1.

Valt een maatregel zoals een algemeen verbod op het gebruik van bepaalde visserijtechnieken en vistuig in beschermde natuurgebieden, gericht op de bescherming van het complete mariene ecosysteem, voor de toepassing van de EU‑Verdragen onder de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid (hierna: „GVB”) of onder het milieubeleid?

2.

Dat is in een notendop de belangrijkste kwestie die in de onderhavige zaak aan de orde is.

3.

Verordening (EU) nr. 1380/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2013 inzake het gemeenschappelijk visserijbeleid, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1954/2003 en (EG) nr. 1224/2009 van de Raad en tot intrekking van verordeningen (EG) nr. 2371/2002 en (EG) nr. 639/2004 van de Raad en besluit 2004/585/EG ( 2 ) van de Raad bevat bepalingen die gericht zijn op uitvoering van het GVB.

4.

Overweging 25 van diezelfde verordening luidt:

„Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad ( 3 ), richtlijn 92/43/EEG van de Raad ( 4 ), en richtlijn 2008/56/EG ( 5 ) leggen de lidstaten bepaalde verplichtingen betreffende respectievelijk speciale beschermingszones, speciale instandhoudingsgebieden en beschermde mariene gebieden op. Dit soort maatregelen kan met zich brengen dat maatregelen moeten worden aangenomen die onder het gemeenschappelijk visserijbeleid vallen. Daarom dient het de lidstaten te worden toegestaan om in de wateren onder hun soevereiniteit of jurisdictie de instandhoudingsmaatregelen aan te nemen die nodig zijn om hun verplichtingen uit hoofde van die handelingen van de Unie te kunnen nakomen, voor zover die maatregelen de visserijbelangen van de andere lidstaten onverlet laten. Indien dit soort maatregelen toch gevolgen zou kunnen hebben voor de visserijbelangen van andere lidstaten, moet de bevoegdheid om die maatregelen aan te nemen aan de Commissie worden toegekend en er moet beroep worden gedaan op de regionale samenwerking tussen de betrokken lidstaten.”

5.

Artikel 4, lid 1, („Definities”) van verordening nr. 1380/2013 bepaalt:

„[…]

[…]

[…]”

6.

Artikel 11 („Instandhoudingsmaatregelen die nodig zijn voor de naleving van de verplichtingen krachtens de milieuwetgeving van de Unie”) van diezelfde verordening luidt:

„1.   De lidstaten zijn gemachtigd om instandhoudingsmaatregelen vast te stellen die geen gevolgen hebben voor de vissersvaartuigen van andere lidstaten, die van toepassing zijn in de wateren onder hun soevereiniteit of jurisdictie en die noodzakelijk zijn met het oog op de naleving van hun verplichtingen uit hoofde van artikel 13, lid 4, van richtlijn 2008/56/EG, artikel 4 van richtlijn 2009/147/EG of artikel 6 van richtlijn 92/43/EEG, mits die maatregelen verenigbaar zijn met de in artikel 2 bedoelde doelstellingen, de doelstellingen verwezenlijken van de toepasselijke wetgeving van de Unie die zij beogen uit te voeren en ten minste even stringent zijn als de maatregelen op grond van het Unierecht.

2.   Indien een lidstaat (‚de initiatiefnemende lidstaat’) van oordeel is dat maatregelen moeten worden vastgesteld om aan de in lid 1 bedoelde verplichtingen te voldoen en andere lidstaten een rechtstreeks belang hebben bij het beheer van de visserij waarvoor deze maatregelen gevolgen sorteren, is de Commissie bevoegd om, door middel van gedelegeerde handelingen overeenkomstig artikel 46, op verzoek dergelijke maatregelen vast te stellen. Hiertoe is artikel 18, leden 1 tot en met 4, en lid 6, van overeenkomstige toepassing.

[…]”

7.

Artikel 6 van richtlijn 92/43 (gewoonlijk „Habitatrichtlijn” genoemd) luidt:

„1.   De lidstaten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.

2.   De lidstaten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.

[…]”

8.

Richtlijn 2004/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004 betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade ( 6 ) stelt, ter voorkoming en herstel van milieuschade, een kader vast op grond van het beginsel dat de vervuiler betaalt.

9.

Deutscher Naturschutzring, Dachverband der deutschen Natur- und Umweltschutzverbände e.V (hierna: „Deutscher Naturschutzring”) is een in Duitsland voor het optreden in rechte erkende milieubeschermingsorganisatie. Op 30 juli 2014 verzocht Deutscher Naturschutzring het Bundesamt für Naturschutz (federaal agentschap voor natuurbescherming; hierna: „Bundesamt”) zeevisserijmethoden waarbij de zeebodem wordt geraakt alsook de gebruikmaking van kieuwnetten in enkele Natura 2000-gebieden ( 7 ) die zich in de exclusieve economische zone van de Duitse Noord‑ en Oostzee bevinden („de maatregelen die in het hoofdgeding aan de orde zijn”), naar nationaal recht te verbieden.

10.

Volgens de verwijzende rechter vindt in deze gebieden zeevisserij plaats met gebruikmaking van verschillende vangmethoden. Sommige van die methoden omvatten de inzet van mobiel vistuig waarmee de zeebodem wordt geraakt en dat schade toebrengt aan riffen en zandbanken en de inzet van stationaire kieuwnetten en warnetten waardoor ook bruinvissen en zeevogels worden gevangen.

11.

Het Bundesamt heeft eerst het verzoek bij besluit van 29 oktober 2014 afgewezen en vervolgens het administratief beroep van Deutscher Naturschutzring bij besluit van 19 december 2014 verworpen. Het Bundesamt was van mening dat het geen bevoegdheid had om de maatregelen te treffen. Volgens het Bundesamt vallen deze maatregelen krachtens artikel 3, lid 1, onder d), VWEU in beginsel onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie. Voor zover zij van invloed zijn op de zeevisserij door vissersvaartuigen van andere lidstaten in de Duitse exclusieve economische zone, zouden maatregelen van die aard, naar de mening van het Bundesamt, overeenkomstig de artikelen 11 en 18 van verordening nr. 1380/2013 moeten worden getroffen door organen van de Unie.

12.

Op 27 januari 2015 heeft Deutscher Naturschutzring tegen deze beslissing beroep ingesteld bij het Verwaltungsgericht Köln (bestuursrechter in eerste aanleg Keulen). Deze rechter, die twijfelt over de juiste uitlegging van de relevante bepalingen in het Unierecht, heeft de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

13.

In de onderhavige zaak zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door Deutscher Naturschutzring, het Bundesamt, de Spaanse, de Poolse en de Portugese regering en de Europese Commissie. Deutscher Naturschutzring, het Bundesamt, de Duitse, de Spaanse en de Portugese regering en de Commissie hebben tevens ter terechtzitting van 22 november 2017 mondeling pleidooi gehouden.

14.

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 11 van verordening nr. 1380/2013 aldus moet worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat een lidstaat met het oog op de nakoming de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6 van richtlijn 92/43, maatregelen treft voor onder zijn soevereiniteit of jurisdictie vallende wateren, wanneer die maatregelen gevolgen hebben voor vissersvaartuigen van andere lidstaten door een verbod op visserij met gebruikmaking van vistuig dat de zeebodem raakt en van geankerde kieuwnetten. Daartoe vraagt de verwijzende rechter het Hof in het bijzonder de betekenis te verduidelijken van de in deze bepaling gehanteerde begrippen „instandhoudingsmaatregelen”, „vissersvaartuigen van andere lidstaten” en „de doelstellingen verwezenlijken van de toepasselijke wetgeving van de Unie”.

15.

In dit opzicht geven het Bundesamt, de Duitse, de Spaanse en de Poolse regering, alsmede de Commissie in overweging deze vraag bevestigend te beantwoorden. Aangezien maatregelen zoals een algemeen verbod op het gebruikmaken van bepaalde visserijtechnieken in Natura 2000-gebieden gevolgen kunnen hebben voor vissersvaartuigen van andere lidstaten, mogen deze maatregelen naar hun mening door enkel de Commissie worden getroffen. Zij stellen in het bijzonder dat het begrip „instandhoudingsmaatregelen” als genoemd in artikel 11 van verordening nr. 1380/2013 maatregelen omvat zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn.

16.

De Portugese regering en Deutscher Naturschutzring zijn daarentegen van mening dat de vraag ontkennend moet worden beantwoord. Zij voeren in het bijzonder aan dat maatregelen zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, vanwege hun milieudoel buiten de werkingssfeer van verordening nr. 1380/2013 vallen en bijgevolg eenzijdig door een lidstaat kunnen worden getroffen.

17.

Ik zal hierna duidelijk maken waarom ik het eerste standpunt deel. Mijns inziens vallen maatregelen zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn juist vanwege hun aard onder de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee in het kader van het GVB. Derhalve is het een lidstaat op grond van artikel 11 van verordening nr. 1380/2013 niet toegestaan dergelijke maatregelen te treffen met betrekking tot gebieden in zijn exclusieve economische zone, wanneer die maatregelen gevolgen hebben voor de visserijrechten van andere lidstaten.

18.

Volgens artikel 3, lid 1, onder d), VWEU is de Unie exclusief bevoegd inzake de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee in het kader van het GVB. De andere aspecten van het GVB en het milieu vallen ingevolge artikel 4, lid 2, onder d) en e), VWEU daarentegen binnen de gebieden waarop de Unie gedeelde bevoegdheid heeft.

19.

Een van de belangrijkste argumenten die de Portugese overheid en Deutscher Naturschutzring ter ondersteuning van hun standpunt aanvoeren, is dat verordening nr. 1380/2013, omdat zij is vastgesteld op grond van artikel 43, lid 2, VWEU, alleen betrekking mag hebben op visserijmaatregelen maar niet ook op maatregelen die worden getroffen om het milieu te beschermen.

20.

Een sterk vergelijkbaar argument is echter al door het Hof verworpen in de zaak Mondiet. ( 8 ) In die zaak werd het Hof verzocht om onder meer de geldigheid te onderzoeken van een bepaling in een op het GVB gegronde maatregel van de Unie die met het oog op milieudoelen het gebruik van bepaalde visserijtechnieken en vanginstrumenten verbood.

21.

In zijn arrest benadrukte het Hof dat de bepaling in kwestie voorzag in bepaalde technische maatregelen voor de instandhouding van de rijkdommen van de zee en was vastgesteld ter bescherming van de visgronden. Het Hof was niet van oordeel dat door het feit dat de bepaling in kwestie ook een milieudoel diende, voor de vaststelling ervan een extra rechtsgrondslag was vereist. Het Hof merkte op dat, volgens artikel 130 R, lid 2, van het EEG-Verdrag (oud) (thans in wezen vervangen door artikel 11 VWEU), de eisen ter zake van milieubescherming een bestanddeel vormden van het gemeenschapsbeleid op andere gebieden. Het Hof heeft aldus geoordeeld dat het enkele feit dat een communautaire maatregel rekening hield met die eisen, niet betekende dat die maatregel deel moest uitmaken van het gemeenschapsbeleid inzake milieukwesties. ( 9 )

22.

Deze overwegingen zijn mijns inziens volledig van overeenkomstige toepassing op de maatregelen die in het hoofdgeding aan de orde zijn. De inhoud van die maatregelen heeft, vanwege zijn aard, betrekking op het GVB en in het bijzonder op de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee. Deze maatregelen zouden het gebruik van bepaalde visserijtechnieken en vistuig verbieden, en aldus de manier regelen waarop visserijactiviteiten in bepaalde gebieden kunnen worden verricht, en bijgevolg van invloed zijn op de in die gebieden gevangen hoeveelheden biologische rijkdommen van de zee.

23.

Het is juist dat deze maatregelen ook van invloed zouden zijn op andere dan de beviste soorten en meer in het algemeen op het hele ecosysteem van die gebieden. Dit volstaat echter niet om die maatregelen buiten de werkingssfeer van het GVB te brengen. In dit opzicht volstaat het om op te merken dat alle diersoorten – met inbegrip van de beviste mariene soorten – slechts in staat zijn te leven, zich voort te planten en te gedijen wanneer hun ecosysteem voldoende beschermd wordt. Elke significante verandering van de levende en/of niet-levende componenten van een marien ecosysteem zal waarschijnlijk van invloed zijn op de visbestanden in die gebieden. Daarom beoogt verordening nr. 1380/2013 een ecosysteemgerichte benadering toe te passen op het visserijbeheer, om ervoor te zorgen dat de negatieve gevolgen van visserijactiviteiten voor het mariene ecosysteem tot een minimum worden beperkt en de aantasting van het mariene milieu zoveel mogelijk wordt voorkomen. ( 10 )

24.

Anders dan de Portugese regering leg ik het arrest van het Hof in de zaak Kramer e.a. ( 11 ) aldus uit dat dit niet impliceert dat uitsluitend maatregelen betreffende rijkdommen van de zee die commercieel geëxploiteerd kunnen worden binnen de werkingssfeer van het GVB vallen. Nog los van het feit dat het arrest dateert uit een periode waarin het toenmalige EEG-Verdrag geen specifieke bepaling inzake milieukwesties bevatte (laat staan een bepaling omtrent het integratiebeginsel waarin momenteel wordt voorzien door artikel 11 VWEU ( 12 )), stelde het Hof enkel dat het voor de vraag of een instandhoudingsmaatregel tot het GVB behoort doorslaggevend is of die maatregel op de lange termijn noodzakelijk is „om een optimale en bestendige opbrengst van de visserij te verzekeren”. ( 13 ) Om de redenen als toegelicht in het voorgaande punt, ben ik van mening dat de maatregelen die in het hoofdgeding aan de orde zijn aan deze eis voldoen.

25.

Deze interpretatie wordt ondersteund door overweging 25 van verordening nr. 1380/2013, die erkent dat de richtlijnen 2009/147, 92/43 en 2008/56 de lidstaten bepaalde verplichtingen opleggen betreffende speciale beschermingszones en dat lidstaten, om aan die verplichtingen te voldoen, het mogelijk noodzakelijk achten „maatregelen [aan te nemen] die onder het gemeenschappelijk visserijbeleid vallen”.

26.

Ten slotte is het idee dat ten grondslag ligt aan artikel 3, lid 1, onder d), VWEU dat de afweging van het zuiver economische doel van een optimale exploitatie van rijkdommen van de zee tegen het meer milieugerichte doel van instandhouding en duurzaam beheer van die rijkdommen en bijgevolg van de complete mariene ecosystemen, op het niveau van de Unie moet plaatsvinden. Indien de lidstaten eenzijdig maatregelen konden treffen die onmiddellijk en direct van invloed zouden zijn op het „waar, hoe en hoeveel” van de visserijactiviteiten die kunnen worden verricht, zou dat de doeltreffendheid en de samenhang van het GVB ondermijnen en leiden tot fragmentatie en verstoring van de markt in de gehele Unie.

27.

Het is van belang eraan te herinneren dat, volgens vaste rechtspraak, een maatregel van de Unie die een tweeledig doel heeft of twee componenten bevat, op één rechtsgrond moet worden gebaseerd – namelijk die welke vereist is gelet op het hoofddoel of de overwegende component – indien er een kan worden gezien als hoofddoel of overwegende component, terwijl het andere doel of de andere component slechts ondergeschikt is. ( 14 ) Het feit dat verordening nr. 1380/2013 uitsluitend gebaseerd is op artikel 43, lid 2, VWEU, betekent derhalve niet dat zij geen bepalingen kan bevatten van aanvullende aard die vanwege hun inhoud of doel behoren tot (of enkel van invloed zijn op) beleid van de Unie op andere gebieden, bijvoorbeeld het milieu. Dit geldt des te meer met betrekking tot bepalingen die, zoals artikel 11 van verordening nr. 1380/2013, bedoeld zijn om de verhouding te regelen tussen instrumenten die zijn aangenomen in verschillende werkterreinen van de Unie.

28.

Zelfs als moest worden aangenomen dat een bepaling zoals artikel 11 van verordening nr. 1380/2013 een hoofdzakelijk op het milieu gerichte inhoud had, of voornamelijk een milieudoel nastreefde, zou dat derhalve niet betekenen dat deze bepaling niet kon worden opgenomen in een rechtsinstrument dat uitsluitend op de visserijrechtsgrondslag gebaseerd is. Integendeel, zij zou kunnen worden beschouwd als een bepaling van aanvullende aard, betrekking hebbend op het milieu, rechtsgeldig opgenomen in een instrument dat bredere doelstellingen van het visserijbeleid nastreeft.

29.

Dat betekent uiteraard niet dat een aan artikel 11 van verordening nr. 1380/2013 gelijkwaardige of gelijksoortige bepaling niet zou kunnen worden opgenomen in een instrument dat een bredere milieudoelstelling nastreeft, en dus (uitsluitend of ook) gebaseerd zou kunnen zijn op artikel 192 VWEU. Met andere woorden, er kunnen best maatregelen worden opgesteld zoals die door Deutscher Naturschutzring worden beoogd, om de mariene ecosystemen als geheel (en niet alleen of voornamelijk de rijkdommen van de zee die commercieel geëxploiteerd kunnen worden) te beschermen, maar dat betekent niet dat zij niet vallen onder artikel 11 van verordening nr. 1380/2013. Indien zo’n bepaling wettig is – en geen van de partijen heeft aangevoerd dat dat niet het geval is – dan zie ik niet hoe de regels in die bepaling genegeerd kunnen worden.

30.

In het licht van het bovenstaande vallen de maatregelen die in het hoofdgeding aan de orde zijn onder het GVB en in het bijzonder de instandhouding van biologische rijkdommen van de zee, en niet binnen de werkingssfeer van het milieubeleid van de Unie. Omdat het GVB onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie valt, mogen dergelijke maatregelen uitsluitend door de instellingen van de Unie worden getroffen, tenzij de Unie autoriteiten van de lidstaten daartoe de bevoegdheid verleent of daartoe toestemming geeft.

31.

Tegen die achtergrond zal ik de door de verwijzende rechter aan de orde gestelde specifieke kwesties behandelen. Hoewel, zoals het Bundesamt aanvoert, sommige van die kwesties niet bepalend zijn voor de beantwoording van de eerste prejudiciële vraag, zal ik deze voor de volledigheid toch allemaal onderzoeken.

32.

Artikel 7 van verordening nr. 1380/2013 voorziet in een niet-uitputtende lijst van maatregelen die moeten worden beschouwd als „instandhoudingsmaatregelen” in de zin van deze verordening. Deze maatregelen omvatten „krachtens artikel 11 vastgestelde maatregelen die nodig zijn voor de naleving van de verplichtingen in het kader van de milieuwetgeving van de Unie”. ( 15 ) Zij omvatten ook „technische maatregelen” zoals „kenmerken van vistuig en voorschriften betreffende het gebruik ervan”, „specificaties inzake de constructie van vistuig” en „beperkingen of verboden op het gebruik van bepaald vistuig en op visserijactiviteiten in bepaalde gebieden of perioden”. ( 16 ) Het begrip „technische maatregel” wordt ook gedefinieerd in artikel 4, lid 1, punt 20), van de verordening, als een „maatregel om de samenstelling van de vangsten per soort en grootte, alsmede de impact van visserijactiviteiten op componenten van het ecosysteem te reguleren door voorwaarden vast te stellen voor het gebruik en de structuur van het vistuig en door de toegang tot visserijgebieden te beperken”.

33.

Derhalve vloeit uit de formulering van verordening nr. 1380/2013 voort dat maatregelen zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn – die het gebruik van bepaalde visserijtechnieken en vistuig reguleren en verbieden – voor de toepassing van deze verordening onder het begrip „instandhoudingsmaatregelen” vallen.

34.

Voorts verzoekt de verwijzende rechter het Hof om uitlegging van de betekenis van het begrip „vissersvaartuigen van andere lidstaten”.

35.

In dit opzicht merk ik ten eerste op dat artikel 4, lid 1, punt 5), van verordening nr. 1380/2013 Unievissersvaartuigen definieert door te verwijzen naar zowel de vlag die het vaartuig voert als het land waarin het is geregistreerd. Ten tweede verwijst artikel 19 van deze verordening, over de maatregelen van lidstaten voor de instandhouding van de in Uniewateren aanwezige visbestanden, ook naar vissersvaartuigen die de vlag van de betrokken lidstaat voeren. Ten derde lijkt er ook een verwijzing naar die twee eisen voort te vloeien uit artikel 24, lid 1, van de verordening, dat luidt: „De lidstaten registreren met betrekking tot de Unievissersvaartuigen die hun vlag voeren, de gegevens betreffende de eigendom, de kenmerken van het vaartuig en het vistuig en de activiteit die nodig zijn voor het beheer van de op grond van deze verordening vastgestelde maatregelen.” Verordening nr. 1380/2013 lijkt daarom zowel de vlag als de plaats van registratie van een vaartuig als referentie te hanteren voor de nationaliteit ervan.

36.

Van belang is dat beide begrippen als regel zouden moeten samenvallen. Sterker nog, volgens artikel 91 („Nationaliteit van schepen”) van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee ( 17 ) stelt „[i]edere staat […] de voorwaarden vast voor het verlenen van zijn nationaliteit aan schepen, voor de registratie van schepen op zijn grondgebied en voor het recht zijn vlag te voeren. Een schip heeft de nationaliteit van de staat wiens vlag het gerechtigd is te voeren”. Artikel 94 („Plichten van de vlaggenstaat”) van dit verdrag voegt daaraan toe dat iedere staat „doeltreffend zijn rechtsmacht en toezicht in administratieve, technische en sociale aangelegenheden uit[oefent] over schepen die zijn vlag voeren” en, in het bijzonder „een register [dient] bij te houden van schepen, dat de namen en bijzonderheden bevat van schepen die zijn vlag voeren” en „rechtsmacht op zich [dient] te nemen over elk schip dat zijn vlag voert […] met betrekking tot administratieve, technische en sociale aangelegenheden betreffende het schip”. Overeenkomstig deze regels van het internationaal publiekrecht en volgens vaste rechtspraak van het Hof op grond daarvan, moet een schip in beginsel één nationaliteit hebben, namelijk die van de staat waarin het geregistreerd is. ( 18 )

37.

Derhalve dient het begrip „vissersvaartuigen van andere lidstaten” in artikel 11 van verordening nr. 1380/2013 te worden opgevat als verwijzend naar vaartuigen die zijn geregistreerd in – en derhalve de vlag voeren van – lidstaten anders dan die welke soevereiniteit of jurisdictie heeft over de betrokken wateren.

38.

In dit kader zou ik willen toevoegen dat de nationaliteit van de schepen die te maken hebben met de instandhoudingsmaatregelen die nodig zijn om aan de milieuwetgeving van de EU te voldoen een cruciaal aspect is van de regeling van artikel 11 van verordening nr. 1380/2013. Volgens het eerste lid van dit artikel mag de betrokken lidstaat zelfs uit eigen beweging instandhoudingsmaatregelen treffen die enkel gevolgen hebben voor nationale vaartuigen, mits aan de relevante voorwaarden wordt voldaan. Omgekeerd dienen instandhoudingsmaatregelen die ook gevolgen kunnen hebben voor vaartuigen van andere lidstaten te worden getroffen door de Commissie, overeenkomstig de specifieke procedures als beschreven in artikel 11, leden 2 tot en met 6 en artikel 18 van verordening nr. 1380/2013. ( 19 )

39.

Deze eis van invloed op vaartuigen van andere lidstaten wordt nader genoemd in artikel 11, lid 2, van verordening nr. 1380/2013, dat verwijst naar „andere lidstaten [die] een rechtstreeks belang hebben bij het beheer van de visserij waarvoor [de betrokken] maatregelen gevolgen sorteren”. Deze uitdrukking wordt op haar beurt in artikel 4, lid 1, punt 22), van verordening nr. 1380/2013 als volgt gedefinieerd: „‚lidstaat met een rechtstreeks belang bij het beheer’: lidstaat die een belang heeft dat bestaat uit vangstmogelijkheden of uit een visserijactiviteit die plaatsvindt in de exclusieve economische zone van de betrokken lidstaat […]”.

40.

Uit deze bepaling volgt dat, zoals het Bundesamt en de Commissie terecht opmerken, optreden van de Commissie krachtens artikel 11, lid 2, van verordening nr. 1380/2013 in de regel vereist is wanneer de instandhoudingsmaatregelen gevolgen sorteren voor vaartuigen van andere lidstaten die in het desbetreffende gebied vissen, of daartoe het recht hebben, hoewel zij dat niet (of nog niet) doen.

41.

Ten slotte vraagt de verwijzende rechter het Hof om uitlegging van het begrip „de doelstellingen verwezenlijken van de toepasselijke wetgeving van de Unie” op grond van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1380/2013. De nationale rechter vraagt in het bijzonder of die uitdrukking inhoudt dat de instandhoudingsmaatregelen in kwestie op zich toereikend moeten zijn om de doelstellingen van de desbetreffende wetgeving van de Unie te verwezenlijken of dat het, in plaats daarvan, volstaat als zij enkel bijdragen tot het verwezenlijken van die doelen.

42.

De door deze vraag aan de orde gestelde kwestie is waarschijnlijk meer terminologisch dan inhoudelijk van aard.

43.

Het lijkt mij dat de autoriteiten, wanneer een of meer specifieke maatregelen worden getroffen om het milieu te beschermen, er slechts zelden zeker van kunnen zijn dat de nagestreefde doelstellingen volledig en met zekerheid zullen worden verwezenlijkt door middel van die maatregelen. Sterker nog, vaak is het moeilijk de effectiviteit van beoogde maatregelen ex ante te evalueren, en in hoeverre de uitkomst succesvol is, kan afhankelijk zijn van een verscheidenheid aan factoren, die niet allemaal volledig kunnen worden beheerst of voorzien. Dit geldt eens te meer wanneer optreden noodzakelijk wordt geacht om verschijnselen aan te pakken die talrijke en uiteenlopende oorzaken kunnen hebben en waarover soms zelfs vanuit wetenschappelijk oogpunt enige controverse bestaat. Bovendien zijn milieudoelen vaak langetermijndoelstellingen die slechts verwezenlijkt kunnen worden door middel van een veelheid aan maatregelen die door de tijd heen wellicht aanpassing behoeven, afhankelijk van hoe de situatie zich ontwikkelt.

44.

Het is juist dat artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1380/2013 ook spreekt over instandhoudingsmaatregelen „die noodzakelijk zijn” om te voldoen aan milieuwetgeving van de Unie ( 20 ), wat de indruk kan wekken dat de maatregelen waarop deze bepaling doelt enkel de maatregelen zijn die onontbeerlijk zijn voor het realiseren van genoemde doelen.

45.

Die term kan echter worden uitgelegd met een verwijzing naar het feit dat artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1380/2013 van lidstaten verlangt dat zij een evenwicht zoeken tussen twee soms concurrerende soorten doelstellingen, namelijk de doelstellingen van het GVB (zoals genoemd in artikel 39 VWEU en artikel 2 van verordening nr. 1380/2013) en de milieudoelstellingen die worden nagestreefd door de in artikel 11, lid 1, genoemde Unierechtelijke bepalingen.

46.

De noodzaak dat lidstaten een dergelijke evenwichtsoefening verrichten, wordt duidelijk wanneer alle in artikel 11, lid 1 genoemde voorwaarden voor het treffen van instandhoudingsmaatregelen door de lidstaten gezamenlijk worden onderzocht. Enerzijds stelt deze bepaling dat de maatregelen „verenigbaar [moeten] zijn met de in artikel 2 bedoelde doelstellingen”. Anderzijds voegt de bepaling toe dat die maatregelen ook „de doelstellingen [moeten kunnen] verwezenlijken van de toepasselijke wetgeving van de Unie die zij beogen uit te voeren”.

47.

Met andere woorden, artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1380/2013 eist dat lidstaten de beoogde maatregelen onderwerpen aan een evenredigheidstoets. Een belangrijk onderdeel van die toets is, volgens vaste rechtspraak ( 21 ), de controle of die maatregelen geschikt en noodzakelijk zijn – bedoeld als maatregelen die waarschijnlijk een positieve en niet te verwaarlozen bijdrage leveren – voor het verwezenlijken van de milieudoelstellingen die worden nagestreefd door artikel 13, lid 4, van richtlijn 2008/56, artikel 4 van richtlijn 2009/147 en artikel 6 van richtlijn 92/43.

48.

Derhalve betekent het begrip „de doelstellingen verwezenlijken van de toepasselijke wetgeving van de Unie” op grond van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1380/2013 dat de desbetreffende instandhoudingsmaatregelen een positieve en niet te verwaarlozen bijdrage moeten leveren aan het verwezenlijken van de milieudoelstellingen die door de daarin genoemde bepalingen worden nagestreefd.

49.

Concluderend wil ik ten aanzien van deze kwestie nogmaals benadrukken dat de maatregelen die in het hoofdgeding aan de orde zijn juist door hun aard binnen de werkingssfeer van artikel 11 van verordening nr. 1380/2013 vallen. Het kan niet worden ontkend dat: i) de maatregelen die in het hoofdgeding aan de orde zijn in elk geval door Deutscher Naturschutzring worden beschouwd als noodzakelijk om te voldoen aan de in artikel 6 van richtlijn 92/43 vastgestelde verplichtingen, en dat ii) die maatregelen, doordat zij bepaalde visserijtechnieken verbieden voor alle vaartuigen die in bepaalde beschermde gebieden vissen, de visserijbelangen kunnen treffen van lidstaten anders dan Duitsland. ( 22 )

50.

In dit licht geef ik het Hof in overweging de eerste vraag aldus te beantwoorden dat artikel 11 van verordening nr. 1380/2013, indien juist uitgelegd, eraan in de weg staat dat een lidstaat, met het oog op de nakoming van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6 van richtlijn 92/43, maatregelen voor onder zijn soevereiniteit of jurisdictie vallende wateren treft wanneer die maatregelen gevolgen hebben voor vissersvaartuigen van andere lidstaten door een verbod op visserij met gebruikmaking van vistuig dat de zeebodem raakt en van geankerde kieuwnetten.

51.

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 11 van verordening nr. 1380/2013 in de weg staat aan maatregelen van een lidstaat voor onder zijn soevereiniteit of jurisdictie vallende wateren die noodzakelijk zijn voor de nakoming van zijn verplichtingen ingevolge richtlijn 2004/35.

52.

Deze vraag, zoals door de verwijzende rechter geformuleerd, lijkt te vaag en kan in feite niet goed worden beantwoord. Het is duidelijk dat artikel 11 van verordening nr. 1380/2013 niet aldus kan worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat een lidstaat voor onder zijn soevereiniteit of jurisdictie vallende wateren, welke maatregel dan ook treft die noodzakelijk kan worden geacht voor de nakoming van zijn verplichtingen ingevolge richtlijn 2004/35.

53.

Deze vraag moet derhalve geherformuleerd worden. Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 11 van verordening nr. 1380/2013 in de weg staat aan maatregelen van een lidstaat voor onder zijn soevereiniteit of jurisdictie vallende wateren, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, zelfs indien die noodzakelijk worden geacht voor de nakoming van zijn verplichtingen ingevolge richtlijn 2004/35.

54.

Om te beginnen moet ik bekennen dat het mij in het geheel niet duidelijk is hoe maatregelen zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn voor Duitsland als noodzakelijk kunnen worden beschouwd voor de nakoming van de verplichtingen die voortvloeien uit richtlijn 2004/35.

55.

Het basisbeginsel van deze richtlijn is dat een exploitant wiens activiteiten milieuschade of een onmiddellijk gevaar voor milieuschade hebben veroorzaakt, financieel aansprakelijk wordt gesteld, zodat exploitanten ertoe worden aangespoord maatregelen te treffen en praktijken te ontwikkelen om het risico van milieuschade zo klein mogelijk te houden, zodat de kans dat zij geconfronteerd worden met de financiële consequenties van hun aansprakelijkheid, wordt verkleind. Daartoe is met richtlijn 2004/35 beoogd een gemeenschappelijk kader tot stand te brengen voor het voorkomen en herstellen van milieuschade, tegen een redelijke kostprijs voor de samenleving. ( 23 )

56.

Van belang is, zo licht de richtlijn toe in overweging 13, dat „[de hiermee vastgestelde] [a]ansprakelijkheid […] niet voor alle vormen van milieuschade een oplossing [biedt]. Wil aansprakelijkheid doeltreffend functioneren, dan moeten er een of meer identificeerbare vervuilers zijn, moet de schade concreet en kwantificeerbaar zijn, en moet er een oorzakelijk verband tussen de schade en de geïdentificeerde vervuiler of vervuilers worden aangetoond. Aansprakelijkheid is daarom geen geschikt instrument ter bestrijding van wijdverspreide, diffuse verontreiniging waarbij onmogelijk een verband kan worden gelegd tussen negatieve milieueffecten en de handeling of nalatigheid van bepaalde individuele vervuilers”.

57.

De soort schade die Deutscher Naturschutzring beoogt te voorkomen via het treffen van de maatregelen die in het hoofdgeding aan de orde zijn, lijkt echter juist wijdverspreid en diffuus te zijn. De argumenten van Deutscher Naturschutzring lijken gebaseerd te zijn op de vooronderstelling dat elk gebruik van de betwiste visserijtechnieken en vistuig onvermijdelijk tot enige schade aan het mariene ecosysteem van de beschermde gebieden leidt.

58.

Bovendien zijn de belangrijkste inhoudelijke verplichtingen die voortvloeien uit de bepalingen in richtlijn 2004/35 voor ondernemers en niet zozeer voor autoriteiten van lidstaten.

59.

In dat opzicht beroept Deutscher Naturschutzring zich echter op de artikelen 12 en 13 van de richtlijn, die in hoofdzaak van lidstaten verlangen dat zij i) administratieve procedures instellen waarmee belanghebbenden de bevoegde autoriteiten van de lidstaten kunnen verzoeken ingevolge die richtlijn maatregelen te treffen in geval van milieuschade of onmiddellijke dreiging daarvan, en ii) beroepsprocedures instellen waarmee die personen het handelen of het verzuim van de autoriteiten aan de kaak kunnen stellen. Niettemin, zoals uit de overwegingen 24, 25 en 26 blijkt, moeten dergelijke procedures worden beschouwd als een middel om de richtlijn uit te voeren of te handhaven. Met andere woorden, de reikwijdte van die procedures blijft beperkt tot het onderwerp van richtlijn 2004/35 dat, zoals bepaald in artikel 1 van die richtlijn, het vaststellen is van een kader voor milieuaansprakelijkheid op basis van het beginsel dat de vervuiler betaalt.

60.

Derhalve is er geen grond om de artikelen 12 en 13 van richtlijn 2004/35 aldus uit te leggen dat lidstaten verplicht zijn een systeem van administratieve en beroepsprocedures in te stellen waarmee individuele personen de autoriteiten kunnen vragen op te treden ten aanzien van menselijke activiteiten die enig effect kunnen hebben op het milieu.

61.

Ook betwijfel ik of richtlijn 2004/35 in de onderhavige zaak van toepassing kan zijn op grond van artikel 5, dat lidstaten in bepaalde omstandigheden toestaat van exploitanten te verlangen dat zij „de nodige preventieve maatregelen” nemen. Preventieve maatregelen kunnen slechts worden verlangd „naar aanleiding van een gebeurtenis, handeling of nalatigheid waardoor een onmiddellijke dreiging van milieuschade is ontstaan […]”. ( 24 ) Bovendien moet die schade, zoals hierboven aangegeven, „concreet en kwantificeerbaar” zijn en toe te rekenen zijn aan een of meer „identificeerbare vervuilers”.

62.

In elk geval ben ik van mening, ondanks de kwestie van de toepasselijkheid van richtlijn 2004/35 op een situatie zoals die in het hoofdgeding, dat het antwoord op de tweede prejudiciële vraag voortvloeit uit het aangedragen antwoord op de eerste vraag. Indien de maatregelen die in het hoofdgeding aan de orde zijn juist vanwege hun aard moeten worden gerekend tot de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee in het kader van het GVB, mogen die maatregelen uitsluitend worden getroffen indien en wanneer de regels van het GVB dat toelaten. Artikel 11 van verordening nr. 1380/2013 is in dat opzicht de belangrijkste bepaling.

63.

Dit artikel stelt echter dat alleen de Commissie bevoegd is zulke maatregelen te treffen, voor zover deze ook gevolgen sorteren voor vaartuigen van andere lidstaten. Bovendien zijn de instandhoudingsmaatregelen die op grond van artikel 11 mogen worden getroffen slechts die maatregelen die noodzakelijk zijn voor de nakoming van de verplichtingen in drie specifieke bepalingen uit de milieuwetgeving van de Unie: artikel 13, lid 4, van richtlijn 2008/56, artikel 4 van richtlijn 2009/147 en artikel 6 van richtlijn 92/43. In artikel 11 van verordening nr. 1380/2013 wordt geen enkele bepaling van richtlijn 2004/35 genoemd.

64.

Zoals de Commissie opmerkt, is er geen aanwijzing dat een dergelijke lijst van wettelijke bepalingen slechts als indicatief moet worden beschouwd. Integendeel, de formulering van artikel 11 van verordening nr. 1380/2013 wijst erop dat dit een uitputtende lijst betreft. Het enkel noemen van deze drie bepalingen (en geen andere) zou zelfs een vreemde keuze zijn geweest als de wetgeving van de Unie beoogd had een meer algemene bepaling te introduceren om de verhouding tussen het GVB en de totale milieuwetgeving van de Unie te regelen.

65.

Bovendien kan artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1380/2013 naar mijn mening niet overeenkomstig worden toegepast op maatregelen die noodzakelijk lijken voor nakoming van andere bepalingen van de milieuwetgeving van de Unie. Door de lidstaten bij wijze van uitzondering te machtigen om te handelen in een gebied dat onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie valt, vormt die bepaling de uitzondering op een algemene regel en dient die restrictief geïnterpreteerd te worden. ( 25 )

66.

Om die redenen ben ik van mening dat artikel 11 van verordening nr. 1380/2013 aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan maatregelen van een lidstaat ten aanzien van wateren onder zijn soevereiniteit of jurisdictie, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, zelfs indien zij noodzakelijk worden geacht voor de nakoming door de lidstaat van diens verplichtingen ingevolge richtlijn 2004/35.

67.

Aangezien de derde vraag uitsluitend is gesteld voor het geval de eerste en/of tweede vraag ontkennend zouden worden beantwoord, behoeft deze vraag geen antwoord. Uit het bovenstaande blijkt immers overduidelijk dat de maatregelen zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn juist vanwege hun aard onder de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee in het kader van het GVB vallen en derhalve, op grond van artikel 3, lid 1, onder d, VWEU, onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie.

68.

Derhalve hebben lidstaten, bij gebreke van een uitdrukkelijke bepaling in het Unierecht die hen daartoe machtigt, niet de bevoegdheid om die maatregelen te treffen.

69.

Derhalve geef ik het Hof in overweging de door het Verwaltungsgericht Köln (bestuursrechter in eerste aanleg Keulen, Duitsland) gestelde prejudiciële vragen te beantwoorden als volgt: