a)

Om in aanmerking te komen voor een denatureringspremie dient een justitiabele blijkens de betrokken verordening in het bezit te zijn van een premiedenatureringsbewijs. De afgifte van dit bewijs geeft, zoals in artikel 14, lid 1, sub a, in algemene bewoordingen is gesteld, na de denaturering het recht op betaling van de premie. Teneinde te waarborgen dat de in het bewijs aangeduide hoeveelheid suiker ook daadwerkelijk aan de markt wordt onttrokken, wordt in hetzelfde artikel, sub b, — als het ware als keerzijde van de medaille — bepaald, dat het bewijs de verplichting tot denaturering van de suiker vestigt onder de in het bewijs vermelde voorwaarden; daarin wordt echter niets gezegd over de andere voorwaarden waaraan moet zijn voldaan, opdat de premie rechtens definitief aan de ontvanger wordt verleend.

Bijgevolg wordt krachtens artikel 18, lid 3, van genoemde verordening de te stellen waarborg dan ook vrijgegeven, wanneer de suiker onder deze voorwaarden is gedenatureerd.

Artikel 21, lid 2, sub a, van de verordening wil vervolgens een behoorlijke denatureringsprocedure waarborgen, zowel voor wat het bedrijf als de methode betreft, door de premie slechts te betalen indien de suiker onder controle in een erkend bedrijf en volgens één van de in de bijlage vermelde methoden is gedenatureerd. Ook artikel 24 van de verordening is blijkens de bewoordingen ervan slechts een bepaling betreffende het tijdstip van betaling, want daarin wordt gesteld dat de premie op zijn vroegst na overlegging van het bewijs van de regelmatige denaturering en op zijn laatst aan het einde van de maand volgende op de overlegging van dit bewijs wordt betaald.

Deze bepalingen betreffen dus enkel de voorwaarden voor de premiebetaling, met als kennelijk doel, de premiebetaling onmiddellijk na afloop van de denaturering te laten geschieden teneinde de denatureringsbedrijven te hoge financieringskosten te besparen. Mitsdien bestond er voor de Commissie in dit verband geen klemmende reden de verplichting te vermelden, dat moet worden gezorgd voor een gebruik van de suiker overeenkomstig zijn bestemming. Uit het ontbreken van een bepaling terzake kan dan ook niet worden afgeleid dat de Commissie van dit criterium wilde afzien.

Waar de verordening zelf het tijdstip van betaling regelt, kan evenmin — zoals de verwijzende rechter en verzoekster in het hoofdgeding menen — in casu sprake zijn van een ongeoorloofd voorschot op de premie in de zin van artikel 24, lid 2, van deze verordening. Blijkens zowel de plaats van deze bepaling in de verordening als de elfde overweging wil zij integendeel enkel voorkomen, dat premies reeds voor de regelmatige denaturering worden betaald.

b)

Aangezien dus uit genoemde voorschriften op zichzelf niet kan worden opgemaakt of bij een met de bestemming strijdig gebruik van de gedenatureerde suiker de rechtsgrondslag aan de premiebetaling komt te ontvallen, moet hierna nog worden onderzocht of niet uit andere bepalingen of uit de globale structuur van de denatureringsvoorschriften een antwoord op de vraag omtrent de voorwaarden voor de rechtmatigheid van de premie valt af te leiden.

Terzake komt in de eerste plaats in aanmerking artikel 19, lid 1, van de verordening van de Commissie, dat bepaalt:

„De Lid-Staten wijzen de instanties aan die bevoegd zijn tot de controle van de denaturering en die moeten waarborgen dat de aldus gedenatureerde suiker slechts zal worden gebruikt voor voederdoeleinden.”

Het eerste deel van deze bepaling betreft de controle van de regelmatige denaturering — zoals bekend, voorwaarde voor de betaling van de denatureringspremie. In het tweede deel worden de Lid-Staten buitendien gemachtigd en verplicht, te waarborgen dat het produkt regelmatig wordt gebruikt. De invoering van een dergelijke controle die na de denaturering dient te worden verricht, bewijst echter dat het de gemeenschapswetgever niet enkel om een regelmatige denaturering was te doen, dat wil zeggen om de suiker aan de voedselsector te onttrekken, doch veeleer om het verwezenlijken van vorengenoemde gebruiksbestemming.

Zoals ook de Commissie en het interventiebureau terecht opmerken, kunnen controles bovendien slechts zin hebben wanneer ontdekking van een onregelmatige denaturering tenminste enige consequenties heeft. Enkel controle van het gebruik zonder consequenties ingeval van misbruik, zou — een gedetailleerde verklaring kan ik mij hier besparen — niet waarborgen dat aan de suiker ook metterdaad de voorgeschreven gebruiksbestemming wordt gegeven.

Deze reeds uit de bewoordingen voortvloeiende bedoeling kan echter ook uit de considerans van de verordening van de Commissie worden afgeleid. In de zesde overweging wordt bijvoorbeeld gesteld dat de denatureringspremie slechts kan worden verleend voor „suiker voor voederdoeleinden”. Deze zinsnede kan niet, zoals verzoekster in het hoofdgeding meent, aldus worden uitgelegd, dat het voor de premieontvanger volstaat, duidelijk genoeg op de gebruiksbestemming te wijzen. Zou met deze voorwaarde genoegen worden genomen, dan zou de deur wagenwijd openstaan voor misbruik. Teneinde te waarborgen dat de suiker metterdaad voor voederdoeleinden wordt gebruikt, acht de Commissie het zodoende blijkens de zevende overweging „noodzakelijk ... dat de Lid-Staten hiertoe de nodige maartegelen treffen.”

De toekenning van de denatureringspremie wordt uit gemeenschapsrechtelijk oogpunt enkel rechtmatig geacht wanneer de suiker na de denaturering ook metterdaad voor voederdoeleinden is gebruikt. Dit is volstrekt duidelijk wanneer we de uitvoeringsverordening van de Commissie bezien in het licht van verordening (EEG) nr. 2049/69 van de Raad van 17 oktober 1969 houdende de algemene voorschriften betreffende denaturering van suiker voor voederdoeleinden (PB L 263 van 1969, blz. 1).

Ingevolge artikel 1, lid 2, eerste volzin, van deze verordening van de Raad „mag suiker waarvoor een denatureringspremie is uitgekeerd, slechts voor de voeding van dieren worden gebruikt”. Volgens de verwijzende rechter en verzoekster in het hoofdgeding kan deze bepaling blijkens de woorden „mag slechts” en de tweede volzin, volgens welke „de denatureringsmiddelen op basis van deze bestemming worden bepaald”, enkel worden aangemerkt als een tot de Commissie gerichte taakstellende norm (Aufgabennorm), waaraan geen concrete sancties zijn gekoppeld. Wanneer het denatureringsvoorschrift echter niet toereikend is om de door de Raad aan de Commissie opgedragen taak behoorlijk te vervullen, zouden de justitiabelen daarvoor niet aansprakelijk mogen worden gesteld.

Ten aanzien van dit vertoog merk ik in de eerste plaats op, dat het gebruik van de woorden „mag slechts” weliswaar, zoals de verwijzende rechter terecht stelt, in eerste instantie op een verbod duidt, doch dat daarmee tegelijkertijd ook tot uiting wordt gebracht dat de gedenatureerde suiker om in aanmerking te komen voor de premie, uitsluitend voor voederdoeleinden mag worden gebruikt; anders gezegd, daaraan moet deze bestemming worden gegeven.

Overigens is het mijns inziens van geen belang of genoemde bepaling is aan te merken als een Aufgabennorm dan wel als een Verhaltensnorm, omdat in alle geval op grond van de duidelijke bewoordingen ervan een andere dan een ondubbelzinnige uitlegging van de hiervoor besproken uitvoeringsverordening van de Commissie is uitgesloten.

Dit volgt ook uit het doel van de denatureringspremieregeling, zoals dat vooral blijkt uit de considerans van de verordening van de Raad. In dit verband heeft verzoekster in het hoofdgeding ongelijk; volgens haar heeft namelijk de regeling in de eerste plaats ten doel, de suikermarkt te ontlasten, terwijl aan het subsidieaspect van de denaturering „voor voederdoeleinden” minder gewicht toekomt. Daartegen pleiten namelijk niet alleen genoemde bepalingen, doch ook de omstandigheid dat zowel in de verordening van de Raad als in die van de Commissie de overwegingen betreffende het gebruik van de suiker stelselmatig staan vóór de overwegingen betreffende de ontlasting van de suikermarkt. In de tweede overweging van de verordening van de Raad wordt bijvoorbeeld, voordat een afzetmogelijkheid voor de suikeroverschotten aan de orde komt, gesteld:

„dat, ten einde te vermijden dat deze premie wordt uitgekeerd voor suiker die niet voor voederdoeleinden wordt gebruikt, bepalingen dienen te worden vastgesteld waardoor wordt gewaarborgd dat de suiker overeenkomstig zijn bestemming wordt gebruikt en dat dient te worden voorgeschreven dat gedenatureerde suiker waarvoor een premie werd toegekend, slechts mag worden gebruikt voor de voeding van dieren; dat het wenselijk kan zijn te bepalen dat de gedenatureerde suiker wordt gebruikt voor de voeding van bepaalde diersoorten.”

Het steunaspect van de denatureringspremie, waarmee wordt beoogd suiker als voedermiddel of voedermiddeltoevoeging concurrerend te maken met andere voedermiddelen, volgt bovendien indirect uit de in artikel 3 van de verordening van de Raad vervatte berekeningsgrondslag, welke onder meer voorziet dat voor de bepaling van de hoogte van de premie rekening wordt gehouden met de te verwachten marktprijzen voor de voedermiddelen waarmee de gedenatureerde suiker moet concurreren, alsmede met de verhouding tussen de voedingswaarde van gedenatureerde suiker en die van de concurrerende voedermiddelen. Dit doel — prijsverlaging door betaling van een premie aan de suikerproducenten — zou echter niet worden bereikt wanneer de goedkopere voor voederdoeleinden bestemde suiker met een evenredige winst van de betrokken handelskringen voor andere doeleinden zou kunnen worden aangewend, waarvoor anders enkel niet door middel van premies in prijs verlaagde suiker in aanmerking zou komen.

Wanneer de regeling enkel ten doel had gehad, de suikermarkt te ontlasten, zouden uiteindelijk, om een laatste argument te noemen, ook de genoemde voorschriften betreffende het toezicht op het gebruik van de gedenatureerde suiker voor voederdoeleinden zinloos zijn.

Bijgevolg dient, zoals ook de Commissie en het interventiebureau stellen, ervan te worden uitgegaan, dat met de denatureringspremie werd beoogd, de markt van voor menselijke consumptie bestemde suiker te ontlasten door een gedeelte van deze suiker voor voederdoeleinden te bestemmen. Van een rechtmatige, dat wil zeggen met deze doelstelling te rijmen steun voor de suiker kan echter slechts sprake zijn, wanneer deze suiker ook metterdaad voor het beoogde doel wordt gebruikt. Uiterlijk na bestudering van deze doelstelling van de regeling zou mijns inziens — zo de bewoordingen niet duidelijk worden geacht — iemand die terzake kundig is niet eraan kunnen twijfelen, dat de premie enkel wordt uitgekeerd wanneer de gedenatureerde suiker overeenkomstig zijn bestemming is gebruikt. Dan is het bij redelijke beoordeling van de globale regeling omgekeerd ook duidelijk, dat met een gebruik in strijd met de bestemming de rechtsgrondslag aan de premiebetaling behoort te ontvallen en deze moet worden terugbetaald.

c)

Anders dan de verwijzende rechter en verzoekster in het hoofdgeding menen, wordt aan deze conclusie ook niet afgedaan wanneer men de juridische structuur van de onderhavige denatureringsregeling vergelijkt met de regelingen van andere verordeningen. Enerzijds bevatten deze verordeningen inhoudelijk een andere regeling — bijvoorbeeld de genoemde verordening nr. 1697/76 van de Commissie van 30 juni 1976 tot vaststelling van gemeenschappelijke bepalingen inzake de controle op het gebruik en/of de bestemming van produkten uit interventie (PB L 190 van 1976, blz. 1) —, en anderzijds is de gemeenschapswetgever inmiddels ervan overtuigd geraakt dat ter voorkoming van misbruik der goederen permanente controle van de waren noodzakelijk is, zoals bij verordening nr. 649/78 van de Commissie van 31 maart 1978 betreffende de afzet tegen verlaagde prijs van interventieboter bestemd voor onmiddellijk verbruik in de vorm van boterconcentraat.

d)

Overeenkomstig de hier gegeven uitlegging zijn ook de Lid-Staten waarin gedurende de onderhavige jaren noemenswaardige hoeveelheden zijn gedenatureerd — volgens de Commissie, naast de Bondsrepubliek Duitsland, Frankrijk, België en Nederland —, blijkens hun interne maatregelen betreffende het toezicht op de eindbestemming ervan uitgegaan dat het gebruik van de gedenatureerde suiker overeenkomstig zijn bestemming een voorwaarde is voor de rechtmatige toekenning van de denatureringspremie.

Blijkens de aan het begin aangehaalde contractuele clausule legde kennelijk ook verzoekster in het hoofdgeding de denatureringsregeling uiteindelijk in deze zin uit; zij wees haar afnemer er uitdrukkelijk op, dat in voorkomend geval diende te worden aangetoond dat de suiker overeenkomstig de bestemming was gebruikt.