1. 

Het Hof wordt voor het eerst verzocht om uitlegging van richtlijn 2004/8/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 inzake de bevordering van warmte-krachtkoppeling op basis van de vraag naar nuttige warmte binnen de interne energiemarkt en tot wijziging van richtlijn 92/42/EEG. ( 2 )

2. 

Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing is ingediend in het kader van een geding tussen Industrie du bois de Vielsalm & Cie (IBV) NV ( 3 ) en het Waalse Gewest.

3. 

IBV houdt zich voornamelijk met houtzagerij bezig en benut het houtafval uit deze activiteit om via haar installatie voor warmte-krachtkoppeling (gelijktijdige opwekking in één proces van thermische energie en elektrische en/of mechanische energie) in haar eigen energie te voorzien. Het Koninkrijk België heeft ter uitvoering van richtlijn 2004/8 ervoor gekozen om warmte-krachtkoppeling te ondersteunen via het mechanisme van groene certificaten. Deze certificaten worden volgens toewijzingsregels aan producenten van groene stroom verstrekt.

4. 

In de onderhavige zaak heeft het Waalse Gewest geweigerd de bijkomende steun van de dubbele groene certificaten, die het aan bepaalde installaties voorbehoudt, aan IBV toe te kennen op grond dat IBV niet aan de voorwaarden voor dergelijke steun voldeed, met name omdat, wat het voorwerp van het onderhavige geding betreft, deze steun slechts wordt toegekend voor installaties die andere dan van hout en houtafval afkomstige biomassa benutten.

5. 

Daarop heeft het Grondwettelijk Hof (België) het Hof om een prejudiciële beslissing verzocht over twee vragen. Het wenst in wezen te vernemen of artikel 7 van richtlijn 2004/8, dat steunregelingen betreft, in voorkomend geval gelezen in samenhang met de artikelen 2 en 4 van richtlijn 2001/77/EG ( 4 ) en met artikel 22 van richtlijn 2009/28/EG ( 5 ) en gelezen tegen de achtergrond van onder meer het algemene beginsel van gelijke behandeling, van artikel 6 VEU en van de artikelen 20 en 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), aldus moet worden uitgelegd dat het alleen van toepassing is op installaties voor hoogrenderende warmte-krachtkoppeling en dat het zich (niet) verzet tegen een regionale steunmaatregel als aan de orde in het hoofdgeding die installaties die van hout en/of houtafval afkomstige biomassa benutten van het voordeel van de dubbele groene certificaten uitsluit. De verwijzende rechter wenst eveneens van het Hof te vernemen of het antwoord op deze tweede vraag verschilt naargelang de installatie alleen hout of daarentegen alleen houtafval benut.

6. 

In de onderhavige conclusie zal ik het standpunt innemen dat artikel 7 van richtlijn 2004/8 aldus moet worden uitgelegd dat het van toepassing is op alle installaties voor warmte-krachtkoppeling en niet alleen op installaties voor hoogrenderende warmte-krachtkoppeling. Vervolgens zal ik uiteenzetten waarom dit artikel – tegen de achtergrond van het beginsel van gelijke behandeling – volgens mij niet in de weg staat aan een regionale steunmaatregel als aan de orde in het hoofdgeding die installaties die van hout afkomstige biomassa benutten van het voordeel van de dubbele groene certificaten uitsluit, indien de nationale rechter op basis van de gegevens waarover hij beschikt vaststelt dat deze maatregel geschikt is ter verwezenlijking van de doelstelling de houtvoorraden te behouden en de houtindustriesector te beschermen. Anderzijds zal ik uiteenzetten waarom dit artikel zich tegen een dergelijke maatregel verzet voor installaties die van houtafval afkomstige biomassa benutten.

7.

De punten 24 tot en met 26, 31 en 32 van de considerans van richtlijn 2004/8 luiden als volgt:

[...]

8.

Artikel 1 van richtlijn 2004/8 bepaalt:

„Het doel van deze richtlijn is, het energierendement te vergroten en de voorzieningszekerheid te verbeteren door een kader te creëren voor de bevordering en ontwikkeling van hoogrenderende warmte-krachtkoppeling op basis van de vraag naar nuttige warmte en besparing op primaire energie binnen de interne energiemarkt, rekening houdend met de specifieke nationale omstandigheden, in het bijzonder met de klimatologische en de economische situatie.”

9.

Artikel 2 van deze richtlijn bepaalt dat zij van toepassing is op warmte-krachtkoppeling zoals gedefinieerd in artikel 3 ervan en op de in bijlage I bij deze richtlijn vermelde warmte-krachtkoppelingstechnologieën.

10.

Artikel 3 van richtlijn 2004/8 definieert warmte-krachtkoppeling als de gelijktijdige opwekking in één proces van thermische energie en elektrische en/of mechanische energie, en hoogrenderende warmte-krachtkoppeling als warmte-krachtkoppeling die aan de criteria van bijlage III bij deze richtlijn voldoet. Dit artikel preciseert dat daarnaast de relevante definities van richtlijn 2003/54/EG ( 7 ) en richtlijn 2001/77 van toepassing zijn.

11.

Bijlage III bij richtlijn 2004/8, met als opschrift „Methodologie voor de bepaling van het rendement van het warmte-krachtkoppelingsproces”, bepaalt dat hoogrenderende warmte-krachtkoppeling aan de volgende criteria moet voldoen:

12.

Artikel 7 van deze richtlijn, met als opschrift „Steunregelingen”, luidt als volgt:

„1.   De lidstaten zorgen ervoor dat steun voor warmte-krachtkoppeling – voor bestaande en toekomstige eenheden – gebaseerd is op de vraag naar nuttige warmte [en de besparing op primaire energie], in het licht van de mogelijkheden waarover men beschikt om de vraag naar energie te verminderen door middel van andere economisch uitvoerbare of milieuvriendelijke maatregelen, zoals andere energie-efficiëntiemaatregelen.

2.   Onverminderd de artikelen [107 VWEU] en [108 VWEU] evalueert de Commissie de toepassing van de in de lidstaten gebruikte steunmechanismen volgens welke een warmte-krachtproducent op basis van de verordeningen die door overheidsinstanties worden uitgevaardigd, directe of indirecte steun ontvangt die als effect zou kunnen hebben dat de handel wordt beperkt.

De Commissie gaat na of deze mechanismen bijdragen tot de verwezenlijking van de in artikel [11 VWEU] en artikel [191], lid 1, [VWEU] genoemde doelstellingen.

3.   De Commissie neemt in het in artikel 11 bedoelde verslag een goedgedocumenteerde analyse op van de ervaring die is opgedaan met de toepassing en het naast elkaar bestaan van de verschillende in lid 2 bedoelde steunmechanismen. In het verslag wordt het succes, met inbegrip van de kosteneffectiviteit, van de ondersteuningssystemen beoordeeld om het gebruik van hoogrenderende warmte-krachtkoppeling in overeenstemming met het in artikel 6 bedoelde nationale potentieel te bevorderen. Het verslag beoordeelt voorts in hoeverre de steunregelingen hebben bijgedragen aan de totstandbrenging van stabiele omstandigheden voor investeringen in warmte-krachtkoppeling.”

13.

Artikel 2 van richtlijn 2001/77 bepaalt:

„Voor de toepassing van deze richtlijn zijn de volgende definities van toepassing:

[...]”

14.

Artikel 4 van deze richtlijn, met als opschrift „Steunregelingen”, luidt als volgt:

„1.   Onverminderd de artikelen [107 VWEU] en [108 VWEU] beoordeelt de Commissie de toepassing van in de lidstaat bestaande regelingen waarbij een elektriciteitsproducent op grond van voorschriften van de overheid directe of indirecte steun krijgt die tot gevolg zou kunnen hebben dat de handel belemmerd wordt, rekening houdend met het feit dat die regelingen bijdragen tot de doelstellingen van de artikelen [11 VWEU] en [191 VWEU].

2.   De Commissie dient uiterlijk op 27 oktober 2005 een goedgedocumenteerd verslag in over de ervaring die met de toepassing en het naast elkaar bestaan van de verschillende in lid 1 bedoelde regelingen is opgedaan. Het verslag bevat een evaluatie van het resultaat, met inbegrip van de kosteneffectiviteit, van de in lid 1 bedoelde steunregelingen voor het bevorderen van het verbruik van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen overeenkomstig de nationale indicatieve streefcijfers in de zin van artikel 3, lid 2. Dat verslag gaat zo nodig vergezeld van een voorstel voor een communautaire kaderregeling betreffende steunregelingen ten behoeve van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen.

Een voorstel voor een kaderregeling zou:

15.

Aangaande staatssteun verwijst punt 24 van de considerans van richtlijn 2004/8 naar de bepalingen van de communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu, die per 2 april 2008 is vervangen door de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming. ( 8 )

16.

Punt 112 van de richtsnoeren bepaalt:

„Milieu-investerings- en exploitatiesteun voor warmte-krachtkoppeling is verenigbaar met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel [107], lid 3, sub c, [VWEU], op voorwaarde dat de warmte-krachteenheid valt onder de in het punt 70, onder 11, gegeven definitie van hoogrenderende warmte-krachtkoppeling [...]”

17.

Punt 70(11) van deze richtsnoeren omschrijft hoogrenderende warmte-krachtkoppeling als „warmte-krachtkoppeling die voldoet aan de criteria van bijlage III bij richtlijn 2004/8[...] en aan de geharmoniseerde rendementsreferentiewaarden die in beschikking 2007/74/EG van de Commissie van 21 december 2006 tot vaststelling van geharmoniseerde rendementsreferentiewaarden voor de gescheiden productie van elektriciteit en warmte in toepassing van richtlijn 2004/8[...] zijn vastgesteld[ ( 9 ) ]”.

18.

Het decreet van het parlement van het Waalse Gewest van 12 april 2001 betreffende de organisatie van de gewestelijke elektriciteitsmarkt ( 10 ), zoals gewijzigd bij het decreet van het parlement van het Waalse Gewest van 4 oktober 2007 ( 11 ), geeft gedeeltelijke uitvoering aan de richtlijnen 2001/77, 2003/54 en 2004/8.

19.

Artikel 37 van het decreet van 2001 bepaalt dat „[o]m de ontwikkeling van de elektriciteitsproductie uit hernieuwbare energiebronnen en/of kwaliteitswarmte-krachtkoppeling te bevorderen, [...] de Regering een systeem van groene getuigschriften op[zet]”.

20.

Het beheer van dit steunmechanisme is toevertrouwd aan de Commission wallonne pour l’Énergie (CWaPE) (Waalse Commissie voor Energie; hierna: „CWaPE”). In de praktijk werkt het stelsel als volgt. De Waalse regering stelt voor elk jaar het aantal te verdelen groene certificaten vast. Op straffe van een geldboete (100 EUR per ontbrekend certificaat) bezorgen de elektriciteitsleveranciers en de netwerkbeheerders de CWaPE elk trimester deze certificaten. Deze certificaten worden per trimester door de CWaPE aan iedere producent van groene stroom toegekend in verhouding tot de nettohoeveelheid geproduceerde stroom en op basis van, enerzijds, de geschatte productiemeerkosten voor de elektriciteitssector en, anderzijds, de gemeten milieuprestaties (koolstofdioxidebesparing) van de installatie voor warmte-krachtkoppeling in vergelijking met klassieke referentieproductiecijfers. Vervolgens verkopen de producenten de groene certificaten aan de leveranciers of de netwerkbeheerders zodat zij aan hun quotaverplichtingen kunnen voldoen.

21.

Artikel 38 van het decreet van 2001 bepaalt:

„§ 1.   Na advies van de CWaPE bepaalt de regering de voorwaarden, de modaliteiten en de procedure voor de toekenning van groene certificaten voor de in het Waalse Gewest geproduceerde milieuvriendelijke elektriciteit met inachtneming van de volgende bepalingen.

§ 2.   Er wordt een groen certificaat toegekend voor een aantal geproduceerde kWu overeenstemmend met 1 MWu gedeeld door het percentage koolstofdioxidebesparing.

Het percentage koolstofdioxidebesparing wordt bepaald door de koolstofdioxidewinst gemaakt via de geplande kanalen te delen door de emissies van koolstofdioxide van de klassieke elektrische kanalen waarvan de emissies jaarlijks bepaald en bekendgemaakt worden door de CWaPE. Dat percentage koolstofdioxidebesparing wordt beperkt tot 1 voor de productie opgewekt per installatie boven het vermogen van 5 MW. Onder die drempel wordt bedoeld percentage beperkt tot 2.

§ 3.   Als een installatie die voornamelijk biomassa, met uitzondering van hout, uit industriële activiteiten op de plaats van de productie-installatie valoriseert, een bijzonder vernieuwend proces ten uitvoer legt en zich in een perspectief van duurzame ontwikkeling situeert, kan de regering na advies van de CWaPE echter beslissen over het bijzonder vernieuwende karakter van het toegepaste proces om het percentage koolstofdioxidebesparing tot 2 te beperken voor de gezamenlijke productie van de installatie voortvloeiend uit de som van de vermogens opgewekt op dezelfde productielocatie, binnen een beperking van minder dan 20 MW.

[...]”

22.

Artikel 57 van het decreet van het parlement van het Waalse Gewest van 17 juli 2008 tot wijziging van het decreet van 2001 betreffende de organisatie van de gewestelijke elektriciteitsmarkt ( 12 ) bepaalt dat „[a]rtikel 38, [lid] 3 van [het decreet van 2001] [...] in die zin [wordt] gelezen dat de uitsluiting van opwaarderingsinstallaties voor hout uit het gunststelsel dat het invoert, wordt uitgebreid tot installaties voor de opwaardering van alle hout-cellulosegrondstoffen uit bomen, loofbomen en harsbomen, zonder uitzondering (inclusief kreupelhout met korte of heel korte rotatie) voor en/of na elk type verwerking”.

23.

Op 23 juni 2008 heeft IBV voor haar installatie om dubbele groene certificaten verzocht op basis van artikel 38, lid 3, van het decreet van 2001, dat, zoals gezegd, de bijkomende steun van deze dubbele groene certificaten voorbehoudt aan installaties die aan drie voorwaarden voldoen: zij moeten hoofdzakelijk biomassa met uitzondering van hout of houtafval benutten, in een proces van duurzame ontwikkeling passen en bijzonder innoverend zijn.

24.

Bij besluit van 18 juni 2009 heeft de Waalse regering geoordeeld dat IBV aan geen enkele van de drie voorwaarden voldeed om voor dergelijke steun in aanmerking te komen.

25.

De Raad van State, waarbij IBV een beroep tot nietigverklaring van dat besluit heeft ingesteld, heeft geoordeeld dat IBV wel aan de laatste twee voorwaarden voldeed. Aangezien de Raad van State twijfels had over de grondwettelijkheid van de eerste voorwaarde voor het steunmechanisme, heeft hij het Grondwettelijk Hof om een prejudiciële beslissing verzocht over de volgende vraag:

„Schendt artikel 38, lid 3, van het [...] decreet van [...] 2001 [...] de artikelen 10 en 11 van de Grondwet door een verschil in behandeling in te voeren onder de installaties die voornamelijk biomassa valoriseren, aangezien het de installaties voor warmte-krachtkoppeling uit biomassa waarbij hout of houtafvalstoffen worden gevaloriseerd, uitsluit van het voordeel van het steunmechanisme van de dubbele groene certificaten, terwijl het de installaties voor warmte-krachtkoppeling uit biomassa waarbij alle andere soorten van afvalstoffen worden gevaloriseerd, in dat mechanisme opneemt?”

26.

Naar aanleiding van de door de Raad van State voorgelegde vraag, verzoekt het Grondwettelijk Hof, alvorens ten gronde op de vraag te beslissen, het Hof om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

27.

Het Grondwettelijk Hof verzoekt om uitlegging van artikel 7 van richtlijn 2004/8, in voorkomend geval gelezen in samenhang met de artikelen 2 en 4 van richtlijn 2001/77 en met artikel 22 van richtlijn 2009/28. Deze laatste richtlijn is in werking getreden op 25 juni 2009, met andere woorden na de datum van het besluit van de Waalse Regering waarbij zij oordeelde dat IBV niet voldeed aan de voorwaarden voor het steunmechanisme van artikel 38, lid 3, van het decreet van 2001. Bijgevolg mag bij het onderzoek van de aan het Hof voorgelegde vragen met deze richtlijn geen rekening worden gehouden.

28.

Wat het onderzoek van de prejudiciële vragen betreft, zal ik eerst de eerste vraag, sub a, behandelen en vervolgens zal ik, aangezien zij met elkaar verbonden zijn, de eerste vraag, sub b, en de tweede vraag samen behandelen.

29.

Met zijn eerste vraag, sub a, wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen of artikel 7 van richtlijn 2004/8, gelezen tegen de achtergrond van het beginsel van gelijke behandeling, aldus moet worden uitgelegd dat het slechts van toepassing is op de in bijlage III bij deze richtlijn omschreven installaties voor hoogrenderende warmte-krachtkoppeling. ( 13 )

30.

Net als IBV en de Commissie ben ik van mening dat artikel 7 van richtlijn 2004/8 van toepassing is op alle installaties voor warmte-krachtkoppeling en niet enkel op de in bijlage III bij deze richtlijn omschreven installaties voor hoogrenderende warmte-krachtkoppeling.

31.

De Uniewetgever heeft in artikel 3 van deze richtlijn de begrippen „warmte-krachtkoppeling” en „hoogrenderende warmte-krachtkoppeling” duidelijk afzonderlijk omschreven. Zo heeft hij het ene of het andere begrip voor zeer specifieke toepassingen of doelstellingen kunnen gebruiken.

32.

Artikel 7 van richtlijn 2004/8, dat de door de lidstaten gebruikte steunregelingen betreft, bepaalt niet dat dergelijke regelingen enkel voor installaties voor hoogrenderende warmte-krachtkoppeling moeten worden ingevoerd.

33.

In artikel 7, lid 1, van deze richtlijn is immers bepaald dat de lidstaten ervoor zorgen dat steun voor warmte-krachtkoppeling ( 14 ), voor bestaande en toekomstige eenheden, is gebaseerd op de vraag naar nuttige warmte ( 15 ) en op besparingen op primaire energie. ( 16 ) De Uniewetgever gebruikt de term „warmte-krachtkoppeling”, hij maakt geen onderscheid tussen de eenheden (ongeacht of het daarbij gaat om kleinschalige of micro-warmte-krachtkoppelingseenheden) en hij geeft geen enkele aanwijzing over de hoeveelheid te besparen primaire energie.

34.

Volgens mij bevat artikel 7, lid 2, van richtlijn 2004/8 evenmin enige verdere aanwijzing hierover.

35.

De Belgische regering is echter van mening dat het, gelet op artikel 7, lid 2, van richtlijn 2004/8, punt 24 van de considerans van deze richtlijn en de richtsnoeren, duidelijk is dat slechts installaties voor hoogrenderende warmte-krachtkoppeling voor de steunregelingen in aanmerking komen.

36.

Uit deze bepalingen leidt zij immers af dat de verenigbaarheid van de steunmaatregelen met de bepalingen van het VWEU betreffende staatssteun – en bijgevolg de werkingssfeer van artikel 7 van deze richtlijn – afhangt van het antwoord op de vraag of de installaties voldoen aan de in bijlage III bij richtlijn 2004/8 vermelde criteria voor hoogrenderende warmte-krachtkoppeling. Volgens haar is er geen verschil in behandeling tussen installaties voor warmte-krachtkoppeling en installaties voor hoogrenderende warmte-krachtkoppeling aangezien dit onderscheid wordt voorgeschreven door de beginselen inzake staatssteun. ( 17 )

37.

Ik kan de zienswijze van de Belgische regering niet delen.

38.

Het is juist dat artikel 7, lid 2, van richtlijn 2004/8 verwijst naar de mededingingsregels die de lidstaten moeten eerbiedigen. Deze bepaling betreft de evaluatie door de Commissie van de toepassing van de in de lidstaten gebruikte steunmechanismen. Bij deze evaluatie dient de Commissie met name na te gaan of deze mechanismen de mededingingsregels eerbiedigen. Een dergelijke evaluatie wordt immers verricht „[o]nverminderd de artikelen [107 VWEU] en [108 VWEU]”.

39.

Het is slechts wanneer de steunregeling staatssteun vormt dat de installatie voor warmte-krachtkoppeling aan het criterium van de hoogrenderende warmte-krachtkoppeling dient te voldoen om overeenkomstig de punten 112 en 70(11) van de richtsnoeren met de interne markt verenigbaar te zijn.

40.

Het is echter zeer goed mogelijk dat een steunregeling geen staatssteun in de zin van het VWEU vormt. In dergelijke gevallen kan de steunregeling voor elke warmte-krachtkoppelingsinstallatie gelden.

41.

Bijgevolg kan ik mij niet aansluiten bij de zienswijze van de Belgische regering dat enkel installaties voor hoogrenderende warmte-krachtkoppeling, zoals omschreven in bijlage III bij richtlijn 2004/8, voor een steunregeling in aanmerking kunnen komen.

42.

Overigens vindt mijn analyse steun in artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/8.

43.

Gelezen in samenhang met de artikelen 6, 10 en 11 van deze richtlijn betreft deze bepaling het verslag van de Commissie waarin ter bevordering van het gebruik van hoogrenderende warmte-krachtkoppeling het succes van de steunregelingen wordt beoordeeld.

44.

Overeenkomstig de artikelen 6 en 10 van deze richtlijn stellen de lidstaten een analyse op van het nationale potentieel voor de toepassing van hoogrenderende warmte-krachtkoppeling. Zij evalueren de groei van het aandeel van hoogrenderende warmte-krachtkoppeling. Overeenkomstig artikel 11 van diezelfde richtlijn onderzoekt de Commissie op basis van deze aan haar overgelegde analyse „de ervaringen [...] die zijn opgedaan met de toepassing en het naast elkaar bestaan van verschillende steunmechanismen voor warmte-krachtkoppeling [ ( 18 ) ]”.

45.

Uit deze artikelen, gelezen in hun onderlinge samenhang, volgt evenmin dat enkel installaties voor hoogrenderende warmte-krachtkoppeling voor steunregelingen in aanmerking komen. Weliswaar heeft richtlijn 2004/8, zoals blijkt uit artikel 1 ervan, tot doel het energierendement te vergroten en de voorzieningszekerheid te verbeteren door een kader te creëren voor de bevordering en ontwikkeling van hoogrenderende warmte-krachtkoppeling, maar ik leid daaruit af dat hoog rendement het uiteindelijke doel van deze richtlijn vormt en ik zie niet in waarom de „minder efficiënte” installaties voor warmte-krachtkoppeling van een steunregeling zouden zijn uitgesloten daar ook zij bijdragen aan de doelstelling het energierendement te vergroten en de voorzieningszekerheid te verbeteren.

46.

Gelet op een en ander, geef ik het Hof in overweging op de eerste vraag, sub a, te antwoorden dat artikel 7 van richtlijn 2004/8, gelezen tegen de achtergrond van het beginsel van gelijke behandeling, aldus moet worden uitgelegd dat het geldt voor alle installaties voor warmte-krachtkoppeling en niet slechts voor installaties voor hoogrenderende warmte-krachtkoppeling in de zin van bijlage III bij deze richtlijn.

47.

Met zijn eerste vraag, sub b, en zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in werkelijkheid te vernemen of artikel 7 van richtlijn 2004/8, gelezen tegen de achtergrond van het beginsel van gelijke behandeling, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een steunmaatregel als aan de orde in het hoofdgeding die installaties voor warmte-krachtkoppeling die van hout en/of houtafval afkomstige biomassa benutten van het voordeel van de dubbele groene certificaten uitsluit.

48.

De verwijzende rechter wenst met andere woorden te vernemen over hoeveel beleidsruimte de lidstaten beschikken bij de tenuitvoerlegging van een steunregeling voor warmte-krachtkoppeling.

49.

Richtlijn 2004/8 is vastgesteld op grond van artikel 175, lid 1, EG, dat behoort tot de titel betreffende het milieu, om de doelstellingen van artikel 174 EG, waaronder het behoud van de kwaliteit van het leefmilieu, te verwezenlijken.

50.

De Unieregelgeving op milieugebied heeft geen volledige harmonisatie tot doel. ( 19 )

51.

Op een gebied met gedeelde bevoegdheden, zoals dat van de milieubescherming ( 20 ), staat het aan de Uniewetgever te bepalen welke maatregelen hij nodig acht om de nagestreefde doelstellingen te bereiken, waarbij hij de in artikel 5 VEU neergelegde beginselen van subsidiariteit en evenredigheid dient te eerbiedigen. ( 21 )

52.

Aldus heet het in punt 32 van de considerans van richtlijn 2004/8 dat, overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel, op het niveau van de Unie algemene beginselen dienen te worden vastgesteld die een kader bieden voor de bevordering van warmte-krachtkoppeling binnen de interne energiemarkt, maar dat de gedetailleerde tenuitvoerlegging aan de lidstaten moet worden overgelaten, zodat elke lidstaat het regime kan kiezen dat het beste bij zijn situatie past. Voorts valt in dit punt van de considerans te lezen dat deze richtlijn zich beperkt tot het vereiste minimum om deze doelstellingen te verwezenlijken en niet verder gaat dan daartoe nodig is.

53.

Overigens preciseert artikel 7 van deze richtlijn op geen enkele wijze de soort steunregeling voor warmte-krachtkoppeling tot de invoering waarvan de lidstaten worden aangemoedigd. Het bepaalt enkel dat de lidstaten ervoor dienen te zorgen dat steun voor warmte-krachtkoppeling, voor bestaande en toekomstige eenheden, gebaseerd is op de vraag naar nuttige warmte en op besparingen op primaire energie en dat de steunmechanismen de mededinging niet mogen vervalsen en in overeenstemming moeten zijn met de doelstellingen van de artikelen 11 VWEU en 191, lid 1, VWEU betreffende de milieubescherming.

54.

Enkel punt 26 van de considerans van richtlijn 2004/8 vermeldt welke vorm de steunregeling kan aannemen door aan te geven dat de lidstaten op nationaal niveau verschillende steunmechanismen voor warmte-krachtkoppeling, zoals ( 22 ) investeringssteun, belastingvrijstellingen of ‑verlagingen, groencertificaten en directe prijssteunregelingen dienen te hanteren. Uit deze bewoordingen blijkt dat de lijst van verschillende steunmechanismen niet uitputtend is en de lidstaten dus de mogelijkheid wordt gelaten andere steunmechanismen te hanteren.

55.

Bijgevolg beschikken de lidstaten bij de keuze van de vorm die de steunregeling voor warmte-krachtkoppeling dient aan te nemen over een ruime beoordelingsbevoegdheid.

56.

Overigens is er niets in artikel 7 van richtlijn 2004/8 of elders in de tekst van deze richtlijn dat erop wijst dat de lidstaten in het kader van hun steun aan de warmte-krachtkoppeling niet de ene soort brandstof boven een andere soort mogen verkiezen. In dit verband vermeldt punt 31 van de considerans van deze richtlijn dat het totale rendement en de duurzaamheid van warmte-krachtkoppeling afhangen van veel factoren, zoals de gebruikte brandstof.

57.

De soort te gebruiken brandstof kan variëren naargelang de bijzonderheden van elk grondgebied, van de beschikbaarheid ervan op dat grondgebied. De Uniewetgever heeft overigens met deze factor rekening gehouden aangezien hij in artikel 1 van richtlijn 2004/8 erop wijst dat het doel van deze richtlijn dient te worden bereikt rekening houdend met de specifieke nationale omstandigheden, in het bijzonder met de klimatologische en de economische situatie. ( 23 )

58.

Ook het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft in zijn advies ( 24 ) gewezen op de noodzaak rekening te houden met bijzondere kenmerken en het subsidiariteitsbeginsel in acht te nemen op een terrein waar klimaat en nationale economische omstandigheden bepalend zijn.

59.

De Waalse regering heeft, binnen de ruime beoordelingsmarge waarover zij dus beschikt, bij de gedeeltelijke uitvoering van richtlijn 2004/8 gekozen voor het stelsel van groene certificaten en kon installaties die biomassa benutten rechtmatig bijkomende steun toekennen in vergelijking met installaties die andere soorten brandstof benutten.

60.

Uit het voorgaande volgt dat artikel 7 van richtlijn 2004/8 volgens mij aldus moet worden uitgelegd dat het zich in beginsel niet verzet tegen een regionale steunregeling als aan de orde in het hoofdgeding.

61.

Bij de uitvoering van richtlijn 2004/8 moeten de lidstaten krachtens artikel 51, lid 1, van het Handvest echter het in artikel 20 van dit Handvest neergelegde beginsel van gelijke behandeling in acht nemen. ( 25 )

62.

In de onderhavige zaak komt IBV op grond van dit beginsel op tegen het feit dat zij van het voordeel van de dubbele groene certificaten is uitgesloten. Zij voert aan dat zij is benadeeld ten opzichte van installaties voor warmte-krachtkoppeling die andere biomassa dan van hout en/of houtafval afkomstige biomassa benutten.

63.

Bijgevolg dient thans te worden onderzocht of het Waalse Gewest met artikel 38, lid 3, van het decreet van 2001 het beginsel van gelijke behandeling heeft geëerbiedigd.

64.

Volgens vaste rechtspraak vereist het beginsel van gelijke behandeling dat, behoudens objectieve rechtvaardiging, vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld. ( 26 )

65.

In de onderhavige zaak moet dus worden bepaald of ondernemingen, zoals IBV, die deel uitmaken van de houtsector, zich in een situatie bevinden die vergelijkbaar is met die van ondernemingen die tot andere industrietakken behoren, die overeenkomstig artikel 38, lid 3, van het decreet van 2001 recht hebben op een dubbel groen certificaat.

66.

Op dit punt ben ik het niet eens met de analyses van de Poolse regering ( 27 ) en de Commissie ( 28 ) dat de verschillende categorieën biomassa niet vergelijkbaar zijn en dat de van hout afkomstige biomassa onder meer qua beschikbaarheid en rendabiliteit bijzondere kenmerken heeft.

67.

Zoals ik hierna zal uiteenzetten ( 29 ), zijn beschikbaarheid en rendabiliteit factoren die volgens mij in werkelijkheid in aanmerking moeten worden genomen bij het onderzoek of een verschillende behandeling van vergelijkbare situaties gerechtvaardigd is.

68.

Om te bepalen of de situaties in het hoofdgeding vergelijkbaar zijn, moet de vergelijkbaarheid tussen de houtsector en andere industrietakken worden onderzocht en beoordeeld tegen de achtergrond van het voorwerp en het doel van de bestreden regelgeving. ( 30 )

69.

De Waalse autoriteiten hebben het stelsel van de groene certificaten overeenkomstig de bepalingen van richtlijn 2004/8 ingevoerd. Dit stelsel heeft tot doel de ontwikkeling van de elektriciteitsproductie uit hernieuwbare energiebronnen en/of kwaliteitsvolle warmte-krachtkoppeling te bevorderen. De op basis van deze richtlijn door de lidstaten vastgestelde maatregelen dragen bij tot de bescherming van het milieu en met name tot de eerbiediging van de doelstellingen van het Protocol van Kyoto bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering ( 31 ), wat een van de prioritaire doelstellingen van de Europese Unie vormt.

70.

Het „energie- en klimaatpakket” van de Unie heeft de lidstaten tot het jaar 2020 een zogenaamde „3 x 20”-doelstelling opgelegd, namelijk 20 % energiebesparing, 20 % vermindering van de uitstoot van broeikasgassen en een aandeel van 20 % hernieuwbare energie in de energieproductie. Richtlijn 2004/8 vormt daarvan een van de concretiseringen.

71.

Deze richtlijn maakt van de bevordering van de warmte-krachtkoppeling dus een prioriteit van de Gemeenschap aangezien zij bijdraagt tot de veiligheid en de diversifiëring van de energievoorziening, tot de bescherming van het milieu, in het bijzonder de vermindering van de uitstoot van broeikasgassen, en tot de duurzame ontwikkeling.

72.

Biomassa is in artikel 2 van richtlijn 2001/77 ( 32 ) omschreven als de biologisch afbreekbare fractie van producten, afvalstoffen en residuen van de landbouw (met inbegrip van plantaardige en dierlijke stoffen), de bosbouw en aanverwante bedrijfstakken, alsmede de biologisch afbreekbare fractie van industrieel en huishoudelijk afval.

73.

Zij vormt een onderdeel van de strijd tegen de uitstoot van broeikasgassen en draagt bij tot de toename van de energie-efficiëntie, die wordt beschouwd als de meest kosteneffectieve en snelste manier om de voorzieningszekerheid te verbeteren. Wat dat betreft beantwoordt biomassa op dezelfde wijze aan de doelstellingen van de met het oog daarop vastgestelde richtlijn 2004/8.

74.

Biomassa, ongeacht of zij afkomstig is van de landbouw, de bosbouw of aanverwante bedrijfstakken, is een hernieuwbare energiebron en een vorm van elektriciteitsproductie. De oorsprong van biomassa is zeer heterogeen. Biomassa blijft echter, ongeacht of zij afkomstig is van houtsnippers, houtspaanders en ‑zaagsel, huisvuil, waterzuiveringsslib, planten, afval uit de voedselverwerkende industrie of algen, in alle gevallen organische materie die brandstof voor energieproductie kan vormen.

75.

Ik ben bijgevolg van mening dat, gelet op het voorwerp en het doel van richtlijn 2004/8, installaties die hout en/of houtafval benutten vergelijkbaar zijn met installaties die de andere bronnen van biomassa benutten.

76.

Thans moet worden onderzocht of het door het Waalse Gewest ingevoerde verschil in behandeling tussen deze twee categorieën gerechtvaardigd is.

77.

Volgens vaste rechtspraak is een verschil in behandeling gerechtvaardigd indien het berust op een objectief en redelijk criterium, dat wil zeggen wanneer het verband houdt met een door de betrokken wetgeving nagestreefd rechtens geoorloofd doel, en dit verschil in verhouding staat tot het met de betrokken behandeling nagestreefde doel. ( 33 )

78.

Met name moet worden onderzocht of in het hoofdgeding de uitsluiting van installaties die van hout en/of houtafval afkomstige biomassa gebruiken, geschikt is om een of meerdere van de door de Waalse regering aangevoerde legitieme doelstellingen te verwezenlijken en of deze uitsluiting niet verder gaat dan noodzakelijk is om een dergelijke doelstelling te bereiken. Een nationale regeling is overigens slechts geschikt om de verwezenlijking van het aangevoerde doel te verzekeren wanneer de verwezenlijking ervan werkelijk op coherente en systematische wijze wordt nagestreefd.

79.

Ik zal bij de rechtvaardiging van het verschil in behandeling een onderscheid maken naargelang de installatie van hout afkomstige biomassa dan wel van houtafval afkomstige biomassa benut, aangezien ik van mening ben dat gelet op de relevante milieuvereisten de inzet niet dezelfde is.

80.

In de onderhavige zaak heeft de Waalse regering verschillende argumenten aangevoerd ter staving van de rechtvaardiging van het feit dat installaties die hout en/of houtafval benutten zijn uitgesloten van het in artikel 38, lid 3, van het decreet van 2001 neergelegde stelsel van de dubbele groene certificaten. IBV heeft al deze argumenten bestreden.

81.

Deze regering voert onder meer de noodzaak aan om de houtvoorraden te bewaren en deze voor te behouden aan de houtindustriesector, die ze als grondstof gebruikt. ( 34 ) Tot staving van dit argument baseert zij zich op studies die aantonen dat de industrie van de houtverwerking zeer verlieslatend is in het Waalse Gewest en een beroep moet doen op import. De Waalse regering betoogt dat de toekenning van een dubbel groen certificaat aan de sector van de energetische benutting van hout een sterke prijsstijging van de grondstof zou kunnen veroorzaken.

82.

Het door de Waalse regering aangevoerde argument is mijns inziens gegrond aangezien het tot doel heeft de bossen en de grondstof hout te beschermen. Dit argument lijkt dus zijn rechtvaardiging te vinden in het algemeen belang bij een hoog niveau van milieubescherming ( 35 ), dat volgens artikel 191 VWEU en artikel 37 van het Handvest ( 36 ) een doelstelling van de Unie is. ( 37 )

83.

Het staat aan de verwijzende rechter om op basis van de gegevens waarover hij beschikt na te gaan of de betrokken maatregel geschikt is om de doelstelling van het behoud van de houtvoorraden en de bescherming van de houtindustriesector te bereiken.

84.

Wordt ervan uitgegaan dat de betrokken maatregel deze doelstelling bereikt, dan moet vervolgens de evenredigheid ervan worden onderzocht.

85.

De maatregel lijkt mij evenredig aangezien de installaties die van hout afkomstige biomassa benutten niet volledig van de steunregeling zijn uitgesloten maar krachtens artikel 38, lid 2, van het decreet van 2001 altijd nog voor de „gewone” groene certificaten in aanmerking komen.

86.

Gelet op een en ander moet artikel 7 van richtlijn 2004/8, gelezen tegen de achtergrond van het beginsel van gelijke behandeling, bijgevolg aldus worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een regionale steunmaatregel als aan de orde in het hoofdgeding die installaties die van hout afkomstige biomassa benutten van het voordeel van de dubbele groene certificaten uitsluit, met dien verstande dat het aan de nationale rechter staat om op basis van de gegevens waarover hij beschikt na te gaan of deze maatregel geschikt is om de doelstelling van het behoud van de houtvoorraden en de bescherming van de houtindustriesector te bereiken.

87.

Thans moet worden onderzocht of deze maatregel gerechtvaardigd is voor installaties die van houtafval afkomstige biomassa benutten, zoals die welke IBV bezit.

88.

De noodzaak de houtindustriesector te beschermen rechtvaardigt weliswaar de betrokken maatregel voor installaties die van hout afkomstige biomassa benutten, maar deze rechtvaardiging lijkt gelet op de doelstellingen van milieubescherming niet rechtmatig voor installaties die van houtafval afkomstige biomassa benutten.

89.

Net als IBV ( 38 ) ben ik van mening dat houtafval niet geschikt is om door de houtindustriesector te worden gebruikt.

90.

Artikel 3, punt 1, van richtlijn 2008/98/EG ( 39 ) omschrijft afvalstof als „elke stof of elk voorwerp waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen”. Houtafval vormt het overblijfsel van het hout dat reeds is gebruikt. Het is wat rest van de grondstof en wat geen enkele andere bestemming zal krijgen.

91.

Zoals de Poolse regering terecht opmerkt, heeft de benutting van houtafval geen rechtstreekse gevolgen voor de bescherming van de bossen en evenmin voor het concurrentievermogen van de houtindustrie. ( 40 )

92.

Ofschoon de focus van het milieubeleid jarenlang lag op de verwerking, de verwijdering, de ontwikkeling en het vermijden van afval, is de benutting ervan een belangrijke doelstelling van de Europese en nationale autoriteiten geworden. In die context lijkt de ontwikkeling van procedés zoals warmte-krachtkoppeling waarbij van houtafval afkomstige biomassa wordt benut, aan milieueisen tegemoet te komen.

93.

In haar mededeling van 7 december 2005 betreffende het actieplan biomassa ( 41 ) moedigt de Commissie de lidstaten aan om het potentieel van alle rendabele technieken voor de opwekking van elektriciteit uit biomassa te benutten. Zij merkt op dat de lidstaten in de meeste gevallen hun verbintenis om een bepaalde hoeveelheid elektriciteit uit hernieuwbare energie op te wekken niet kunnen nakomen zonder intensiever gebruik te maken van biomassa. ( 42 ) Wat meer in het bijzonder de installaties voor warmte-krachtkoppeling betreft, moedigt de Commissie deze staten aan om bij de toepassing van nationale steunregelingen ermee rekening te houden dat uit biomassa zowel elektriciteit als warmte kan worden gewonnen. ( 43 ) Voorts merkt zij op dat afval wordt onderbenut als energiebron. In dit verband bevordert de Commissie investeringen in energie-efficiënte technieken voor het gebruik van afval als brandstof. ( 44 )

94.

Het niet aanmoedigen van de mogelijkheid om energie uit houtafval te winnen, strookt bijgevolg niet met de door de Unie nagestreefde doelstellingen inzake milieubeleid en lijkt met deze doelstellingen zelfs in strijd te zijn.

95.

De Waalse regering betoogt dat de betrokken maatregel perfect past binnen de in artikel 4 van richtlijn 2008/98 bedoelde hiërarchie voor afvalbeheer, die bepaalt dat recycling de voorkeur boven energieterugwinning verdient. Dit argument is volgens mij betwistbaar gelet op het voorgaande en aangezien lid 2 van deze bepaling aangeeft dat „[b]ij het toepassen van de in lid 1 bedoelde afvalhiërarchie [...] de lidstaten maatregelen [nemen] om de opties te stimuleren die over het geheel genomen het beste milieuresultaat opleveren. Dit kan betekenen dat voor bepaalde specifieke afvalstromen van de hiërarchie moet worden afgeweken indien dit op grond van het levenscyclusdenken met betrekking tot de algemene effecten van het produceren en beheren van dergelijke afvalstoffen gerechtvaardigd is”. In punt 8 van de considerans van richtlijn 2008/98 heet het zelfs dat „de nuttige toepassing van afvalstoffen [dient] te worden bevorderd”.

96.

Dit geldt des te meer wanneer het houtafval ter plaatse wordt benut, zoals dit in de onderhavige zaak het geval is aangezien IBV de houtresten uit haar houtzagerij onmiddellijk op haar terreinen benut. Daardoor worden transport en dus de negatieve gevolgen van de milieuvervuiling vermeden. De benutting van houtafval draagt zo bij tot de verwezenlijking van de in de artikelen 11 VWEU en 191, lid 1, VWEU neergelegde doelstellingen en tot de eerbiediging van artikel 37 van het Handvest.

97.

Zoals de Poolse regering overigens benadrukt, beveelt de Commissie in haar mededeling van 15 juni 2006 aan de Raad en het Europees Parlement betreffende een EU-actieplan voor de bossen ( 45 ) aan om ander hout te gebruiken dan hout dat ten volle exploiteerbaar is en zal zij onderzoek en voorlichting over de benutting van laagwaardig en ondermaats hout en houtafval voor de energiewinning stimuleren. ( 46 )

98.

Ik deel eveneens de zienswijze van de Poolse regering dat er inspanningen moeten worden geleverd om de bijproducten van de houtkap te benutten ( 47 ) en dit ongebruikte potentieel te gebruiken voor de productie van energie. ( 48 )

99.

Houtafval vormt een „slapend” potentieel dat zo efficiënt mogelijk en met de grootste eerbied voor het milieubeleid moet worden beheerd. Het maakt de combinatie mogelijk van twee assen van dit beleid, namelijk enerzijds de permanente verbetering van het afvalbeheer en anderzijds de productie van hernieuwbare energie.

100.

Uit het voorgaande volgt dat de Waalse regering niet objectief heeft gerechtvaardigd waarom installaties die van houtafval afkomstige biomassa benutten van het voordeel van het in artikel 38, lid 3, van het decreet van 2001 neergelegde mechanisme van de dubbele groene certificaten worden uitgesloten.

101.

Bijgevolg moet artikel 7 van richtlijn 2004/8, gelezen tegen de achtergrond van het beginsel van gelijke behandeling, aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een regionale steunmaatregel als aan de orde in het hoofdgeding waardoor installaties die van houtafval afkomstige biomassa benutten van het voordeel van de dubbele groene certificaten worden uitgesloten.

102.

Om die redenen ben ik van mening dat artikel 7 van richtlijn 2004/8, gelezen tegen de achtergrond van het beginsel van gelijke behandeling, aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een regionale steunmaatregel als aan de orde in het hoofdgeding die installaties die van hout afkomstige biomassa benutten van het voordeel van de dubbele groene certificaten uitsluit, met dien verstande dat het aan de nationale rechter staat om op basis van de gegevens waarover hij beschikt na te gaan of deze maatregel geschikt is om de doelstelling van het behoud van de houtvoorraden en de bescherming van de houtindustriesector te bereiken. Het verzet zich wel tegen een dergelijke maatregel voor installaties die van houtafval afkomstige biomassa benutten.

103.

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging het Grondwettelijk Hof als volgt te antwoorden:

„Artikel 7 van richtlijn 2004/8/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 inzake de bevordering van warmte-krachtkoppeling op basis van de vraag naar nuttige warmte binnen de interne energiemarkt en tot wijziging van richtlijn 92/42/EEG, gelezen tegen de achtergrond van het beginsel van gelijke behandeling, moet aldus worden uitgelegd dat: