This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 62009CC0279
Opinion of Mr Advocate General Mengozzi delivered on 2 September 2010. # DEB Deutsche Energiehandels- und Beratungsgesellschaft mbH v Bundesrepublik Deutschland. # Reference for a preliminary ruling: Kammergericht - Germany. # Effective judicial protection of rights derived from European Union law - Right of access to a court - Legal aid - National legislation refusing legal aid to legal persons in the absence of ‘public interest’. # Case C-279/09.
Conclusie van advocaat-generaal Mengozzi van 2 september 2010.
DEB Deutsche Energiehandels- und Beratungsgesellschaft mbH tegen Bundesrepublik Deutschland.
Verzoek om een prejudiciële beslissing: Kammergericht - Duitsland.
Daadwerkelijke rechterlijke bescherming van aan Unierecht ontleende rechten - Recht op toegang tot rechter - Rechtsbijstand - Nationale regeling waarbij rechtsbijstand aan rechtspersonen wordt geweigerd wanneer ‚algemene belangen’ ontbreken.
Zaak C-279/09.
Conclusie van advocaat-generaal Mengozzi van 2 september 2010.
DEB Deutsche Energiehandels- und Beratungsgesellschaft mbH tegen Bundesrepublik Deutschland.
Verzoek om een prejudiciële beslissing: Kammergericht - Duitsland.
Daadwerkelijke rechterlijke bescherming van aan Unierecht ontleende rechten - Recht op toegang tot rechter - Rechtsbijstand - Nationale regeling waarbij rechtsbijstand aan rechtspersonen wordt geweigerd wanneer ‚algemene belangen’ ontbreken.
Zaak C-279/09.
Jurisprudentie 2010 I-13849
ECLI identifier: ECLI:EU:C:2010:489
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
P. MENGOZZI
van 2 september 2010 1(1)
Zaak C‑279/09
DEB Deutsche Energiehandels‑ und Beratungsgesellschaft mbH
tegen
Bondsrepubliek Duitsland
[verzoek van het Kammergericht Berlin (Duitsland) om een prejudiciële beslissing]
„Effectieve rechtsbescherming van rechten ontleend aan het recht van de Unie – Recht op toegang tot de rechter – Procesrechtelijke waarborgen – Rechtspersoon – Doeltreffendheidsbeginsel – Weigering van kosteloze rechtsbijstand aan rechtspersoon voor instelling van rechtsvordering wegens aansprakelijkheid van lidstaat op grond van schending van het recht van de Unie wegens ontbreken van ‚algemene belangen’”
I – Inleiding
1. De onderhavige prejudiciële verwijzing gaat over de uitlegging van het doeltreffendheids‑ en gelijkwaardigheidsbeginsel gelet op de regels die in de Duitse rechtsorde van toepassing zijn op verzoeken om kosteloze rechtsbijstand, wanneer deze door een rechtspersoon worden ingesteld in het kader van een vordering wegens overheidsaansprakelijkheid op grond van schending van het recht van de Unie.
2. Voor de eerste keer wordt het Hof gevraagd te beoordelen of een stelsel van kosteloze rechtsbijstand dat met name een vrijstelling beoogt van de betaling van leges voor de procedure en striktere voorwaarden hanteert voor rechtspersonen dan voor natuurlijke personen, in overeenstemming is met het Unierecht, en derhalve uitspraak te doen over de omvang van de procedurele waarborgen die aan rechtspersonen moeten worden verstrekt.
II – Toepasselijk recht
A – Internationaal recht
3. In het Verdrag van Den Haag van 1 maart 1954 betreffende de burgerlijke rechtsvordering, waarbij thans eenentwintig lidstaten van de Europese Unie partij zijn, is titel IV gewijd aan kosteloze rechtsbijstand. Meer in het bijzonder bepaalt artikel 20 van dit Verdrag: „In burgerlijke en handelszaken worden de onderdanen van ieder der verdragsluitende staten in alle andere verdragstaten op gelijke voet als de eigen onderdanen toegelaten tot het voorrecht van kosteloze rechtsbijstand, mits zich gedragende naar de wetgeving van de staat, waar de kosteloze rechtsbijstand wordt verlangd.”
4. Artikel 1 van de Europese Overeenkomst inzake het doorzenden van verzoeken om rechtsbijstand, ondertekend in Staatsburg op 27 januari 1977 onder de vlag van de Raad van Europa, waarbij eenentwintig lidstaten van de Unie partij zijn, luidt: „Eenieder die zijn gewone verblijfplaats heeft op het grondgebied van een van de overeenkomstsluitende partijen, en die rechtsbijstand wil aanvragen in een burgerrechtelijke, bestuursrechtelijke of handelsrechtelijke zaak op het grondgebied van een andere overeenkomstsluitende partij, kan een verzoek hiertoe indienen in de staat waar hij zijn gewone verblijfplaats heeft. Deze staat moet dit verzoek aan de andere staat doorzenden.”
5. Artikel 1, eerste alinea, van het Verdrag van Den Haag van 25 oktober 1980 inzake de toegang tot de rechter in internationale gevallen, waarbij negentien lidstaten partij zijn, bepaalt: „Onderdanen van een verdragsluitende staat, alsmede personen die hun gewone verblijfplaats hebben in een verdragsluitende staat, hebben in iedere verdragsluitende staat recht op rechtsbijstand in burgerlijke en in handelszaken op dezelfde voorwaarden als onderdanen van deze staat of die daar hun gewone verblijfplaats hebben.” De tweede alinea van dit artikel preciseert: „Personen op wie het eerste lid niet van toepassing is, maar die hun gewone verblijfplaats hebben gehad in een verdragsluitende staat, waar een geding is of wordt aanhangig gemaakt, hebben niettemin recht op rechtsbijstand in de zin van het eerste lid, indien de oorzaak van de vordering voortvloeit uit deze vroegere gewone woonplaats.”
B – Het recht van de Unie
6. In artikel 6, lid 2, EU is het beginsel neergelegd dat „[d]e Unie [...] de grondrechten [eerbiedigt], zoals die worden gewaarborgd door het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden [hierna: ‚EVRM’] en zoals zij uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten voortvloeien, als algemene beginselen van het Gemeenschapsrecht.”
7. Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), getiteld „Recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht” luidt als volgt:
„Eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, heeft recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden.
Eenieder heeft recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld. Eenieder heeft de mogelijkheid zich te laten adviseren, verdedigen en vertegenwoordigen.
Rechtsbijstand wordt verleend aan degenen die niet over toereikende financiële middelen beschikken, voor zover die bijstand noodzakelijk is om de daadwerkelijke toegang tot de rechter te waarborgen.”
8. Artikel 10, eerste alinea, EG bepaalt: „De lidstaten treffen alle algemene of bijzondere maatregelen welke geschikt zijn om de nakoming van de uit dit Verdrag of uit handelingen van de instellingen der Gemeenschap voortvloeiende verplichtingen te verzekeren. Zij vergemakkelijken de vervulling van haar taak.” De tweede alinea van dit artikel luidt: „Zij onthouden zich van alle maatregelen welke de verwezenlijking van de doelstellingen van dit Verdrag in gevaar kunnen brengen.”
9. Punt 4 van de considerans van richtlijn 2003/8/EG van de Raad van 27 januari 2003 tot verbetering van de toegang tot de rechter bij grensoverschrijdende geschillen, door middel van gemeenschappelijke minimumvoorschriften betreffende rechtsbijstand bij die geschillen(2), herinnert eraan dat alle lidstaten verdragsluitende partij zijn bij het EVRM en dat de in richtlijn 2003/8 bedoelde zaken met inachtneming van dat Verdrag moeten worden behandeld.
10. Punt 5 van de considerans van deze richtlijn definieert de doelstelling van de richtlijn als volgt:
„Deze richtlijn is gericht op de bevordering van de toepassing van rechtsbijstand in grensoverschrijdende geschillen ten behoeve van personen die niet over toereikende financiële middelen beschikken, indien bijstand noodzakelijk is om de daadwerkelijke toegang tot de rechter te waarborgen. Het algemeen erkende recht op toegang tot de rechter is ook neergelegd in artikel 47 van het [Handvest].”
11. Punt 11 van de considerans van richtlijn 2003/8 definieert de rechtsbijstand door vast te stellen dat deze zich dient „uit te strekken tot advies in de precontentieuze fase met het oog op het vinden van een oplossing voordat er gerechtelijke procedures worden ingeleid, juridische bijstand om een zaak bij de rechter aanhangig te maken en vertegenwoordiging in rechte, en een tegemoetkoming in of vrijstelling van de proceskosten”.
12. Punt 13 van de considerans van dezelfde richtlijn definieert de werkingssfeer van de richtlijn als volgt:
„Alle burgers van de Unie moeten, ongeacht hun woonplaats of gewone verblijfplaats op het grondgebied van een lidstaat, rechtsbijstand in grensoverschrijdende geschillen kunnen krijgen indien zij voldoen aan de in de richtlijn gestelde voorwaarden. Dat geldt ook voor onderdanen van derde landen die legaal hun gewone verblijfplaats op het grondgebied van een lidstaat hebben.”
13. Volgens artikel 1, lid 2, van richtlijn 2003/8 is deze richtlijn „in grensoverschrijdende geschillen van toepassing op burgerlijke en handelszaken, ongeacht de aard van het gerecht. Zij heeft met name geen betrekking op fiscale zaken, douanezaken of administratiefrechtelijke zaken”.
14. Artikel 3, lid 1, van deze richtlijn 2003/8 preciseert dat „[n]atuurlijke personen die betrokken zijn bij een onder deze richtlijn vallend geschil, [...] recht [hebben] op adequate rechtsbijstand teneinde hun daadwerkelijke toegang tot de rechter te waarborgen, onder de voorwaarden bepaald in deze richtlijn.”
15. Artikel 6 van deze richtlijn, getiteld „Voorwaarden die verband houden met de grond van het geschil”, bepaalt in lid 1: „De lidstaten kunnen bepalen dat de bevoegde autoriteiten verzoeken om rechtsbijstand die hun kennelijk ongegrond voorkomen, kunnen afwijzen.”
16. Lid 3 van ditzelfde artikel vervolgt:
„Bij het nemen van een besluit over de gegrondheid van een verzoek nemen de lidstaten, onverminderd artikel 5, het belang van de afzonderlijke zaak voor de verzoeker in overweging, maar kunnen zij ook de aard van de zaak in aanmerking nemen, indien de verzoeker die geen materieel of financieel verlies heeft geleden, toch een schadevergoeding wegens aantasting van de goede naam vordert of indien het verzoek een vordering betreft die rechtstreeks uit de bedrijfsactiviteiten of de zelfstandige beroepsactiviteiten van de verzoeker voortvloeit.”
