1.

Het onderhavige prejudiciële verzoek werpt in wezen de vraag op of een lidstaat behoeftige onderdanen van andere lidstaten die nog niet economisch actief zijn en behoeftig zijn, gedurende de eerste drie maanden van hun verblijf kan uitsluiten van het recht op een niet op premie- of bijdragebetaling berustende uitkering voor levensonderhoud, in de zin van verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels ( 2 ), zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 1244/2010 van de Commissie van 9 december 2010 ( 3 ) (hierna: „verordening nr. 883/2004”).

2.

Deze zaak past in een reeks uit Duitsland afkomstige zaken waarin de verwijzende rechters de vraag opwerpen of het met het recht van de Unie, en meer in het bijzonder met het gelijkheidsbeginsel, dat is vervat in meerdere bepalingen van primair en van afgeleid recht, verenigbaar is dat bepaalde burgers van de Europese Unie worden uitgesloten van het recht op in de nationale wettelijke regeling voorziene sociale uitkeringen.

3.

De eerste van deze zaken, die aanleiding heeft gegeven tot het arrest Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), had betrekking op de situatie van een burger van de Unie die het grondgebied van een lidstaat binnenkomt zonder dat het zijn bedoeling is er werk te vinden en die niet in staat is om zelf in zijn onderhoud te voorzien. De tweede zaak, waarin ik conclusie heb genomen op 26 maart 2015 (zaak Jobcenter Berlin Neukölln [Alimanovic], C‑67/14, EU:C:2015:210), aanhangig bij het Hof, betreft een burger van de Unie die, na minder dan een jaar te hebben gewerkt op het grondgebied van een lidstaat waarvan hij geen onderdaan is, in de gastlidstaat een uitkering voor levensonderhoud aanvraagt.

4.

Met de onderhavige zaak kan een derde situatie aan de orde worden gesteld: die van de burger van de Unie die gedurende de eerste drie maanden van zijn verblijf op het grondgebied van het gastland geen werknemer of zelfstandige is en evenmin geacht kan worden deze status te hebben behouden krachtens artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG. ( 4 )

5.

Volgens artikel 18, eerste alinea, VWEU is „binnen de werkingssfeer van de Verdragen en onverminderd de bijzondere bepalingen, daarin gesteld, [...] elke discriminatie op grond van nationaliteit verboden”.

6.

Artikel 45 VWEU waarborgt meer in het bijzonder het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie. Volgens lid 2 van dat artikel houdt dat vrije verkeer „de afschaffing in van elke discriminatie op grond van de nationaliteit tussen de werknemers der lidstaten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden”.

7.

De materiële werkingssfeer van verordening nr. 883/2004 is in artikel 3 als volgt omschreven:

„1.   Deze verordening is van toepassing op alle wetgeving betreffende de volgende takken van sociale zekerheid:

[...]

[...]

2.   Tenzij in bijlage XI anders is bepaald, is deze verordening van toepassing op de algemene en bijzondere stelsels van sociale zekerheid, al dan niet op premie- of bijdragebetaling berustend, alsmede op de stelsels betreffende de verplichtingen van een werkgever of een reder.

3.   Deze verordening is tevens van toepassing op bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties, als bedoeld in artikel 70.

[...]

5.   Deze verordening is niet van toepassing op sociale en medische bijstand

[...]”.

8.

Artikel 4 van deze verordening, met het opschrift „Gelijke behandeling”, bepaalt:

„Tenzij in deze verordening anders is bepaald hebben personen op wie de bepalingen van deze verordening van toepassing zijn, de rechten en verplichtingen voortvloeiende uit de wetgeving van elke lidstaat onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat.”

9.

Hoofdstuk 9 van titel III van verordening nr. 883/2004 is gewijd aan „[b]ijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties”. Het bestaat uit slechts één artikel, artikel 70, met het opschrift „Algemene bepaling”, dat luidt als volgt:

„1.   Dit artikel is van toepassing op bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties waarop wetgeving van toepassing is die, wegens haar personele werkingssfeer, doelstellingen en/of de voorwaarden voor het ingaan van een recht, kenmerken heeft van zowel de in artikel 3, lid 1 bedoelde socialezekerheidswetgeving als van de bijstand.

2.   Voor de toepassing van dit hoofdstuk wordt onder ‚bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties’ verstaan prestaties die:

en

3.   Artikel 7 en de andere hoofdstukken van titel III zijn niet van toepassing op de in lid 2 van dit artikel bedoelde prestaties.

4.   De in lid 2 bedoelde uitkeringen zullen uitsluitend worden toegekend door de lidstaat waarin de betreffende persoon woont, overeenkomstig de wetgeving van deze staat. Deze prestaties worden verstrekt door, en voor rekening van, het orgaan van de woonplaats.”

10.

Bijlage X bij verordening nr. 883/2004, die betrekking heeft op de „[b]ijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties”, bevat onder de rubriek „DUITSLAND” de volgende precisering:

11.

De overwegingen 10, 16 en 21 van richtlijn 2004/38 luiden als volgt:

[...]

[...]

12.

Artikel 6 van richtlijn 2004/38, met het opschrift „Verblijfsrecht voor meer dan drie maanden”, bepaalt in lid 1 ervan het volgende:

„Burgers van de Unie hebben het recht gedurende maximaal drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven zonder andere voorwaarden of formaliteiten dan de verplichting in het bezit te zijn van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort.”

13.

Artikel 7 van richtlijn 2004/38, met het opschrift „Verblijfsrecht voor meer dan drie maanden”, bepaalt:

„1.   Iedere burger van de Unie heeft het recht gedurende meer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven:

[...]

3.   Voor de toepassing van lid 1, onder a), behoudt een burger van de Unie die niet langer werknemer of zelfstandige is, in de volgende gevallen zijn status van werknemer of zelfstandige:

[...]

[...]”

14.

Artikel 14 van richtlijn 2004/38 is gewijd aan het „[b]ehoud van het verblijfsrecht”. Het bepaalt:

„1.   Burgers van de Unie en hun familieleden behouden het verblijfsrecht volgens artikel 6 zolang zij geen onredelijke belasting vormen voor het socialebijstandsstelsel van het gastland.

[...]

3.   Een beroep van de burger van de Unie of zijn familieleden op het socialebijstandsstelsel van het gastland leidt niet automatisch tot een verwijderingsmaatregel.

4.   In afwijking van de leden 1 en 2 en onverminderd het bepaalde in hoofdstuk VI, kan in geen geval een verwijderingsmaatregel ten aanzien van burgers van de Unie of hun familieleden worden genomen indien:

15.

Ten slotte luidt artikel 24 van genoemde richtlijn, met het opschrift „Gelijke behandeling”, als volgt:

„1.   Onverminderd specifieke, in het Verdrag en het afgeleide recht uitdrukkelijk opgenomen bepalingen, geniet iedere burger van de Unie die op basis van deze richtlijn op het grondgebied van een gastland verblijft, binnen het toepassingsgebied van het Verdrag dezelfde behandeling als de onderdanen van dat gastland. Dit recht geldt ook voor familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die verblijfsrecht of duurzaam verblijfsrecht genieten.

2.   In afwijking van lid 1 is het gastland niet verplicht een recht op sociale bijstand toe te kennen, gedurende de eerste drie maanden van verblijf of, in voorkomend geval de in artikel 14, lid 4, onder b), bedoelde langere periode, noch is het verplicht om vóór de verwerving van het duurzame verblijfsrecht steun voor levensonderhoud toe te kennen voor studies, inclusief beroepsopleiding, in de vorm van een studiebeurs of -lening, aan andere personen dan werknemers of zelfstandigen, of personen die deze status hebben behouden, en hun familieleden.”

16.

§ 19a, lid 1, van boek I van het Sozialgesetzbuch Erstes Buch (Sociaal wetboek; hierna: „SGB I”), omschrijft de twee soorten basisvoorziening voor werkzoekenden als volgt:

„(1)   De basisvoorziening voor werkzoekenden omvat de volgende uitkeringen:

[...]”

17.

In boek II van het Sozialgesetzbuch Zweites Buch (Sociaal wetboek; hierna: „SGB II”), bepaalt § 1 daarvan, met het opschrift „Functie en doel van de basisvoorziening voor werkzoekenden”, in de leden 1 en 3:

„(1)   De basisvoorziening [(‚Grundsicherung’)] voor werkzoekenden moet de uitkeringsgerechtigden in staat stellen een menswaardig bestaan te leiden.

[...]

(3)   De basisvoorziening voor werkzoekenden omvat:

18.

§ 7 van het SGB II, met het opschrift „Uitkeringsgerechtigden”, bepaalt:

„(1)   Voor uitkeringen op grond van dit boek komen in aanmerking personen die

1.   buitenlanders die niet in [...] Duitsland als werknemer of zelfstandige werkzaam zijn, noch op grond van § 2, lid 3, van het Freizügigkeitsgesetz/EU [wet inzake de vrijheid van verkeer van burgers van de Unie; hierna: ‚FreizügG/EU’] het recht van vrij verkeer genieten, en hun gezinsleden, gedurende de eerste drie maanden van hun verblijf,

2.   buitenlanders die slechts een verblijfsrecht hebben om werk te kunnen zoeken, en hun gezinsleden,

[...]

Het bepaalde in punt 1 van de tweede volzin geldt niet voor buitenlanders die in [...] Duitsland verblijven met een verblijfstitel die is afgegeven overeenkomstig hoofdstuk 2, afdeling 5, van de wet betreffende het verblijf. De bepalingen op het gebied van het verblijfsrecht gelden onverminderd.

[...]”

19.

§ 8 van het SGB II, „Arbeidsgeschiktheid”, bepaalt:

„(1)   Arbeidsgeschikt is eenieder die niet wegens ziekte of handicap gedurende een afzienbare periode niet in staat is om onder de op de arbeidsmarkt gebruikelijke voorwaarden minimaal drie uur per dag te werken.

[...]”

20.

§ 9 van het SGB II bepaalt:

„(1)   Behoeftig is eenieder die met het daartoe in aanmerking te nemen inkomen of vermogen niet of onvoldoende in zijn levensonderhoud kan voorzien en die voor de noodzakelijke ondersteuning geen beroep kan doen op andere personen, met name familieleden, of op andere uitkeringsinstanties. [...]

[...]”

21.

De §§ 14 tot en met 18 van het SGB II, die de eerste afdeling van hoofdstuk III vormen, hebben betrekking op de uitkeringen ter bevordering van de integratie op de arbeidsmarkt.

22.

De §§ 20, 21 en 22 van het SGB II bevatten aanvullende bepalingen betreffende, respectievelijk, de basisbehoeften, eventuele bijkomende behoeften en de behoeften op het gebied van huisvesting en verwarming. De §§ 28 tot en met 30 van het SGB II ten slotte hebben betrekking op uitkeringen voor opleiding en participatie.

23.

§ 1 van het Sozialgesetzbuch, Zwölftes Buch (hierna: „SGB XII”), dat betrekking heeft op de sociale bijstand, bepaalt:

„De sociale bijstand heeft tot doel de uitkeringsgerechtigde in staat te stellen een menswaardig bestaan te leiden. [...]”

24.

§ 21 van het SGB XII bepaalt:

„Geen uitkeringen voor levensonderhoud worden verstrekt aan personen die op grond van boek II in beginsel uitkeringsgerechtigd zijn als arbeidsgeschikten of gezinsleden. [...]”

25.

§ 1 van het FreizügG/EU omschrijft de werkingssfeer van deze wet:

„Deze wet regelt de binnenkomst en het verblijf van staatsburgers van andere lidstaten van de Europese Unie (burgers van de Unie) en hun gezinsleden.”

26.

§ 2 van het FreizügG/EU bepaalt met betrekking tot het recht van binnenkomst en verblijf:

„(1)   Burgers van de Unie en hun gezinsleden die het recht van vrij verkeer genieten, hebben recht op binnenkomst en verblijf op het federale grondgebied overeenkomstig deze wet.

(2)   Het recht van vrij verkeer uit hoofde van het gemeenschapsrecht komt toe aan:

[...]

[...]

(3)   Voor werknemers en zelfstandigen blijft het in lid 1 bedoelde recht onverlet in geval van

[...]

[...]

In geval van onvrijwillige, door de bevoegde dienst voor arbeidsvoorziening vastgestelde werkloosheid na een periode van arbeid van minder dan een jaar, blijft het uit lid 1 voortvloeiende recht gedurende zes maanden behouden.

[...]”

27.

§ 4 FreizügG/EU bepaalt met betrekking tot economisch niet-actieve personen die het recht van vrij verkeer genieten:

„Economisch niet-actieve burgers van de Unie en de gezinsleden die hen begeleiden of zich bij hen voegen, genieten het in § 2, lid 1, bedoelde recht wanneer zij over een toereikende ziektekostenverzekering en voldoende bestaansmiddelen beschikken. Indien de burger van de Unie als student op het federale grondgebied verblijft, komt dit recht uitsluitend toe aan zijn ten laste komende echtgenoot, partner of kinderen.”

28.

In artikel 1 van het Europees Verdrag betreffende sociale en medische bijstand (hierna: „bijstandsverdrag”) is het beginsel van gelijke behandeling opgenomen.

29.

De Duitse regering heeft echter op 19 december 2011 een voorbehoud laten opnemen overeenkomstig artikel 16, punt b, van genoemd verdrag (hierna: „voorbehoud”) volgens hetwelk „[d]e regering van de Bondsrepubliek Duitsland zich niet [verbindt] om de uitkeringen van het Duitse Sociaal Wetboek, Boek II, Basisvoorziening voor werkzoekenden, in de geldende versie, op dezelfde voet en onder dezelfde voorwaarden toe te kennen aan onderdanen van de andere verdragsluitende staten als aan haar eigen onderdanen”.

30.

Verzoekers in het hoofdgeding zijn Spaans staatsburger. García-Nieto en Peña Cuevas woonden in Spanje sinds meerdere jaren samen, zonder getrouwd te zijn en zonder een geregistreerd partnership te zijn aangegaan, met Jovanlis Peña García, hun gemeenschappelijke kind, en met de nog minderjarige zoon van Peña Cuevas, Joel Luis Peña Cruz.

31.

In april 2012 is García-Nieto met hun dochter Jovanlis Peña García binnengekomen op het grondgebied van de Bondsrepubliek Duitsland. Zij heeft zich op 1 juni 2012 als werkzoekende ingeschreven. Zij is een dag of tien later gaan werken als keukenhulp. Vanaf 1 juli 2012 heeft zij uit dien hoofde een netto maandloon van 600 EUR ontvangen (onderworpen aan de betaling van sociale verzekeringspremies).

32.

Niet veel later, op 23 juni 2012, hebben Peña Cuevas en zijn zoon Joel Luis Peña Cruz zich bij hen gevoegd. Tot 1 november 2012 hebben zij alle vier bij de moeder van García-Nieto gewoond en hebben zij in hun levensonderhoud voorzien met het inkomen van laatstgenoemde.

33.

Peña Cuevas is van 2 tot en met 30 november 2012 kort werkzaam geweest. Hij heeft vervolgens vanaf 1 december 2012 tot 1 januari 2013 op grond van verzekeringstijdvakken in Spanje een werkloosheidsuitkering ontvangen krachtens boek III van het Duitse Sociaal wetboek. In januari 2013 heeft hij als schoonmaker gewerkt. Na beëindiging van deze werkzaamheid heeft hij opnieuw een werkloosheidsuitkering ontvangen. Sinds oktober 2013 heeft hij een nieuwe betrekking die, volgens het verzoek om een prejudiciële beslissing, op 30 september 2014 ten einde zou lopen.

34.

García-Nieto en Peña Cuevas ontvangen sinds juli 2012 kinderbijslag voor hun twee kinderen. Laatstgenoemden gaan overigens sinds 22 augustus 2012 naar school.

35.

Op 30 juli 2012 hebben verzoekers in het hoofdgeding bij het Vestiche Arbeit Jobcenter Kreis Recklinghausen (hierna: „Jobcenter”) eveneens uitkeringen voor levensonderhoud krachtens het SGB II aangevraagd.

36.

Het Jobcenter heeft evenwel geweigerd genoemde uitkeringen aan Peña Cuevas en zijn zoon Peña Cruz voor de maanden augustus en september 2012 toe te kennen. Het besluit van het Jobcenter was gebaseerd op § 7, lid 1, tweede volzin, punt 1, van het SGB II, aangezien Peña Cuevas en zijn zoon minder dan drie maanden in Duitsland verbleven en Peña Cuevas overigens geen werknemer of zelfstandige was. Volgens het Jobcenter was de uitsluiting van het recht op die uitkeringen eveneens van toepassing op de zoon van Peña Cuevas. Na het voorbehoud van de Duitse regering konden het bijstandsverdrag evenmin rechten voortvloeien.

37.

Na deze weigering hebben verzoekers in het hoofdgeding tegen dat besluit beroep ingesteld bij het Sozialgericht Gelsenkirchen, dat hen in het gelijk heeft gesteld. Het Jobcenter heeft tegen dat vonnis echter hoger beroep ingesteld bij het Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen.

38.

In dat kader heeft de verwijzende rechter er twijfels over geuit of het in het licht van het Unierecht toelaatbaar is dat verzoekers in het hoofdgeding volledig worden uitgesloten van het recht op uitkeringen voor levensonderhoud.

39.

Bij beslissing van 22 mei 2014, op 17 juni 2014 ingekomen bij het Hof, heeft het Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen de behandeling van de zaak derhalve geschorst en het Hof krachtens artikel 267 VWEU verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

40.

Bij besluit van 19 maart 2015 heeft de verwijzende rechter niettemin beslist dat er geen aanleiding was om te antwoorden op de eerste prejudiciële vraag, aangezien deze in dezelfde bewoordingen was gesteld in de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het arrest Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358) en dat het Hof daarop bevestigend heeft geantwoord door te oordelen dat „verordening nr. 883/2004 in die zin moet worden uitgelegd dat ‚bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties’ in de zin van de artikelen 3, lid 3, en 70 van deze verordening, binnen de werkingssfeer van artikel 4 daarvan vallen”. ( 5 )

41.

Verzoekers in het hoofdgeding, de Duitse en de Poolse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.

42.

Met uitzondering van de Poolse regering hebben al deze partijen bovendien ter terechtzitting van 22 april 2015 mondelinge opmerkingen ingediend. De Franse regering, die geen schriftelijke opmerkingen had ingediend, heeft tijdens deze terechtzitting haar argumenten eveneens uiteen kunnen zetten.

43.

Met zijn tweede prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de door de nationale wetgeving ter omzetting van artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 aangebrachte beperkingen van het beginsel van gelijke behandeling, als bedoeld in artikel 4 van verordening nr. 883/2004, verenigbaar zijn met het recht van de Unie en zo ja, in welke mate.

44.

Met deze vraag beziet de verwijzende rechter § 7, lid 1, tweede volzin, punt 1, van het SGB II in het licht van artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38, op grond waarvan bij de toekenning van „socialebijstandsuitkeringen” mag worden afgeweken van het beginsel van gelijkheid van onderdanen van de gastlidstaat en burgers van de Unie.

45.

De vraag of het nationale voorschrift verenigbaar is met artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 is derhalve alleen relevant indien de betrokken uitkeringen als „socialebijstandsuitkeringen” in de zin van deze richtlijn kunnen worden aangemerkt.

46.

Het Hof heeft reeds de gelegenheid gehad te preciseren dat een bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie als bedoeld in verordening nr. 883/2004 eveneens onder het begrip „socialebijstandsstelsel” van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38, kan vallen. ( 6 ) Indien dergelijke prestaties van financiële aard echter bestemd zijn om de toegang tot de arbeidsmarkt te vergemakkelijken, kunnen zij niet als „socialebijstandsuitkeringen” in de zin van artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 worden beschouwd. ( 7 ) In dat geval zouden zij binnen de werkingssfeer van artikel 45 VWEU vallen, dat de kern vormt van de derde prejudiciële vraag.

47.

Al naargelang van de aard van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde uitkeringen, zal bijgevolg ofwel alleen de tweede ofwel alleen de derde prejudiciële vraag van de verwijzende rechter hoeven te worden beantwoord.

48.

Ik ben reeds uitvoerig op deze vraag ingegaan in mijn conclusies in de zaken Dano ( 8 ) en Alimanovic ( 9 ) en ben tot de slotsom gekomen dat de in het SGB II voorziene uitkeringen voor levensonderhoud beantwoorden aan de omschrijving van socialebijstandsuitkeringen in de zin van richtlijn 2004/38. ( 10 )

49.

Volgens mij heeft het Hof zelf de uitkeringen voor levensonderhoud van het SGB II uitgelegd als socialebijstandsuitkeringen in de zin van richtlijn 2004/38. In punt 69 van het arrest Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358) heeft het Hof immers geoordeeld „dat een burger van de Unie, wat de toegang tot sociale uitkeringen betreft, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, zich er alleen op kan beroepen gelijk te worden behandeld als een onderdaan van het gastland, indien zijn verblijf op het grondgebied van het gastland voldoet aan de voorwaarden van richtlijn 2004/38”. ( 11 ) De in die zaak aan de orde zijnde uitkeringen waren identiek aan die welke door het Jobcenter aan verzoekers in het hoofdgeding zijn geweigerd.

50.

Aangezien ik anders het in het arrest Vatsouras en Koupatantze ( 12 ) geformuleerde beginsel dat prestaties van financiële aard die bestemd zijn om de toegang tot de arbeidsmarkt te vergemakkelijken, niet als sociale bijstand in de zin van artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 kunnen worden beschouwd ( 13 ), in twijfel zou trekken, zal ik mijn analyse richten op deze laatstgenoemde bepaling en niet op artikel 45, lid 2, VWEU.

51.

Volledigheidshalve zal ik niettemin een analyse in het licht van deze bepaling geven en het op de derde prejudiciële vraag te geven antwoord bespreken, voor het geval het Hof het aan de nationale rechter laat om de betrokken uitkeringen te kwalificeren als sociale bijstand dan wel als uitkeringen bestemd om de toegang tot de arbeidsmarkt te vergemakkelijken of zelfs als uitkeringen die beide doelstellingen nastreven.

52.

Indien de nationale rechter zou oordelen dat de gevorderde uitkeringen een dubbele doelstelling nastreven, namelijk enerzijds het recht op eigen onderhoud te waarborgen en anderzijds de toegang tot de arbeidsmarkt te vergemakkelijken, ben ik in dat kader van mening dat hij zich moet baseren op de hoofdfunctie van de uitkeringen, die er in het onderhavige geval ontegenzeglijk in bestaat de middelen van bestaan te waarborgen die noodzakelijk zijn om een menswaardig leven te kunnen leiden.

53.

Volgens artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38, „is [een gastlidstaat] niet verplicht een recht op sociale bijstand toe te kennen, gedurende de eerste drie maanden van verblijf of, in voorkomend geval de in artikel 14, lid 4, onder b), bedoelde langere periode”, dat wil zeggen gedurende de periode waarin naar werk wordt gezocht door de burgers van de Unie die met dat doel zijn binnengekomen op het grondgebied van de gastlidstaat en die „niet [kunnen] worden verwijderd zolang zij kunnen bewijzen dat zij nog immer werk zoeken en een reële kans maken te worden aangesteld”.

54.

Hoewel dus „artikel 24, lid 1, van richtlijn 2004/38 en artikel 4 van verordening nr. 883/2004 het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit verwoorden, [bevat] artikel 24, lid 2, van genoemde richtlijn een afwijking van het beginsel van non-discriminatie [...]”. ( 14 )

55.

Aangaande de in deze bepaling bedoelde eerste drie maanden, heeft het Hof in het arrest Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358) eerdere rechtspraak bevestigd dat „[k]rachtens artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 [...] [de gastlidstaat] [...] niet verplicht [was] gedurende die periode een recht op een sociale uitkering toe te kennen aan een onderdaan van een andere lidstaat of aan diens gezinsleden”. ( 15 ) Deze rechtspraak kan als vaste rechtspraak worden aangemerkt. ( 16 )

56.

Met betrekking tot het recht van de onderdanen van de lidstaten die in een andere lidstaat werkzoekende zijn, dat wil zeggen de in artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 bedoelde tweede tijdsperiode, heeft het Hof bovendien reeds geoordeeld dat bij zijn onderzoek van het non-discriminatiebeginsel „niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid [ervan] aantasten”. ( 17 )

57.

Dat burgers van de Unie die gebruik hebben gemaakt van hun vrijheid van verkeer en van verblijf, met betrekking tot sociale uitkeringen anders worden behandeld dan de eigen onderdanen van de gastlidstaat is in feite „een onvermijdelijke consequentie van richtlijn 2004/38 [wegens] het door de Uniewetgever in artikel 7 van die richtlijn gelegde verband tussen enerzijds het vereiste van voldoende bestaansmiddelen als verblijfsvoorwaarde en anderzijds de wens om belasting van het socialebijstandsstelsel van de lidstaten te voorkomen”. ( 18 )

58.

Dat een wettelijke regeling van een lidstaat, zoals de onderhavige, personen die zich als werkzoekenden naar het grondgebied van die lidstaat begeven, uitsluit van het recht op een bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie in de zin van verordening nr. 883/2004 (die tevens sociale bijstand is in de zin van richtlijn 2004/38) lijkt mij derhalve als zodanig niet in strijd met artikel 4 van verordening nr. 883/2004, noch met het stelsel dat bij richtlijn 2004/38 is ingevoerd.

59.

Het algemene rechtskader waarin richtlijn 2004/38 is opgenomen, doet niet af aan deze slotsom.

60.

In het arrest Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358) heeft het Hof erop gewezen „dat krachtens artikel 20, lid 1, VWEU eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit, burger van de Unie is (arrest N., C‑46/12, EU:C:2013:97, punt 25)”. ( 19 )

61.

Vervolgens heeft het zijn vaste rechtspraak aangehaald dat „de hoedanigheid van burger van de Unie de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten [dient] te zijn en [...] degenen onder hen die zich in dezelfde situatie bevinden, ongeacht hun nationaliteit en onverminderd de uitdrukkelijk vastgestelde uitzonderingen, binnen de materiële werkingssfeer van het VWEU aanspraak [verleent] op een gelijke behandeling rechtens (arresten Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, punt 31; D’Hoop, C‑224/98, EU:C:2002:432, punt 28, en N., C‑46/12, EU:C:2013:97, punt 27)”. ( 20 )

62.

Hieruit volgt dat „[e]lke burger van de Unie [...] zich dus op het in artikel 18 VWEU opgenomen verbod van discriminatie op grond van nationaliteit [kan] beroepen in alle binnen de materiële werkingssfeer van het [recht van de Unie] vallende situaties. Daartoe behoren de situaties die de uitoefening van de in de artikelen 20, lid 2, eerste alinea, onder a), VWEU en 21 VWEU neergelegde vrijheid om op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven betreffen (zie arrest N., EU:C:2013:97, punt 28en aldaar aangehaalde rechtspraak)”. ( 21 )

63.

Het Hof heeft nog toegevoegd dat „[i]n dit verband moet worden vastgesteld dat artikel 18, lid 1, VWEU elke discriminatie op grond van nationaliteit verbiedt ,binnen de werkingssfeer van de Verdragen en onverminderd de bijzondere bepalingen, daarin gesteld’. Artikel 20, lid 2, tweede alinea, VWEU preciseert uitdrukkelijk dat de rechten die dit artikel aan de burgers van de Unie verleent, worden uitgeoefend ,onder de voorwaarden en binnen de grenzen welke bij de Verdragen en de maatregelen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld’. Voorts stelt ook artikel 21, lid 1, VWEU het recht van de burgers van de Unie om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven ervan afhankelijk dat ,de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld’ in acht worden genomen (zie arrest Brey, C‑140/12, EU:C:2013:565, punt 46en aldaar aangehaalde rechtspraak).” ( 22 )

64.

Ten slotte is het Hof tot de slotsom gekomen dat „[h]et beginsel van non-discriminatie, dat op algemene wijze in artikel 18 VWEU is geformuleerd, in artikel 24 van richtlijn 2004/38 nader [is] bepaald ten aanzien van burgers van de Unie die [...] hun recht uitoefenen om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven. Dit beginsel is voorts nader bepaald in artikel 4 van verordening nr. 883/2004 ten aanzien van burgers van de Unie [...] die in de gastlidstaat een beroep doen op de in artikel 70, lid 2, van die verordening bedoelde prestaties.” ( 23 )

65.

Artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38, dat een ongelijke behandeling tussen de burgers van de Unie en de onderdanen van de gastlidstaat toestaat, vormt met andere woorden een „afwijking van het beginsel van gelijke behandeling dat is neergelegd in artikel 18 VWEU en waaraan artikel 24, lid 1, van [dezelfde] richtlijn [...] slechts specifieke uitdrukking geeft”. ( 24 ) Derhalve dient artikel 24, lid 2, volgens de rechtspraak van het Hof strikt en in overeenstemming met de bepalingen van het Verdrag, met inbegrip van die inzake het burgerschap van de Unie en het vrije verkeer van werknemers, te worden uitgelegd.

66.

De beperkingen op de toekenning van socialezekerheidsuitkeringen aan de burgers van de Unie, wanneer zij niet langer de status van werknemer hebben, die zijn ingesteld op grondslag van artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38, moeten bovendien legitiem zijn. ( 25 )

67.

Deze achtergrond en deze regels, die enerzijds een strikte uitlegging van de uitzondering eisen en anderzijds verlangen dat de eruit voortvloeiende beperkingen legitiem zijn, waren in de zaak Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:210), aanhangig bij het Hof, voor mij reden om voor te stellen onderscheid te maken tussen drie situaties:

68.

Verzoekers in het hoofdgeding kunnen zich bevinden in de situatie als bedoeld in het eerste onderdeel van de eerste situatie (dat wil zeggen die van een onderdaan van een lidstaat die zich naar het grondgebied van een andere lidstaat begeeft en daar sinds minder dan drie maanden verblijft) en in die welke in de tweede situatie is beschreven (die van een onderdaan van een lidstaat die zich naar het grondgebied van een andere lidstaat begeeft om werk te zoeken).

69.

Zoals ik hiervoor reeds heb gesteld, heeft het Hof in het arrest Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358) bevestigd dat „[k]rachtens artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 [...] [de gastlidstaat] [...] niet verplicht [was] gedurende [een verblijf van korter dan drie maanden] een recht op een sociale uitkering toe te kennen aan een onderdaan van een andere lidstaat of aan diens gezinsleden”. ( 26 )

70.

Deze uitlegging is in overeenstemming met de door richtlijn 2004/38 nagestreefde doelstelling om het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel van de lidstaten te bewaren. ( 27 ) Aangezien de lidstaten van burgers van de Unie niet mogen eisen dat zij voor een periode van drie maanden over voldoende bestaansmiddelen en een ziektekostenverzekering beschikken, is het gerechtvaardigd om de lidstaten niet te verplichten gedurende deze periode de zorg voor hen op zich te nemen.

71.

Zouden zij wel daartoe verplicht zijn, dan zou het toekennen van het recht op socialebijstandsuitkeringen aan burgers van de Unie, die niet verplicht zijn over voldoende bestaansmiddelen te beschikken, immers kunnen leiden tot massale verplaatsing, die een onredelijke belasting voor de nationale socialezekerheidsstelsels zou kunnen teweegbrengen.

72.

Bovendien hebben personen die binnenkomen op het grondgebied van de gastlidstaat weliswaar mogelijkerwijs persoonlijke banden met andere burgers van de Unie die reeds in deze lidstaat verblijven, doch is de band met de lidstaat zelf niettemin, naar alle waarschijnlijkheid, gedurende deze eerste periode beperkt.

73.

Ik heb in het kader van mijn analyse van de tweede situatie als bedoeld in mijn conclusie in de zaak Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:210), aanhangig bij het Hof, overigens eveneens opgemerkt dat uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat „de onderdanen van de lidstaten die zich verplaatsen om werk te zoeken slechts recht [hebben] op gelijkheid van behandeling wat de toegang tot arbeid betreft, terwijl zij die reeds tot de arbeidsmarkt zijn toegetreden, overeenkomstig artikel 7, lid 2, van verordening [(EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap ( 28 ), thans artikel 7, lid 2, van verordening (EU) nr. 492/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie ( 29 )], recht hebben op dezelfde sociale en fiscale voordelen als de nationale werknemers” ( 30 ).

74.

Gelet op de motivering van het arrest Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358) met betrekking tot het evenwicht van richtlijn 2004/38 ( 31 ) en op het door het recht van de Unie en de rechtspraak van het Hof gemaakte onderscheid tussen de werknemer die binnenkomt op het grondgebied van een lidstaat en degene die reeds tot deze arbeidsmarkt is toegetreden, lijkt mij een regeling van een lidstaat als die in het hoofdgeding, die uitsluit dat een bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie in de zin van verordening nr. 883/2004 (die tevens een socialebijstandsuitkering in de zin van richtlijn 2004/38 is) gedurende de eerste drie maanden van hun verblijf of voor een langere periode wordt toegekend aan personen die zich naar het grondgebied van die lidstaat begeven om werk te zoeken, niet in strijd te zijn met artikel 4 van verordening nr. 883/2004, noch met het door genoemde richtlijn ingevoerde stelsel.

75.

Deze uitsluiting is niet alleen in overeenstemming met de bewoordingen van artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38, dat de lidstaten toestaat de toekenning van socialebijstandsuitkeringen te weigeren aan onderdanen van andere lidstaten gedurende de eerste drie maanden en langer wanneer zij op het grondgebied van de gastlidstaat zijn binnengekomen om werk te zoeken, maar eveneens met het objectieve verschil in situatie – dat is aanvaard in de rechtspraak van het Hof en is vervat in met name artikel 7, lid 2, van verordening nr. 492/2011 – tussen de onderdanen die voor het eerst werk zoeken op het grondgebied van de gastlidstaat en degenen die reeds tot deze markt zijn toegetreden. ( 32 )

76.

Ook in de aan de uitlegging van richtlijn 2004/38 en van verordening nr. 883/2004 gewijde literatuur wordt deze slotsom volgens mij niet ter discussie gesteld, zelfs niet in het meer algemene kader van het burgerschap van de Unie, zoals dat in de artikelen 18 VWEU, 20 VWEU en 21 VWEU is vastgelegd. ( 33 )

77.

Artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), dat het recht op eerbiediging van het privé-leven, het familie- en gezinsleven, de woning en de communicatie formuleert, kan volgens mij evenmin mijn analyse en de conclusie waartoe ik ben gekomen, veranderen.

78.

Afgezien van het feit dat dit artikel 7 algemeen van aard is, kunnen de rechten die het beschermt, immers worden beperkt, op voorwaarde, met name, dat – overeenkomstig artikel 52, lid 1, van het Handvest – het evenredigheidsbeginsel in acht wordt genomen. Net zomin als het gelijkheidsbeginsel in zijn kern wordt aangetast door de in artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 vastgestelde afwijking, is dat het geval bij het door artikel 7 van het Handvest vervatte recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven.

79.

Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, voor het geval de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord, of met name de artikelen 45, lid 2, VWEU en 18 VWEU zich verzetten tegen een nationale regeling die zonder uitzondering de burgers van de Unie wier recht van verblijf slechts is gerechtvaardigd op grond dat zij werkzoekend zijn, uitsluit van de toekenning van sociale uitkeringen die beogen, enerzijds, bestaansmiddelen te verschaffen en, anderzijds, de toegang tot de arbeidsmarkt te vergemakkelijken.

80.

Hoewel de eerste vraag bevestigend is beantwoord, blijft de derde vraag relevant indien het Hof het aan de verwijzende rechter laat om de uitkeringen van de basisvoorziening in het licht van het recht van de Unie te kwalificeren en laatstgenoemde oordeelt dat deze uitkeringen in wezen beogen de toegang tot de arbeidsmarkt te vergemakkelijken.

81.

Het is immers vaste rechtspraak van het Hof dat „een financiële uitkering die de toegang tot de arbeidsmarkt van een lidstaat beoogt te vergemakkelijken, niet langer kan worden uitgesloten van de werkingssfeer van artikel [45, lid 2, VWEU], dat uitdrukking geeft aan het door artikel [18 VWEU] gewaarborgde grondbeginsel van gelijkheid van behandeling”. ( 34 )

82.

Het Hof heeft in het arrest Vatsouras en Koupatantze (C‑22/08 en C‑23/08, EU:C:2009:344) evenwel eveneens geoordeeld dat „[het echter legitiem is] [d]at een lidstaat een dergelijke uitkering pas toekent nadat is vastgesteld dat de werkzoekende een reële band heeft met de arbeidsmarkt van die staat”. ( 35 )

83.

Volgens vaste rechtspraak kan een dergelijke band met name blijken uit de vaststelling dat de persoon in kwestie tijdens een redelijke periode effectief werk heeft gezocht in de betrokken lidstaat. ( 36 )

84.

In deze omstandigheden „kunnen onderdanen van de lidstaten die werkzoekende zijn in een andere lidstaat en een reële band met de arbeidsmarkt van die lidstaat hebben opgebouwd, met een beroep op artikel [45, lid 2, VWEU] aanspraak maken op een financiële uitkering die de toegang tot de arbeidsmarkt dient te vergemakkelijken”. ( 37 )

85.

Nochtans kan er niet aan voorbij worden gegaan dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat het hanteren van één enkel criterium dat te algemeen en te exclusief is, omdat hierdoor een te groot gewicht wordt toegekend aan een factor die niet noodzakelijk een juiste weergave is van de mate waarin een echte en reële band bestaat tussen de aanvrager van de uitkeringen en de betrokken geografische arbeidsmarkt, met uitsluiting van elke andere representatieve factor, verder gaat dan nodig is ter bereiking van het beoogde doel. ( 38 )

86.

Ik leid uit deze twee benaderingen af dat andere factoren dan alleen het zoeken naar werk eveneens in aanmerking kunnen worden genomen teneinde te beoordelen of er sprake is van een reële band met de betrokken geografische markt.

87.

Volgens het Hof kunnen factoren die betrekking hebben op de familieomstandigheden, zoals het bestaan van nauwe banden wat het privéleven betreft, eveneens bijdragen tot het bewijs van het bestaan van een reële band tussen de aanvrager en zijn nieuwe gastlidstaat. ( 39 ) In deze omstandigheden gaat een nationale regeling die een voorwaarde vaststelt die „belet dat rekening wordt gehouden met andere factoren die mogelijkerwijs representatief zijn voor de mate waarin er een [reële] band tussen de aanvrager van wachtuitkeringen en de betrokken geografische arbeidsmarkt bestaat, verder [...] dan nodig voor de verwezenlijking van de doelstelling die daarmee wordt nagestreefd”. ( 40 )

88.

Uit het bovenstaande volgt dat het recht van de Unie, en meer in het bijzonder het gelijkheidsbeginsel zoals dat is vervat in artikel 45, lid 2, VWEU, in de weg staat aan een regeling van een lidstaat als aan de orde in het hoofdgeding, die een burger van de Unie gedurende de eerste drie maanden van zijn verblijf automatisch uitsluit van het recht op een bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie in de zin van artikel 70, lid 2, van verordening nr. 883/2004 die de toegang tot de arbeidsmarkt vergemakkelijkt, zonder deze burger toe te staan te bewijzen dat er sprake is van een reële band met de gastlidstaat.

89.

In dat opzicht kunnen de factoren die betrekking hebben op de familieomstandigheden (zoals de leerplicht van de kinderen of door de verzoeker met de gastlidstaat opgebouwde nauwe banden, met name wat het privéleven betreft) ( 41 ) of ook het tijdens een redelijke periode werkelijk en effectief zoeken naar werk, aantonen dat er sprake is van genoemde band met de gastlidstaat. ( 42 ) In het verleden verricht werk, en zelfs het feit dat na het verzoek om toekenning van sociale bijstand nieuw werk is gevonden, zou daartoe eveneens in aanmerking moeten worden genomen. ( 43 )

90.

Het staat echter niet aan het Hof om in het kader van een verzoek om een prejudiciële beslissing vast te stellen dat er sprake is van een dergelijke band; dat is de taak van de bevoegde nationale autoriteiten, waarvan de nationale rechters deel uitmaken.

91.

Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof in overweging de door het Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen voorgelegde prejudiciële vragen als volgt te beantwoorden: