EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52021DC0393
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS EU Border Regions: Living labs of European integration
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S EU-grensregio’s: levende laboratoria van de Europese integratie
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S EU-grensregio’s: levende laboratoria van de Europese integratie
COM/2021/393 final
EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 14.7.2021
COM(2021) 393 final
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S
EU-grensregio’s: levende laboratoria van de Europese integratie
1.INLEIDING
Toen de Europese Commissie haar mededeling “Groei en cohesie stimuleren in grensregio’s van de EU” 1 (de mededeling van 2017) goedkeurde, kon niemand bevroeden dat wij ons drie jaar later zeer bewust zouden worden van het bestaan van binnengrenzen, toen veel grensovergangen werden gesloten en ongekende maatregelen werden genomen die onze bewegingsvrijheid beperkten en het leven in de grensstreek belemmerden.
In de mededeling van 2017 werd onderstreept dat voor grensregio’s een cruciale rol in het Europese integratieproces is weggelegd. Veel vertegenwoordigers van grensregio’s beschouwen hun regio als een “laboratorium van Europese integratie”, want het zijn knooppunten van intensieve grensoverschrijdende interactie, waar de dagelijkse activiteiten van veel mensen zich aan beide zijden van de grens afspelen. In deze regio’s zijn de voordelen van de eengemaakte markt en de vrijheid van verkeer goed zichtbaar en nieuwe ideeën en oplossingen op het gebied van Europese integratie worden daar vaak als eerste uitgeprobeerd.
In de mededeling van 2017 werd ook nadrukkelijk gewezen op de aanhoudende moeilijkheden rond veel aspecten van het leven in grensstreken: het gebrek aan grensoverschrijdend openbaar vervoer, problemen bij de erkenning van vaardigheden en diploma’s, beperkte toegang tot de openbare dienstverlening in de buurt, en het veelvuldig ontbreken van daadwerkelijk grensoverschrijdende governancesystemen voor het gezamenlijk beheren van middelen en het oppakken van uitdagingen en mogelijkheden. Vaak worden de ambities van grensregio’s gefnuikt door het feit dat de nationale regels uiteenlopen, wat het gevolg is van verschillen in de uitvoering van het EU-rechtskader, bijvoorbeeld EU-richtlijnen.
De COVID-19-pandemie heeft in 2020 en 2021 onomstotelijk aangetoond hoe afhankelijk de EU-lidstaten en -regio’s van elkaar zijn. Helaas heeft de pandemie op bepaalde momenten ook laten zien hoe fragiel onze binnengrenzen kunnen zijn en hoe snel wij de voordelen van een open ruimte met vrij verkeer kunnen kwijtraken, al is het maar tijdelijk. De herinvoering van controles aan de binnengrenzen en een toegangsverbod tot het grondgebied voor buren die in normale tijden om tal van redenen regelmatig de grens oversteken, waren enkele maatregelen waartoe veel lidstaten als eerste overgingen. In veel grensregio’s werden de negatieve gevolgen van deze maatregelen snel duidelijk zichtbaar: 2 sommige voorzieningen, waaronder zorginstellingen, werden lamgelegd omdat grenswerkers niet naar hun werk konden en vanwege belemmeringen voor het vrije verkeer van goederen raakte de toelevering van broodnodige medische apparatuur ontwricht. Deze negatieve gevolgen werden ook door de bevolking verwoord: in de openbare raadpleging over het overwinnen van obstakels in grensregio’s 3 , die in 2020 door de Commissie werd gehouden, gaf 65 % van de respondenten aan dat vanwege de grenssluitingen hun beeld van de grens als obstakel is versterkt. In de onlangs vastgestelde strategie voor een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht 4 zonder binnengrenzen wordt daarom terdege rekening gehouden met de ervaringen en lessen die met de COVID-19-pandemie zijn opgedaan. Daarnaast heeft de Commissie de eerste stappen gezet naar het opstellen van een wijziging op de Schengengrenscode, waarmee de geconstateerde tekortkomingen van het bestaande systeem moeten worden verholpen.
Decennia van goed nabuurschap en constructieve grensoverschrijdende samenwerking zorgden echter ook voor opmerkelijke solidariteitsacties. Lidstaten die in mindere mate te maken hadden met extreem grote aantallen patiënten die intensieve zorg nodig hadden, schoten te hulp door in hun zorginstellingen patiënten op te nemen uit naburige landen waar de nood hoger was. De crisisrespons langs sommige grenzen werd gecoördineerd door gevestigde grensoverschrijdende structuren. Deze bleken een waardevolle bron van betrouwbare informatie voor mensen die vaak in verwarring werden gebracht door veranderende en tegenstrijdige regels. Ook waren we regelmatig getuige van regelrechte menselijke empathie tussen aangrenzende gemeenschappen.
|
Solidariteit in grensregio’s tijdens COVID-19 5 De “Grande Région” of “Großregion” (LU-BE-FR-DE) heeft een pandemietaskforce opgezet om op meerdere niveaus de respons op de pandemie te coördineren (bv. door de beschikbaarheid van IC-bedden in de gaten te houden). De naast elkaar gelegen steden Görlitz (DE) en Zgorzelec (PL) hadden gezamenlijke noodoefeningen uitgevoerd (bv. met betrekking tot de te nemen maatregelen in geval van een massale mazelenuitbraak) en benutten die ervaring tijdens de COVID-19-pandemie voor het opzetten van een grensoverschrijdend systeem voor informatie-uitwisseling. In de Europese groepering voor territoriale samenwerking Bánát Triplex Confinium (BTC EGTS) komen lokale overheden uit de trilaterale grensregio van Hongarije, Roemenië en Servië samen. De EGTS kwam bijeen om vanuit Hongarije broodnodige mondkapjes en handontsmettingsmiddelen te leveren aan de 37 Roemeense autoriteiten die bij de EGTS betrokken zijn. De regio Zuid-Tirol, op de grens tussen Oostenrijk en Italië, stuurde beschermingsmiddelen naar de autonome provincies Bolzano en Trento; ziekenhuizen in de Tiroolse steden Innsbruck, Hall en Linz vingen Italiaanse patiënten op die intensieve zorg nodig hadden. |
De Europese Commissie heeft binnen haar wettelijk mandaat snel gereageerd, door spoedig “green lanes” te openen voor de doorvoer van essentiële goederen en door twee reeksen richtsnoeren aan te nemen betreffende het vrije verkeer van werknemers 6 en noodhulp voor grensoverschrijdende samenwerking in de gezondheidszorg 7 .
Daarnaast boden Aanbeveling (EU) 2020/1475 van de Raad 8 en de wijziging daarvan (EU) 2021/119 9 , op basis van een voorstel van de Commissie, een gecoördineerde aanpak van de beperking van het vrije verkeer in reactie op de COVID-19-pandemie. De wijziging voorziet in specifieke bepalingen voor inwoners van grensgebieden die vanwege werk, school, zorgvraag of mantelzorg regelmatig de grens oversteken. Als zij de grens voor noodzakelijke doeleinden oversteken, mogen zij niet worden verplicht om in quarantaine te gaan. Als in deze regio’s een testplicht voor grensoverschrijdende reisbewegingen wordt ingevoerd, moet deze plicht tevens een evenredige frequentie kennen. Indien de epidemiologische situatie aan weerszijden van de grens vergelijkbaar is, zou er voor reizen geen testplicht mogen worden opgelegd.
De crisis heeft echter aangetoond dat de veerkracht van grensgebieden voor een groot deel samenhangt met de institutionele structuur en het niveau van paraatheid, die vaak op nationaal niveau wordt bedacht en waarover op nationaal niveau wordt besloten. Dit verdient nadere bezinning en daarom
is dit verslag opgebouwd rond twee delen. Ten eerste wordt beoordeeld welke vooruitgang er is geboekt bij de uitvoering van de acties die in het actieplan van de mededeling van 2017 werden aangekondigd. Ten tweede wordt in dit verslag — naar aanleiding van analytische werkzaamheden en overleg met belanghebbenden alsook puttend uit de lessen van de COVID-19-crisis — opnieuw gekeken naar het actieplan van 2017, met als doel de effectiviteit daarvan te verhogen en het plan aan te passen aan de nieuwe realiteit. Er worden geen nieuwe acties voorgesteld, maar de Europese Commissie onderzoekt wel hoe initiatieven en programma’s van het meerjarig financieel kader 2021-2027 kunnen worden ingezet om het herstel in de grensgebieden te stimuleren, die vanwege de crisis vaak met bijzonder grote economische ontwrichting te maken hebben. In het verslag wordt ook stilgestaan bij de buitengrenzen van de EU met buurlanden waarmee een toetredingstraject voor aansluiting bij de Europese Unie is afgesproken.
2.Uitvoering van het actieplan — de belangrijkste resultaten
De werkzaamheden voor de uitvoering van het tienpuntenactieplan van 2017 worden gecoördineerd door het Border Focal Point en lopen inmiddels iets meer dan drie jaar. In de tabel aan het einde van dit verslag staat een uitvoerige beoordeling van alle acties. Op de openbare raadpleging van 2020, die werd gehouden om inzicht te krijgen in het effect van deze acties en in de huidige situatie in de grensregio’s, zijn 453 reacties binnengekomen, die input voor dit verslag hebben opgeleverd.
Diverse resultaten zijn van bijzonder belang en deze krijgen daarom hieronder afzonderlijk aandacht. De resultaten waren in een aantal opzichten belangrijk: enkele verschaften ons meer inzicht in de hardnekkige problemen waarmee mensen in grensregio’s worden geconfronteerd; andere boden een nieuwe impuls in de vorm van gemeenschappelijke grensoverschrijdende initiatieven. Over het geheel genomen vormen de antwoorden een positieve bijdrage aan het verslag.
1.Een verrijkt instrumentarium voor grensoverschrijdende interactie
In 2018 heeft de Commissie het wetgevingsvoorstel voor het “Europees grensoverschrijdende mechanisme” (ECBM) vastgesteld, om zo een juridisch instrument te bieden ten behoeve van praktische oplossingen om grensoverschrijdende belemmeringen van juridische en administratieve aard te overwinnen 10 . In 2019 is de Commissie, bij wijze van een verkenning naar de werkzaamheden om die belemmeringen te overwinnen, begonnen met b-solutions 11 , een innovatief initiatief waarmee juridische ondersteuning wordt geboden aan overheidsinstanties met de bedoeling om de grondoorzaken van juridische of administratieve belemmeringen voor hun grensoverschrijdende interacties te inventariseren en om een of meer mogelijke oplossingen te zoeken. Dit is een geslaagd proces gebleken, waarmee negentig grensbelemmeringen uit de weg zijn geruimd. Die gevallen hadden betrekking op 27 grensregio’s in 21 lidstaten waarbij belemmeringen op het vlak van vooral werkgelegenheid, openbaar vervoer, de gezondheidszorg en institutionele samenwerking werden weggenomen.
De belangrijkste lessen van het initiatief inzake “b-solutions” zijn dat:
1)oplossingen op de specifieke context moeten worden toegespitst, hoewel ervaringen met vergelijkbare belemmeringen in andere grensregio’s vaak nuttig kunnen zijn;
2)het toepassen van oplossingen gewoonlijk een ingewikkeld en langdurig proces is en alleen lukt als er sprake is van betrokkenheid van besluitvormende instanties op meerdere niveaus en deze instanties politieke wil tonen;
3)voor het inventariseren van oplossingen een reeks instrumenten kan worden gebruikt; sommige daarvan kunnen Europees zijn, andere zijn wellicht al op nationaal niveau beschikbaar. Deze oplossingen vergen echter vaak wijzigingen in het wettelijk kader.
In algemene zin is het succes van de b-solutions ook te danken aan het feit dat zij de weg effenen voor langetermijnovereenkomsten tussen lidstaten en regio’s om belemmeringen definitief uit de weg te ruimen, zoals het kadertje op de volgende bladzijde laat zien. Deze proefprojecten illustreren tevens het potentieel van het ECBM. Bij 13 van de eerste 43 b-solutions (30 %) waren deelnemers en deskundigen duidelijk van mening dat een juridisch EU-instrument zoals het ECBM, indien dat voorhanden was geweest, bij het oplossen van terugkerende grensbelemmeringen het verschil had kunnen maken 12 . Thans wordt het ECBM nog besproken in de Raad, nadat het Europees Parlement in 2019 in grote lijnen positief gestemd 13 was. De Commissie blijft overtuigd van de pluspunten van het voorstel.
|
Goede praktijk: eerste hulp langs de Frans-Spaanse grens Hoewel het eerste Europese binationale ziekenhuis, Hospital de Cerdanya, al een feit is, konden artsen tot voor kort niet reageren op medische noodsituaties aan de andere kant van de grens omdat er geen automatische wederzijdse erkenning van hun status als arts bestond. Met behulp van een b-solutions-project werd in 2019 vastgesteld hoe deze administratieve belemmering kon worden overwonnen. In 2020 hebben de verantwoordelijke lokale instanties die oplossing in de praktijk gebracht. Na de Frans-Spaanse top van 15 maart 2021 is er nu sprake van nieuwe politieke wil om verder te gaan met de ontwikkeling van een gemeenschappelijk kader voor grensoverschrijdende gezondheidszorg in de grensregio. |
2.Ontwikkelingen op het vlak van grensoverschrijdende gezondheidszorg
De afgelopen paar jaar is de belangstelling voor de gezondheidszorg toegenomen. Daardoor hebben wij nu veel beter inzicht in grensoverschrijdende gezondheidszorg, in de toegevoegde waarde daarvan (bijvoorbeeld wanneer patiënten makkelijker toegang krijgen tot grensoverschrijdende gezondheidszorg bij hen in de buurt) en in de terugkerende problemen waarmee die zorg geconfronteerd wordt (veelal problemen bij het vergoeden van behandelingskosten). Beleidsmatige ontwikkelingen en financiële ondersteuning, onder meer vanuit het door het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO) gefinancierde programma’s voor grensoverschrijdende samenwerking van Interreg, dragen gezamenlijk bij aan het ontstaan van grensoverschrijdende gezondheidszorg, die vaak levensreddend kan zijn (bv. omdat de bevolking in de grensregio’s veel snellere toegang tot specialistische zorg of eerste hulp krijgt).
|
Goede praktijk: project HealthAcross Na jarenlange voorbereiding en samenwerking tussen Oostenrijk en Tsjechië is in de Oostenrijkse stad Gmünd een gloednieuw gemeenschappelijk medisch centrum geopend waar ook Tsjechische patiënten intra- en extramurale zorg kunnen ontvangen. |
3. Nieuwe grensoverschrijdende openbaarvervoersverbindingen
Eén van de meest uitdagende problemen waarmee mensen in grensregio’s te maken hebben, is (afgezien van juridische belemmeringen) dat gebieden aan de andere kant van de grens moeilijk bereikbaar zijn met het openbaar vervoer. Nog te veel verbindingen houden op bij de grens, en gezamenlijke openbaarvervoersystemen ondervinden nog te veel hinder door administratieve belemmeringen. In meerdere grensregio’s wordt dit probleem nu aangepakt, nadat eerst een uitvoerige inventarisatie van ontbrekende spoorverbindingen is uitgevoerd, alsook een reeks concrete vanuit de EU-begroting gefinancierde projecten. In sommige grensregio’s zijn partnerschappen opgericht om gezamenlijke verbindingen op te zetten, met onder meer integratie van dienstregelingen en kaartjesverkoop. Er moet nog veel gebeuren maar er is aanzienlijke vooruitgang geboekt.
|
Goede praktijk: nieuw grensoverschrijdend rollend materieel Vanuit het Interreg-programma wordt de ontwikkeling gefinancierd van een prototype van een grensoverschrijdende trein (Coradia polyvalent) die op beide regionale spoornetwerken rond de Frans-Duitse grens dienst zal doen. Tegen 2024 moeten er dertig van dergelijke treinen grensoverschrijdend rijden. |
4.Een duidelijk financieel steunkader
De nieuwe Interreg-verordening voor de ondersteuning van grensoverschrijdende samenwerkingsprogramma’s 2021-2027 is op 1 juli 2021 in werking getreden 14 .. Deze verordening bevat een specifieke doelstelling voor Interreg wat betere governance op het gebied van samenwerking betreft, waardoor de Interreg-programma’s voor grensoverschrijdende samenwerking meer mogelijkheden bieden om actief belemmeringen in die regio’s weg te nemen (langs zowel binnen- als buitengrenzen). Daarnaast heeft de Europese Commissie met de toekomstige programma-autoriteiten “border orientation papers” uitgewisseld, die de lidstaten, regio’s en partnerlanden door het programmeringsproces moeten loodsen en hoofdzakelijk gebaseerd zijn op de kennis die met de uitvoering van het actieplan van 2017 is opgedaan. Tegelijkertijd worden de lidstaten en regio’s in de nieuwe EFRO-verordening 15 ten zeerste aangemoedigd om hun eigen nationale en regionale EFRO-programma’s te gebruiken voor investeringen in grensoverschrijdende initiatieven en infrastructurele projecten. Als de synergie met investeringen in naburige regio’s wordt benut, betekent dat een belangrijke stap naar grotere effectiviteit van het cohesiebeleid in de grensregio’s.
3.Toekomstige ontwikkelingen
Grensregio’s hebben behoefte aan oplossingen en beleid op maat waarmee hun mogelijkheden maximaal kunnen worden benut, bestaande barrières worden weggenomen en hun economisch herstel en economische veerkracht een impuls krijgen. Deze opvatting werd door de Europese burgers ook naar voren gebracht in de openbare raadpleging van 2020: 79 % 16 van de respondenten gaf aan dat “Europese maatregelen ten behoeve van grensregio’s belangrijk zijn omdat die helpen bij het kweken van vertrouwen tussen mensen en organisaties en omdat zij de aandacht vestigen op het feit dat in nationale wettelijke kaders vaak wordt voorbijgegaan aan gebieden aan de andere kant van de grens”. Daarnaast was 42 % het eens met de stelling dat de maatregelen van de Europese Commissie in afgelopen vijf jaar een ongekende stimulans voor grensregio’s zijn geweest en moeten worden voortgezet. Ten slotte was 65 % van de respondenten het oneens met de stelling dat de maatregelen van de Commissie beperkt moeten blijven tot het verstrekken van financiering via Interreg.
De Commissie stelt voor de acties in vier clusters te concentreren, en zij baseert zich daarbij op de lessen die sinds 2017 zijn getrokken (met inbegrip van de lessen uit de COVID-19-crisis, in het bijzonder de noodzaak tot meer en intensievere grensoverschrijdende samenwerking tussen instellingen) alsook op de prangende klimaatproblemen waarvoor Europa en de rest van de wereld zich gesteld zien:
I.veerkracht door intensievere institutionele samenwerking
II.meer en betere grensoverschrijdende overheidsdiensten
III.krachtige grensoverschrijdende arbeidsmarkten
IV.grensregio’s voor de Europese Green Deal
Via de acties in deze clusters moeten grensregio’s kunnen experimenteren met innovatieve oplossingen in een grensoverschrijdende context, waardoor deze regio’s kunnen blijven fungeren als knooppunten en laboratoria van Europese integratie. In grensstreken worden zowel de voordelen als de tekortkomingen van Europese integratie voor het brede publiek zichtbaar en tastbaar. De Commissie en de lidstaten moeten daarom met deze regio’s werken aan het gezamenlijk ontwikkelen van innovatieve methoden om hun onderlinge integratie te verdiepen en het aantal grensoverschrijdende uitwisselingen te vergroten. De methoden en oplossingen voor intensievere Europese integratie die in de grensregio’s worden ontwikkeld en uitgeprobeerd kunnen vervolgens op grotere schaal in andere regio’s worden toegepast.
Innovatieve acties voor de ontwikkeling van grensregio’s kunnen in praktijk worden gebracht wanneer overheidsinstellingen en andere organisaties die op uiteenlopende terreinen actief zijn, de grensregio als één geheel beschouwen en niet als de som van de afzonderlijke delen. Dit kan worden gerealiseerd door gebruik te maken van nieuw beleid en van de financiële instrumenten voor de periode 2021-2027. Op diverse beleidsterreinen worden innovatieve oplossingen ingezet, zoals:
·Europese digitale-innovatiehubs en een krachtiger interoperabiliteitsbeleid, dat wordt gefinancierd door het programma Digitaal Europa 17 , kunnen een impuls tot intensievere samenwerking tussen buurlanden geven en ondersteuning bieden bij digitale innovatie door overheidsdiensten en ondernemingen in grensregio’s.
·Gecoördineerde administratieve procedures voor overheidsopdrachten kunnen grensoverschrijdend zakelijke banden stimuleren. Via grensoverschrijdende projecten over “onderling verbonden overheidsdiensten” in het kader van het vlaggenschipinitiatief “Moderniseren” van de faciliteit voor herstel en veerkracht kan de samenwerking tussen overheidsinstanties van aan elkaar grenzende regio’s worden verdiept. Bij de richtlijnen inzake overheidsopdrachten van 2014 18 zijn speciale bepalingen opgesteld over occasionele gezamenlijke aanbestedingen en over het plaatsen van opdrachten door aanbestedende diensten van verschillende lidstaten, in het bijzonder door gezamenlijke juridische entiteiten, waaronder Europese groeperingen voor territoriale samenwerking.
·De kmo-strategie 19 biedt grensregio’s een kader voor het zoeken naar oplossingen voor grensoverschrijdende kwesties waarmee kmo’s worden geconfronteerd.
·De financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen 20 voor het TEN-T-netwerk bevat ten aanzien van grensoverschrijdende verbindingen gerichte maatregelen om vervoersnetwerken, digitale infrastructuur en diensten aan beide zijden van de grens met elkaar te integreren 21 .
·De nadruk op duurzaamheid en de gevolgen van de pandemie zijn vormend voor een nieuwe generatie consumenten, die zoekt naar mogelijkheden om koolstofarm of plasticloos op vakantie te gaan. Dit schept nieuwe ruimte voor grensoverschrijdende samenwerking rond gemeenschappelijk toerisme en lokale netwerken van slimme en duurzame toeristische bestemmingen.
Bij het plannen van toekomstige ontwikkelingen zal de Commissie de grensregio’s helpen om te innoveren, zodat het voor grensgemeenschappen aantrekkelijk wordt om niet alleen de status quo te handhaven maar ook de mogelijkheden van hun eigen streek uit te buiten en daardoor te floreren.
Bij het versterken van de grensregio’s is ook voor jongeren een belangrijke rol weggelegd. Uit de grote deelname aan het Interreg-vrijwilligersprogramma 22 , dat werd opgezet toen het Europees vrijwilligerswerk (EVS) in het leven werd geroepen, blijkt dat zij een levendige belangstelling koesteren voor grensoverschrijdende samenwerking. Sinds 2019 hebben meer dan 500 jongeren als vrijwilliger aan Interreg-programma’s en -projecten deelgenomen. Sommige van hen hebben ook meegeschreven aan het Jongerenmanifest voor samenwerking 23 .
De meeste aspecten die in de vier onderstaande clusters worden geschetst, kunnen langs alle binnen- en buitengrenzen van de EU financieel worden ondersteund vanuit de nieuwe programma’s voor grensoverschrijdende samenwerking van Interreg, het instrument voor pretoetredingssteun en Interreg Next. Specifiek met het oog daarop is in de nieuwe Interreg-verordening de doelstelling “Een beter op samenwerking gebaseerd bestuur” opgenomen. Van de 65 grensoverschrijdende samenwerkingsprogramma’s die in de periode 2021-2027 langs de binnen- en buitengrenzen van de EU moeten worden uitgevoerd, zal in zeker vijftig gevallen het grensoverschrijdend bestuur met behulp van deze doelstelling worden versterkt. Met de programma’s kunnen bijvoorbeeld kleine projectfondsen worden opgezet om belemmeringen weg te nemen of om te investeren in het samen formuleren van ontwikkelingsstrategieën of het opzetten van gemeenschappelijke mechanismen voor ruimtelijke ordening. Ook kan de financiële steun worden gebruikt om te onderzoeken of er behoefte aan gezamenlijke overheidsdiensten bestaat of om te investeren in solide grensoverschrijdende statistieken, zoals onlangs door de Europese Rekenkamer is geadviseerd 24 .
3.1.Veerkracht door intensievere institutionele samenwerking
Alle maatregelen om de grensregio’s te ondersteunen, moeten op solide bestuursmechanismen berusten, zodat de duurzaamheid van de maatregelen is gegarandeerd en niet uitsluitend afhangt van individuele bereidwilligheid. Er bestaan volop mogelijkheden om het gezamenlijke beheer van onze grensregio’s verder te ontwikkelen, gaande van het organiseren van gezamenlijke openbare raadplegingen over toekomstige investeringen tot het overwegen van gemeenschappelijk ruimtelijkeordeningsbeleid en gezamenlijke overheidsdiensten op basis van nabijheid. In de openbare raadpleging van 2020 gaf 56 % van de respondenten aan dat de belangrijkste belemmeringen in wetgevingstrajecten te maken hadden met institutionele samenwerking.
Er is reeds een EU-instrumentarium voor samenwerking beschikbaar, in het bijzonder in de vorm van Europese groeperingen voor territoriale samenwerking (EGTS’en), die voorzien in een stabiel rechtskader voor gezamenlijke initiatieven en investeringen. De tachtig bestaande EGTS’en bestrijken een breed scala aan activiteiten, waaronder het beheer van openbare diensten. Om de grensoverschrijdende samenwerking te versnellen is echter nauwere samenwerking nodig met de nationale autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering. Samen met het door het Comité van de Regio’s beheerde EGTS-platform 25 zal de Commissie zich inzetten voor het gebruik van EGTS’en in de hele EU. Andere samenwerkingsvormen die vanuit de EU-begroting worden gesteund, zoals de Europese universitaire allianties 26 in het kader van het programma Erasmus+ of de Europese digitale-innovatiehubs, kunnen het EGTS-rechtsinstrument aangrijpen om de grensoverschrijdende samenwerking te verstevigen, waardoor de invloed van dat instrument zich ook buiten het cohesiebeleid kan laten gelden.
Ook het door de Commissie in 2018 voorgestelde Europees grensoverschrijdend mechanisme (ECBM) biedt handvatten om het potentieel van grensregio’s te ontsluiten, want het voorziet in een rechtskader voor het wegwerken van belemmeringen. Indien de bestaande samenwerking reeds in een dergelijk kader voorziet, fungeert het ECBM als extra optie, maar als er geen geïnstitutionaliseerd mechanisme voor het wegwerken van belemmeringen bestaat, biedt het ECBM een kant-en-klare oplossing.
De bestaande formele overeenkomsten vergemakkelijken de samenwerking op lidstaatniveau, want zij bieden een gemeenschappelijk, overeengekomen rechtskader waarbinnen kan worden opgetreden. Bij het realiseren van een soepel interactiekader is een voorname rol weggelegd voor regionale groeperingen zoals de Benelux of de Noordse Raad van Ministers. Bilaterale overeenkomsten, zoals het Verdrag van Aken tussen Frankrijk en Duitsland of de intergouvernementele commissie van Estland en Letland bevatten soortgelijke doelstellingen. Er kan meer worden bereikt door bijvoorbeeld te onderzoeken wat de mogelijkheden zijn om bij het ontwikkelen van nieuwe wetgeving of het omzetten van Europese richtlijnen gezamenlijk grensoverschrijdende toetsen uit te voeren. Het instrument voor territoriale effectbeoordeling, dat momenteel door de Commissie in het kader van haar toolbox voor betere regelgeving wordt gebruikt, biedt daarvoor een nuttig aanknopingspunt. De lidstaten moeten in hun bilaterale contacten ook nagaan hoe de grensoverschrijdende interactie kan worden vergemakkelijkt, vooral door mogelijkheden te scheppen om van nationale regels af te wijken of door te zorgen voor een grote mate van op kennis, normen en vertrouwen gebaseerde wederzijdse erkenning.
De Commissie is bereid bij te dragen aan de ontwikkeling van sterkere beheersystemen voor grensregio’s. Dat kan op verschillende manieren en in het kader hieronder staan daar een paar voorbeelden van. De lidstaten en regio’s worden aangemoedigd om mee te doen aan dit proces, en vooral door de volgende generatie Interreg CBC-programma’s te gebruiken voor investeringen in systemen voor duurzame samenwerking die zijn toegesneden op hun eigen specifieke omstandigheden.
|
Acties: ·De Commissie verlengt het in 2019 ingevoerde b-solutions-initiatief, zodat het de periode 2021-2027 bestrijkt en de grensregio’s omvat die nog op toetreding wachten. De resultaten hiervan zullen worden gedeeld op het online platform Border Focal Point Network 27 en via andere kanalen. ·Om de toegevoegde waarde van grensoverschrijdende samenwerking beter onder de aandacht te brengen, zal de Europese Commissie een zelfbeoordelingsmethode ontwikkelen waarmee zowel de intensiteit van de grensoverschrijdende samenwerking als de bijdrage van die samenwerking aan de Europese integratie in grensgebieden kan worden geanalyseerd. ·De Commissie blijft de statistische bureaus ondersteunen bij het produceren en analyseren van grensoverschrijdende gegevens voor beleidsvorming op empirische basis: er loopt momenteel één proefproject waarmee gepoogd wordt tot een definitie van grensoverschrijdende steden en functionele stedelijke gebieden te komen, met de bedoeling om op de middellange termijn gegevens over die steden en gebieden te verzamelen. De Commissie handhaaft haar steun voor de werkzaamheden van het Europees netwerk voor grensoverschrijdende monitoring 28 . |
3.2.Meer en betere grensoverschrijdende openbare diensten
Mensen in grensregio’s wonen vaak op grote afstand van binnen de nationale grenzen gelegen voorzieningen en hebben te maken met ontoereikende digitale verbindingen, terwijl dergelijke voorzieningen wel in de buurt zijn maar dan aan de andere kant van de grens. Sommige grensregio’s kennen een lange traditie van gedeelde openbare dienstverlening of zelfs van bundeling van middelen, waardoor voorzieningen in de buurt openstaan voor bewoners aan beide zijden van de landsgrens. In de openbare raadpleging van 2020 werd het ontbreken van betrouwbaar openbaar vervoer door de respondenten genoemd als voornaamste obstakel voor het gebruik van vormen van grensoverschrijdende openbare dienstverlening, op de voet gevolgd door het gebrek aan gemeenschappelijke digitale diensten.
De COVID-19-pandemie heeft twee aspecten van de grensoverschrijdende openbare dienstverlening op het vlak van de gezondheidszorg blootgelegd 29 . Enerzijds hadden patiënten en medisch personeel door de beperkingen die abrupt aan het grensoverschrijdend verkeer werden opgelegd, niet langer toegang tot zorginstellingen. Paradoxaal genoeg werd door deze beperkingen het belang van het dagelijkse grensverkeer juist goed zichtbaar. Anderzijds bracht de acute behoefte aan medische hulp grensoverschrijdende blijken van solidariteit teweeg en bleek dat grensregio’s bestand zijn tegen crises als er over de nationale grenzen heen met elkaar wordt samengewerkt.
Soortgelijke conclusies zijn getrokken met betrekking tot de toegang tot onderwijs, cultuur en recreatie, zonder voorbij te gaan aan de noodzaak om de voorzieningen fysiek bereikbaar te maken met koolstofarme vervoersmiddelen zoals treinen, trams en bussen. In de EU-strategie voor een geïntegreerd energiesysteem 30 wordt bijvoorbeeld gewezen op het hardnekkige gebrek aan grensoverschrijdende interoperabiliteit van oplaadpunten voor elektrische voertuigen, waardoor de ontwikkeling van groene grensoverschrijdende vervoersdiensten wordt belemmerd.
De Waarnemingspost voor de ruimtelijke ordening van het Europees grondgebied heeft in een recent onderzoek 31 , dat door het Interreg-programma werd gefinancierd, informatie bijeengebracht over 580 grensoverschrijdende openbare diensten langs de binnengrenzen van de EU. Momenteel houdt het merendeel van deze grensoverschrijdende openbare diensten zich bezig met milieubescherming, civiele bescherming, rampenbeheersing en vervoer. Uit prognoses blijkt dat vooral op het terrein van ruimtelijke ordening, economische ontwikkeling, toerisme en cultuur nieuwe grensoverschrijdende openbare diensten mogen worden verwacht. Veel regio’s doen onderzoek naar de mogelijkheden om grensoverschrijdende openbare diensten op het gebied van gezondheidszorg en arbeidsmarkt aan te bieden. De pandemie heeft ook het belang van digitalisering op de kaart gezet. Wanneer steun wordt verleend aan grensregio’s, betekent dit dat de interoperabiliteit en het grensoverschrijdend karakter van digitale overheidsdiensten per definitie gewaarborgd moeten zijn, overeenkomstig de visie en beginselen van het Europees interoperabiliteitskader en het EU-actieplan inzake e-overheid 32 .
Het Comité van de Regio’s (in een in 2020 uitgebracht advies 33 ) en het Europees Parlement (als onderdeel van het proefproject “Grensoverschrijdend geïntegreerd crisisresponsinitiatief (CB-CRII)” 34 ) hebben beide onderstreept dat er een sterker en stabieler kader voor grensoverschrijdende openbare diensten moet komen. De Europese Commissie steunt deze doelstelling van harte en doet op dit punt voorstellen voor concrete acties.
|
Acties: ·De Commissie zal de veerkracht van grensregio’s ondersteunen, in het bijzonder door het ontwikkelen van krachtige grensoverschrijdende openbare diensten, onder andere via digitalisering en interoperabiliteit. Twee lopende onderzoeken (één naar openbare diensten en één naar openbaar vervoer) zullen dienen als uitgangspunt voor het uitwisselen van goede praktijken en oplossingen voor problemen die steeds weer de kop opsteken. Via een platform, dat in het kader van het bovengenoemde proefproject CB-CRII van het Europees Parlement zal worden opgericht, krijgen grensregio’s toegang tot uitgebreide informatie. ·De Commissie zal de reeds getroffen maatregelen inzake grensoverschrijdende gezondheidszorg intensiveren: 1.evaluatie van de richtlijn betreffende de toepassing van de rechten van patiënten bij grensoverschrijdende gezondheidszorg om te beoordelen in hoeverre daarmee de doelstelling is gerealiseerd om de toegang van het publiek tot veilige en hoogwaardige grensoverschrijdende gezondheidszorg in een ander EU-land te vergemakkelijken (waarbij vooral naar de resterende juridische en administratieve barrières wordt gekeken); 2.de financieringsmogelijkheden van het EU4Health-programma voor samenwerking tussen landen rond de overdracht van kennis en goede praktijken; 3.de geplande oprichting van de Europese ruimte voor gezondheidsgegevens ten behoeve van beter gezondheidsbeleid, ter ondersteuning van empirisch onderbouwde reguleringswerkzaamheden en meer onderzoek en innovatie op het gebied van de gezondheidszorg, waaronder gemeenschappelijke toegang tot grensoverschrijdende gezondheidszorg 35 . |
3.3.Krachtige grensoverschrijdende arbeidsmarkten
Veel grensregio’s kenmerken zich door sociaaleconomische asymmetrieën aan weerszijden van de landsgrens. Het creëren van daadwerkelijk grensoverschrijdende arbeidsmarkten levert ondernemingen en werkzoekenden veel voordelen op: werkgevers hebben toegang tot een groter bestand van vaardigheden en competenties terwijl werkzoekenden meer vacatures kunnen raadplegen. Daarnaast hebben kmo’s die hun kansen in naburige markten willen beproeven, rechtstreeks toegang tot werkzoekenden met mogelijk andere taalvaardigheden. Dankzij grensoverschrijdend woon-werkverkeer kunnen de sociale kosten van migratie dus worden voorkomen, die anders mogelijk de uittocht van een hooggekwalificeerde beroepsbevolking uit de grensregio’s zou hebben betekend.
Om de grensoverschrijdende arbeidsmarkt tot een succes te maken, moeten de grensregio’s wat onderwijs en opleiding, vaardigheden en competenties, werkgelegenheid en toegang tot sociale zekerheid betreft echter als “één enkel” gebied worden gezien. Dit gebeurt momenteel nog niet: in de openbare raadpleging van 2020 werden taalverschillen en moeilijkheden bij de erkenning van diploma’s, vaardigheden en kwalificaties door de respondenten aangewezen als de voornaamste problemen op het gebied van onderwijs, opleiding en werkgelegenheid in de grensregio’s.
Bovendien worden het volgen van opleidingen en het solliciteren over de grens nu zelden stelselmatig gestimuleerd, waardoor het moeilijk is om het beschikbare vraag- en aanbodpotentieel in de bredere grensregio volop te benutten. Voorbeelden van dergelijke problemen zijn 36 :
-belemmeringen rond de erkenning van kwalificaties – onder meer een gebrek aan informatie of kennis over de relevante administratieve procedures – ondanks het bestaan van transparantie-instrumenten zoals het Europees kwalificatiekader en juridische instrumenten zoals de richtlijn betreffende beroepskwalificaties;
-problemen bij het vinden van vacatures of het opnemen van contact met eventuele werknemers, vanwege gebrekkige arbeidsmarktintegratie of coördinatie tussen arbeidsbemiddelingsdiensten. Het gebeurt bijzonder vaak dat vacatures aan beide zijden van de grens niet op gecoördineerde wijze worden gepubliceerd. Ook het ontbreken van interoperabiliteit van digitale systemen vormt een hindernis.
-de specifieke problemen van grenswerkers kunnen worden verergerd door complexe nationale belastingstelsels, moeilijke toegang tot het stelsel van sociale zekerheid en ingewikkelde wetgeving;
-belemmeringen ten aanzien van telewerken door grenswerkers, omdat moeilijk is vast te stellen welke wetgeving van toepassing is en omdat het in grensgebieden met een plattelandskarakter ontbreekt aan snelle, betrouwbare internetverbindingen.
Dit zijn de problemen waarmee grenswerkers worden geconfronteerd, ondanks het feit dat er belangrijke stappen zijn gezet. Tegen de achtergrond van het toegenomen telewerken heeft de Administratieve Commissie voor de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels 37 bijvoorbeeld advies verstrekt over pragmatische oplossingen voor het behoud van sociale zekerheid van werknemers in het land van de “normale” werkplek (doorgaans het vestigingsland van het bedrijf).
Dagelijks voor werk de grens oversteken en weer naar huis terugkeren zou net zo makkelijk moeten zijn als pendelen vanuit de voorsteden van een grote stad. Het is evident dat grenswerkers in de praktijk dezelfde rechten moeten krijgen als diegenen die niet dagelijks voor hun werk de grens hoeven over te steken. Nationale en regionale wettelijke kaders moeten worden doorgelicht en herzien wanneer er aanwijzingen zijn dat grenswerkers zich door die kaders in een meer kwetsbare positie bevinden dan andere werknemers. De administratieve procedures voor grenswerkers moeten vergelijkbaar zijn met de procedures die in de nationale context gelden, zodat tegenstrijdige of nodeloos ingewikkelde situaties worden voorkomen. De lidstaten moeten zich beraden over fiscale beleidsmaatregelen en overeenkomsten die voor geen enkele regio nadelig zijn, zoals bijvoorbeeld door het Congres van lokale en regionale besturen van de Raad van Europa is voorgesteld 38 .
De Europese Arbeidsautoriteit faciliteert de toegang tot informatie over diensten op het gebied van arbeidsmobiliteit voor particulieren en werkgevers. De autoriteit zal de samenwerking intensiveren en tussen de nationale autoriteiten een bemiddelende rol vervullen bij zaken die verband houden met arbeidsrecht en sociale zekerheid. De arbeidsmarkten moeten een meer Europese uitstraling krijgen. De Commissie zal grensoverschrijdende kwesties op meer systematische wijze bekijken, bijvoorbeeld voor de gestructureerde en duurzame ontwikkeling van statistieken over grensoverschrijdend woon-werkverkeer.
Voor onderwijs, opleidingen en vaardigheden geldt hetzelfde: mensen hebben weliswaar toegang tot scholen of kinderopvang in hun woonland, maar kunnen met administratieve procedures of juridische obstakels geconfronteerd worden als zij in hun werkland toegang tot dergelijke voorzieningen willen. Hetzelfde speelt bij toegang tot stages of beroepsopleidingen. In het hoger onderwijs is voor de Europese universitaire allianties, samen met partners in naburige grensregio’s, mogelijk een belangrijke rol weggelegd bij het bevorderen van meertaligheid.
Mensen in grensregio’s moeten aan beide zijden van de grens toegang tot onderwijs en opleiding krijgen. In dunbevolkte gebieden of krimpregio’s kan worden nagegaan of een gecoördineerd onderwijs- en opleidingsaanbod zulke voorzieningen in stand kan houden op plaatsen waar die dreigen te verdwijnen. Als grensregio’s dezelfde leermiddelen gebruiken, draagt dat ook bij tot tweetaligheid, wederzijds vertrouwen en gemeenschappelijke vaardigheden, stuk voor stuk voordelen van Europese integratie.
De Europese onderwijsruimte (EOR) 39 toont aan dat het cruciaal is om te voorkomen dat er structurele belemmeringen voor leren en het ontwikkelen van vaardigheden ontstaan. In het kader van dit initiatief zorgen de Europese universitaire allianties voor de inbedding van ambities zoals meertaligheid, wat bijdraagt aan de coördinatie van het onderwijsaanbod in zulke regio’s, hoewel de reikwijdte van het initiatief veel groter is.
Er bestaan in de Europese Unie al diverse goede voorbeelden van regio’s met een gemeenschappelijk onderwijsaanbod of wederzijdse erkenning van vaardigheden en kwalificaties, op basis van kennis over elkaars curricula en van vertrouwen 40 . Er zijn meer van dergelijke voorbeelden nodig en de lidstaten moeten met de Europese Commissie samenwerken om de grensregio’s te helpen in een grensoverschrijdend onderwijsaanbod te voorzien.
|
Acties: ·De grensoverschrijdende Eures-partnerschappen gaan door met het stimuleren van de arbeidsmobiliteit in grensregio’s. ·De Europese Arbeidsautoriteit blijft werken aan makkelijkere toegang tot informatie en grotere transparantie van de regels die gelden voor mobiele grenswerkers. ·Om de kennis over de problemen waarmee grenswerkers te maken hebben te vergroten, zal de Commissie ook samenwerken met de onderzoeksgemeenschap en met regionale waarnemingscentra voor de arbeidsmarkt. ·De Commissie zal gestructureerde partnerschappen opzetten van vrijwillig deelnemende grensregio’s die al beschikken over inzicht in en ervaring met markttoegangsbelemmeringen van regelgevende of administratieve aard en zal die regio’s helpen bij het ontwikkelen van oplossingen, overeenkomstig het idee “eenmaking van de markt van onderop”. ·De Commissie blijft werken aan bewustwording rond het Europees kwalificatiekader en zal bijdragen aan een betere uitvoering daarvan in grensregio’s, met als doel bij te dragen aan begrip, transparantie, vergelijkbaarheid en erkenning van kwalificaties van elke type en elk niveau, inclusief kwalificaties die niet bij hogeronderwijsinstellingen zijn behaald. ·Op fiscaal gebied heeft de Commissie in haar actieplan voor billijke en eenvoudige belastingheffing ter ondersteuning van de herstelstrategie 41 van juli 2020 een mededeling aangekondigd waarin de balans wordt opgemaakt van de bestaande rechten van belastingplichtigen op grond van het EU-recht, samen met een aanbeveling aan de lidstaten om de situatie te verbeteren van burgers die als belastingplichtigen te maken hebben met grensoverschrijdende fiscale obstakels, wat bijvoorbeeld geldt voor grenswerkers 42 . De bedoeling is om op grond van de rechtspraak en de praktijk een inventarisatie van bestaande rechten te maken, belastingplichtigen en belastingdiensten van deze rechten en plichten bewust te maken, en zodoende de relatie tussen belastingplichtigen en belastingdiensten te verbeteren. |
3.4.Grensregio’s voor de Europese Green Deal
Natuur en klimaat trekken zich niets aan van door de mens getrokken grenzen. De aanpak van klimaat- en milieuproblemen is een uitstekende illustratie van de voordelen van grensoverschrijdende samenwerking. De Europese Green Deal 43 is het antwoord van de EU op klimaat- en milieugerelateerde uitdagingen en bevat maatregelen om de grensoverschrijdende samenwerking in een aantal sectoren te vergroten. De nationale grenzen tussen lidstaten zorgen vaak voor versnippering van natuurgebieden, waardoor het beheer en de bescherming daarvan minder doeltreffend zijn, vooral wanneer er verschillende wettelijke kaders gelden. Dit heeft onder meer gevolgen voor de biodiversiteit en de hulpbronnenefficiëntie. In de openbare raadpleging van 2020 gaven de respondenten aan dat de circulaire economie, het gezamenlijk beheer van natuurgebieden en het aanbod en de distributie van hernieuwbare energie voor hen de belangrijkste kwesties waren.
De EU-biodiversiteitsstrategie voor 2030 44 laat zien dat de bescherming van biodiversiteit niet bij nationale grenzen kan ophouden. Voor de instandhouding en uitbreiding van gezonde ecosystemen moeten bijvoorbeeld ecologische corridors worden ingericht. Grensoverschrijdende samenwerking is daarvoor cruciaal. In het verlengde daarvan wordt in de kaderrichtlijn water opgeroepen tot coördinatie van maatregelen die betrekking hebben op een volledig stroomgebieddistrict, inclusief het gedeelte aan de overkant van de grens. Deze samenwerking verloopt echter niet altijd optimaal. Volgens de vogelrichtlijn en de habitatrichtlijn tot vaststelling van het Natura 2000-netwerk kan divergentie in nationale uitvoeringsbepalingen een negatieve invloed hebben op het milieubeheer in grensgebieden. Langs sommige grensrivieren worden de beide oevers soms op sterk verschillende wijze beheerd, afhankelijk van de vraag of zij al dan niet als Natura 2000-gebied zijn aangewezen. De milieumaatregelen worden in zulke situaties verschillend toegepast, waardoor de effectiviteit ervan kan wordt aangetast. Voor veel grensoverschrijdende natuurgebieden geldt hetzelfde. Een meer gecoördineerde en samenhangende bescherming van Natura 2000-gebieden moet zorgen voor een betere integratie van uitvoeringsmaatregelen. Europese rechtsorganen met een grensoverschrijdend karakter, zoals de EGTS’en, moeten worden betrokken bij de werkzaamheden die hiertoe worden ondernomen.
Risicobeheersingsplanning is een ander terrein waarvoor geldt dat grensoverschrijdende samenwerking cruciaal is. Volgens het Uniemechanisme voor civiele bescherming 45 moeten de lidstaten regelmatig verslag uitbrengen over prioritaire preventie- en paraatheidsmaatregelen voor de belangrijkste risico’s met grensoverschrijdende gevolgen. Voor het aanpakken van risico’s — inclusief grensoverschrijdende risico’s — kunnen daarnaast ook sectorale strategieën van belang zijn, zoals overstromingsrisicobeheerplannen, bosbeschermingsplannen of nationale en regionale strategieën inzake aanpassing aan de klimaatverandering. Dit wordt ondersteund door bepalingen in de EU-wetgeving. Zo voorziet bijvoorbeeld de overstromingsrichtlijn in de behoefte aan grensoverschrijdende coördinatie rond stroomgebieden 46 .
Volgens de EU-brede beoordeling van de nationale energie- en klimaatplannen 47 kan het grote potentieel voor grensoverschrijdende regionale initiatieven in de energiesector verder worden benut door middel van betere samenwerking tussen de lidstaten en het gebruik van EU-fondsen. Er zijn maar weinig landen die in samenwerking met andere lidstaten zorgen voor een betere planning van de maatregelen voor de inzet van hernieuwbare energie en energie-efficiëntie. In de beoordeling is ook vastgesteld dat moet worden op voortgebouwd op vooruitgang in de regelgeving. Het voorgestelde Europees grensoverschrijdende mechanisme kan daar een belangrijke bijdrage aan leveren, aangezien dit mechanisme dergelijke vooruitgang in de regelgeving in een grensoverschrijdende context vergemakkelijkt.
De toename van het aandeel hernieuwbare energie impliceert een grote paradigmawijziging, maar energiemarkten functioneren over grenzen heen nog niet zo soepel als binnen landen. Omdat grensoverschrijdende uitwisseling van laagspanningsstroom volgens wettelijke kaders niet is toegestaan, gelden er bijvoorbeeld vaak beperkingen voor grensoverschrijdende elektriciteitstransacties. Hernieuwbare-energiegemeenschappen kunnen een grote rol spelen bij het uitstippelen van de toekomstige koers. In de Europese wetgeving zijn al de voorwaarden geschapen op grond waarvan de lidstaten bij de omzetting in nationaal recht mogelijkheden kunnen opnemen om dergelijke gemeenschappen grensoverschrijdend vorm te geven. Evenzo kan er sprake zijn van wettelijke belemmeringen voor de invoering van gezamenlijke slimme systemen voor stadsverwarming en -koeling in grensoverschrijdende agglomeraties.
|
·Het project “SEREH — Smart Energy Region Emmen-Haren”, onderdeel van het Interreg CBC-programma tussen Duitsland en Nederland, loopt hierin voorop. Met dat project wordt een gedecentraliseerde grensoverschrijdende markt voor elektriciteit en energie ontwikkeld. Op de bevindingen en aanbevelingen daarvan kunnen andere grensregio’s weer voortbouwen. ·In een “b-solutions”-advies is onderzocht hoe grensoverschrijdend (NL-BE) transport van CO2 kan worden gebruikt als hulpbron voor industriële processen in de North Sea Port. |
In de EU-strategie voor een geïntegreerd energiesysteem 48 zijn nieuwe, met de toegenomen elektrificatie van het energiesysteem gepaard gaande uitdagingen geconstateerd, onder meer in het vervoer en de industrie. Om deze uitdagingen het hoofd te kunnen bieden, is het cruciaal dat er in grensregio’s sprake is van coördinatie tussen lidstaten. Een volledig geïntegreerd elektriciteitsnet in gebieden zoals tweelingsteden, die zich over nationale grenzen heen uitstrekken, biedt grote voordelen en complementariteit op het vlak van bijvoorbeeld de opwekking of opslag van hernieuwbare energie.
De ontwikkeling van hernieuwbare energie in grensgebieden wordt gehinderd door andere juridische of administratieve inconsistenties, bijvoorbeeld rond de erkenning van de kwalificaties van installateurs van zonnepanelen of windturbines of er is zelfs sprake van verschillende voorschriften ten aanzien van de minimale afstand tussen windturbines en woningen.
De lidstaten moeten de bestaande mogelijkheden voor samenwerking van het geldende EU-rechtskader zoveel mogelijk benutten. De herschikte richtlijn hernieuwbare energie (RED II) voorziet bijvoorbeeld al in gezamenlijke steunregelingen en steunregelingen voor hernieuwbare elektriciteit die openstaan voor producenten die in verschillende lidstaten zijn gevestigd. Het gebruik van deze regelingen moet in de grensregio’s sterk worden aangemoedigd. Op grond van de richtlijn betreffende de elektriciteitsmarkt 49 mogen nationale regelgevingskaders in grensoverschrijdende functionele gebieden, zoals tweelingsteden, de mogelijkheid bieden om energiegemeenschappen van burgers open te stellen voor grensoverschrijdende deelname.
|
Acties: ·De Commissie zal in het kader van het Uniemechanisme voor civiele bescherming ondersteuning bieden aan preventie en paraatheid voor het aanpakken van risico’s met gevolgen voor grensoverschrijdende samenwerking. ·De Commissie zal regionale en grensoverschrijdende samenwerking bevorderen en in samenwerking met de lidstaten de richtsnoeren over nationale aanpassingsstrategieën bijwerken en verbeteren 50 . ·De Commissie zal lessen trekken uit het proefproject “Luxembourg in transition: a vision for a zero-carbon cross-border functional region” in het kader van het intergouvernementele proces Territoriale Agenda 2030, deze lessen uitdragen, en een actieve rol vervullen bij de verspreiding van de projectresultaten onder de grensgemeenschap in bredere zin. ·De Commissie zal via het biogeografische proces van Natura 2000 51 de grensoverschrijdende coördinatie en uitvoering van het Natura 2000-netwerk ondersteunen en verbeteren en zal bijdragen aan het realiseren van de doelstellingen van de EU-biodiversiteitsstrategie voor 2030. ·Regionale coördinatiecentra als bedoeld in de richtlijn betreffende de elektriciteitsmarkt moeten voortdurend alert zijn voor de gevolgen voor energiemarkten in grensregio’s. ·De Commissie zal de veelbelovende initiatieven in het kader van de herschikte richtlijn hernieuwbare energie (RED II) onderzoeken en verder ontwikkelen, met als doel het realiseren van een groter aandeel grensoverschrijdende projecten, waaronder hybride projecten waarin hernieuwbare energieopwekking met energieopslag wordt gecombineerd. |
4.Conclusie
Hoewel grensregio’s vaak in geografisch opzicht perifeer zijn en een ruraal karakter hebben, zijn het streken met een groot economisch groeipotentieel, dat wordt gestimuleerd door hun culturele en taalkundige verscheidenheid, complementaire concurrentievoordelen, ongerepte natuur en originele toeristische bestemmingen. Grensoverschrijdende uitwisselingen met buren, samenwerking en gezamenlijk optreden kunnen vaak de afstand tussen de grensregio en het centrum van het land compenseren. Daarvoor is wel nodig dat de grensregio’s koploper zijn in en ten volle profiteren van de Europese integratie.
Wat Europa de grensregio’s te bieden heeft, symboliseert haar inzet voor verdere integratie. De geschiedenis — en ook de zeer recente geschiedenis — laat zien dat geen enkel land een eiland is. Om die reden is de Commissie van mening dat het moment is aangebroken om de grensoverschrijdende samenwerking op alle fronten, in alle sectoren en tussen alle sectoren te intensiveren. Deze mening wordt gedeeld door belanghebbenden bij grensoverschrijdende kwesties, die vooral bij monde van de Europese Alliantie van burgers in grensoverschrijdende regio’s 52 hun wens tot meer integratie hebben laten horen.
Om de veerkracht van de grensregio’s te kunnen vergroten, hebben zij ondersteuning van alle overheidsgeledingen nodig. De unieke positie van de grensregio’s moet beter worden belicht met behulp van een reeks initiatieven, proefprojecten of testcases, die bedoeld moet zijn om hen te laten profiteren van datgene wat aan deze of gene zijde van de landsgrens het beste werkt. De grensregio’s moeten meer vrijheid en flexibiliteit krijgen om ideeën en oplossingen uit te proberen en moeten een actievere rol in de ontwikkeling daarvan kunnen spelen, met name bij het gezamenlijk ontwerpen, uitwisselen en beheren van projecten en diensten die in het belang van alle grensbewoners zijn.
Ten slotte is de Europese Commissie van oordeel dat grensregio’s die tegen toetredingslanden aan liggen een steviger stem in het kapittel moeten krijgen. Op die manier kunnen zij nauwer worden betrokken bij het proces van Europese integratie. Met het oog daarop zal de Commissie proberen deze regio’s te laten aansluiten bij de initiatieven en acties die in de vorige punten van dit verslag zijn beschreven. Zo ontstaan betere omstandigheden voor de ontwikkeling van het maatschappelijk middenveld, voor efficiënter lokaal en openbaar bestuur, hervormingen en democratische transities, en worden goed nabuurschap en verzoening gestimuleerd.
Het actieplan van 2017 — overzicht van de geboekte vooruitgang in de uitvoering van de tien acties:
|
Naam |
Vooruitgang |
|
|
1 |
Samenwerking en uitwisselingen intensiveren |
·Er is een onlineplatform opgezet waarop belanghebbenden bij grensoverschrijdende kwesties goede praktijken, nuttige documentatie en informatie over evenementen kunnen uitwisselen. In januari 2021 is het platform in een nieuw jasje gestoken en opnieuw opgestart 53 , met onder meer een nieuwe communicatiestrategie voor het Border Focal Point Network en een reeks gerichte online-evenementen. ·De Europese Commissie heeft samengewerkt met het Comité van de Regio’s en andere organisaties om in kaart te brengen wat de gevolgen zijn van de door COVID-19 veroorzaakte grenssluitingen en er verslag van uitgebracht. ·Gedurende de gehele periode is ondersteuning verleend aan proefprojecten voor het aanpakken van grensbelemmeringen (onder de merknaam b-solutions 54 ). Vanwege het succes van de eerste oproep (43 afgesloten en gedocumenteerde zaken 55 , 47 extra zaken die in 2021 worden uitgevoerd) lopen deze werkzaamheden nog. |
|
2 |
Het wetgevingsproces verbeteren |
·Het pakket “Betere regelgeving” dat het referentiepunt is voor het wetgevingsproces van de Europese Commissie bevat een speciaal instrument voor territoriale effectbeoordelingen, waaronder een controle op grensblindheid. Sinds de invoering ervan is het echter niet mogelijk geweest om veel wetgevingsvoorstellen aan de toetsing te onderwerpen, en dat werden er met de komst van de COVID-19-pandemie, die tot noodmaatregelen noopte, nog minder. ·Er was in beperkte mate sprake van uitwisselingen met lidstaten over de invoering van toetsingen op grensblindheid en meer coördinatie bij de omzetting van EU-richtlijnen. Niettemin zijn er enkele interessante initiatieven ontstaan. Nederland en België (Vlaanderen) hebben bijvoorbeeld een bestuurlijke werkgroep grensbelemmeringen in het leven geroepen die oplossingen moet zoeken voor wettelijke knelpunten bij het ontwikkelen van grensoverschrijdende infrastructuur. De Nederlandse overheid heeft verder richtsnoeren over grenseffecten uitgevaardigd, een instrument dat de overheid inzicht verschaft in de gevolgen van nieuwe of gewijzigde beleidsmaatregelen, wetten en regelgeving voor mensen, bedrijven en overheden in grensregio’s. |
|
3 |
Grensoverschrijdende overheidsdiensten bevorderen |
·Het actieplan inzake e-overheid stelt de randvoorwaarden voor de toepassing van het eenmaligheidsbeginsel. Met de bouwstenen daarvan kunnen regionale autoriteiten in grensregio’s oplossingen op het gebied van e-overheid uitvoeren. De belangrijkste uitdaging bestond erin om vast te stellen wat de kenmerkende elementen van grensregio’s zijn. ·Bij sommige b-solutions stond de interoperabiliteit van procedures centraal, zoals het gebruik van een gemeenschappelijk belastingformulier. ·De Commissie werkt aan proefprojecten ter bevordering van grensoverschrijdende overheidsopdrachten. ·Via het programma Digitaal Europa ondersteunt de Commissie de opzet van Europese digitale-innovatiehubs om kmo’s te helpen bij digitale innovatie. Zij promoot het plan om enkele van deze hubs een grensoverschrijdend karakter te geven. |
|
4 |
Betrouwbare en begrijpelijke informatie en bijstand verstrekken |
·In oktober 2018 is de verordening betreffende de oprichting van één digitale toegangspoort in werking getreden, met als doel burgers en bedrijven in de EU te voorzien van één toegangspunt voor informatie, procedures en diensten voor ondersteuning en probleemoplossing. Tijdens het proces werd terdege rekening gehouden met het belang van deze digitale toegangspoort (single digital gateway; SDG) voor de grensregio’s. Via digitale evenementen is de Commissie, ook in grensregio’s, begonnen met het promoten van SDG-diensten onder eindgebruikers en multipliers. ·Het streven is om Solvit onder te brengen bij de SDG-diensten voor het helpen van mensen wier rechten door de overheidsinstanties van een andere lidstaat zijn geschonden. Dit is een krachtig instrument, maar het is moeilijk om alle geregistreerde zaken op grensoverschrijdende aspecten te doorzoeken. De Commissie streeft naar opname van enkele zoektermen die voor het Border Focal Point van nut kunnen zijn. Desondanks is de samenwerking met de betreffende diensten goed verlopen en is er altijd informatie uitgewisseld. ·Na de invoering van ongecoördineerde en snel veranderende grenscontroles ter bestrijding van de gevolgen van de COVID-19-pandemie kreeg de dienst Uw Europa — Advies te maken met een sterke stijging van het aantal vragen van grensbewoners. Werk en familie-/gezinsleven werden bijzonder hard geraakt. |
|
5 |
Grensoverschrijdende werkgelegenheid ondersteunen |
·Grensoverschrijdende werkgelegenheid bevorderen en vergemakkelijken: De EU telt bijna twee miljoen grenswerkers (hoofdzakelijk uit FR, DE en PL en voornamelijk werkzaam in DE, CH, LU en AT) 56 . Enkele grenzen in deze landen zijn zo ingericht dat sommige grenswerkers van cruciale informatie worden voorzien (bv. via grensoverschrijdende Eures-partnerschappen, het “Infobest”-netwerk, “Groupement transfrontalier européen”, “Die Grenzgänger”, “GrensInfo” enz.). Veel grenzen beschikken echter nog niet over een dergelijke informatievoorziening (bv. omdat de dekking van de grensoverschrijdende Eures-partnerschappen nog niet volledig is) en beperken zo de mogelijkheden voor grensoverschrijdende werkgelegenheid. Daarnaast wordt de arbeidsmarktintegratie in grensregio’s belemmerd door het gebrek aan integratie van arbeidsmarktgegevens van beide zijden van de grens, omdat op die manier geen ruimte wordt geschapen voor maatregelen ter stimulering van grensoverschrijdende werkgelegenheid. ·Richtsnoeren naar aanleiding van COVID-19. De Commissie heeft richtsnoeren gepubliceerd waarin de lidstaten worden aangespoord om grenswerkers toe te laten. ·Gegevens over grensoverschrijdende werkgelegenheid. Zie hieronder bij punt 10 (“Gegevens verzamelen”); ·De dimensie “grensoverschrijdende samenwerking” in EU-initiatieven. Het Border Focal Point heeft diverse belangrijke initiatieven doorgelicht (bv. het actieplan van de Europese pijler van sociale rechten, het activiteitenverslag van Eures) om ervoor te zorgen dat de grensoverschrijdende dimensie daarin naar behoren aan bod komt. |
|
6 |
Meertaligheid in grensregio’s bevorderen |
·Het Europees Talenlabel-initiatief 57 beloont de innovatiefste taalverwervingsinitiatieven in de landen van het Erasmus+-programma. Eén van de twee prioriteiten van dat initiatief in de periode 2018-2020 was “taalbarrières uit de weg ruimen om grensregio’s dynamischer te maken”. De projecten in het compendium van 2019 laten zien welke acties zien mogelijk in de grensregio’s zullen worden uitgevoerd 58 . ·Erasmus+ heeft financiering verstrekt aan 25 samenwerkingsprojecten op het gebied van schoolonderwijs die het op jonge leeftijd leren van talen, het talenbewustzijn en het ontwikkelen van tweetalige leermogelijkheden stimuleren, vooral in grensregio’s 59 . ·In publicaties op de School Education Gateway, het door Erasmus+ gefinancierde onlineplatform voor onderwijsprofessionals, wordt het belang van grensoverschrijdende samenwerking en van het leren van talen onderstreept 60 . |
|
7 |
De grensoverschrijdende toegankelijkheid bevorderen |
·De Europese Commissie heeft een inventarisatie van ontbrekende grensoverschrijdende spoorwegverbindingen ter beschikking gesteld (2018). Dit mondde uit in een grote conferentie in 2019 waarop belanghebbenden uit grensgemeenschappen en uit de wereld van het openbaar vervoer bijeenkwamen 61 . ·Er lopen nog werkzaamheden om te onderzoeken in hoeverre er reeds sprake is van grensoverschrijdend openbaar vervoer, om de witte vlekken op te sporen en richtsnoeren op te stellen. ·In 10 van de 43 eerste projecten in het kader van het initiatief inzake b-solutions stond grensoverschrijdend vervoer centraal en zijn oplossingen voor bestaande juridische problemen geformuleerd. |
|
8 |
Samenwerking in de gezondheidszorg bevorderen |
·Een uitgebreide inventarisatie van dergelijke vormen van grensoverschrijdende gezondheidszorg langs de binnengrenzen heeft geleid tot meer bewustwording en meer inzichten opgeleverd, die breed zijn gedeeld met zowel de zorgsector als de grensregio’s. Ook heeft die inventarisatie een reeks specifieke instrumenten opgeleverd, die zullen worden ingezet om soortgelijke vormen van samenwerking uit te rollen. Er bestaat nu een erkende en groeiende grensoverschrijdende zorggemeenschap (bv. de door EUREGHA opgezette thematische zorgnetwerken 62 en de Vereniging van Europese Grensregio’s) die actief streeft naar verbeteringen in deze sector. ·Op de grote conferentie “De grensoverschrijdende samenwerking inzake gezondheidszorg in grensregio’s verbeteren” zijn voorbeelden van grensoverschrijdende samenwerking op het gebied van gezondheidszorg 63 gepresenteerd, ter ondersteuning van soortgelijke samenwerking in andere gebieden. ·Een b-solutions-project over het gebrek aan automatische erkenning van artsen over de grens heeft geleid tot bilaterale afspraken tussen Franse en Spaanse autoriteiten over het leveren van grensoverschrijdende gezondheidszorg. ·Voorts is het financiële kader voor het ontwikkelen van dergelijke initiatieven verstevigd. Met de volgende generatie Interreg-programma’s wint dit kader nog verder aan belang. Omdat deze sector talrijke baten voor zowel gebruikers als aanbieders oplevert, heeft de Europese Commissie geadviseerd hierin te investeren. |
|
9 |
Over het juridische en financiële kader voor grensoverschrijdende samenwerking nadenken |
·Het financiële kader voor grensoverschrijdende samenwerking in 2021-2027 is vastgelegd in het meerjarig financieel kader en vertaald naar een nieuwe Interreg-verordening. Die verordening bevat nieuwe elementen om betere bestuurspraktijken in grensregio’s te stimuleren. De Commissie heeft de lidstaten in een vroeg stadium betrokken bij de programmering van de volgende generatie programma’s voor grensoverschrijdende samenwerking van Interreg, aan de hand van “border orientation papers” waarin voor alle interne grensoverschrijdende gebieden van de EU de belangrijkste kenmerken en kansen zijn beschreven en wordt benadrukt dat zij als functionele gebieden moeten worden behandeld. ·De Commissie heeft het voorstel gedaan om het wettelijk kader voor grensoverschrijdende samenwerking te versterken met behulp van een verordening voor de oprichting van een Europees grensoverschrijdend mechanisme. Het hoofddoel is om een manier te bedenken waarop lidstaten de wettelijke en administratieve belemmeringen kunnen wegwerken die de uitvoering van grensoverschrijdende projecten (investeringen of diensten) in de weg staan. De onderhandelingen daarover lopen nog. |
|
10 |
Gegevens over grensoverschrijdende interactie verzamelen ten behoeve van de besluitvorming |
·Samen met bureaus voor de statistiek is een proefproject uitgevoerd om te onderzoeken wat de beste methoden zijn om stromen grenswerkers in de hele EU in kaart te brengen. Daarbij veelbelovende vooruitgang geboekt met het gebruik van administratieve gegevens en big data. Een vervolgproject is in de maak. ·De Europese Commissie heeft ondersteuning geboden aan de oprichting van een netwerk van grensoverschrijdende bureaus voor de statistiek en regionale dataportalen waarbinnen onderzoek wordt gedaan naar goede praktijken voor het verkrijgen van grensoverschrijdende gegevens. Het netwerk richt zich momenteel op het verkrijgen van gegevens over woon-werkverkeer in grensregio’s. ·Op basis van die samenwerking heeft Eurostat een verbeterde reeks regionale tabellen van de arbeidskrachtenenquête vrijgegeven, met rijkere informatie over grenswerk. Eurostat zal verdere ondersteuning bieden bij het vaststellen van het aantal grenswerkers aan de hand van administratieve gegevens. ·De Commissie zal bijdragen aan een betere analyse van regionale arbeidsmarktsgegevens, met als zwaartepunt de grensregio als geheel, zodat lidstaten kunnen worden geïnformeerd over gevallen waarin grensoverschrijdend woon-werkverkeer onevenwichtige markten in balans kan brengen. |
Aanbeveling (EU) 2021/119 van de Raad van 1 februari 2021 tot wijziging van Aanbeveling (EU) 2020/1475 betreffende een gecoördineerde aanpak van de beperking van het vrije verkeer in reactie op de COVID-19-pandemie (PB L 36I van 2.2.2021, blz. 1).