17. Artikel 94, leden 2 en 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, waarvan de formulering gelijk is aan artikel 95, leden 2 en 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht voor ambtenarenzaken, luidt:
„2. Iedere natuurlijke persoon die wegens zijn economische situatie geheel of ten dele niet in staat is de in lid 1 bedoelde kosten te dragen, heeft recht op rechtsbijstand.
De economische situatie wordt beoordeeld aan de hand van objectieve criteria, zoals inkomen, vermogen en gezinssituatie.
3. Rechtsbijstand wordt geweigerd indien de rechtsvordering ten aanzien waarvan zij wordt gevraagd, kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond lijkt.”
18. Artikel 76, lid 1, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie is wat dit betreft als volgt verwoord:
„De partij die niet of slechts ten dele tot betaling van de proceskosten in staat is, kan in iedere stand van het geding om kosteloze rechtsbijstand verzoeken.”
C – Nationale regeling
19. § 12, lid 1, van de wet inzake gerechtskosten (Gerichtskostengesetz; hierna: „GKG”) bepaalt:
„In civielrechtelijke geschillen kan de vordering in het algemeen niet worden ingesteld dan na betaling van de leges voor de procedure. Wordt de vordering uitgebreid, dan zullen in het algemeen geen gerechtelijke handelingen worden verricht voordat de leges voor de procedure zijn betaald; hetzelfde geldt in hoger beroep.”
20. Volgens § 839 van het Bürgerliche Gesetzbuch (Duits burgerlijk wetboek) vallen schadevorderingen die tegen de Duitse staat worden ingesteld onder de civielrechtelijke geschillen.
21. § 78, lid 1, van de Zivilprozessordnung (Duits wetboek van burgerlijke rechtsvordering; hierna „ZPO”) bepaalt dat „partijen zich voor het Landgericht en het Oberlandesgericht moeten laten vertegenwoordigen door een advocaat [...]”.
22. § 114 van de ZPO luidt als volgt:
„Een partij die vanwege zijn persoonlijke en financiële situatie niet in staat is tot betaling van de proceskosten, deze proceskosten slechts ten dele of in verschillende termijnen kan betalen, verkrijgt desgevraagd rechtsbijstand, indien de vordering of het verweer in rechte voldoende kansen op succes biedt en niet vexatoir lijkt [...].”
23. § 116, lid 2, van de ZPO bepaalt dat desgevraagd rechtsbijstand verkrijgen:
„de rechtspersoon of vereniging met procesbevoegdheid die in Duitsland opgericht en aldaar [...] gevestigd is, wanneer de kosten noch door hem noch door de economisch bij het onderwerp van het rechtsgeschil betrokken personen kunnen worden opgebracht en wanneer het afzien van de vordering of van het verweer in rechte, strijdig zou zijn met algemene belangen [...]”.
24. § 122 van de ZPO preciseert:
„(1) Wanneer rechtsbijstand wordt verleend,
1. kan de federale overheid of het Land
a) van de reeds vervallen of nog te vervallen gerechts‑ en deurwaarderskosten
b) van de op haar overgegane schuldvorderingen van toegevoegde advocaten jegens de procespartij
van de betrokken partij alleen overeenkomstig de door de rechter jegens die procespartij te nemen maatregelen betaling vorderen,
2. is de procespartij vrijgesteld van de verplichting tot zekerheidstelling voor de gerechtelijke kosten,
3. kunnen de toegevoegde advocaten geen honorarium van de betrokken partij vorderen.
[...]”
25. § 123 ZPO preciseert ten slotte dat „het verstrekken van rechtsbijstand geen gevolgen heeft voor de verplichting tot vergoeding van de door de tegenpartij gedragen kosten”.
III – Hoofdgeding en prejudiciële vraag
26. DEB Deutsche Energiehandels‑ und Beratungsgesellschaft mbH (hierna: „DEB”) is een in 1998 opgerichte Duitse onderneming die van het ministerie van Economische Zaken van het Land Brandenburg vergunning heeft gekregen om op het Duitse grondgebied werkzaam te zijn als onafhankelijk energiegroothandelaar en energieleverancier. Aangezien zij meent schade te hebben geleden wegens de te late omzetting in Duitsland van de richtlijnen 98/30/EG(3) en 2003/55/EG(4), die de niet-discriminerende toegang tot de nationale gassystemen mogelijk hadden moeten maken, stelt DEB bij de nationale rechter een rechtsvordering in wegens overheidsaansprakelijkheid op grond van schending van het recht van de Unie. Ten tijde van het instellen van deze rechtsvordering heeft DEB noch werknemers noch vermogen.
27. Het feit dat de Bondsrepubliek Duitsland de termijn voor de omzetting van richtlijn 98/30 niet in acht heeft genomen, is overigens door het Hof vastgesteld in een niet-nakomingsarrest.(5)
28. DEB stelt schade te hebben geleden en vordert een schadevergoeding van iets meer dan 3,7 miljard EUR. Ter terechtzitting heeft DEB aangegeven dat zij in 1998 bijna 200 personen in dienst had die zij wegens het gebrek aan activiteiten geleidelijk aan heeft moeten ontslaan, en dat zij over een eigen vermogen beschikte dat om dezelfde reden verloren is gegaan. Zij stelt dat zij, toen de toegang tot de nationale gassystemen eenmaal daadwerkelijk mogelijk was gemaakt, derhalve niet meer in staat was om de werkzaamheden te verrichten waarvoor haar een vergunning was verstrekt.
29. DEB meent dat de omstandigheid dat zij geen toegang heeft kunnen hebben tot de nationale gassystemen, haar ten minste zes contracten heeft gekost. Ter onderbouwing van het als schadevergoeding gevorderde bedrag stelt zij dat dit bedrag het verschil is tussen de gemiddelde statistische verkoopprijs aan Duitse industriële grootafnemers en de aankoopprijs in Rusland, nadat hierop de doorvoer‑ en vervoerskosten in mindering zijn gebracht. DEB heeft vervolgens uit voorzorg op dit eerste bedrag een aftrek van 50 % toegepast, overeenkomstig hetgeen de Duitse wet op dit gebied voorschrijft.
30. Volgens de berekeningen van DEB zou de hoogte van de door haar te betalen leges voor de procedure, die aan de hand van het belang van het geschil wordt berekend, ongeveer 275 000 EUR bedragen. Aangezien de diensten van een advocaat daarbij verplicht zijn, schat DEB de kosten van vertegenwoordiging op iets meer dan 990 000 EUR. Om haar vordering tot een goed einde te brengen en bij gebreke van voldoende financiële middelen heeft DEB, die noch de door § 12, lid 1, van het GKG, vereiste leges noch de kosten van de verplicht in te schakelen advocaat kan betalen, bij het Landgericht Berlin om kosteloze rechtsbijstand verzocht.
31. Bij beschikking van 4 maart 2008 heeft deze rechter kosteloze rechtsbijstand geweigerd, omdat DEB niet aan de voorwaarden van §116, lid 2, van de ZPO voldoet. Dat DEB onvermogend is, lijdt geen twijfel, doch het afzien van de vordering in rechte schijnt niet strijdig te zijn met algemene belangen, zoals die door de Duitse rechter en het Bundesverfassungsgericht worden uitgelegd. Het Landgericht Berlin heeft overigens geen uitspraak gedaan over de gegrondheid van de vordering in het hoofdgeding.
32. DEB heeft onmiddellijk beroep ingesteld tegen deze beslissing bij het Kammergericht Berlin. Deze rechter was van oordeel dat indien hij alleen naar Duits recht uitspraak moest doen, hij slechts kon vaststellen dat het Landgericht Berlin de door §116, lid 2, ZPO gestelde voorwaarden op juiste wijze had uitgelegd. De Duitse rechters hebben, volgens vaste rechtspraak, namelijk slechts zelden aanvaard dat het afzien van de vordering in rechte daadwerkelijk de algemene belangen had geschaad. Dit zou het geval zijn, wanneer de beslissing een aanmerkelijk deel van de bevolking aangaat of sociale gevolgen kan hebben. Ook zouden algemene belangen in de zin van §116, lid 2, ZPO zijn geschaad, wanneer een rechtspersoon zonder het doorzetten van de vordering niet meer in staat is taken in het algemeen belang te vervullen of wanneer van het doorzetten van de vordering ook het bestaan van de rechtspersoon afhangt en er dus arbeidsplaatsen verloren kunnen gaan of de rechtspersoon een groot aantal crediteuren heeft.
33. Het Kammergericht Berlin preciseert nog dat volgens de Duitse rechtspraak, en met name de rechtspraak van het Bundesgerichtshof, noch het algemeen belang bij een juiste beslissing, noch de omstandigheid dat bij de beslechting van het geschil wellicht rechtsvragen van algemeen belang moeten worden beantwoord, aan de voorwaarde van §116, lid 2, van de ZPO voldoen.
34. In het geval van DEB zijn er noch inkomsten, noch vermogen, noch werknemers, noch schuldeisers. Wanneer wordt afgezien van de vordering in rechte, is dit op zich niet bedreigend voor haar voortbestaan. Evenmin wordt zij geacht een taak in het algemeen belang te vervullen. Aangezien altijd is vereist, dat, afgezien van de enkele personen die bij het voeren van de procedure economisch zijn betrokken, een ruime kring van personen zal worden benadeeld wanneer van de vordering in rechte wordt afgezien, en aangezien dat bij DEB niet het geval is, moet de beslissing van het Landgericht Berlin tot afwijzing van haar verzoek om kosteloze rechtsbijstand, worden bevestigd.
35. Het Kammergericht Berlin brengt ook in herinnering dat het in de ZPO gehanteerde verschil in behandeling tussen natuurlijke personen en rechtspersonen bovendien door het Bundesverfassungsgericht in overeenstemming is geacht met de Duitse grondwet. Het Bundesverfassungsgericht heeft namelijk vastgesteld dat de verlening van kosteloze rechtsbijstand gelijk kan worden gesteld aan een maatregel van sociale bijstand, die voortvloeit uit het beginsel van de sociale staat en die noodzakelijk is voor de eerbiediging van de menselijke waardigheid. De verwijzende rechter leidt hieruit af dat een dergelijke solidariteit niet kan worden voorgeschreven ten aanzien van onvermogende rechtspersonen. Het feit dat rechtspersonen een toereikend vermogen moeten hebben is een voorwaarde voor hun oprichting en hun voortbestaan en deze rechtspersonen hebben in principe alleen dan een door de rechtsorde erkend bestaansrecht wanneer zij in staat zijn, op eigen kracht, de doelstellingen waarvoor zij zijn opgericht na te streven en hun taken te vervullen.
36. Het Kammergericht Berlin vraagt zich evenwel af of § 116, lid 2, ZPO zoals deze tot nu toe wordt uitgelegd door de nationale rechter, niet in strijd is met het recht van de Unie. De voorwaarden voor verlening van kosteloze rechtsbijstand die beperkender blijken te zijn voor rechtspersonen dan voor natuurlijke personen en die bovendien door de Duitse rechter strikt worden uitgelegd, hebben in het geval van DEB in feite tot gevolg dat het deze laatste onmogelijk wordt gemaakt om de Duitse staat aansprakelijk te stellen voor schending van het recht van de Unie. Zo maakt de afwijzing van kosteloze rechtsbijstand het onmogelijk, of althans uiterst moeilijk, om in voorkomend geval schadevergoeding te verkrijgen van de staat op grond van zijn aansprakelijkheid wegens schending van het recht van de Unie. De verwijzende rechter heeft derhalve twijfel over de verenigbaarheid van de nationale maatregel met de beginselen van de overheidsaansprakelijkheid, en met name het doeltreffendheidsbeginsel zoals dat in de rechtspraak van het Hof is ontwikkeld.
37. Omdat het Kammergericht Berlin hierbij stuit op een probleem van uitlegging van het recht van de Unie en in laatste instantie hierover uitspraak doet, heeft deze rechterlijke instantie de behandeling van de zaak dan ook geschorst en bij verwijzingsbeschikking van 30 juni 2009 het Hof krachtens artikel 234 EG de volgende prejudiciële vraag gesteld:
„Bestaan er bezwaren tegen een nationale regeling op grond waarvan voor de indiening van een vordering in rechte de betaling van [leges] wordt verlangd en een rechtspersoon die [deze leges] niet kan opbrengen niet voor kosteloze rechtsbijstand in aanmerking komt, gelet op het feit dat de verkrijging van schadevergoeding volgens de beginselen van de overheidsaansprakelijkheid naar gemeenschapsrecht, niet in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk mag worden gemaakt door de wijze waarop de lidstaten in hun nationale recht uitwerking geven aan de voorwaarden voor schadevorderingen en aan de procedure voor indiening van een vordering wegens overheidsaansprakelijkheid naar gemeenschapsrecht?”
IV – Procesverloop voor het Hof
38. Verzoekster in het hoofdgeding, de Duitse, de Deense, de Franse, de Italiaanse en de Poolse regering, de Commissie en de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.
39. Tijdens de terechtzitting die op 3 juni 2010 is gehouden, hebben verzoekster in het hoofdgeding, de Duitse regering, de Commissie en de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA mondelinge opmerkingen gemaakt.
V – Juridische analyse
A – Korte inhoud van de opmerkingen
40. Om te beginnen strekken de conclusies van de Duitse regering, net als de Deense, de Franse en de Italiaanse regering, en de Commissie ertoe dat de betrokken nationale regeling onproblematisch is in het licht van het gelijkwaardigheids‑ en het doeltreffendheidsbeginsel. In wezen menen zij dat justitiabelen weliswaar daadwerkelijk de staat wegens schending van het recht van de Unie aansprakelijk moeten kunnen stellen, doch dat de beginselen van doeltreffendheid van het recht van de Unie en van een effectieve rechtsbescherming niet zover kunnen strekken dat hierdoor lidstaten kosteloze rechtsbijstand moeten verstrekken aan rechtspersonen die slechts kunstmatige scheppingen zijn van de nationale rechtsordes en waarvan de erkenning met name is onderworpen aan de voorwaarde dat er toereikende financiële middelen zijn om hun voortbestaan te verzekeren. Bij het ontbreken van een op het niveau van de Unie vastgestelde harmonisatiemaatregel is het, gelet op Reglementen voor de procesvoering van haar rechterlijke instanties en ook de aard van kosteloze rechtsbijstand, die zoals bepaalde regeringen benadrukken voornamelijk sociaal is en verband houdt met de menselijke waardigheid, alleszins gerechtvaardigd en legitiem om wanneer er voorwaarden voor de verlening van kosteloze rechtsbijstand zijn, deze voor rechtspersonen strikter te hanteren dan wanneer kosteloze rechtsbijstand door een natuurlijk persoon wordt verlangd.
41. Daarentegen hebben verzoekster in het hoofdgeding, de Poolse regering en de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA hun bedenkingen ten aanzien van de litigieuze nationale bepaling. DEB betoogt dat, aangezien zij van de schadevordering zal moeten afzien, wanneer haar geen kosteloze rechtsbijstand wordt verleend, kennelijk sprake is van een schending van het doeltreffendheidsbeginsel, nu zij hierdoor daadwerkelijk ervan wordt weerhouden zich bij de rechter te beroepen op de aan het recht van de Unie ontleende rechten, een beoordeling die door de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA wordt gedeeld, ook al drukt deze laatste zich wat genuanceerder uit. De Poolse regering betwist de te beperkte uitlegging door de Duitse rechter van het begrip „algemene belangen” en meent dat deze aantasting van het doeltreffendheidsbeginsel niet evenredig is. In die omstandigheden komen verzoekster in het hoofdgeding, de Poolse regering en de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA tot de conclusie dat er sprake is van een schending van het doeltreffendheidsbeginsel.
B – Effectieve rechtsbescherming van door het recht van de Unie aan de justitiabelen toegekende rechten en beginsel van overheidsaansprakelijkheid wegens schending van dit recht
42. Volgens vaste rechtspraak van het Hof(6) vormt het beginsel van effectieve rechtsbescherming van door het recht van de Unie aan justitiabelen toegekende rechten een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht, dat uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten voortvloeit en in de artikelen 6 en 13 van het EVRM en meer recentelijk in artikel 47 van het Handvest(7) is neergelegd.
43. De effectieve rechtsbescherming zoals deze daarin is bekrachtigd, bestaat erin te waarborgen dat justitiabelen de rechten die zij aan het recht van de Unie ontlenen, kunnen inroepen. Zelfs wanneer hun rechten door de staat zijn geschonden, moeten justitiabelen schadevergoeding kunnen verkrijgen bij de nationale rechter.
44. Uit de logica van de verdragen en de door de lidstaten zelf aangegane verplichtingen na hun besluit om tot de Unie toe te treden vloeit immers voort dat deze lidstaten aansprakelijk moeten kunnen worden gesteld door justitiabelen, wanneer zij menen het slachtoffer te zijn van een schending door de staat van het recht van de Unie.
45. Op die manier wordt derhalve zowel het doeleinde nagestreefd dat de lidstaten hun in het kader van het recht van de Unie aangegane verplichtingen nakomen als dat aan justitiabelen de volle werking van de rechten die zij aan het recht van de Unie ontlenen te verzekeren. Het is immers vaste rechtspraak, dat de nationale rechter volgens het in artikel 10 EG vervatte beginsel van een loyale samenwerking de volle werking van die bepalingen dient te verzekeren en de daarin aan particulieren toegekende rechten moet beschermen.(8)
46. Het recht op schadevergoeding voor personen die door een schending van het Unierecht worden geschaad is een hoofdbeginsel van de door de verdragen geschapen rechtsunie en een bijzondere toepassing van het beginsel van effectieve rechtsbescherming. Tegelijkertijd is de grondwettelijke basis van de Unie, die door de verdragen wordt gevormd, bezield met een instelling van rechterlijke samenwerking. Zo heeft het Hof, toen het logischerwijs het beginsel van overheidsaansprakelijkheid voor schending van het recht van de Unie had neergelegd, even logischerwijs aangegeven dat de rechtsvorderingen om dit beginsel te laten gelden bij de nationale rechter, als gewone rechter van de Unie, moesten kunnen worden ingesteld en dat het bijgevolg aan de nationale rechtsorde was om de bevoegde rechter en de voor deze vorderingen geldende formele en materiële voorwaarden vast te stellen. De autonomie die de lidstaten op het gebied van het procesrecht en de rechtsmacht genieten, gebiedt dat hun een zekere bewegingsvrijheid op dit gebied wordt toegekend.
47. Aan deze vrijheid dienen noodzakelijkerwijs echter grenzen te worden gesteld. Weliswaar moeten justitiabelen in het kader van het nationale aansprakelijkheidsrecht de staat die in strijd met het recht van de Unie heeft gehandeld aansprakelijk kunnen stellen, doch „de voorwaarden die door de nationale wettelijke regelingen ter zake van schadevergoeding zijn vastgesteld, [mogen] niet ongunstiger [...] zijn dan die welke voor gelijksoortige nationale vorderingen gelden (beginsel van gelijkwaardigheid) en [mogen] niet van dien aard [...] zijn, dat zij het verkrijgen van schadevergoeding in feite onmogelijk of uiterst moeilijk maken (beginsel van de volle werking)”(9).
48. In casu moet worden opgemerkt dat justitiabelen de mogelijkheid hebben om een schadevordering tegen de Duitse overheid op grond van schending van het recht van de Unie in te stellen. Resteert nog vast te stellen of de beginselen van gelijkwaardigheid en volle werking door de nationale wettelijke regeling zijn nageleefd.
C – Het gelijkwaardigheidsbeginsel
49. Het gelijkwaardigheidsbeginsel dat eist dat het geheel van regels die van toepassing zijn op beroepen, gelijkelijk van toepassing is op beroepen op grond van schending van het recht van de Unie en op beroepen op grond van niet-inachtneming van het nationale recht(10), is in casu daadwerkelijk in acht genomen. Leges voor de procedure moeten altijd worden betaald wanneer een schadevordering tegen de staat wordt ingesteld, of deze nu op een vermeende schending van het interne recht of van het recht van de Unie wordt gebaseerd. Bovendien zijn de voorwaarden voor de verlening van kosteloze rechtsbijstand dezelfde wanneer rechtspersonen een schadevordering tegen de staat instellen wegens schending van het nationale recht als wanneer zij beogen om de Duitse staat aansprakelijk te stellen wegens schending van het recht van de Unie.
D – Het beginsel van de volle werking
50. Zoals de verwijzende rechter terecht heeft onderkend, rijst in deze zaak eerder de vraag naar de verenigbaarheid met het recht van de Unie, en met name met het beginsel van de volle werking, van een nationale wettelijke regeling die in het bijzondere, thans aan het Hof voorgelegde geval geen oplossing geeft voor het probleem dat een rechtspersoon bij zijn toegang tot de rechter ondervindt om zijn rechten die hij stelt te ontlenen aan het recht van de Unie, te laten gelden.
51. De hierboven uiteengezette situatie vloeit voor uit de combinatie van twee bepalingen.
52. Om te beginnen verplicht § 12 GKG partijen, welke dit ook zijn, tot betaling van leges waarvan de hoogte is gerelateerd aan het geschatte belang van het geschil. De Duitse wettelijke regeling voorziet niet in een plafond. Vervolgens maakt § 116, lid 2, ZPO het voor rechtspersonen mogelijk om in aanmerking te komen voor kosteloze rechtsbijstand, met name op voorwaarde dat het afzien van de vordering of van het verweer in rechte in strijd zou zijn met algemene belangen, een voorwaarde die door de Duitse rechters strikt wordt uitgelegd.
53. In de lijn van de rechtspraak van het Hof lijkt het mij van belang om § 116, lid 2, ZPO in de ruimere context van het Duitse procesrecht te plaatsen. Met andere woorden moeten, ofschoon de schriftelijke opmerkingen van partijen zijn toegespitst op de problematiek dat aan rechtspersonen kosteloze rechtsbijstand wordt geweigerd, de voorwaarden voor de verlening van rechtsbijstand worden onderzocht in de ruimere context van de algemene regeling van de procedure zoals deze door de betrokken lidstaat is vastgesteld.
1. De mogelijkheid om aan de procedure de voorwaarde te verbinden van betaling van leges, mits deze niet onevenredig zijn
54. In deze fase van de overwegingen moet ik het Hof in herinnering brengen dat het de lidstaten bij de uitoefening van hun procedurele autonomie vrijstaat om aan de instelling van rechtsvorderingen kosten voor de procedure te verbinden. Daarbij gaat het in het algemeen om twee totaal verschillende soorten kosten: of het betreft leges die door de staat worden geheven als bijdrage door procespartijen aan de financiering van de openbare dienstverlening van de rechtspleging, of het gaat om een voorschot op de proceskosten, een door de verzoeker verstrekte waarborg, zodat verweerder ervan verzekerd is dat verzoeker, indien deze in het ongelijk wordt gesteld, in de betaling van de voor zijn verdediging gemaakte kosten zal bijdragen.
55. Het Hof heeft tot nu toe slechts een oordeel moeten uitspreken over de zogenoemde regelingen van de „cautio judicatum solvi” (zekerheidstelling voor de proceskosten), die met de tweede vorm van de hierboven genoemde kosten overeenkomen. Het bijzondere van de regelingen waarvan het Hof de verenigbaarheid met het recht van de Unie heeft moeten beoordelen, had te maken met het feit dat deze cautie, in het algemeen genoemd „cautie voor vreemdelingen”, door de verzoekende partij moet worden betaald wanneer deze niet woonachtig is op het grondgebied en evenmin de nationaliteit heeft van de lidstaat, waar de vordering bij de rechter wordt ingesteld, terwijl deze cautie niet wordt vereist van onderdanen van de betrokken lidstaat, ook al zijn zij niet woonachtig op het grondgebied van hun lidstaat van oorsprong en aldaar ook niet in het bezit van goederen. Het is dan ook opvallend om op te merken dat het Hof zijn onderzoek op basis van artikel 12 EG en het algemene discriminatieverbod heeft uitgevoerd(11) en niet op basis van het beginsel van de doeltreffendheid van het recht van de Unie.
56. Ter terechtzitting is de Duitse regering gevraagd te preciseren hoe de leges voor de procedure worden berekend. Bij die gelegenheid heeft de regering uiteengezet dat in de Duitse wettelijke regeling een schaal is neergelegd, zodat de justitiabele aan de hand van het geschatte belang van het geschil, van tevoren en op volstrekt transparante wijze kan weten welk bedrag hij aan leges moet betalen. Naargelang van de waarde van dit belang geldt een bepaald percentage voor de berekening van de leges. De Duitse regering heeft aangegeven dat met de leges voornamelijk wordt beoogd de gebruikers van de openbare dienstverlening van de rechtspleging te laten bijdragen aan de financiering ervan. Aangezien de leges die over geschillen met een gering financieel belang worden geheven, niet voldoende zijn om de reële kosten van de procedure te dekken, zijn de leges voor geschillen met een groter belang, hoger. Gelet op al deze overwegingen zijn de door DEB voor de procedure te betalen leges vastgesteld op ongeveer op 275 000 EUR.
57. Hoe hoger de gerechtelijke kosten zijn, hoe meer kans er echter bestaat dat de verzoeker deze niet kan opbrengen en om de verlening van kosteloze rechtsbijstand moet verzoeken. Wanneer hoge gerechtelijke kosten worden vastgesteld en tegelijkertijd zeer strikte voorwaarden voor de verlening van kosteloze rechtsbijstand gelden, kan dit de mening doen postvatten dat hierdoor uiteindelijk afbreuk aan het recht op toegang tot de rechter kan worden gedaan en dit geldt nog meer, indien, zoals in casu het geval is, de leges moeten worden betaald, alvorens de zaak in behandeling wordt genomen. De hier te onderzoeken vraag is of de verdeling van kosten van de openbare dienstverlening van de rechtspleging tussen de staat en de gebruikers van die dienstverlening, zoals voorzien in de Duitse regeling, passend is dan wel verder gaat dan hetgeen redelijk of billijk is doordat zij in een concrete situatie zoals het onderhavige geval, de vorm aanneemt van een onaanvaardbare beperking van de toegang tot de rechter. Deze vraag kan alleen door de rechter in het hoofdgeding naar behoren worden beoordeeld, ook in het licht van de fumus boni juris van de vordering die verzoekster in het hoofdgeding overweegt in te stellen en waarover noch het Landgericht Berlin, zoals aangegeven in punt 31 van deze conclusie, noch het Kammergericht Berlin zich hebben uitgesproken.
58. De Duitse regering heeft ter terechtzitting tevens gepreciseerd dat, zonder dat dit werkelijk als een voorwaarde voor de ontvankelijkheid van de vordering wordt opgevat, het niet betalen van de leges tot gevolg heeft dat de procedure niet wordt ingeleid. Ik moet bekennen dat ik het verschil hiertussen subtiel acht, maar in elk geval wordt de toegang tot de rechter nog moeilijker gemaakt, omdat de Bondsrepubliek Duitsland, anders dan bij bepaalde stelsels die in andere lidstaten gelden, geen plafond heeft vastgesteld en geen mogelijkheid biedt om de leges achteraf te betalen.(12) Daarom ben ik van mening dat bij de analyse van de situatie van DEB niet alleen de Duitse regeling betreffende de voorwaarden voor de verlening van kosteloze rechtsbijstand aan rechtspersonen in aanmerking moet worden genomen, maar ook de Duitse regeling van het procesrecht die tot betaling van leges verplicht. Anderzijds is dit in overeenstemming met de vraag van de verwijzende rechter, die, zoals blijkt uit punt 37 van deze conclusie, wenst te vernemen of er bezwaren bestaan tegen een nationale regeling op grond waarvan, in de eerste plaats, voor de indiening van een vordering in rechte de betaling van leges wordt verlangd, en in de tweede plaats een rechtspersoon die deze niet kan opbrengen, en niet aan de in deze regeling vervatte beperkende voorwaarden voldoet, niet voor kosteloze rechtsbijstand in aanmerking komt.
59. Juist bij de staten die ervoor gekozen hebben om aan gerechtelijke procedures kosten te verbinden, is de invoering van een rechtsbijstandsregeling van bijzonder belang, nu deze immers in het algemeen als de tegenhanger van die kosten wordt gezien. De beoordeling of de gerechtelijke kosten passend zijn, is dan ook een extra graadmeter om te bepalen in hoeverre aan het recht op toegang tot de rechter afbreuk wordt gedaan doordat geen kosteloze rechtsbijstand wordt verleend.(13) Zonder op enigerlei wijze te willen vooruitlopen op het antwoord dat de verwijzende rechter hierop zal geven, denk ik namelijk dat in gedachten moet worden gehouden dat indien de leges voor de procedure in het geval van DEB minder hoog waren geweest, DEB objectief gezien meer kans had gehad om haar vordering tot een goed einde te brengen, omdat er meer mogelijkheden zouden zijn geweest om een beroep te doen op een externe financiering (bijvoorbeeld een bancaire lening).
2. De vraag naar de omvang van het recht op kosteloze rechtsbijstand voor rechtspersonen
a) De reeks van aanwijzingen
60. Ik heb reeds aangegeven dat deze gevoelige vraag voor de eerste keer aan het Hof wordt gesteld. Het geven van een antwoord hierop is nog moeilijker, aangezien er niet veel positief recht is dat daadwerkelijk van toepassing is op onze zaak. Daarom moet ik gebruikmaken van wat ik een „reeks aanwijzingen” zal noemen. Deze bestaat uit zowel uit de internationale praktijk, de rechtspraak van het EHRM, de stand van zaken van het recht van de Unie op dit gebied als de individuele praktijk van de lidstaten.
i) De internationale praktijk
61. De internationale praktijk lijkt niet van staten te vereisen dat zij kosteloze rechtsbijstand aan rechtspersonen verlenen. Noch artikel 20 van het Verdrag van Den Haag betreffende de burgerlijke rechtsvordering, noch artikel 1 van de Europese Overeenkomst inzake het doorzenden van verzoeken om rechtsbijstand, noch artikel 1, eerste en tweede alinea, van het Verdrag van Den Haag inzake de toegang tot de rechter in internationale gevallen staan de conclusie toe dat rechtspersonen eenzelfde recht op kosteloze rechtsbijstand toekomt zoals dat voor natuurlijke personen wordt aanvaard. In deze onderscheiden overeenkomst en verdragen worden als degenen die in aanmerking komen voor kosteloze rechtsbijstand immers uitsluitend genoemd „de onderdanen van ieder der verdragsluitende staten”, „[e]enieder die zijn gewone verblijfplaats heeft op het grondgebied van een van de overeenkomstsluitende partijen” of ook „[o]nderdanen van een verdragsluitende staat, [en] [p]ersonen [...] die hun gewone verblijfplaats hebben gehad in een verdragsluitende staat, waar een geding is of wordt aanhangig gemaakt”.(14) Mij lijken de bewoordingen onderdanen en gewone verblijfplaats hebbende eerder ter aanduiding van natuurlijke personen te worden gebruikt.
62. Ook dient te worden opgemerkt dat het Verdrag van Den Haag inzake de toegang tot de rechter in internationale gevallen in hoofdstuk I over rechtsbijstand geen rechtspersonen vermeldt. De bepalingen in hoofdstuk II betreffende de cautio judicatum solvi en de uitvoerbaarverklaring van veroordelingen in de kosten van het geding hebben echter wel uitdrukkelijk betrekking op rechtspersonen. Met andere woorden, dit betekent dat het niet verwijzen naar rechtspersonen in hoofdstuk I niet op een nalatigheid of een verzuim van de opstellers van dit verdrag berust. Nog significanter is het feit dat de internationale praktijk aldus toestaat dat rechtspersonen eventueel gerechtelijke kosten moeten betalen (mits deze niet enkel op grond van hun hoedanigheid als buitenlander van de verzoekers worden verlangd), zonder dat voor hen als tegenhanger wordt voorzien in een rechtsbijstandsregeling.
ii) Het EVRM en de rechtspraak van het EHRM
63. Wat het EVRM betreft, dat reeds lange tijd een zeer belangrijke bron is voor de rechtsorde van de Unie en dat in het kader van de toetreding door de Unie officieel bindende rechtskracht zal verkrijgen voor de Unie op grond van een internationale haar bindende overeenkomst, moet worden opgemerkt dat in artikel 6, lid 3, sub c, de verlening van kosteloze rechtsbijstand slechts in het kader van strafzaken wordt vermeld. Het EHRM heeft daaruit een fundamenteel onderscheid afgeleid, omdat het van oordeel was dat „het Verdrag niet verplicht om rechtsbijstand te verlenen in alle civiele geschillen. Er is namelijk een duidelijk verschil tussen de bewoordingen van artikel 6, lid 3, sub c, waarin onder bepaalde voorwaarden het recht op kosteloze rechtsbijstand in strafrechtelijke procedures wordt verzekerd en artikel 6, lid 1, waarin in het geheel niet naar rechtsbijstand wordt verwezen”.(15) Met andere woorden, artikel 6, lid 3, sub c, EVRM kan niet zo ruim worden uitgelegd dat het de staten die partij zijn bij het Verdrag zou voorschrijven om stelselmatig kosteloze rechtsbijstand te verlenen.
64. De weigering van kosteloze rechtsbijstand in civiele procedures zal derhalve door het EHRM slechts in overweging worden genomen op grond van artikel 6, lid 1, EVRM, waaraan het Hof het recht op toegang tot een rechter heeft gekoppeld.(16) In de zaak Airey/Ierland, waarnaar de uitleg bij artikel 47, derde alinea, van het Handvest verwijst, trachtte een vrouw, onderdaan van Ierland, een procedure in te stellen om zich voor de rechter van tafel en bed te laten scheiden van haar echtgenoot. Hoewel vertegenwoordiging door een advocaat niet verplicht was, bleken alle partijen bij een vergelijkbare procedure, die ter kennis van de High Court moest worden gebracht, zich door een advocaat te laten bijstaan. Bovendien bestond er toen in Ierland geen kosteloze rechtsbijstandsregeling voor civiele zaken. Het EHRM was van oordeel dat moest worden „nagegaan of de comparitie voor de High Court zonder tussenkomst van een raadsman doeltreffend was, in die zin dat [verzoekster] haar argumenten naar behoren en voldoende kon aanvoeren”.(17) Het EHRM erkende dat het Verdrag niet beoogde in het algemeen een kosteloze rechtsbijstandsregeling in te voeren, maar „alleen verlangde dat de betrokkene een effectieve toegang tot de rechter heeft op een wijze die niet in strijd is met artikel 6, lid 1”.(18) Het EHRM erkent dat „het [EVRM] geen bepaling bevat over kosteloze rechtsbijstand”(19) voor civiele geschillen, maar „artikel 6, lid 1, de staat soms kan verplichten om te voorzien in rechtsbijstand door een lid van de balie, wanneer dit noodzakelijk blijkt voor een effectieve toegang voor de rechter, hetzij omdat de wet vertegenwoordiging door een advocaat voorschrijft, zoals de nationale regeling van bepaalde verdragsluitende staten dat doet voor geschillen van verschillende aard, hetzij wegens de complexiteit van de procedure of de zaak”(20).
65. De beoordeling waartoe het EHRM overgaat, hangt duidelijk sterk af van de omstandigheden in de betrokken zaak. In de zaak Del Sol/Frankrijk meende verzoekster (hier weer een natuurlijk persoon), dat haar als gevolg van het niet verlenen van kosteloze rechtsbijstand de toegang tot de Franse Cour de cassation was ontzegd en artikel 6, lid 1, EVRM derhalve was geschonden. Het EHRM heeft deze zienswijze echter niet aanvaard; het heeft de Franse rechtsbijstandsregeling in concreto onderzocht en was van oordeel dat „de door de Franse wetgever ingevoerde regeling voldoende garanties voor betrokkenen biedt om tegen willekeur te kunnen beschermen”, enerzijds door de wijze waarop het rechtsbijstandsbureau bij de Cour de cassation is samengesteld, en anderzijds doordat tegen de afwijzende beschikkingen van het bureau beroep kan worden ingesteld bij de eerste president van de Cour de cassation.(21) Bovendien, zo heeft het Hof opgemerkt, is het voor verzoekster mogelijk geweest dat haar zaak voor de rechter in eerste aanleg en daarna in appel werd gehoord.(22) Het EHRM had van tevoren erop gewezen dat „zoals de Europese Commissie van de rechten van de mens heeft benadrukt, een stelsel van rechtsbijstand uiteraard niet kan werken zonder invoering van een regeling die selecteert welke zaken hiervoor in aanmerking kunnen komen”.(23) Ten slotte heeft het Hof hieruit afgeleid dat aan de essentie van de toegang tot de rechter van verzoekster geen afbreuk werd gedaan door de weigering van het rechtsbijstandsbureau om haar kosteloze rechtsbijstand te verlenen.
66. In een recenter arrest heeft het EHRM de criteria gepreciseerd die bij de beoordeling van de verenigbaarheid van een stelsel van rechtsbijstand met het EVRM in acht moeten worden genomen. Zo moet het probleem worden „opgelost in het licht van de bijzondere feiten en omstandigheden van elke zaak en is daarbij met name afhankelijk van het belang van de zaak dat voor verzoeker op het spel staat, de complexiteit van de relevante wetgeving en toepasselijke procedure, en de mogelijkheid voor verzoeker om zijn zaak daadwerkelijk te bepleiten”.(24) Tegelijkertijd erkent het EHRM dat het recht op toegang tot de rechter niet absoluut is en beperkingen kan hebben „mits deze een legitiem doel nastreven en evenredig zijn”.(25) Zo overweegt het EHRM dat het verlenen van kosteloze rechtsbijstand beperkt kan worden naargelang de financiële situatie van een procespartij of zijn kans van slagen in de procedure.(26) Het EHRM erkent nog steeds dat de staten niet verplicht zijn om door middel van overheidsmiddelen te trachten een totale „equality of arms” (procedurele gelijkheid) te waarborgen tussen de persoon met rechtsbijstand en zijn tegenstander, wanneer het voor iedere partij in redelijkheid mogelijk is om zijn zaak bij de rechter aan te voeren.(27)
67. Van bijzonder belang voor onze zaak is ongetwijfeld het gebruik van de term „betrokkene” door het EHRM waar het oordeelt dat het EVRM „alleen verlangt dat de betrokkene een daadwerkelijke toegang tot de rechter heeft”.(28) Het EHRM heeft echter ook over de weigering van kosteloze rechtsbijstand aan een rechtspersoon in de zaak VP Diffusion SARL/Frankrijk een oordeel moeten geven.(29) De weigering kwam wederom van het rechtsbijstandsbureau van de Franse Cour de cassation. De Franse regering stelde dat het EVRM niet verplichtte om in alle civiele geschillen kosteloze rechtsbijstand te verlenen, dat het niet verlenen van rechtsbijstand geen afbreuk deed aan de essentie van artikel 6, lid 1, EVRM, aangezien hiermee een legitiem doel werd nagestreefd en de bestede middelen in een redelijke evenredige verhouding tot het nagestreefde doel stonden. Nogmaals oordeelt het EHRM dat aan de essentie van voornoemd artikel 6, lid 1, geen afbreuk is gedaan, met name omdat aan het recht op toegang tot de rechter is voldaan door de behandeling in eerste aanleg en in hoger beroep. Daarenboven herinnert het EHRM er ook aan dat „het Verdrag een procespartij in een procedure van civiele aard niet automatisch een recht geeft op kosteloze rechtsbijstand of vertegenwoordiging door een advocaat”.(30) Sterker nog, het EHRM erkent dat „het justitiële stelsel een selectieprocedure voor civiele vorderingen kan bevatten, dat echter zonder willekeur, evenredig en zonder afbreuk te doen aan de essentie van het recht op toegang tot de rechter moet functioneren”. Het EHRM merkt vervolgens op dat „op Europees niveau er geen consensus of althans een duidelijke tendens bestaat aangaande de verlening van kosteloze rechtsbijstand. De wetgeving van een groot aantal staten voorziet er niet in dat rechtspersonen hiervoor in aanmerking komen, ongeacht welk doel zij hebben, met of zonder een winstoogmerk. In casu is het Hof van oordeel dat het juridisch onderscheid in de Franse rechtsbijstandregeling tussen natuurlijke personen en rechtspersonen met of zonder winstoogmerk, dat gebaseerd is op het belastingstelsel voor rechtsbijstand, niet willekeurig is. [...] naar Frans recht is er een objectieve grondslag – de regels inzake de vennootschapsbelasting – die het voor handelsvennootschappen mogelijk maakt, ook indien zij financiële moeilijkheden ondervinden, om de kosten van een gerechtelijke procedure op te brengen”. Het EHRM achtte het verschil in behandeling met betrekking tot kosteloze rechtsbijstand tussen enerzijds handelsvennootschappen en anderzijds natuurlijke personen en rechtspersonen zonder winstoogmerk, ook niet discriminerend, aangezien dit onderscheid op een objectieve en redelijke grondslag berust, namelijk het belastingstelsel voor rechtsbijstand.
68. Uit bovenstaande overwegingen lijkt mij voort te vloeien dat het EVRM, zoals uitgelegd door het EHRM, geen bepaling bevat die de verdragsluitende staten uitdrukkelijk verplicht om voor zowel natuurlijke personen als rechtspersonen een onvoorwaardelijk stelsel van kosteloze rechtsbijstand in te voeren. Stellig zou niets eraan in de weg kunnen staan dat de rechtsorde van de Unie meer bescherming biedt dan artikel 6, lid 1, EVRM.(31) Er bestaat echter evenmin een reële expliciete rechtsgrondslag die het mogelijk maakt van de Bondsrepubliek Duitsland te eisen dat zij haar stelsel van rechtsbijstand ten aanzien van rechtspersonen als zodanig opnieuw in overweging neemt.
iii) Op het vlak van de Unie
69. Volgens artikel 47, derde alinea, van het Handvest, waarnaar richtlijn 2003/8 verwijst, maar dat ten tijde van de feiten in het hoofdgeding geen bindende rechtskracht had, wordt rechtsbijstand verleend „aan degenen die niet over toereikende financiële middelen beschikken”. De twee andere alinea’s verwijzen op hun beurt naar „eenieder”. De toelichting bij het Handvest(32) verwijst zowel naar het arrest Airey/Ierland(33) als naar de bijstandsregeling bij de rechterlijke instanties van de Europese Unie, zodat er uit de omstandigheid dat het Handvest voorziet in een recht op rechtsbijstand, dat overigens grotendeels wordt ontleend aan het EHRM, geen definitieve conclusie kan worden getrokken.
70. Evenmin is het mogelijk enig voorschrift te onderscheiden dat de voorwaarden harmoniseert waaronder rechtsbijstand moet worden verleend en dat op onze zaak van toepassing is. Richtlijn 2003/8 bevat evenwel, niettegenstaande het feit dat deze richtlijn in casu niet van toepassing is, nuttige aanwijzingen over hoe de wetgever van de Unie thans tegenover kosteloze rechtsbijstand staat.
71. Richtlijn 2003/8 beoogt de voorwaarden te regelen voor de verlening van kosteloze rechtsbijstand in grensoverschrijdende geschillen. In die gevallen komen echter alleen natuurlijke personen voor rechtsbijstand in aanmerking, aangezien punt 13 van de considerans van deze richtlijn betrekking heeft op „[a]lle burgers van de Unie [...], ongeacht hun woonplaats of gewone verblijfplaats” en artikel 3 ervan het beginsel neerlegt dat „natuurlijke personen” rechtsbijstand kunnen verkrijgen volgens de in de richtlijn vastgestelde voorwaarden en beperkingen.
72. De Reglementen voor de procesvoering van de rechterlijke instanties van de Unie zijn voor rechtspersonen niet gunstiger. Zowel bij het Gerecht voor ambtenarenzaken (dat echter minder snel door een rechtspersoon zal worden geadieerd) als bij het Gerecht, is rechtsbijstand strikt voorbehouden aan natuurlijke personen (34), zelfs wanneer door de curator van een failliete handelsvennootschap om kosteloze rechtsbijstand wordt verzocht(35).
73. Bij het Hof is de situatie wellicht minder duidelijk. Artikel 76, lid 1, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering gebruikt niet de term „persoon” maar „partij”. Deze term zou dus ruim kunnen worden uitgelegd, aangezien partijen zowel natuurlijke personen als rechtspersonen kunnen zijn.
74. In de praktijk blijken de bij het Hof door rechtspersonen ingestelde verzoeken om rechtsbijstand echter stelselmatig te zijn afgewezen. Hoewel voor het Hof lange tijd geen verplichting bestond om zijn beschikkingen tot afwijzing van rechtsbijstand met redenen te omkleden(36), kan, gelet op de bestendigheid van de praktijk, ervan worden uitgegaan dat deze afwijzingen gebaseerd zijn op het feit dat verzoekster een rechtspersoon was.(37)
75. De weigering om bij het Gerecht kosteloze rechtsbijstand te verlenen, dus ook bij een rechtstreeks beroep, bewijst dat ook bij de rechterlijke instanties van de Unie het beginsel van de doeltreffendheid van het recht van de Unie en het recht op toegang tot de rechter van justitiabelen niet absoluut zijn, maar beperkingen kunnen hebben. Hoewel de bij de rechterlijke instanties van de Unie te maken kosten die voor bijstand en vertegenwoordiging in rechte zijn, aangezien de verschillende reglementen voor de procesvoering geen leges opleggen die met die in het hoofdgeding vergelijkbaar zijn, noch enige cautie, kan niet worden uitgesloten dat een rechtspersoon, die geen enkele mogelijkheid heeft om bij het Gerecht kosteloze bijstand te verkrijgen, mede gelet op de in het algemeen door advocaten, met name in mededingingszaken, gevraagde bedragen, van zijn vordering moet afzien.
iv) De individuele praktijk van de lidstaten
76. Zonder uitputtend te willen zijn, noem ik slechts een aantal lidstaten van de Unie om aan te tonen dat geen definitieve conclusie kan worden getrokken uit een vergelijkend onderzoek naar de nationale praktijk op het gebied van de verlening van kosteloze rechtsbijstand.
77. Ik heb reeds de Franse situatie aangehaald die in de – uitzonderlijke – mogelijkheid voorziet om alleen aan rechtspersonen zonder winstoogmerk, die in Frankrijk zijn gevestigd en niet over voldoende middelen beschikken, kosteloze rechtsbijstand te verlenen.(38) Andere rechtspersonen kunnen geen aanspraak maken op kosteloze rechtsbijstand, maar zullen de kosten in verband met een gerechtelijke procedure fiscaal kunnen aftrekken. De Italiaanse Republiek heeft daarentegen een stelsel vastgesteld dat verwant is aan het stelsel dat in het hoofdgeding aan de orde is, aangezien hierbij de betaling van leges wordt vereist voor de inschrijving van een zaak op de rol waarvan het bedrag is gerelateerd aan het belang van de zaak. Alleen „onvermogende burgers”, zoals de formulering van de Italiaanse regeling luidt, zullen eventueel ontheffing kunnen verkrijgen van de verplichting tot de betaling van de leges.(39) In het Groothertogdom Luxemburg is kosteloze rechtsbijstand voorbehouden aan natuurlijke personen, waarvan sommigen toch weer zijn uitgesloten: dat geldt voor handelaren, industriëlen, ambachtslieden en de vrije beroepsbeoefenaars voor een geding dat te maken heeft met hun handels‑ of beroepswerkzaamheden. Ook kan geen kosteloze rechtsbijstand worden verleend voor een geding dat voortvloeit uit werkzaamheden met een speculatief karakter.(40) In het Koninkrijk Denemarken is kosteloze rechtsbijstand voorbehouden aan natuurlijke personen, behoudens in zeer uitzonderlijke zaken die een principiële strekking hebben of van algemeen belang zijn; zaken op industrieel of handelsvlak komen in beginsel niet in aanmerking voor het recht op kosteloze rechtsbijstand.(41)
78. Op grond van deze kleine steekproef van de nationale prakrijk kan ik twee conclusies trekken.
79. Om te beginnen wordt hiermee onderstreept dat er op het gebied van de verlening van kosteloze rechtsbijstand geen beginsel bestaat dat de lidstaten werkelijk gemeen hebben en dat, in voorkomend geval, kan worden weerspiegeld en bekrachtigd op het niveau van de Unie.
80. Verder komt het onderscheid tussen rechtspersonen met een winstoogmerk en rechtspersonen zonder winstoogmerk, in die zin dat rechtspersonen zonder winstoogmerk gemakkelijker toegang tot kosteloze rechtsbijstand hebben, in de praktijk van de lidstaten betrekkelijk veel voor.
b) Toepassing op een geval zoals dat aan de orde is in het hoofdgeding
81. In lijn met wat het EHRM voorschrijft wanneer het moet oordelen over de vraag of artikel 6, lid 1, EVRM is geschonden, heeft het Hof, in vaste rechtspraak, wanneer het moet oordelen of een bepaling met het doeltreffendheidsbeginsel in overeenstemming is, geoordeeld dat het niet abstract, maar aan de hand van de specifieke omstandigheden van het betrokken geval moest nagaan of het beroep niet uiterst moeilijk wordt gemaakt en „met inaanmerkingneming van de plaats van die bepaling in de gehele procedure, en van het verloop en de bijzondere kenmerken ervan, voor de verschillende nationale instanties. In voorkomend geval moet rekening worden gehouden met de beginselen die aan het nationale stelsel van rechtspraak ten grondslag liggen, zoals de bescherming van de rechten van de verdediging, het rechtszekerheidsbeginsel en het goede verloop van de procedure”.(42) Volgens het Hof kan een dergelijke beperking van het doeltreffendheidsbeginsel alleen worden toegestaan, indien deze redelijkerwijs wordt gerechtvaardigd.(43) Thans dient derhalve te worden onderzocht of de uitlegging van § 116, lid 2, ZPO door de Duitse rechter gerechtvaardigd kan worden in het licht van de waarborging van een van de hierboven genoemde beginselen.
82. Hoewel het blijkens vaste rechtspraak van het Hof niet aan hem staat om uitspraak te doen over de uitlegging van het nationale recht, maar uitsluitend aan de verwijzende rechter, die in dit geval dient uit te maken of de bepalingen van de toepasselijke nationale regeling voldoen aan de eisen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid, kan het Hof in voorkomend geval in zijn prejudiciële beslissing echter preciseringen geven teneinde de nationale rechterlijke instantie bij haar beoordeling te leiden.(44) Ik stel voor om hiertoe nu over te gaan.
83. Het probleem waarop DEB bij haar toegang tot de rechter stuit, rijst doordat voor rechtspersonen strengere voorwaarden gelden voor de verkrijging van kosteloze rechtsbijstand. De vraag die ons wordt gesteld is erop gericht te bepalen of het recht op effectieve rechtsbescherming en het beginsel van de doeltreffendheid van het recht van de Unie, even intensief moeten worden beschermd wanneer het om rechtspersonen gaat als wanneer het om natuurlijke personen gaat.
84. In de Duitse rechtsorde is het waarborgen van de toegang tot de rechter van een rechtspersoon, in dusdanige mate dat hem kosteloze rechtsbijstand wordt verleend die door de samenleving wordt gefinancierd, slechts denkbaar indien het belang van de betrokken zaak de puur economische belangen van deze rechtspersoon overstijgt. Dat is in elk geval de uitlegging die door de nationale rechter aan § 116, lid 2, ZPO, en meer in het bijzonder aan het begrip „algemene belangen”, is gegeven.
85. Het lijkt mij dat bij de beoordeling van de betrokken algemene belangen bijzondere waakzaamheid moet worden betracht. Sommigen zouden kunnen denken dat de strikte uitlegging van deze nationale bepaling ertoe leidt dat § 116 ZPO wordt uitgehold en als basis wordt gebruikt om de door rechtspersonen ingediende verzoeken voor kosteloze rechtsbijstand stelselmatig verhuld af te wijzen.
86. Deze laatste opmerking inspireert mij tot twee overdenkingen.
87. In de eerste plaats, mocht de Duitse regeling op dit punt inderdaad beperkend blijken te zijn en het hierdoor voor rechtspersonen waarschijnlijk moeilijker wordt gemaakt om een vordering in te stellen dan voor natuurlijke personen, dan moet niettemin worden erkend dat rechtspersonen in de Duitse staat in aanmerking kunnen komen voor kosteloze rechtsbijstand, hetgeen niet het geval is bij alle rechtstelsels van de andere lidstaten van de Unie.(45)
88. Bij geen enkele zaak is kosteloze rechtsbijstand ooit opgevat als een onvoorwaardelijk recht.(46) Ook wanneer het daarbij gaat om natuurlijke personen, gelden hiervoor uiteraard voorwaarden die betrekking hebben op financiële middelen en soms op het feit of de vordering gegrond is.
89. Verder lijkt mij dat, nadenkend over de rechtsbescherming van justitiabelen met betrekking tot de aan het recht van de Unie ontleende rechten, twee zaken van elkaar dienen te worden onderscheiden, hetgeen de Duitse regeling niet expliciet doet, maar hieruit gemakkelijk valt af te leiden. Er moet namelijk een onderscheid gemaakt worden naargelang de betrokken situatie natuurlijke personen dan wel rechtspersonen betreft, en vervolgens of het daarbij om een rechtspersoon gaat die al dan niet een winstoogmerk nastreeft. De nationale rechtspraak met betrekking tot § 116, lid 2, ZPO probeert namelijk misbruik van procedures tegen te gaan, die eventueel worden ingesteld door rechtspersonen met een winstoogmerk, met als enige doel een zekere winst te genereren uit het chicaneuze optreden. Om in die omstandigheden voor dergelijke juridische entiteiten de effectieve toegang tot de rechter te waarborgen, desnoods op kosten van de samenleving en dat ook uit naam van de doeltreffendheid van het recht van de Unie, kan, volgens mij, niet van onze lidstaten worden verlangd.
90. § 116, lid 2, ZPO, zoals uitgelegd door de Duitse rechter, lijkt derhalve ertoe te strekken om rechtspersonen met een winstoogmerk die de instelling van een procedure overwegen enkel om hun economische of zakelijke belangen veilig te stellen, van kosteloze rechtsbijstand te kunnen uitsluiten. In zekere zin moet de rechtspersoon het met zijn werkzaamheden verbonden economische risico, dat alleen hij draagt, aanvaarden, ook wanneer het tot gerechtelijke procedures komt.
91. Op dit punt moet worden opgemerkt dat volgens richtlijn 2003/8, die echter enkel voor natuurlijke personen geldt, de verlening van kosteloze rechtsbijstand geweigerd kan worden indien een natuurlijke persoon een vordering instelt „die rechtstreeks uit de bedrijfsactiviteiten of de zelfstandige beroepsactiviteiten van de verzoeker voortvloeit”.(47) Zowel op nationaal vlak als op het vlak van de Unie mag in dergelijke gevallen kosteloze rechtsbijstand ook aan natuurlijke personen worden geweigerd. In die specifieke gevallen wordt derhalve het risico aanvaard dat een partij geen recht op toegang tot de rechter heeft, waaraan de afweging van tegengestelde belangen ten grondslag ligt: namelijk dat van partijen om hun zaak te laten behandelen en dat van de lidstaten om voor zowel een goede werking van de rechtspleging als voor het toezicht op hun overheidsuitgaven te zorgen.
92. In Duitsland wordt deze strenge opstelling jegens rechtspersonen echter gecompenseerd, enerzijds door het feit dat, wanneer een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid in ernstige moeilijkheden verkeert en een liquidatieprocedure moet worden gestart, de Duitse regeling erin voorziet dat in dat geval aan de curator automatisch kosteloze rechtsbijstand wordt verleend(48), en anderzijds doordat, wanneer de door de rechtspersoon ingestelde rechtsvordering ernstige sociale gevolgen kan hebben of economische gevolgen die de belangen van alleen de verzoekende rechtspersoon overstijgen, de Duitse rechter alsdan zal oordelen dat afzien van de vordering in strijd is met algemene belangen, zodat aan de in § 116, lid 2, ZPO vervatte voorwaarde is voldaan.
93. Beschouwt men nu de andere categorie rechtspersonen, dat wil zeggen de rechtspersonen zonder winstoogmerk, dan beogen zij voornamelijk de behartiging van gemeenschappelijke belangen (zoals een vereniging die opkomt voor de consument, een vereniging ter bescherming van het milieu etc.) en kunnen zij diverse rechtsvormen hebben, zoals die van een vereniging, een stichting of ook een sociëteit. In die gevallen lijkt het mij vanzelfsprekend dat aan de voorwaarde is voldaan dat algemene belangen worden nagestreefd, aangezien het belang van het geschil uitgaat boven de belangen van alleen de leden of aangeslotenen bij deze rechtspersonen zonder winstoogmerk. Zij kunnen dan ook in aanmerking komen voor kosteloze rechtsbijstand en probleemloos een vordering wegens overheidsaansprakelijkheid op grond van schending van het recht van de Unie instellen.
94. Zo blijken niet zozeer het recht op toegang tot de rechter van rechtspersonen en derhalve het beginsel van de doeltreffendheid van het recht van de Unie jegens hen door de Duitse regeling te worden beperkt, maar alleen dat van rechtspersonen die een winstoogmerk nastreven.
95. Deze vaststelling moet op tweeërlei wijze worden gepreciseerd.
96. Ten eerste lijkt het EHRM dit onderscheid bij de verlening van kosteloze rechtsbijstand reeds impliciet te hebben aanvaard.(49) Door voor rechtspersonen die een economisch doel nastreven strengere voorwaarden te laten gelden voor de verlening van kosteloze rechtsbijstand, wordt de toegang tot deze rechtsbijstand echter moeilijker en neemt het aantal afwijzingen en dus ook het aantal situaties waarin rechtspersonen inderdaad geen toegang tot de rechter hebben toe. Niettemin kan worden geoordeeld dat in die omstandigheden en gelet op bovenstaande overwegingen, de beperking vervat in de Duitse regeling een redelijke rechtvaardiging vindt.(50)
97. Het Hof heeft namelijk reeds erkend dat de zorg voor een goed verloop van de procedure, waaraan volgens mij het Duitse vereiste van betaling van de leges samen met de rechtsbijstandsregeling voldoet, ook bij een tegen de staat ingestelde procedure, het doeltreffendheidsbeginsel gerechtvaardigd kan begrenzen.(51) De staat moet zich net als iedere andere verwerende partij kunnen beschermen tegen ongerechtvaardigde vorderingen, gelet op de kosten van het gerechtelijke apparaat en zijn verdediging voor de samenleving. Een verplichting voor de staat om tegemoet te komen aan het gebrek aan financiële middelen van alle natuurlijke personen en rechtspersonen die niet in staat zijn de gerechtelijke kosten te betalen, zou in dat opzicht het tegenovergestelde effect hebben.
98. Noch het EVRM noch de rechtspraak van het EHRM maken het mij mogelijk te stellen dat er een onvoorwaardelijk recht op kosteloze rechtsbijstand is dat aan rechtspersonen toekomt. Mocht het Hof oordelen dat het Handvest in casu bindende rechtskracht heeft, dan zou artikel 52, lid 3, van het Handvest(52) ons natuurlijk toestaan om verder te gaan dan de waarborg die tot nu toe door het EVRM en de rechtspraak van het EHRM wordt verstrekt. Er zou een ruime uitlegging kunnen worden gegeven aan artikel 47, derde alinea, van het Handvest, dat dan zou moeten worden opgevat als een verplichting voor de lidstaten om kosteloze rechtsbijstand aan rechtspersonen te verlenen. Een dergelijke lezing lijkt mij echter, gelet op de huidige stand van het recht van de Unie, te ver gaan.
99. De preambule van het Handvest luidt immers: „Dit Handvest bevestigt, met inachtneming van de bevoegdheden en taken van de Unie en van het subsidiariteitsbeginsel, de rechten die in het bijzonder voortvloeien uit de constitutionele tradities en de internationale verplichtingen die de lidstaten gemeen hebben”. Zoals ik reeds heb getracht aan te tonen, is het echter onmogelijk uit de praktijk van de lidstaten enige constitutionele traditie die de lidstaten gemeen hebben, af te leiden. Wat de internationale praktijk betreft, lijkt de analyse er eerder op te wijzen dat er geen internationale verplichting voor de lidstaat bestaat om kosteloze rechtsbijstand aan rechtspersonen te verlenen.
100. Om bij de behandeling van een zaak, waarvan de feiten dateren van vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon en derhalve het Handvest een zo ruime uitlegging aan artikel 47, derde alinea, van dit Handvest te geven, lijkt mij in te gaan tegen de geest van loyale samenwerking die evenzeer de Unie als haar lidstaten moet bezielen.
101. Het beginsel van de doeltreffendheid van het recht van de Unie kan niet in die zin worden uitgelegd, dat het de lidstaten zou verplichten om in een situatie als die van het hoofdgeding, dat wil zeggen in alle procedures waarin lidstaten aansprakelijk worden gesteld wegens schending van het recht van de Unie, stelselmatig kosteloze rechtsbijstand aan rechtspersonen te verlenen, tenzij zou worden voorbijgegaan aan de noodzaak hieraan voorwaarden te verbinden. Indien een dergelijke aanpak zou worden aanvaard, zou er bovendien een groot gevaar bestaan dat het recht van de Unie wordt gebruikt door juridische entiteiten waarvan de rechtsvorderingen slechts een strikt economisch doel nastreven.
102. In de tweede plaats wordt het verschil in behandeling in de Duitse rechtsorde tussen rechtspersonen (met een winstoogmerk) en natuurlijke personen, wat de verlening van kosteloze rechtsbijstand betreft, aanzienlijk verzacht doordat de Duitse regering ter terechtzitting heeft erkend dat het behoud van de doeltreffendheid van het recht van de Unie en derhalve de bescherming van de rechten die justitiabelen hieraan ontlenen, zeer zeker „algemene belangen” kunnen zijn die beschermd moeten worden door de rechtspersoon die erom vraagt kosteloze rechtsbijstand te verlenen. Gelet hierop lijkt mij de vraag die ons wordt gesteld uiteindelijk meer af te hangen van de bevoegdheid tot uitlegging van de nationale Duitse rechter die nu over alle elementen beschikt om aan § 116, lid 2, ZPO een uitlegging te geven die strookt met het recht van de Unie.
VI – Conclusie
103. Gelet op een en ander geef ik in overweging de door het Kammergericht Berlin gestelde prejudiciële vraag als volgt te beantwoorden:
„Gelet op het feit dat bij de huidige stand van het recht van de Unie er geen algemeen beginsel bestaat dat van de lidstaten verlangt om aan rechtspersonen op dezelfde voorwaarden als aan natuurlijke personen kosteloze rechtsbijstand te verlenen, moet de verenigbaarheid met het recht van de Unie van een nationale regeling op grond waarvan voor de indiening van een vordering wegens overheidsaansprakelijkheid op grond van schending van het recht van de Unie, de betaling van leges wordt verlangd en die erin voorziet dat de kosteloze rechtsbijstand die met name beoogt de verzoekende partij van de betaling van de leges vrij te stellen niet kan worden toegekend aan een rechtspersoon die deze leges niet kan opbrengen, maar niet lijkt te voldoen aan de strenge voorwaarden van die regeling, worden onderzocht met inachtneming van de plaats die deze regeling in de gehele procedure inneemt.
Bijgevolg staat het aan de nationale rechter om na te gaan of de hoogte van de verlangde leges passend is gelet op de omstandigheden van het onderhavige geval, in het bijzonder de fumus boni juris van de betrokken vordering en een passende verdeling tussen de staat en de gebruiker van de kosten van de dienstverlening van de rechtspleging waarbij naar behoren rekening moet worden gehouden met de situatie van de gebruiker, daaronder begrepen de oorzaak van de schade die hij stelt te hebben geleden.
Bovendien zal de nationale rechter in het kader van de toepassing van het beginsel van conforme uitlegging, rekening kunnen houden met het feit dat de Duitse regering erkent dat het behoud van de doeltreffendheid van het recht van de Unie – en derhalve de bescherming van de rechten die justitiabelen hieraan ontlenen – een van de ‚algemene belangen’ kan zijn die in aanmerking moet worden genomen bij het doen van een uitspraak over een door een rechtspersoon ingediend verzoek om kosteloze rechtsbijstand.”
1 – Oorspronkelijke taal: Frans.
2 – PB L 26, blz. 41.
3 – Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 22 juni 1998 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas (PB L 204, blz. 1).
4 – Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2003 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas en houdende intrekking van richtlijn 98/30/EG (PB L 176, blz. 57).
5 – Arrest van 1 april 2004, Commissie/Duitsland (C‑64/03, Jurispr. blz. I‑3551).
6 – Arrest van 13 maart 2007, Unibet (C‑432/05, Jurispr. blz. I‑2271, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
7 – Aangaande het Handvest wil ik opmerken dat dit weliswaar nog geen bindende rechtskracht had ten tijde van de feiten in het hoofdgeding, doch dat het ontegenzeggelijk een factor is waarmee in onze zaak rekening moet worden gehouden, met name gelet op het feit dat de wetgever van de Unie expliciet het belang ervan heeft erkend in punt 5 van de considerans van richtlijn 2003/8 (zie voor een soortgelijke situatie, arrest Hof van 27 juni 2006, Parlement/Raad, C‑540/03, Jurispr. blz. I‑5769, punt 38).
8 – Arresten van 9 maart 1978, Simmenthal (106/77, Jurispr. blz. 629, punt 16); 19 juni 1990, Factortame e.a (C‑213/89, Jurispr. blz. I‑2433, punt 19), en 19 november 1991, Francovich e.a. (C‑6/90 en C‑9/90, Jurispr. blz. I‑5357, punt 32).
9 – Arrest van 10 juli 1997, Palmisani (C‑261/95, Jurispr. blz. I‑4025, punt 27).
10 – Arrest van 26 januari 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, Jurispr. blz. I‑00000, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
11 – Arresten van 1 juli 1993, Hubbard (C‑20/92, Jurispr. blz. I‑3777); 26 september 1996, Data Delecta en Forsberg (C‑43/95, Jurispr. blz. I‑4661); 20 maart 1997, Hayes (C‑323/95, Jurispr. blz. I‑1711), en 2 oktober 1997, Saldanha en MTS (C‑122/96, Jurispr. blz. I‑5325).
12 – Anders dan bijvoorbeeld de Italiaanse regeling die achteraf de inning met dwangmiddelen toestaat van de leges die vóór de procedure niet waren betaald.
13 – Zoals het Europese Hof voor de rechten van de mens (hierna: „EHRM”) reeds in de gelegenheid is geweest om na te gaan, nu het immers ook van oordeel is dat „het vereiste om aan de civiele rechters kosten te betalen die gerelateerd zijn aan de vorderingen, waarover zij een oordeel moeten geven, geen beperking is voor het recht op toegang tot de rechter die als zodanig onverenigbaar is met artikel 6, lid 1, van het [EVRM]” mits evenwel „een juist evenwicht wordt aangehouden tussen enerzijds, het belang van de staat om leges voor de procedure te heffen teneinde de rechtsvordering in behandeling te nemen, en anderzijds, het belang van verzoeker om zijn stellingen bij de rechter te laten horen” (arrest EHRM, Kreuz/Polen van 19 juni 2001, klacht nr. 28249/95, respectievelijk punten 60 en 66). Opgemerkt wordt dat verzoeker in dit geval een natuurlijk persoon was.
14 – Zie respectievelijk artikel 20 van het Verdrag van Den Haag betreffende de burgerlijke rechtsvordering; artikel 1 van de Europese Overeenkomst inzake het doorzenden van verzoeken om rechtsbijstand, en artikel 1 van het Verdrag van Den Haag inzake de toegang tot de rechter in internationale gevallen.
15 – EHRM, 26 februari 2002, arrest Del Sol/Frankrijk van 26 februari 1987 (klacht nr. 46800/99, punt 20).
16 – Zie EHRM, arrest Golder/Verenigd Koninkrijk van 21 februari 1975 (klacht nr. 4451/70).
17 – EHRM, arrest Airey/Ierland van 9 oktober 1979 (klacht nr. 6289/73, punt 24).
18 – Ibidem (punt 26).
19 – Idem.
20 – Idem.
21 – EHRM, reeds aangehaald arrest Del Sol/Frankrijk (punt 26).
22 – Idem.
23 – EHRM, reeds aangehaald arrest Del Sol/Frankrijk, (punt 23).
24 – EHRM, arrest Steel en Morris/Verenigd Koninkrijk van 15 februari 2005 (klacht nr. 68416/01, punt 61).
25 – Ibidem (punt 62).
26 – Ibidem (punt 62 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
27 – Idem.
28 – Zie reeds aangehaald arrest Airey/Ierland (punt 26).
29 – EHRM, arrest VP Diffusion SARL/Frankrijk van 26 augustus 2008 (klacht nr. 14565/04).
30 – Idem.
31 – Ik zal hierop moeten terugkomen bij de beperking van het Handvest: zie punt 98 e.v. van de onderhavige conclusie.
32 – PB 2007, C 303, blz. 30.
33 – Reeds aangehaald.
34 – Zie voor een recent voorbeeld bij het Gerecht, de beschikking van de president van de vierde Kamer van het Gerecht van 11 januari 2010, Commissie/Edificios Inteco (T‑235/09 AJ) die luidt „indien het verzoek moet worden geacht namens Edificios Inteco te zijn ingesteld, moet het worden afgewezen, aangezien een rechtspersoon [...] geen aanspraak kan maken op rechtsbijstand nu uit artikel 94, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering blijkt dat alleen natuurlijke personen die niet of slechts ten dele in staat zijn de kosten in verband met de rechtsbijstand of vertegenwoordiging in rechte voor het Gerecht te kunnen dragen, in aanmerking mogen komen voor kosteloze rechtsbijstand” (punt 3).
35 – Arrest Gerecht van 22 januari 2009, Commercy/OHMI–easyGroup IP Licensing (easyHotel) (T‑316/07, Jurispr. blz. II‑43, punten 16‑30).
36 – Zie de wijziging van het Reglement voor de procesvoering van 12 juli 2005, waarbij met name artikel 76, lid 3, tweede alinea, werd aangepast, dat voortaan bepaalt dat de beschikkingen waarbij kosteloze rechtsbijstand geheel of gedeeltelijk wordt geweigerd, met redenen worden omkleed (PB L 203, blz. 19).
37 – Zie beschikkingen van 6 juni 1980, Jenkins (96/80 AJ); 7 mei 1992, Emerald Meats/Commissie (C‑106/90 AJ, C‑317/90 AJ en C‑129/91 AJ); 4 maart 1994, Iraco/Commissie (C‑3/94 AJ); 29 februari 1996, Merck en Beecham (C‑267/95 AJ en C‑268/95 AJ); 3 februari 1997, Commissie/Iraco (C‑337/96 AJ), en 23 september 1999, Simap (C‑303/98 AJ). Bij mijn weten heeft het Hof slechts één enkele met redenen omklede beschikking gewezen waarbij een door een sociëteit ingesteld verzoek om kosteloze rechtsbijstand werd afgewezen; verrassenderwijs is het Hof in dat geval nagegaan of verzoekster wel voldeed aan de voorwaarden vervat in artikel 76 van zijn Reglement voor de procesvoering. Zo heeft het geverifieerd of de verzoekende rechtspersoon zijn onvermogendheid kon aantonen en zijn vordering niet kennelijk ongegrond leek. Aangezien in casu aan beide voorwaarden niet was voldaan, heeft het geweigerd om kosteloze rechtsbijstand te verlenen [zie beschikking van 26 oktober 1995, Amicale des résidents du square d’Auvergne (C‑133/95 AJ)].
38 – Zie artikel 2 van wet nr. 91‑647 van 10 juli 1991 betreffende de rechtsbijstand, die is gewijzigd door wet nr. 2007‑210 van 19 februari 2007 houdende wijziging van de rechtsbijstandverzekering (JORF van 21 februari 2007, blz. 3051).
39 – Testo unico in materia di spese di giustizia 115/2002 (uniforme regeling inzake gerechtelijke kosten, artikel 74, lid 2).
40 – Zie voor al deze voor natuurlijke personen in Luxemburg geldende beperkingen op de verlening van kosteloze rechtsbijstand, artikel 2, lid 2, tweede alinea, van de wet van 18 augustus 1995 betreffende rechtsbijstand (Mémorial A nr. 81, blz. 1914).
41 – De §§ 325‑336 van het Retsplejeloven (Deens wetboek van rechtsvordering).
42 – Arresten van 14 december 1995, Peterbroeck (C‑312/93, Jurispr. blz. I‑4599, punt 14) en Van Schijndel en Van Veen (C‑430/93 en C‑431/93, Jurispr. blz. I‑4705, punt 19), en 3 september 2009, Fallimento Olimpiclub (C‑2/08, Jurispr. blz. I‑00000, punt 27).
43 – Reeds aangehaald arrest Fallimento Olimpiclub (punt 31). Deze formulering doet denken aan de aard van de verenigbaarheidstest die het EHRM verricht in het licht van het EVRM, aangezien volgens het EHRM „een beperking van de toegang tot de appelrechter of rechter alleen in overeenstemming is met artikel 6, lid 1, indien hiermee een legitiem doel wordt nagestreefd en de bestede middelen in een redelijke evenredige verhouding tot het nagestreefde doel staan” (zie reeds aangehaald arrest Kreuz/Polen, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
44 – Arrest van 29 oktober 2009, Pontin (C‑63/08, Jurispr. blz. I‑00000, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
45 – Zie punt 76 e.v. van de onderhavige conclusie.
46 – Zie met name reeds aangehaald arrest Kreuz/Polen (punt 59).
47 – Zie punt 17 van de considerans van richtlijn 2003/8 en artikel 6, lid 3, van deze richtlijn. Deze beperking is in beginsel ook door het EHRM toegestaan: zie reeds aangehaald arrest Kreuz/Polen (punt 63).
48 – § 116, lid 1, ZPO; dit geval heeft overigens niets te maken met de vraag naar de doelmatigheid van het recht van de Unie.
49 – Zie reeds aangehaald arrest VP Diffusion SARL/Frankrijk.
50 – Volgens de uitdrukking van het Hof in het reeds aangehaalde arrest Peterbroeck (punt 20).
51 – Reeds aangehaald arrest Peterbroeck.
52 – Hierin wordt bepaald: „Voor zover dit Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten welke zijn gegarandeerd door het [EVRM], zijn de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde als die welke er door genoemd verdrag aan worden toegekend. Deze bepaling verhindert niet dat het recht van de Unie een ruimere bescherming biedt.”