrengt) en het „type afvalstof” (of de typen, in geval van mengsels). Het onderzoek naar de samenstelling van de afvalstof moet het mogelijk maken om de bron van de afvalstof en/of het type afvalstof vast te stellen, zodat de indeling ervan in een van de rubrieken van de ELA wordt vergemakkelijkt.

52.

De producent of de houder van de afvalstof staan diverse manieren ter beschikking om informatie te verzamelen over de samenstelling van de afvalstof, de gevaarlijke stoffen die erin aanwezig zijn en de mogelijke gevaarlijke eigenschappen ervan. Dat zijn onder meer ( 34 ):

53.

Wanneer de producent informatie over de samenstelling van de afvalstof heeft verzameld, moet hij bepalen of deze een als gevaarlijk aangeduide stof is (niet de meest gebruikelijke uitkomst) dan wel of de afvalstof stoffen met gevaarlijke eigenschappen bevat (de meest gebruikelijke uitkomst, die zich ook in de onderhavige zaken voordoet). De indeling van de stoffen geschiedt overeenkomstig verordening (EG) nr. 1272/2008 ( 36 ), terwijl de aanwezigheid van gevaarlijke stoffen in de afvalstoffen wordt beoordeeld aan de hand van bijlage III bij richtlijn 2008/98. ( 37 )

54.

In verordening nr. 1272/2008, die het internationale systeem van de VN voor de indeling van chemische producten [wereldwijd geharmoniseerd systeem (GHS)] aanpast voor de EU, worden gedetailleerde criteria gegeven voor de beoordeling van stoffen en de bepaling van de gevaarlijkheid ervan.

55.

Volgens artikel 1, lid 3, van deze verordening zijn afvalstoffen geen stof, mengsel of voorwerp, zodat de verplichtingen die de verordening oplegt niet van toepassing zijn op producenten of houders van afvalstoffen. Niettemin bevat bijlage VI bij de verordening een lijst van geharmoniseerde indelingen voor gevaarlijke stoffen, die moeten worden gebruikt voor de indeling van afvalstoffen, aangezien veel spiegelrubrieken specifiek betrekking hebben op „gevaarlijke stoffen”. ( 38 )

56.

De aanwezigheid van gevaarlijke stoffen moet door de producent of de houder van de afvalstof worden beoordeeld overeenkomstig bijlage III bij richtlijn 2008/98 waarin, zoals ik reeds heb uiteengezet, vijftien kenmerken worden beschreven die afvalstoffen gevaarlijk maken. ( 39 ) Deze beoordeling kan worden uitgevoerd: a) door middel van berekeningen, waarbij met name wordt nagegaan of de stoffen die in de betreffende afvalstof aanwezig zijn de op gevarencodes gebaseerde drempelwaarden (individueel, afhankelijk van de eigenschappen HP 4 tot en met HP 14, zie bijlage 3) bereiken of overschrijden, en b) door rechtstreeks te testen of de afvalstof al dan niet gevaarlijke eigenschappen bezit (zeer geschikt voor de eigenschappen HP 1 tot en met HP 4). ( 40 )

57.

In de bijlage bij beschikking 2000/532 wordt, met betrekking tot de beoordeling van gevaarlijke eigenschappen van afvalstoffen (punt 1 in fine) bepaald dat „wanneer een gevaarlijke eigenschap van afval is beoordeeld door middel van een test en aan de hand van de concentraties van gevaarlijke stoffen van bijlage III bij richtlijn 2008/98/EG, de testresultaten voorrang hebben”.

58.

Als de afvalstof een of meer van de vijftien gevaarlijke eigenschappen bezit, moet de producent of de houder de afvalstof indelen in een spiegelrubriek met gevaarlijke stoffen (SNG). Als de afvalstof geen van deze gevaarlijke eigenschappen heeft, zou zij niettemin op deze wijze kunnen worden ingedeeld wanneer zij een van de in de bijlage bij de ELA (punt 2, derde streepje) vermelde persistente organische verontreinigende stoffen ( 41 ) bevat boven de in bijlage IV bij verordening (EG) nr. 850/2004 ( 42 ) vastgestelde grenswaarden.

59.

De voorgaande overwegingen staan mij toe om wat door de verwijzende rechter de „leer van de waarschijnlijkheid” wordt genoemd, van de hand te wijzen. Volgens die leer heeft de producent van de afvalstof ruimte om afvalstoffen waaraan spiegelrubrieken met gevaarlijke stoffen zouden kunnen worden toegewezen naar eigen goeddunken in te delen, daar het onmogelijk is om adequate analyses te verrichten voor alle stoffen die in een afvalstof aanwezig zijn en al die stoffen uiteindelijk in spiegelrubrieken met gevaarlijke afvalstoffen (SG) zouden worden ingedeeld.

60.

Zoals ik reeds heb uiteengezet, vereist de Unieregeling dat de producent of de houder een redelijke bepaling van de samenstelling van de afvalstof uitvoert en vervolgens de mogelijke gevaarlijkheid van de aangetroffen stoffen vaststelt om uit te maken of de stof, afhankelijk van de concentratiewaarden ervan, moet worden ingedeeld overeenkomstig bijlage III bij richtlijn 2008/98 of bijlage IV bij verordening nr. 850/2004. Op basis hiervan dient ook de door de verwijzende rechter genoemde „leer van de zekerheid of het verondersteld gevaarlijke karakter” te worden afgewezen, die ertoe strekt dat er een uitputtend onderzoek naar de samenstelling van de afvalstof en alle mogelijke gevaarlijke stoffen dient te worden uitgevoerd, evenals naar de concentratiewaarden daarvan, als enige manier om de afvalstof niet als gevaarlijk te moeten indelen.

61.

De verwijzende rechter heeft vragen over de uitlegging van twee termen in punt 2 onder het opschrift „Beoordeling en classificatie” van de bijlage bij beschikking 2000/532, zoals gewijzigd bij besluit 2014/955. De Italiaanse tekst van dit voorschrift luidt: „[...] [L]’iscrizione di una voce nell’elenco armonizzato di rifiuti contrassegnata come pericolosa, con un riferimento specifico o generico a ‚sostanze pericolose’, è opportuna solo quando questo rifiuto contiene sostanze pericolose pertinenti che determinano nel rifiuto una o più delle caratteristiche di pericolo [...]” (Nederlandse taalversie: „[...] Afval wordt enkel vermeld in de geharmoniseerde lijst van als gevaarlijk ingedeelde afvalstoffen met een specifieke of algemene verwijzing naar ‚gevaarlijke stoffen’ indien het gevaarlijke stoffen bevat waardoor het afval een of meer van de gevaarlijke eigenschappen [...] bezit”.) De verwijzende rechter merkt op dat, volgens bepaalde interpretaties, het gebruik van de termen „opportuna” en „pertinenti” in verband met de spiegelrubrieken een bevestiging zou vormen van het mogelijke bestaan van een beoordelingsmarge en dat het onderzoek naar de gevaarlijkheid van afvalstoffen kan worden beperkt tot de bestanddelen ervan die relevant („pertinenti”) zijn op basis van hun gevaarlijk karakter.

62.

Overeenkomstig de rechtspraak van het Hof ( 43 ) moeten andere taalversies van deze bepaling worden geraadpleegd om te zien of er verschillen zijn en dient, indien dat het geval is, de bepaling te worden uitgelegd aan de hand van de algemene opzet en de doelstelling van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt.

63.

De Spaanse ( 44 ), de Portugese ( 45 ), de Franse ( 46 ) en de Engelse ( 47 ) taalversie van het voorschrift komen volledig met elkaar overeen in die zin dat, in geval van in spiegelrubrieken ingedeelde afvalstoffen, de opneming daarvan in de geharmoniseerde lijst van afvalstoffen als gevaarlijk enkel gerechtvaardigd of passend is „[...] indien het [afval] gevaarlijke stoffen bevat waardoor het [...] een of meer van de gevaarlijke eigenschappen [...] bezit [...]”. Afval dat in een spiegelrubriek blijkt te kunnen worden ingedeeld, wordt enkel in een spiegelrubriek met gevaarlijke stoffen (SNG) ingedeeld indien het stoffen bevat waardoor het een of meer van de vijftien gevaarlijke eigenschappen als bedoeld in bijlage III bij richtlijn 2008/98 bezit. Er bestaat dus geen discretionaire marge of ruimte voor de beoordeling van de passendheid („opportunità”) ter zake. Mijn inziens beantwoorden deze taalversies getrouw aan het doel en de algemene opzet van de regeling.

64.

Wat betreft de analyse- of testmethoden die door de producent of de houder kunnen worden gebruikt om de toxiciteit of gevaarlijkheid van een afvalstof te beoordelen en de stof in een spiegelrubriek in te delen (tweede prejudiciële vraag), bevat noch richtlijn 2008/98, noch beschikking 2000/532 daarvoor specifieke en directe aanwijzingen, aangezien de methoden niet zijn geharmoniseerd door het Unierecht. Niettemin wordt in bijlage III, in fine, bij richtlijn 2008/98, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1357/2014, met betrekking tot de testmethoden gepreciseerd dat de te gebruiken methoden „[...] zijn omschreven in verordening (EG) nr. 440/2008 van de Commissie en in andere relevante CEN-nota’s of andere internationaal erkende testmethoden en richtsnoeren”.

65.

De bijlage bij beschikking 2000/532 bevat in punt 2 onder het opschrift „Beoordeling en classificatie” eveneens enkele aanvullende preciseringen met betrekking tot de analyses en testmethoden:

66.

Beide verwijzingen verschaffen een aanwijzing voor de typen chemische analyses en tests ( 49 ) die door producenten of houders van afval kunnen worden gebruikt om de gevaarlijkheid van de stoffen die het afval bevat, te analyseren. Uiteraard zijn de testmethoden geldig die van toepassing zijn op chemische stoffen en preparaten in het kader van de REACH-verordening, zoals bepaald in verordening nr. 440/2008. Ook geldig zijn de door de Commissie in bijlage III bij haar mededeling van 2018 vermelde testmethoden en methoden voor de berekening van de gevaarlijke eigenschappen van de afvalstoffen. ( 50 )

67.

Bijlage 4 bij deze mededeling bevat een opsomming van de methoden en normen van het CEN voor de karakterisering van afvalstoffen met behulp van verschillende typen chemische analyses. ( 51 )

68.

Naar mijn mening is echter elk type internationaal, door de Unie of op nationaal niveau erkende test ( 52 ) even geldig voor het bepalen van het al of niet gevaarlijke karakter van de stoffen die zich in afval bevinden. Zowel in bijlage III, in fine, bij richtlijn 2008/98, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1357/2014, als in punt 2, tweede streepje, onder het opschrift „Beoordeling en classificatie” van de bijlage bij beschikking 2000/532 wordt bepaald dat kan worden gebruikgemaakt van „andere internationaal erkende testmethoden en richtsnoeren”. Ik breng nog eens in herinnering dat, volgens de bijlage bij beschikking 2000/523, „Beoordeling en classificatie”, punt 1 in fine, de resultaten van een test voorrang hebben boven de methode voor de berekening van die gevaarlijke stoffen.

69.

Ten aanzien van de reikwijdte van de tests en chemische analyses stel ik op grond van het bovenstaande vast dat deze analyses kunnen worden uitgevoerd door middel van bemonstering, maar dat daarbij de doeltreffendheid en representativiteit volledig moeten zijn gewaarborgd. Deze waarborging wordt gerealiseerd door, bijvoorbeeld, toepassing van de normen en technische specificaties van het CEN inzake de „karakterisering van afval – monsterneming van afval”. ( 53 )

70.

Gelet op de voorgaande overwegingen moeten artikel 7 van richtlijn 2008/98 en bijlage III daarbij alsook punt 2, „Indeling als gevaarlijk afval”, onder het opschrift „Beoordeling en classificatie” van de bijlage bij beschikking 2000/532 aldus worden uitgelegd dat de producent of de houder van afval met een spiegelcode verplicht is de samenstelling daarvan te achterhalen en vervolgens door middel van berekeningen of tests te beoordelen of dat afval gevaarlijke stoffen bevat dan wel een stof die een gevaarlijke eigenschap bezit in de zin van bijlage III bij richtlijn 2008/98 of bijlage IV bij verordening nr. 850/2004. Daartoe kan worden gebruikgemaakt van de bemonsteringen, chemische analyses en tests zoals bedoeld in verordening nr. 440/2008, of van elke internationaal of in het nationale recht van de lidstaat erkende methode.

71.

De verwijzende rechter wenst te vernemen of het voorzorgsbeginsel vereist dat afval, bij twijfel of wanneer niet met zekerheid kan worden vastgesteld of er gevaarlijke stoffen in aanwezig zijn, in een spiegelrubriek met gevaarlijk afval (SG) moet worden ingedeeld.

72.

Het voorzorgsbeginsel is, krachtens artikel 191, lid 2, VWEU, een van de beginselen die ten grondslag liggen aan het milieubeleid van de Unie, naast het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden en het beginsel dat de vervuiler betaalt. Het voorzorgsbeginsel is een instrument voor het beheer van risico en kan worden ingeroepen in geval van wetenschappelijke onzekerheid over een vermoedelijk risico voor de menselijke gezondheid of voor het milieu, waardoor het mogelijk wordt om preventieve maatregelen te treffen totdat die onzekerheid is weggenomen. ( 54 )

73.

Het voorzorgsbeginsel wordt, samen met andere beginselen, genoemd in artikel 4, lid 2, laatste alinea, van richtlijn 2008/98 ( 55 ), terwijl in de artikelen 1 en 13 van diezelfde richtlijn wordt gewezen op de plicht van de lidstaten om ervoor te zorgen dat het afvalstoffenbeheer geen gevaar oplevert voor de gezondheid van de mens en geen nadelige gevolgen heeft voor het milieu.

74.

De indeling van een afvalstof in een spiegelrubriek met gevaarlijk afval (SG) heeft, zoals ik reeds heb onderstreept, belangrijke gevolgen voor het verdere beheer ervan (hergebruik, recycling, mogelijke nuttige toepassing en verwijdering). Zoals de Commissie verklaart, legt het voorzorgsbeginsel die indeling niet automatisch op wanneer er eenvoudige twijfels bestaan over de aanwezigheid van stoffen met gevaarlijke eigenschappen zoals bedoeld in bijlage III bij richtlijn 2008/98 of in bijlage IV bij verordening nr. 850/2004.

75.

Om duidelijkheid te verkrijgen over de vraag of aan deze stoffen de code SG of de code SNG moet worden toegekend, moet de producent of de houder van het afval de procedure voor de indeling van afval in spiegelrubrieken volgen, door eerst de samenstelling van het afval te bepalen en indien er stoffen worden ontdekt die mogelijk gevaarlijk zijn, de waarden ervan te berekenen of de toepasselijke tests uit te voeren.

76.

De producent of de houder van het afval kan het voorzorgsbeginsel evenwel niet inroepen als voorwendsel om de bij richtlijn 2008/98 en beschikking 2000/532 ingestelde procedure voor de indeling van afval in spiegelrubrieken niet toe te passen. De lidstaten hebben de mogelijkheid om een afvalstof te herindelen als gevaarlijk, of de kwalificatie als gevaarlijk juist te herroepen, maar moeten de Commissie daarvan in kennis stellen zodat die de ELA, indien passend, kan wijzigen overeenkomstig artikel 7, leden 2 en 3, van richtlijn 2008/98. Gezien deze restrictie voor de lidstaten, geeft het genoemde beginsel particulieren niet het recht om afvalstoffen in te delen buiten de in de voormelde Unieregelingen neergelegde procedures om.

77.

Mijns inziens wordt dit door de rechtspraak van het Hof bevestigd. ( 56 ) Zoals het Hof heeft geoordeeld, „[is] [v]oor een juiste toepassing van het voorzorgsbeginsel [...] in de eerste plaats vereist dat wordt vastgesteld welke negatieve gevolgen de betrokken stoffen of levensmiddelen voor de gezondheid kunnen hebben, en in de tweede plaats dat op basis van de meest betrouwbare wetenschappelijke gegevens en van de meest recente resultaten van internationaal onderzoek een globale beoordeling van het risico voor de gezondheid wordt gemaakt”. ( 57 ) Bijgevolg kunnen „beschermende maatregelen [...] niet worden gerechtvaardigd met een louter hypothetische benadering van het risico, op grond van loutere veronderstellingen die nog niet wetenschappelijk zijn onderzocht. Dergelijke beschermende maatregelen kunnen, ondanks hun voorlopige karakter en zelfs wanneer zij van preventieve aard zijn, juist slechts worden getroffen voor zover zij steunen op een risicobeoordeling die zo volledig mogelijk is, gelet op de bijzondere omstandigheden van het geval waaruit blijkt dat deze maatregelen noodzakelijk zijn.” ( 58 )

78.

Ook volstaat eenvoudige twijfel over de gevaarlijkheid van een afvalstof niet om die stof met een beroep op het voorzorgsbeginsel een code SG toe te kennen. Indien dat wel het geval zou zijn, zouden alle spiegelcodes leiden tot de indeling van afvalstoffen als gevaarlijk. Die indeling vereist echter, zo benadruk ik, een analyse van de samenstelling van het afval in elk concreet geval en de daaropvolgende verificatie van de mogelijke gevaarlijkheid van de stoffen die daarvan de bestanddelen vormen. De procedure van richtlijn 2008/98 en beschikking 2000/532 legt vereisten op die vergelijkbaar zijn met die welke het Hof heeft vastgesteld voor het inroepen van het voorzorgsbeginsel.

79.

Ik sluit mij aan bij de opvatting van de Italiaanse regering dat de producent of de houder van het afval niet verplicht is het afval op uitputtende wijze te analyseren ter bepaling van alle gevaarlijke stoffen in de zin van verordening nr. 1272/2008, die in het afval aanwezig kunnen zijn, en alle mogelijke gevaarlijke eigenschappen die het afval kan vertonen in de zin van bijlage III bij richtlijn 2008/98. Deze opvatting wordt ook gedeeld door de verwijzende rechter, volgens wie het niet nodig is om alle stoffen die dat afval in theorie zou kunnen bevatten, zonder onderscheid te onderzoeken, maar wel om dat afval naar behoren te karakteriseren op basis van, ten eerste, de analyse van de precieze samenstelling ervan en, ten tweede, het onderzoek naar de gevaarlijke aard van de aldus aangetroffen stoffen.

80.

Het beginsel van technische uitvoerbaarheid en economische haalbaarheid, zoals vervat in artikel 4, lid 2, laatste alinea, van richtlijn 2008/98, strookt daarenboven niet met het opleggen aan de producent van een absoluut uitputtende analyse van de samenstelling van een afvalstof en van alle gevaarlijke eigenschappen van de stoffen die erin aanwezig zijn. Een verplichting van dien aard zou onevenredig zijn.

81.

Naar mijn mening rechtvaardigt het voorzorgsbeginsel wel de indeling van een afvalstof in een spiegelrubriek met gevaarlijke stoffen (SG) wanneer de analyse van de samenstelling van het afval en/of de gevaarlijke eigenschappen van de bestanddelen ervan onmogelijk blijkt om redenen die niet aan de producent of de houder van het afval kunnen worden toegeschreven. In dat geval bestaat er een reëel risico voor de volksgezondheid of voor het milieu, dat de indeling van het afval in een spiegelrubriek met gevaarlijke stoffen (SG) rechtvaardigt als beperkende maatregel om de gevaarlijkheid van het afval te „neutraliseren”. ( 59 )

82.

Op grond van het bovenstaande geef ik het Hof in overweging om de Corte suprema di cassazione als volgt te antwoorden:

„Artikel 7 van richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen, zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 1357/2014, en bijlage III daarbij alsook punt 2, ‚Indeling als gevaarlijk afval’, onder het opschrift ‚Beoordeling en classificatie’ van de bijlage bij beschikking 2000/532/EG van de Commissie van 3 mei 2000 tot vervanging van beschikking 94/3/EG houdende vaststelling van een lijst van afvalstoffen overeenkomstig artikel 1, onder a), van richtlijn 75/442/EEG van de Raad betreffende afvalstoffen en beschikking 94/904/EG van de Raad tot vaststelling van een lijst van gevaarlijke afvalstoffen overeenkomstig artikel 1, lid 4, van richtlijn 91/689/EEG van de Raad betreffende gevaarlijke afvalstoffen, na wijziging daarvan bij besluit 2014/955/EU, moeten aldus worden uitgelegd dat: