1.

O măsură precum interzicerea generală a utilizării anumitor tehnici și echipamente de pescuit pe situri naturale protejate, care are ca scop protejarea întregului ecosistem marin, intră, în sensul tratatelor Uniunii Europene, sub incidența conservării resurselor biologice marine în cadrul politicii comune în domeniul pescuitului (denumită în continuare „PCP”) sau sub incidența politicii în domeniul mediului?

2.

Aceasta este în esență problema principală ridicată în cadrul prezentei proceduri.

3.

Regulamentul (UE) nr. 1380/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 11 decembrie 2013 privind politica comună în domeniul pescuitului, de modificare a Regulamentelor (CE) nr. 1954/2003 și (CE) nr. 1224/2009 ale Consiliului și de abrogare a Regulamentelor (CE) nr. 2371/2002 și (CE) nr. 639/2004 ale Consiliului și a Deciziei 2004/585/CE ( 2 ) a Consiliului cuprinde dispoziții privind punerea în aplicare a PCP.

4.

Considerentul (25) al acestui regulament are următorul conținut:

„Directiva 2009/147/CE a Parlamentului European și a Consiliului ( 3 ), Directiva 92/43/CEE a Consiliului ( 4 ) și Directiva 2008/56/CE ( 5 ) impun statelor membre anumite obligații în ceea ce privește zonele de protecție specială, zonele speciale de conservare și, respectiv, zonele marine protejate. Aceste măsuri ar putea necesita adoptarea unor măsuri care intră în cadrul PCP. Prin urmare, este oportun ca statele membre să fie autorizate să adopte, în apele aflate sub suveranitatea sau sub jurisdicția lor, astfel de măsuri de conservare care sunt necesare pentru a‑și îndeplini obligațiile în temeiul acestor acte ale Uniunii, în cazul în care aceste măsuri nu afectează interesele în materie de pescuit ale altor state membre. În cazul în care aceste măsuri ar putea afecta interesele în materie de pescuit ale altor state membre, competența de a adopta aceste măsuri ar trebui conferită Comisiei și ar trebui să se recurgă la cooperarea regională între statele membre vizate.”

5.

Articolul 4 alineatul (1) („Definiții”) din Regulamentul nr. 1380/2013 prevede:

„[…]

[…]

[…]”

6.

Articolul 11 („Măsuri de conservare necesare pentru respectarea obligațiilor care decurg din legislația Uniunii în domeniul mediului”) din același regulament prevede:

„(1)   Statele membre sunt împuternicite să adopte măsuri de conservare care să nu afecteze navele de pescuit aparținând altor state membre și care sunt aplicabile apelor aflate sub suveranitatea sau jurisdicția acestora și care sunt necesare în scopul respectării obligațiilor care le revin în temeiul articolului 13 alineatul (4) din Directiva 2008/56/CE, al articolului 4 din Directiva 2009/147/CE sau al articolului 6 din Directiva 92/43/CEE, cu condiția ca acele măsuri să fie compatibile cu obiectivele prevăzute la articolul 2 din prezentul regulament, să îndeplinească obiectivele legislației relevante a Uniunii pe care intenționează să le pună în aplicare și să fie cel puțin la fel de severe ca măsurile prevăzute în legislația Uniunii.

(2)   În cazul în care un stat membru («statul membru inițiator») consideră că este necesară adoptarea de măsuri în scopul respectării obligațiilor menționate la alineatul (1) și alte state membre au un interes direct de gestionare a pescuitului care urmează să fie afectat de astfel de măsuri, Comisia este împuternicită să adopte aceste măsuri, la cerere, prin intermediul actelor delegate în conformitate cu articolul 46. În acest sens, articolul 18 alineatele (1)-(4) și alineatul (6) se aplică mutatis mutandis.

[…]”

7.

Articolul 6 din Directiva 92/43 (denumită în mod curent „Directiva Habitate”) prevede:

„(1)   Pentru ariile speciale de conservare, statele membre adoptă măsurile de conservare necesare, inclusiv, după caz, planuri de gestionare adecvate, speciale sau incluse în alte planuri de dezvoltare, precum și actele administrative sau clauzele contractuale adecvate în conformitate cu necesitățile ecologice ale tipurilor de habitate naturale din anexa I sau ale speciilor din anexa II prezente pe teritoriul respectivelor situri.

(2)   Statele membre iau măsurile necesare pentru a evita, pe teritoriul ariilor speciale de conservare, deteriorarea habitatelor naturale și a habitatelor speciilor, precum și perturbarea speciilor pentru care au fost desemnate respectivele arii, în măsura în care perturbările respective ar putea fi relevante în sensul obiectivelor prezentei directive.

[…]”

8.

Directiva 2004/35/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 21 aprilie 2004 privind răspunderea pentru mediul înconjurător în legătură cu prevenirea și repararea daunelor aduse mediului ( 6 ) stabilește un cadru bazat pe principiul „poluatorul plătește”, cu scopul de a preveni și de a remedia daunele aduse mediului.

9.

Deutscher Naturschutzring, Dachverband der deutschen Natur- und Umweltschutzverbände e.V. (denumită în continuare „Deutscher Naturschutzring”) este o asociație pentru protecția mediului recunoscută, cu capacitate procesuală în Germania. La 30 iulie 2014, Deutscher Naturschutzring a solicitat Bundesamt für Naturschutz (Agenția Federală pentru Conservarea Naturii, denumită în continuare „Agenția Federală”) să interzică, în temeiul legislației naționale, tehnicile de pescuit care ating fundul mării, precum și utilizarea setcilor fixe de fund pe mai multe situri „Natura 2000” ( 7 ) aflate în zona economică exclusivă germană din Marea Nordului și din Marea Baltică (denumite în continuare „măsurile în discuție în litigiul principal”).

10.

Potrivit instanței de trimitere, pe aceste situri pescuitul maritim se desfășoară prin utilizarea unor practici de pescuit variate. Unele dintre aceste practici implică utilizarea tehnicilor de capturare mobile care ating fundul mării, perturbând recifele și bancurile de nisip, precum și folosirea setcilor staționare și a plaselor de încurcare, care conduc la capturarea accidentală a marsuinilor și a păsărilor marine.

11.

Agenția Federală a respins mai întâi cererea prin decizia din 29 octombrie 2014, iar ulterior a respins contestația administrativă formulată de Deutscher Naturschutzring prin decizia din 19 decembrie 2014. Agenția Federală a considerat că nu are competența să adopte măsurile în cauză. Potrivit Agenției Federale, aceste măsuri țin, în principiu, de competența Uniunii Europene, în temeiul articolului 3 alineatul (1) litera (d) TFUE. În măsura în care acestea afectează pescuitul maritim cu nave de pescuit aparținând altor state membre în zona economică exclusivă germană, astfel de măsuri ar trebui adoptate, în opinia Agenției Federale, de instituțiile Uniunii, în conformitate cu articolele 11 și 18 din Regulamentul nr. 1380/2013.

12.

La 27 ianuarie 2015, Deutscher Naturschutzring a formulat o acțiune împotriva acestei decizii în fața Verwaltungsgericht Köln (Tribunalul Administrativ din Köln, Germania). Întrucât are îndoieli cu privire la interpretarea dispozițiilor în discuție ale dreptului Uniunii, această instanță a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

13.

Deutscher Naturschutzring, Agenția Federală, guvernele spaniol, polonez și portughez și Comisia au depus observații scrise în prezenta procedură. Deutscher Naturschutzring, Agenția Federală, guvernele german, spaniol și portughez și Comisia au prezentat, de asemenea, pledoarii în ședința din 22 noiembrie 2017.

14.

Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă articolul 11 din Regulamentul nr. 1380/2013 trebuie interpretat în sensul că se opune adoptării de către un stat membru, în privința apelor aflate sub suveranitatea sau sub jurisdicția sa, a unor măsuri necesare pentru îndeplinirea obligațiilor care decurg din articolul 6 din Directiva 92/43, atunci când aceste măsuri afectează navele de pescuit aparținând altor state membre, prin interzicerea pescuitului cu ajutorul echipamentelor de pescuit care ating fundul mării, precum și al setcilor fixe de fund. În acest scop, instanța de trimitere solicită Curții în special să elucideze semnificația noțiunilor „măsuri de conservare”, „nave de pescuit aparținând altor state membre” și „să îndeplinească obiectivele legislației relevante a Uniunii”, incluse în această dispoziție.

15.

În acest sens, Agenția Federală, guvernele german, spaniol și polonez, precum și Comisia propun să se răspundă afirmativ la întrebare. În opinia lor, întrucât măsuri precum interzicerea generală a utilizării anumitor tehnici de pescuit pe siturile Natura 2000 sunt susceptibile să afecteze navele de pescuit ale altor state membre, aceste măsuri pot fi adoptate numai de Comisie. Ele susțin în special că noțiunea „măsuri de conservare”, menționată la articolul 11 din Regulamentul nr. 1380/2013, include măsuri precum cele în discuție în litigiul principal.

16.

În schimb, guvernul portughez și Deutscher Naturschutzring sunt de părere că răspunsul la această întrebare trebuie să fie unul negativ. Ele susțin în special că niște măsuri precum cele în discuție în litigiul principal nu intră în domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 1380/2013, dat fiind obiectivul lor de mediu, și, în consecință, pot fi adoptate în mod unilateral de un stat membru.

17.

În continuare, vom arăta motivele pentru care suntem de acord cu prima poziție. Din punctul nostru de vedere, măsuri precum cele în discuție în litigiul principal constituie, prin însăși natura lor, măsuri care intră sub incidența conservării resurselor biologice marine în conformitate cu PCP. Astfel, în temeiul articolului 11 din Regulamentul nr. 1380/2013, un stat membru nu poate adopta astfel de măsuri cu privire la regiuni aflate în zona sa economică exclusivă atunci când aceste măsuri afectează drepturile de pescuit ale altor state membre.

18.

În temeiul articolului 3 alineatul (1) litera (d) TFUE, Uniunea are competență exclusivă pentru conservarea resurselor biologice ale mării, în cadrul PCP. În schimb, celelalte aspecte ale PCP și ale politicii în domeniul mediului fac parte, potrivit articolului 4 alineatul (2) literele (d) și (e) TFUE, din domeniile de competență partajată ale Uniunii.

19.

Unul dintre argumentele‑cheie formulate de guvernul portughez și de Deutscher Naturschutzring în susținerea punctului lor de vedere este că, întrucât Regulamentul nr. 1380/2013 a fost adoptat în temeiul articolului 43 alineatul (2) TFUE, acesta poate avea ca obiect doar măsuri din domeniul pescuitului, dar nu și măsuri adoptate pentru protejarea mediului.

20.

Cu toate acestea, un argument foarte similar a fost deja respins de Curte în cauza Mondiet ( 8 ). În această cauză, Curtea trebuia să se pronunțe, printre altele, asupra legalității unei dispoziții incluse într‑o măsură a Uniunii adoptată pe temeiul juridic al PCP și care introducea, în scopul protecției mediului, interdicția utilizării anumitor tehnici și echipamente de pescuit.

21.

În hotărârea respectivă, Curtea a subliniat că dispoziția în discuție prevedea anumite măsuri tehnice pentru conservarea resurselor marine și fusese adoptată pentru protejarea zonelor de pescuit. Curtea nu a considerat că faptul că dispoziția în discuție urmărea de asemenea un obiectiv de mediu impunea un temei juridic suplimentar pentru adoptarea sa. Curtea a remarcat că, în conformitate cu fostul articol 130r alineatul (2) din Tratatul CEE (înlocuit în prezent în esență cu articolul 11 TFUE), cerințele în materie de protecția mediului constituiau o componentă a celorlalte politici ale Comunității. Astfel, Curtea a statuat că simplul fapt că o măsură comunitară ținea seama de aceste cerințe nu însemna că măsura respectivă urma să intre sub incidența politicii Comunității în materie de mediu ( 9 ).

22.

În opinia noastră, aceste considerații pot fi transpuse pe deplin măsurilor în discuție în litigiul principal. Prin însăși natura sa, obiectul acestor măsuri se referă la PCP și în special la conservarea resurselor biologice marine. Aceste măsuri ar interzice utilizarea anumitor tehnici și echipamente de pescuit, reglementând astfel modul în care activitățile de pescuit pot fi desfășurate în anumite zone și ar afecta, în consecință, cantitățile de resurse biologice marine pescuite în aceste zone.

23.

Este adevărat că aceste măsuri ar avea incidență și asupra altor specii decât cele care fac obiectul activităților de pescuit și, în general, asupra întregului ecosistem al siturilor respective. Totuși, acest fapt nu este suficient pentru a exclude măsurile respective din domeniul de aplicare al PCP. În această privință, este de ajuns să evidențiem că toate speciile de animale – inclusiv speciile marine care fac obiectul activităților de pescuit – pot să trăiască, să se reproducă și să prospere doar atunci când ecosistemul lor este suficient conservat. Orice modificare semnificativă a componentelor biotice și/sau abiotice ale unui ecosistem marin este susceptibilă să aibă un impact asupra stocurilor de pește de pe aceste situri. Acesta este motivul pentru care Regulamentul nr. 1380/2013 este menit să pună în aplicare o abordare ecosistemică a gestionării pescuitului, pentru a garanta că incidențele negative ale activităților de pescuit asupra ecosistemului marin sunt reduse la minimum și pentru a se evita, pe cât posibil, degradarea mediului marin ( 10 ).

24.

Spre deosebire de guvernul portughez, nu considerăm că din hotărârea Curții din cauza Kramer și alții ( 11 ) reiese că numai măsurile privind resursele marine care pot fi exploatate din punct de vedere comercial intră în domeniul de aplicare al PCP. Pe lângă faptul că această hotărâre datează dintr‑o perioadă în care Tratatul CEE de atunci nu cuprindea nicio dispoziție care să se refere în mod specific la materia mediului (cu atât mai puțin una care să stabilească principiul integrării prevăzut în prezent la articolul 11 TFUE ( 12 )), Curtea s‑a mărginit să precizeze că elementul determinant pentru ca o măsură de conservare să intre sub incidența PCP este ca, pe termen lung, această măsură să fie necesară „pentru a asigura un randament optim și constant din pescuit ( 13 )”. Pentru motivele explicate la punctul anterior, considerăm că măsurile în discuție în litigiul principal îndeplinesc această cerință.

25.

Această interpretare este confirmată de considerentul (25) al Regulamentului nr. 1380/2013, care constată că Directivele 2009/147, 92/43 și 2008/56 impun statelor membre anumite obligații în ceea ce privește zonele de protecție specială și că, pentru a îndeplini aceste obligații, statele membre pot fi ținute să adopte „măsuri care intră în cadrul PCP”.

26.

Într‑adevăr, ideea de bază a articolului 3 alineatul (1) litera (d) TFUE este aceea că punerea în balanță a scopului strict economic al unei exploatări optime a resurselor marine și a scopului, orientat mai mult spre mediu, de conservare și de gestionare durabilă a acestor resurse și, în consecință, a întregului ecosistem marin trebuie realizată la nivelul Uniunii. Dacă statele membre ar putea adopta în mod unilateral măsuri care să afecteze în mod direct și imediat locul de desfășurare, modalitățile și amploarea activităților de pescuit care pot fi realizate, eficacitatea și coerența PCP ar fi compromise, rezultând o fragmentare și o distorsionare a pieței interne.

27.

Este important să se aibă în vedere că, în temeiul unei jurisprudențe constante, un act al Uniunii care urmărește o dublă finalitate sau care are o componentă dublă trebuie să aibă un temei juridic unic – și anume, cel impus de finalitatea sau de componenta principală sau predominantă – dacă una dintre acestea poate fi identificată ca principală sau preponderentă, iar cealaltă nu este decât accesorie ( 14 ). În consecință, faptul că Regulamentul nr. 1380/2013 este întemeiat exclusiv pe articolul 43 alineatul (2) TFUE nu înseamnă că acesta nu poate conține dispoziții de natură accesorie care, datorită conținutului sau finalității lor, aparțin (sau pur și simplu au o incidență asupra) altor politici ale Uniunii, de exemplu, în materie de mediu. Acest lucru este valabil cu atât mai mult în ceea ce privește dispozițiile care, precum articolul 11 din Regulamentul nr. 1380/2013, sunt menite să reglementeze raportul dintre instrumentele adoptate în diferitele domenii de activitate ale Uniunii.

28.

Astfel, chiar dacă s‑ar considera că o dispoziție precum articolul 11 din Regulamentul nr. 1380/2013 are un conținut care privește în mod predominant mediul sau urmărește în primul rând un scop ecologic, aceasta nu înseamnă că nu poate fi inclusă într‑un instrument juridic care are drept temei juridic exclusiv domeniul pescuitului. Într‑adevăr, ar putea fi considerată dispoziție de natură pur accesorie, referitoare la mediu, inclusă într‑un instrument care urmărește obiective mai ample de politică a pescuitului.

29.

Evident, acest fapt nu exclude ca o dispoziție echivalentă sau similară articolului 11 din Regulamentul nr. 1380/2013 să nu poată fi inclusă într‑un instrument care urmărește un obiectiv mai amplu de mediu, întemeiat astfel (doar sau și) pe articolul 192 TFUE. Cu alte cuvinte, este posibil ca măsuri precum cele avute în vedere de Deutscher Naturschutzring să fie concepute pentru a proteja ecosistemul marin în ansamblu (și nu doar sau în mod preponderent resursele marine care pot fi exploatate în scop comercial); totuși, aceasta nu înseamnă că ele nu sunt guvernate în mod valabil de articolul 11 din Regulamentul nr. 1380/2013. De vreme ce această dispoziție este legală – și niciuna dintre părți nu a susținut că nu ar fi –, atunci nu vedem cum s‑ar putea face abstracție de normele pe care le conține.

30.

Având în vedere cele de mai sus, măsurile în discuție în litigiul principal intră sub incidența PCP, în special a conservării resurselor biologice marine, iar nu sub incidența politicii de mediu a Uniunii. Întrucât prima este de competența exclusivă a Uniunii, aceste măsuri pot fi adoptate doar de instituțiile Uniunii, cu excepția cazului în care Uniunea deleagă sau împuternicește ori autorizează autoritățile statelor membre să procedeze în acest sens.

31.

Vom analiza astfel, în contextul celor ce precedă, chestiunile concrete ridicate de instanța de trimitere. Chiar dacă, astfel cum susține Agenția Federală, unele din acestea nu au o importanță decisivă pentru a răspunde la prima întrebare preliminară, totuși le vom examina pe toate din motive de exhaustivitate.

32.

Articolul 7 din Regulamentul nr. 1380/2013 furnizează o listă neexhaustivă de măsuri care trebuie considerate „măsuri de conservare” în sensul acestui regulament. Aceste măsuri includ „măsuri necesare pentru respectarea obligațiilor care decurg din legislația Uniunii în domeniul mediului adoptată în temeiul articolului 11” ( 15 ). Acestea includ, de asemenea, „măsuri tehnice” precum „caracteristicile uneltelor de pescuit și norme în ceea ce privește utilizarea acestora”, „specificații privind construirea uneltelor de pescuit” și „limitări sau interdicții ale utilizării anumitor unelte de pescuit, precum și ale activităților de pescuit în anumite zone sau perioade” ( 16 ). Noțiunea „măsură tehnică” este de asemenea definită la articolul 4 alineatul (1) punctul 20 din regulament ca fiind o „măsură care reglementează compoziția capturilor în funcție de specii și dimensiuni și impacturile asupra componentelor ecosistemelor generate de activitățile de pescuit prin stabilirea de condiții privind utilizarea și structura uneltelor de pescuit și de restricții privind accesul la zonele de pescuit”.

33.

Astfel, din însuși textul Regulamentului nr. 1380/2013 reiese că măsuri precum cele în discuție în litigiul principal, care reglementează și interzic utilizarea anumitor tehnici și echipamente de pescuit, intră în sfera noțiunii „măsuri de conservare” în sensul acestui regulament.

34.

În continuare, instanța de trimitere solicită Curții să clarifice semnificația expresiei „nave de pescuit aparținând altor state membre”.

35.

În această privință, observăm că, în primul rând, articolul 4 alineatul (1) punctul 5 din Regulamentul nr. 1380/2013 definește navele de pescuit ale Uniunii prin referire atât la pavilionul care este arborat de navă, cât și la țara în care este înregistrată aceasta. În al doilea rând, articolul 19 din același regulament, care privește măsurile statelor membre pentru conservarea stocurilor de pește în apele Uniunii, se referă de asemenea la navele de pescuit care arborează pavilionul statului membru în cauză. În al treilea rând, aceste două cerințe par să rezulte și din articolul 24 alineatul (1) din regulament, potrivit căruia „[s]tatele membre înregistrează informațiile privind proprietatea și caracteristicile navei și ale uneltelor și privind activitatea navelor de pescuit ale Uniunii aflate sub pavilionul lor care sunt necesare pentru gestionarea măsurilor stabilite în temeiul prezentului regulament”. În consecință, Regulamentul nr. 1380/2013 pare să rețină drept element de referință pentru naționalitatea unei nave atât pavilionul său, cât și locul său de înmatriculare.

36.

Trebuie menționat că, în mod normal, cele două noțiuni coincid. Într‑adevăr, în conformitate cu articolul 91 („Naționalitatea navelor”) din Convenția Națiunilor Unite asupra dreptului mării ( 17 ), „[f]iecare stat stabilește condițiile necesare pentru acordarea naționalității sale navelor, condițiile de înmatriculare a navelor pe teritoriul său și condițiile pentru ca acestea să aibă dreptul de a‑i arbora pavilionul. Navele au naționalitatea statului al căror pavilion au dreptul de a‑l arbora”. Articolul 94 din această convenție („Obligații ale statului de pavilion”) adaugă, de asemenea, că orice stat „își exercită în mod efectiv jurisdicția și controlul în domeniile administrativ, tehnic și social asupra navelor care îi arborează pavilionul” și, în special, „ține un registru al navelor care cuprinde numele și caracteristicile navelor care îi arborează pavilionul” și „își exercită jurisdicția, în conformitate cu dreptul său intern, asupra oricărei nave care îi arborează pavilionul […], pentru problemele de ordin administrativ, tehnic și social cu privire la navă”. În conformitate cu aceste norme de drept internațional public, Curtea a statuat în mod constant că o navă trebuie în principiu să aibă doar o singură naționalitate, aceea a statului în care este înregistrată ( 18 ).

37.

În consecință, sintagma „nave de pescuit aparținând altor state membre” de la articolul 11 din Regulamentul nr. 1380/2013 trebuie înțeleasă ca referindu‑se la navele înmatriculate în state membre – și care arborează, așadar, pavilionul unor state membre – altele decât cel care deține suveranitatea sau jurisdicția în apele respective.

38.

În acest context, am dori să adăugăm că, potrivit economiei articolului 11 din Regulamentul nr. 1380/2013, naționalitatea navelor afectate de măsurile de conservare necesare pentru respectarea legislației Uniunii în materie de mediu constituie un element crucial. Astfel, potrivit alineatului (1) al acestei dispoziții, măsurile de conservare care afectează doar navele naționale pot fi adoptate de statul membru în cauză, din proprie inițiativă, cu condiția îndeplinirii condițiilor relevante. În schimb, măsurile de conservare care pot afecta și vasele altor state membre trebuie să fie adoptate de Comisie, în conformitate cu procedurile specifice prevăzute la articolul 11 alineatele (2)-(6) și la articolul 18 din Regulamentul nr. 1380/2013 ( 19 ).

39.

Cerința privind influența asupra navelor altor state membre este prevăzută la articolul 11 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1380/2013, care vizează „alte state membre [care] au un interes direct de gestionare a pescuitului care urmează să fie afectat de […] măsuri[le respective]”. Această sintagmă este, la rândul său, definită la articolul 4 alineatul (1) punctul 22 din Regulamentul nr. 1380/2013 după cum urmează: „prin «stat membru care are un interes direct de gestionare» se înțelege un stat membru care are un interes care constă fie din posibilități de pescuit, fie dintr‑o activitate de pescuit care se desfășoară în zona economică exclusivă a statului membru în cauză […]”.

40.

Din această dispoziție rezultă că, astfel cum subliniază în mod corect Agenția Federală și Comisia, acțiunea Comisiei în temeiul articolului 11 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1380/2013 este de regulă necesară atunci când măsurile de conservare afectează navele altor state membre care pescuiesc pe situl respectiv sau care, în ciuda faptului că nu pescuiesc (sau nu pescuiesc încă), au dreptul să procedeze astfel.

41.

În sfârșit, instanța de trimitere solicită de asemenea Curții să clarifice noțiunea „să îndeplinească obiectivele legislației relevante a Uniunii”, în temeiul articolului 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1380/2013. În special, instanța națională solicită să se stabilească dacă această sintagmă presupune ca măsurile de conservare în discuție să fie suficiente în sine pentru a atinge obiectivele legislației relevante a Uniunii sau dacă, dimpotrivă, este suficient ca acestea doar să contribuie la realizarea obiectivelor respective.

42.

Problema ridicată prin această întrebare este, probabil, mai mult terminologică decât de fond.

43.

Considerăm că atunci când sunt adoptate una sau mai multe măsuri specifice în vederea protejării mediului, rar se întâmplă ca autoritățile să fie sigure că obiectivele urmărite vor fi realizate pe deplin și cu certitudine chiar prin intermediul acelor măsuri. Astfel, adesea este dificil să se evalueze ex ante eficacitatea măsurilor avute în vedere, iar reușita mai mare sau mai mică a acestora poate depinde de o varietate de factori, dintre care unii nu pot fi controlați sau anticipați în întregime. Acest lucru este cu atât mai adevărat atunci când o acțiune este considerată necesară pentru a răspunde unor fenomene ale căror cauze pot fi multiple, diverse și care fac chiar obiectul unei controverse științifice. În plus, obiectivele de mediu sunt adesea obiective pe termen lung care pot fi realizate doar prin intermediul unei multitudini de măsuri a căror adaptare ar putea fi necesară de‑a lungul timpului, în funcție de evoluția situației.

44.

Este adevărat că articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1380/2013 menționează, de asemenea, măsurile de conservare „care sunt necesare” pentru a asigura respectarea reglementărilor Uniunii în materie de mediu ( 20 ), ceea ce poate crea impresia că doar măsurile indispensabile pentru atingerea obiectivelor declarate sunt vizate de această dispoziție.

45.

Această formulare poate fi explicată, totuși, în raport cu faptul că articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1380/2013 impune statelor membre să asigure un echilibru între două serii de obiective, uneori concurente: obiectivele PCP (așa cum sunt enunțate la articolul 39 TFUE și la articolul 2 din Regulamentul nr. 1380/2013) și obiectivele de mediu urmărite de dispozițiile de drept al Uniunii menționate la articolul 11 alineatul (1).

46.

Necesitatea asigurării unui astfel de echilibru de către statele membre devine evidentă în cadrul examinării globale a condițiilor prevăzute la articolul 11 alineatul (1) pentru adoptarea măsurilor de conservare de către statele membre. Pe de o parte, această dispoziție prevede că măsurile trebuie să fie „compatibile cu obiectivele prevăzute la articolul 2 din [acest] regulament”. Pe de altă parte, această dispoziție adaugă că aceste măsuri trebuie de asemenea să fie capabile „să îndeplinească obiectivele legislației relevante a Uniunii pe care intenționează să le pună în aplicare”.

47.

Cu alte cuvinte, articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1380/2013 impune statelor membre să supună măsurile preconizate unui test de proporționalitate. În temeiul unei jurisprudențe constante ( 21 ), o etapă‑cheie a acestui test constă în verificarea caracterului adecvat și necesar al măsurilor respective – menite să constituie măsuri apte să aducă o contribuție pozitivă, iar nu nesemnificativă – pentru atingerea obiectivelor de mediu propuse la articolul 13 alineatul (4) din Directiva 2008/56, la articolul 4 din Directiva 2009/147 și la articolul 6 din Directiva 92/43.

48.

În consecință, noțiunea „să îndeplinească obiectivele legislației relevante a Uniunii”, în sensul articolului 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1380/2013, înseamnă că măsurile de conservare în cauză trebuie să aducă o contribuție pozitivă, iar nu nesemnificativă, la realizarea obiectivelor de mediu urmărite de dispozițiile cuprinse în acesta.

49.

În concluzie, am dori să subliniem din nou că măsurile în discuție în litigiul principal intră, prin însăși natura lor, în domeniul de aplicare al articolului 11 din Regulamentul nr. 1380/2013. Este incontestabil că: (i) măsurile în discuție în litigiul principal sunt considerate, cel puțin de către Deutscher Naturschutzring, ca fiind necesare pentru îndeplinirea obligațiilor prevăzute la articolul 6 din Directiva 92/43 și că (ii) aceste măsuri, prin interzicerea anumitor tehnici de pescuit pentru toate navele care pescuiesc în anumite locuri protejate, sunt capabile să afecteze interesele în domeniul pescuitului ale altor state membre decât Germania ( 22 ).

50.

Considerăm că, în lumina celor de mai sus, Curtea trebuie să răspundă la prima întrebare în sensul că, într‑o interpretare corectă, articolul 11 din Regulamentul nr. 1380/2013 se opune adoptării de către un stat membru, în ceea ce privește apele aflate sub suveranitatea sau sub jurisdicția sa, a unor măsuri necesare pentru îndeplinirea obligațiilor care decurg din articolul 6 din Directiva 92/43, atunci când aceste măsuri afectează navele de pescuit aparținând altor state membre prin interzicerea pescuitului cu ajutorul echipamentelor de pescuit care ating fundul mării, precum și al setcilor fixe de fund.

51.

Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă articolul 11 din Regulamentul nr. 1380/2013 se opune măsurilor adoptate de un stat membru, în privința apelor aflate sub suveranitatea sau sub jurisdicția sa, care sunt necesare pentru îndeplinirea obligațiilor impuse de Directiva 2004/35.

52.

Această întrebare, astfel cum este formulată de instanța de trimitere, pare prea vagă și, de fapt, nu poate primi un răspuns adecvat. În mod clar, articolul 11 din Regulamentul nr. 1380/2013 nu poate fi interpretat în sensul că se opune adoptării de către un stat membru, în privința apelor aflate sub suveranitatea sau sub jurisdicția sa, a oricărei măsuri care ar putea fi considerată necesară pentru îndeplinirea obligațiilor sale impuse de Directiva 2004/35.

53.

Astfel, întrebarea trebuie reformulată. În esență, prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere dorește să știe dacă articolul 11 din Regulamentul nr. 1380/2013 se opune unor măsuri adoptate de un stat membru în privința apelor aflate sub suveranitatea sau sub jurisdicția sa, precum cele în discuție în litigiul principal, chiar dacă acestea sunt considerate necesare pentru îndeplinirea obligațiilor impuse de Directiva 2004/35.

54.

De la bun început, trebuie să mărturisim că nu ne este deloc clar modul în care măsuri precum cele în discuție în litigiul principal ar putea fi considerate necesare pentru ca Germania să își îndeplinească obligațiile care decurg din Directiva 2004/35.

55.

Principiul fundamental al acestei directive este cel potrivit căruia operatorul a cărui activitate a cauzat o daună pentru mediu sau o amenințare iminentă de producere a unei asemenea daune trebuie să răspundă financiar, pentru a‑i determina pe operatori să adopte măsuri și să dezvolte practici menite să diminueze riscurile de producere a unor daune asupra mediului, astfel încât să fie redusă expunerea lor la riscurile financiare asociate. În acest sens, Directiva 2004/35 are ca scop să stabilească un cadru comun pentru prevenirea și pentru repararea daunelor aduse mediului la un cost rezonabil pentru societate ( 23 ).

56.

Trebuie menționat că, în considerentul (13), directiva explică faptul că „nu toate formele de daune aduse mediului pot fi reparate prin intermediul unui regim de răspundere [stabilit de aceasta]. Pentru ca acesta să funcționeze, este nevoie de unul sau mai mulți poluatori identificabili, dauna ar trebui să fie concretă și cuantificabilă și ar trebui stabilită o legătură de cauzalitate între daună și poluatorul sau poluatorii identificați. Răspunderea nu constituie, prin urmare, un instrument adecvat pentru poluarea cu caracter extins și difuz, în cazul căreia este imposibil să se stabilească o legătură între efectele negative asupra mediului și acțiunile sau lipsa acțiunilor anumitor actori individuali”.

57.

Cu toate acestea, tipul de prejudiciu pe care Deutscher Naturschutzring caută să îl prevină prin adoptarea măsurilor în discuție în litigiul principal pare să fie tocmai unul cu caracter extins și difuz. Argumentele formulate de Deutscher Naturschutzring par bazate pe premisa că orice utilizare a tehnicilor și a echipamentelor de pescuit contestate provoacă în mod inevitabil unele daune ecosistemului marin din siturile protejate.

58.

În plus, obligațiile de fond principale care rezultă din dispozițiile Directivei 2004/35 sunt mai degrabă pentru operatorii economici decât pentru autoritățile statelor membre.

59.

În această privință însă, Deutscher Naturschutzring invocă articolele 12 și 13 din directivă, care impun în esență statelor membre să instituie (i) proceduri administrative care să permită persoanelor interesate să solicite autorităților competente din statele membre să ia măsuri în temeiul acestei directive, în prezența unor daune asupra mediului sau a unei amenințări iminente de producere a unor astfel de daune și (ii) proceduri de revizuire care să permită acestor persoane să conteste acțiunile sau lipsa de acțiuni din partea autorităților. Cu toate acestea, astfel cum arată clar considerentele (24)-(26), aceste proceduri trebuie înțelese ca mijloace de punere în aplicare sau de executare a directivei. Cu alte cuvinte, domeniul de aplicare al acestor proceduri se limitează la obiectul Directivei 2004/35, care, astfel cum prevede articolul 1 din aceasta, este cel de stabilire a unui cadru de răspundere pentru daunele aduse mediului întemeiat pe principiul „poluatorul plătește”.

60.

Nu există astfel niciun temei pentru a interpreta articolele 12 și 13 din Directiva 2004/35 în sensul că ar obliga statele membre să instituie un sistem de proceduri administrative și de revizuire care să permită persoanelor să solicite autorităților să intervină în legătură cu orice activitate umană susceptibilă de orice tip de efect asupra mediului.

61.

De asemenea, avem îndoieli că Directiva 2004/35 ar putea fi aplicabilă în cazul de față, în temeiul articolului 5, care permite statelor membre, în anumite circumstanțe, să solicite operatorilor să ia „măsurile de prevenire necesare”. Măsurile de prevenire pot fi dispuse numai „pentru a răspunde la un eveniment, o acțiune sau lipsă de acțiune care a creat o amenințare iminentă de producere a unei daune asupra mediului” ( 24 ). În plus, această daună trebuie să fie, astfel cum s‑a menționat mai sus, „concretă și cuantificabilă”, precum și să poată fi atribuită unuia sau mai multor „poluatori identificabili”.

62.

În orice caz, în pofida problemei aplicabilității Directivei 2004/35 într‑o situație precum cea din litigiul principal, considerăm că răspunsul la cea de a doua întrebare preliminară rezultă din răspunsul propus la prima întrebare. Dacă măsurile în discuție în litigiul principal trebuie atribuite, având în vedere însăși natura lor, domeniului conservării resurselor biologice marine în cadrul PCP, aceste măsuri pot fi adoptate numai dacă și atunci când sunt permise de normele PCP. Articolul 11 din Regulamentul nr. 1380/2013 constituie o dispoziție‑cheie în această privință.

63.

Cu toate acestea, articolul 11 din Regulamentul nr. 1380/2013 prevede că, în măsura în care aceste măsuri afectează și navele de pescuit aparținând altor state membre, numai Comisia este împuternicită să le adopte. În plus, măsurile de conservare care pot fi adoptate în temeiul articolului 11 sunt doar cele care sunt necesare pentru îndeplinirea obligațiilor prevăzute de trei dispoziții specifice ale legislației UE în materie de mediu: articolul 13 alineatul (4) din Directiva 2008/56, articolul 4 din Directiva 2009/147 și articolul 6 din Directiva 92/43. Nicio dispoziție a Directivei 2004/35 nu este menționată la articolul 11 din Regulamentul nr. 1380/2013.

64.

Astfel cum subliniază Comisia, nu există niciun element care să indice că o astfel de listă cu dispoziții legale ar trebui considerată pur orientativă. Dimpotrivă, textul articolului 11 din Regulamentul nr. 1380/2013 sugerează că lista este exhaustivă. Într‑adevăr, menționarea doar a celor trei dispoziții (iar nu a altora) ar fi constituit o alegere neobișnuită din partea legiuitorului Uniunii, dacă acesta ar fi intenționat să introducă o normă mai generală care să reglementeze raportul dintre PCP și întreaga legislație a Uniunii în materie de mediu.

65.

În plus, în opinia noastră, articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1380/2013 nu poate fi aplicat prin analogie unor măsuri care par necesare pentru respectarea altor dispoziții ale legislației Uniunii în materie de mediu. Prin autorizarea statelor membre să acționeze în mod excepțional într‑un domeniu care ține de competența exclusivă a Uniunii, această dispoziție constituie excepția de la o normă generală și este de strictă interpretare ( 25 ).

66.

Din aceste motive, considerăm că articolul 11 din Regulamentul nr. 1380/2013 trebuie interpretat în sensul că se opune unor măsuri adoptate de un stat membru în privința apelor aflate sub suveranitatea sau sub jurisdicția sa, precum cele în discuție în litigiul principal, chiar dacă acestea sunt necesare pentru îndeplinirea obligațiilor impuse de Directiva 2004/35.

67.

Întrucât a treia întrebare a fost adresată doar în cazul în care răspunsul la prima și/sau la a doua întrebare ar fi negativ, nu este necesar să se răspundă la aceasta. Reiese astfel foarte clar din cele de mai sus că măsurile în discuție în litigiul principal țin, prin însăși natura lor, de domeniul conservării resurselor biologice marine din cadrul PCP și intră, astfel, în temeiul articolului 3 alineatul (1) litera (d) TFUE, în competența exclusivă a Uniunii.

68.

În consecință, în absența unei dispoziții exprese de drept al Uniunii care să autorizeze sau să abiliteze statele membre să adopte astfel de măsuri, acestea nu au o astfel de competență.

69.

În concluzie, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Verwaltungsgericht Köln (Tribunalul Administrativ din Köln, Germania) după cum urmează: