This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52019PC0416
Proposal for a COUNCIL DECISION on the position to be taken on behalf of the European Union in the Council of the International Civil Aviation Organization, in respect of the revision of Chapter 9 of Annex 9 (‘Facilitation’) to the Convention on International Civil Aviation with regard to standards and recommended practices on passenger name record data
Voorstel voor een BESLUIT VAN DE RAAD betreffende het namens de Europese Unie in de Raad van de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie in te nemen standpunt met betrekking tot de herziening van hoofdstuk 9 van bijlage 9 (“Facilitation”) bij het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart met betrekking tot normen en aanbevolen praktijken op het gebied van persoonsgegevens van passagiers
Voorstel voor een BESLUIT VAN DE RAAD betreffende het namens de Europese Unie in de Raad van de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie in te nemen standpunt met betrekking tot de herziening van hoofdstuk 9 van bijlage 9 (“Facilitation”) bij het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart met betrekking tot normen en aanbevolen praktijken op het gebied van persoonsgegevens van passagiers
COM/2019/416 final
EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 13.9.2019
COM(2019) 416 final
BIJLAGE
bij het
voorstel voor een besluit van de Raad
betreffende het namens de Europese Unie in de Raad van de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie in te nemen standpunt met betrekking tot de herziening van hoofdstuk 9 van bijlage 9 (“Facilitation”) bij het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart met betrekking tot normen en aanbevolen praktijken op het gebied van persoonsgegevens van passagiers
BIJLAGE
Standpunt dat namens de Europese Unie moet worden ingenomen in de raad van de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie ten aanzien van de herziening van hoofdstuk 9 van bijlage 9 (“Facilitering”) bij het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart, met betrekking tot normen en aanbevolen praktijken op het gebied van persoonsgegevens van passagiers
Algemene beginselen
In het kader van de activiteiten van de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) met betrekking tot de herziening van hoofdstuk 9 van bijlage 9 (“Facilitering”) bij het Verdrag van Chicago betreffende de ontwikkeling van normen en aanbevolen praktijken (SARP’s) inzake persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens), moeten de lidstaten, die gezamenlijk optreden in het belang van de Unie:
(a)handelen overeenkomstig de door de Unie in het kader van haar PNR-beleid nagestreefde doelstellingen, met name het waarborgen van de veiligheid, het beschermen van het leven en de veiligheid van personen, en het waarborgen van de volledige eerbiediging van de grondrechten, met name het recht op privacy en het recht op de bescherming van persoonsgegevens;
(b)onder alle staten die partij zijn bij de ICAO, het bewustzijn vergroten van de normen en beginselen van de Unie met betrekking tot de doorgifte van PNR-gegevens, zoals die voortvloeien uit het toepasselijke Unierecht en de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie;
(c)de ontwikkeling bevorderen van multilaterale oplossingen die verenigbaar zijn met de grondrechten inzake de doorgifte van PNR-gegevens door luchtvaartmaatschappijen aan rechtshandhavingsinstanties, in het belang van de rechtszekerheid, de eerbiediging van de grondrechten en het stroomlijnen van de aan luchtvaartmaatschappijen opgelegde verplichtingen;
(d)de uitwisseling bevorderen van PNR-gegevens en de resultaten van de verwerking van die gegevens tussen de staten die partij bij de ICAO zijn, wanneer dit noodzakelijk wordt geacht voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken of vervolgen van terroristische misdrijven of ernstige criminaliteit, met volledige inachtneming van de fundamentele rechten en vrijheden;
(e)de ontwikkeling blijven ondersteunen door de ICAO van normen voor de verzameling, het gebruik, de verwerking en de bescherming van PNR-gegevens, in overeenstemming met Resolutie 2396 (2017) van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties van 21 december 2017;
(f)in alle landen die partij zijn bij de ICAO, de ontwikkeling blijven ondersteunen van de capaciteit om, ter bevordering van de SARP’s van de ICAO, PNR-gegevens te verzamelen, te verwerken en te analyseren en ervoor zorgen dat PNR-gegevens worden gebruikt door en gedeeld worden met al hun bevoegde nationale autoriteiten, met volledige eerbiediging van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden, met het oog op het voorkomen, opsporen en onderzoeken van terroristische misdrijven en daarmee verband houdende reizen, zoals vereist uit hoofde van Resolutie 2396 (2017) van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties van 21 december 2017;
(g)de ontwikkeling bevorderen van een omgeving waarin het internationaal luchtvervoer zich in een open, geliberaliseerde en mondiale markt kan ontwikkelen en kan blijven groeien zonder de veiligheid te schaden, en tegelijk zorgen voor de invoering van relevante waarborgen;
Richtsnoeren
De lidstaten, die gezamenlijk optreden in het belang van de Unie, moeten de opneming van de volgende normen en beginselen ondersteunen in alle toekomstige ICAO-normen en aanbevolen praktijken op het gebied van PNR-gegevens:
1.Wat de wijze van doorgifte van PNR-gegevens betreft:
(a)Wijze van doorgifte: om de persoonsgegevens in de systemen van de vervoerders te beschermen en ervoor te zorgen dat zij de controle over deze systemen blijven uitoefenen, moeten de gegevens uitsluitend met behulp van het “push”-systeem worden doorgegeven.
(b)Doorgifteprotocollen: het gebruik van geschikte, veilige en open standaardprotocollen als onderdeel van internationaal aanvaarde referentieprotocollen voor de doorgifte van PNR-gegevens moet worden aangemoedigd met als doel het gebruik ervan geleidelijk te doen toenemen en uiteindelijk de exclusieve normen te vervangen.
(c)Frequentie van de doorgifte: de frequentie en het tijdstip van de doorgifte van PNR-gegevens mogen geen onredelijke belasting voor de vervoerders met zich brengen en moeten beperkt blijven tot wat strikt noodzakelijk is voor rechtshandhaving en grensbeveiliging in het kader van de bestrijding van terrorisme en ernstige criminaliteit.
(d)Geen verplichting voor de luchtvaartmaatschappijen om extra gegevens te verzamelen: van de luchtvaartmaatschappijen mag niet worden verlangd dat ze extra gegevens verzamelen ten opzichte van de gegevens die zij reeds verzamelen of dat zij bepaalde soorten gegevens verzamelen, maar uitsluitend dat ze doorgeven wat ze reeds aan gegevens verzamelen in het kader van hun activiteiten.
2.Wat de wijzen van verwerking van PNR-gegevens betreft:
(a)Tijdstip van doorgifte en verwerking: met inachtneming van de passende waarborgen voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de betrokken personen, kunnen PNR-gegevens ruim vóór de aankomst of het vertrek van de vlucht beschikbaar worden gesteld, zodat de autoriteiten meer tijd hebben om de gegevens te verwerken en te analyseren en mogelijk maatregelen te nemen.
(b)Vergelijking met vooraf vastgestelde criteria en databanken: de autoriteiten moeten PNR-gegevens verwerken aan de hand van op feiten gebaseerde criteria en databanken die relevant zijn voor de bestrijding van terrorisme en ernstige criminaliteit.
3.Wat de bescherming van persoonsgegevens betreft:
(a)Rechtmatigheid, eerlijkheid en transparantie van de verwerking: er moet een rechtsgrond voor de verwerking van persoonsgegevens zijn, zodat de betrokkenen bewust worden gemaakt van de risico’s, de waarborgen en de rechten in verband met de verwerking van hun persoonsgegevens en van de wijze waarop zij hun rechten in verband met de verwerking kunnen uitoefenen.
(b)Beperking van het doel: de doeleinden waarvoor de PNR-gegevens door de autoriteiten kunnen worden gebruikt, moeten duidelijk worden vastgesteld en mogen niet ruimer zijn dan nodig is met het oog op de doelstellingen die, met name met het oog op rechtshandhaving en grensbeveiliging in de strijd tegen terrorisme en ernstige criminaliteit, moeten worden bereikt.
(c)Reikwijdte van PNR-gegevens: de door de luchtvaartmaatschappijen over te dragen PNR-gegevensbestanddelen moeten duidelijk worden omschreven en volledig worden vermeld. Deze lijst moet worden gestandaardiseerd om ervoor te zorgen dat dergelijke gegevens tot een minimum worden beperkt en tegelijkertijd de verwerking van gevoelige gegevens wordt voorkomen, met inbegrip van gegevens waaruit de raciale of etnische afkomst, de politieke opvattingen of godsdienstige of levensbeschouwelijke overtuiging, het lidmaatschap van een vakvereniging, de gezondheid, het seksleven of de seksuele geaardheid van de betrokkene blijken.
(d)Gebruik van PNR-gegevens: de verdere verwerking van de PNR-gegevens moet beperkt blijven tot de doeleinden van de oorspronkelijke doorgifte, op basis van objectieve criteria en met inachtneming van materiële en procedurele voorwaarden overeenkomstig de vereisten die gelden voor de doorgifte van persoonsgegevens.
(e)Geautomatiseerde verwerking van PNR-gegevens: de geautomatiseerde verwerking moet gebaseerd zijn op objectieve, niet-discriminerende en betrouwbare, vooraf vastgestelde criteria en mag niet worden gebruikt als enige basis voor beslissingen met ongunstige rechtsgevolgen of ernstige gevolgen voor een persoon.
(f)Bewaren van gegevens: de bewaringstermijn van de PNR-gegevens moet worden beperkt en mag niet langer zijn dan nodig is voor het oorspronkelijke doel. De gegevens moeten worden gewist overeenkomstig de wettelijke eisen van het land van herkomst. Aan het einde van de bewaartermijn moeten de PNR-gegevens worden gewist of geanonimiseerd.
(g)Openbaarmaking van de PNR-gegevens aan bevoegde autoriteiten: de verdere openbaarmaking op ad-hocbasis van PNR-gegevens aan andere overheidsinstanties binnen dezelfde staat of aan andere staten die partij zijn bij de ICAO, mag alleen plaatsvinden indien de ontvangende autoriteit functies uitoefent die verband houden met de bestrijding van terrorisme of ernstige grensoverschrijdende criminaliteit en dezelfde bescherming garandeert als die welke door de openbaar makende autoriteit wordt geboden.
(h)Beveiliging van gegevens: er moeten passende maatregelen worden genomen om de beveiliging, de vertrouwelijkheid en de integriteit van de PNR-gegevens te waarborgen.
(i)Transparantie en kennisgeving: met inachtneming van de noodzakelijke en evenredige beperkingen, dienen natuurlijke personen in kennis te worden gesteld van de verwerking van hun PNR-gegevens en geïnformeerd te worden over de aan hen toegekende rechten en rechtsmiddelen.
(j)Toegang, rectificatie en wissen: behoudens noodzakelijke en evenredige beperkingen, moeten betrokkenen het recht hebben op toegang tot en rectificatie van hun PNR-gegevens.
(k)Beroepsmogelijkheid: betrokkenen moeten het recht hebben op effectieve administratieve en gerechtelijke beroepsmogelijkheden wanneer zij van mening zijn dat hun rechten op privacy en gegevensbescherming zijn geschonden.
(l)Toezicht en verantwoording: de autoriteiten die PNR-gegevens gebruiken, moeten verantwoording afleggen aan en gecontroleerd worden door een onafhankelijke overheidsinstantie met doeltreffende onderzoeks- en handhavingsbevoegdheden, die haar taken kan uitvoeren zonder enige beïnvloeding van met name rechtshandhavingsinstanties.
4.Wat de uitwisseling van PNR-gegevens tussen rechtshandhavingsinstanties betreft:
(a)Bevordering van informatie-uitwisseling: de uitwisseling van PNR-gegevens op ad-hocbasis tussen de rechtshandhavingsinstanties van de verschillende staten die partij zijn bij de ICAO, moet worden bevorderd, teneinde de internationale samenwerking op het gebied van preventie, opsporing, onderzoek en vervolging van terrorisme en ernstige criminaliteit te verbeteren.
(b)Beveiliging van informatie-uitwisseling de uitwisseling van informatie moet plaatsvinden via passende kanalen die een adequate beveiliging van de gegevens waarborgen en moet volledig in overeenstemming zijn met de internationale en nationale rechtskaders voor de bescherming van persoonsgegevens.
EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 13.9.2019
COM(2019) 416 final
2019/0195(NLE)
Voorstel voor een
BESLUIT VAN DE RAAD
betreffende het namens de Europese Unie in de Raad van de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie in te nemen standpunt met betrekking tot de herziening van hoofdstuk 9 van bijlage 9 (“Facilitation”) bij het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart met betrekking tot normen en aanbevolen praktijken op het gebied van persoonsgegevens van passagiers
TOELICHTING
1.Onderwerp van het voorstel
Dit voorstel betreft het besluit tot vaststelling van het standpunt dat namens de Europese Unie moet worden ingenomen binnen de organen van de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) in verband met de geplande goedkeuring van wijzigingen van hoofdstuk 9 van bijlage 9 (“Facilitation”) bij het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart (het “Verdrag van Chicago”), ter vaststelling van nieuwe ICAO-normen inzake persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens).
2.Achtergrond van het voorstel
2.1.Het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart (het “Verdrag van Chicago”)
Het Verdrag van Chicago heeft tot doel het internationale luchtvervoer te reguleren. Bij dit verdrag, dat op 4 april 1947 in werking getreden, is de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) opgericht.
Alle EU-lidstaten zijn partij bij het Verdrag van Chicago.
2.2.De Internationale Burgerluchtvaartorganisatie
De ICAO is een gespecialiseerd agentschap van de Verenigde Naties. De Organisatie heeft als doel de beginselen en technieken op het gebied van de internationale luchtvaart te ontwikkelen en de planning en ontwikkeling van het internationale luchtvervoer te bevorderen.
De ICAO-raad is een permanent orgaan van de ICAO. In deze raad zijn 36 lidstaten van de ICAO vertegenwoordigd, die door de Algemene Vergadering van de ICAO worden verkozen voor een periode van drie jaar. Voor de periode 2016-2019 zijn zeven EU-lidstaten vertegenwoordigd in de ICAO-raad.
In artikel 54 van het Verdrag van Chicago is bepaald dat de ICAO-raad onder meer internationale normen en aanbevolen praktijken (“Standards and Recommended Practices”, ook wel “SARP’s” genoemd) moet vaststellen, in de vorm van bijlagen bij het Verdrag van Chicago.
De ICAO-raad roept ook de Algemene Vergadering bijeen, die het hoogste orgaan van de ICAO is. De Algemene Vergadering van de ICAO komt ten minste om de drie jaar bijeen en stelt de politieke koers van de Organisatie voor de komende driejarige periode vast. De 40e zitting van de Algemene Vergadering van de ICAO vindt plaats van 24 september tot 4 oktober in Montreal, Canada.
2.3. De beoogde handeling van de ICAO
Overeenkomstig artikel 54, punt 1), van het Verdrag van Chicago stelt de Raad van de ICAO internationale normen en aanbevolen praktijken (“Standards and Recommended Practices”(hierna “SARP’s” genoemd)) vast. De SARP’s inzake PNR zijn opgenomen in bijlage 9 (“Facilitation”), hoofdstuk 9, deel A en deel D, bij het Verdrag van Chicago. Zij worden gecompleteerd door aanvullende richtsnoeren, met name document 9944 van de ICAO, dat richtsnoeren inzake persoonsgegevens van passagiers (“Guidelines on Passenger Name Record (PNR) Data”, hierna “PNR-gegevens” genoemd) bevat 1 . PNR-gegevens zijn persoonsgegevens van passagiers die door luchtvaartmaatschappijen voor zakelijke doeleinden worden verzameld en die moeten worden onderscheiden van andere gegevens op het gebied van reizen die van overheidswege worden verzameld, zoals op voorhand af te geven passagiersgegevens.
Volgens de op 21 december aangenomen resolutie 2396 van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties moeten de lidstaten van de VN ter bevordering van de ICAO-normen en aanbevolen praktijken de capaciteit ontwikkelen om PNR-gegevens te verzamelen, te verwerken en te analyseren en ervoor zorgen dat PNR-gegevens worden gebruikt door en worden gedeeld met al hun bevoegde nationale autoriteiten, met volledige eerbiediging van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. In de resolutie wordt de ICAO ook verzocht om samen te werken met haar lidstaten om normen vast te stellen voor het verzamelen, gebruiken, verwerken en beschermen van PNR-gegevens 2 .
In dit verband heeft de Raad van de Europese Unie op 18 juli 2019 zijn goedkeuring gehecht aan een informatieve nota over normen en beginselen inzake de verzameling, het gebruik, de verwerking en de bescherming van PNR-gegevens, die tijdens de 40e zitting van de Algemene Vergadering van de ICAO moet worden ingediend. Deze informatieve nota is voor advies voorgelegd aan de Europese Burgerluchtvaartconferentie (ECAC).
In maart 2019 heeft het ICAO Air Transport Committee (ATC) een Facilitation Panel Task Force ingesteld die zich moet buigen over voorstellen voor SARP’s inzake de verzameling, het gebruik, de verwerking en de bescherming van PNR-gegevens in overeenstemming met resolutie 2396 (2017) van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties. De taskforce heeft de opdracht om: a) de bestaande, in hoofdstuk 9 van bijlage 9 bij het Verdrag van Chicago neergelegde PNR-SARP’s te evalueren; b) te bepalen of deze moeten worden aangevuld met aanvullende SARP’s en/of richtsnoeren, rekening houdend met het besluit en de overwegingen van de Veiligheidsraad; en c) zo nodig nieuwe bepalingen (normen, aanbevolen praktijken en/of richtsnoeren) te ontwikkelen voor de verzameling, het gebruik, de verwerking en de bescherming van PNR-gegevens.
De besprekingen over de herziene SARP’s van de ICAO bevinden zich nog in een vroeg stadium. Eenmaal aangenomen zullen de beoogde normen bindend zijn voor alle ICAO-leden, met inbegrip van alle EU-lidstaten, overeenkomstig en binnen de grenzen die het Verdrag van Chicago stelt. Krachtens artikel 38 van het Verdrag van Chicago moeten de verdragsluitende staten de ICAO via het mechanisme voor de kennisgeving van afwijkingen in kennis stellen indien zij voornemens zijn van een norm af te wijken.
2.4.Wettelijk kader op EU-niveau
De verwerking van PNR-gegevens vormt een essentieel instrument in het kader van de gemeenschappelijke respons van de EU op terrorisme en ernstige criminaliteit en een bouwsteen van de Veiligheidsunie. Het identificeren en opsporen van verdachte reispatronen door het verwerken van PNR-gegevens om bewijsmateriaal te verzamelen en, in voorkomend geval, daders van ernstige criminaliteit en hun medeplichtigen te vinden en criminele netwerken te ontrafelen, blijkt van essentieel belang om terroristische misdrijven en ernstige criminaliteit te voorkomen, op te sporen, te onderzoeken en te vervolgen.
Op 27 april 2016 hebben het Europees Parlement en de Raad Richtlijn (EU) 2016/681 over het gebruik van PNR-gegevens voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische misdrijven en ernstige criminaliteit vastgesteld 3 . Deze richtlijn stelt nationale autoriteiten in staat rechtstreeks toegang te krijgen tot cruciale informatie waarover luchtvaartmaatschappijen beschikken, met volledige inachtneming van de rechten op het gebied van gegevensbescherming. Zij biedt alle lidstaten een belangrijk instrument voor het voorkomen, opsporen en onderzoeken van terrorisme en ernstige criminaliteit, met inbegrip van de handel in drugs en mensenhandel en de seksuele uitbuiting van kinderen. De lidstaten moesten de PNR-richtlijn uiterlijk op 25 mei 2018 omzetten in nationaal recht 4 .
Om het proces van de aansluiting van luchtvaartmaatschappijen op de passagiersinformatie-eenheden – de eenheden die verantwoordelijk zijn voor het verzamelen en verwerken van PNR-gegevens – te vergemakkelijken, heeft de Europese Commissie op 28 april 2017 een uitvoeringsbesluit vastgesteld betreffende de gemeenschappelijke protocollen en dataformaten die luchtvaartmaatschappijen moeten gebruiken bij de doorgifte van PNR-gegevens aan de lidstaten 5 . Het uitvoeringsbesluit werd in april 2018 van toepassing.
Momenteel zijn er twee internationale overeenkomsten van kracht tussen de EU en derde landen (te weten Australië 6 en de Verenigde Staten 7 ) over de verwerking en doorgifte van PNR-gegevens. Op 26 juli 2017 heeft het Hof van Justitie van de EU een advies over de voorgenomen, op 25 juni 2014 ondertekende overeenkomst tussen de EU en Canada, vastgesteld 8 . Het Hof heeft besloten dat de overeenkomst niet in zijn beoogde vorm kon worden gesloten omdat sommige bepalingen ervan onverenigbaar waren met de door de EU erkende grondrechten op eerbiediging van de privacy en op bescherming van persoonsgegevens. Met name stelde het Hof aanvullende juridische voorschriften vast met betrekking tot het toezicht door een onafhankelijke autoriteit, gevoelige gegevens, de geautomatiseerde verwerking van PNR-gegevens, de doeleinden waarvoor PNR-gegevens mogen worden verwerkt, en het bewaren, gebruiken, vrijgeven en verder doorgeven van PNR-gegevens. Naar aanleiding van de machtiging die de Commissie in december 2017 van de Raad heeft gekregen, zijn in juni 2018 nieuwe PNR-onderhandelingen met Canada gestart. Tijdens de 17e top EU-Canada in Montreal op 17 en 18 juli 2019 hebben de EU en Canada zich verheugd getoond over het feit dat zij deze onderhandelingen hebben afgesloten. Canada heeft weliswaar gewezen op zijn verplichting tot juridische toetsing, maar de partijen hebben, onder voorbehoud van die toetsing, toegezegd de overeenkomst zo spoedig mogelijk af te ronden, waarbij zij de essentiële rol van deze overeenkomst voor de verbetering van de beveiliging erkennen en de privacy en de bescherming van persoonsgegevens in acht zullen nemen.
Steeds meer derde landen verzamelen PNR-gegevens van luchtvaartmaatschappijen en verscheidene van hen hebben de Commissie de afgelopen jaren benaderd om hun belangstelling voor het sluiten van een internationale PNR-overeenkomst met de EU kenbaar te maken. Bij gebrek aan een rechtsgrondslag hebben luchtvaartmaatschappijen te maken met collisie van wetten en riskeren zij boetes en andere sancties. Tegelijkertijd verzoeken EU-lidstaten in het verlengde van de uitvoering van de PNR-richtlijn luchtvaartmaatschappijen uit derde landen om PNR-gegevens door te geven aan hun passagiersinformatie-eenheden. Een aantal derde landen heeft dergelijke doorgiften geweigerd – en andere hebben gedreigd dit te doen – om reden van een gebrek aan wederkerigheid, waardoor de doeltreffendheid van het PNR-mechanisme van de EU in het gedrang komt.
Volgens artikel 3, lid 2, VWEU, is de Unie exclusief bevoegd “een internationale overeenkomst te sluiten ... wanneer die sluiting gemeenschappelijke regels kan aantasten of de strekking daarvan kan wijzigen.” Een internationale overeenkomst kan gemeenschappelijke regels aantasten of de strekking daarvan wijzigen als het toepassingsgebied van de overeenkomst overlap met de wetgeving van de Unie vertoont of grotendeels onder het recht van de Unie valt. Om te beoordelen of een gebied grotendeels onder gemeenschappelijke regels valt, moet overigens niet alleen rekening worden gehouden met het Unierecht zoals dat er momenteel op het betrokken gebied voor staat, maar ook met zijn toekomstige ontwikkeling, voor zover die ten tijde van die analyse te voorzien is.
In het licht van de hierboven vermelde gemeenschappelijke regels en de aanstaande evaluatie overeenkomstig artikel 19 van Richtlijn 2016/681 9 kan worden geconcludeerd dat de door het voorgestelde besluit bestreken aangelegenheden onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen.
3.Standpunt dat namens de Unie moet worden ingenomen
Gezien het belang van deze aangelegenheid voor het interne en externe beleid van de EU en in het licht van het bovenstaande is het noodzakelijk een standpunt van de Unie over de doorgifte van PNR-gegevens ten behoeve van de (multilaterale) lopende werkzaamheden op het niveau van de ICAO vast te stellen. De EU moet er met name naar streven dat de in het gemeenschappelijk standpunt op te nemen kernbeginselen inzake de wijze van doorgifte en verwerking van PNR-gegevens en inzake de bescherming van persoonsgegevens, in de nieuwe PNR-normen van de ICAO worden neergelegd. In dit verband is het van essentieel belang om aan de besprekingen over dergelijke nieuwe PNR-normen binnen de ICAO sturing te geven op een wijze die verenigbaar is met het EU-regelgevingskader en de relevante jurisprudentie van het Hof van Justitie, met name wat betreft de grondrechten op privacy en gegevensbescherming.
Het standpunt van de Unie, dat zowel relevant is voor het definitieve besluit van de ICAO-raad als voor de voorbereidende besprekingen in andere ICAO-organen, wordt bepaald in overeenstemming met het toepasselijke EU-rechtskader inzake gegevensbescherming en PNR-gegevens, namelijk Verordening (EU) 2016/679, Richtlijn (EU) 2016/680 en Richtlijn (EU) 2016/681, alsook het Verdrag en het Handvest van de grondrechten, zoals uitgelegd in de desbetreffende jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie, in het bijzonder advies 1/15 van het Hof.
4.Rechtsgrondslag
4.1.Procedurele rechtsgrondslag
4.1.1.Beginselen
Artikel 218, lid 9, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) voorziet in de vaststelling van besluiten tot bepaling van “de standpunten die namens de Unie worden ingenomen in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam, wanneer dit lichaam handelingen met rechtsgevolgen vaststelt, met uitzondering van handelingen tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst.”
Artikel 218, lid 9, VWEU is van toepassing ongeacht of de Unie lid is van het betrokken lichaam of partij is bij de betrokken overeenkomst 10 .
Het begrip “handelingen met rechtsgevolgen” omvat tevens handelingen die rechtsgevolgen hebben uit hoofde van de op het betrokken orgaan toepasselijke volkenrechtelijke bepalingen. Onder dit begrip vallen tevens instrumenten die volkenrechtelijk niet bindend zijn, maar die een “beslissende invloed [kunnen hebben] op de inhoud van de regelgeving die de wetgever van de Unie vaststelt” 11 .
4.1.2.Toepassing op het onderhavige geval
De ICAO-raad is een orgaan dat is opgericht bij overeenkomst, te weten het Verdrag van Chicago.
Elke door de ICAO-raad overeenkomstig artikel 54, punt l), van het verdrag aangenomen wijziging van hoofdstuk 9 van bijlage 9 bij het Verdrag van Chicago vormt een handeling met rechtsgevolgen. Een dergelijke wijziging kan een beslissende invloed hebben op de inhoud van EU-wetgeving, met name Richtlijn (EU) 2016/681, alsook op de bestaande en toekomstige internationale PNR-overeenkomsten tussen de EU en derde landen.
De beoogde handeling strekt niet tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst.
De procedurele rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is derhalve artikel 218, lid 9, VWEU.
4.2.Materiële rechtsgrondslag
4.2.1.Beginselen
De materiële rechtsgrondslag voor een overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU te nemen besluit wordt in de eerste plaats bepaald door de doelstelling en de inhoud van de beoogde handeling ten aanzien waarvan namens de Unie een standpunt wordt ingenomen. Wanneer de beoogde handeling een tweeledige doelstelling heeft of bestaat uit twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoelstelling of overwegende component, terwijl de andere doelstelling of de andere component slechts ondergeschikt is, moet het overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU te nemen besluit op één materiële rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is gelet op de hoofddoelstelling of de overwegende component.
Als een beoogde handeling tegelijkertijd meerdere onlosmakelijk met elkaar verbonden doelstellingen of componenten heeft, zonder dat de ene ondergeschikt is aan de andere, moet de materiële rechtsgrondslag van een besluit uit hoofde van artikel 218, lid 9, VWEU bij wijze van uitzondering de verschillende desbetreffende rechtsgrondslagen omvatten.
4.2.2.Toepassing op het onderhavige geval
De beoogde handeling streeft doelstellingen na en heeft componenten op het gebied van gegevensbescherming en politiële samenwerking. Deze elementen van de beoogde handeling zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden, zonder dat het ene ondergeschikt is aan het andere.
Het voorgestelde besluit heeft derhalve de volgende artikelen als materiële rechtsgrondslag: artikel 16, lid 2, en artikel 87, lid 2, onder a), VWEU.
4.3.Conclusie
De rechtsgrondslag voor het voorgestelde besluit is artikel 16, lid 2, en artikel 87, lid 2, onder a), VWEU, juncto artikel 218, lid 9, VWEU.
2019/0195 (NLE)
Voorstel voor een
BESLUIT VAN DE RAAD
betreffende het namens de Europese Unie in de Raad van de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie in te nemen standpunt met betrekking tot de herziening van hoofdstuk 9 van bijlage 9 (“Facilitation”) bij het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart met betrekking tot normen en aanbevolen praktijken op het gebied van persoonsgegevens van passagiers
DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 16, lid 2, en artikel 87, lid 2, onder a), juncto artikel 218, lid 9,
Gezien het voorstel van de Europese Commissie,
Overwegende hetgeen volgt:
(1)Het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart (“het Verdrag van Chicago”), dat het internationale luchtvervoer regelt, is op 4 april 1947 in werking getreden. Bij dat verdrag is de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (“ICAO”) opgericht.
(2)De lidstaten zijn verdragsluitende staten bij het Verdrag van Chicago en lid van de ICAO, terwijl de Unie de status van waarnemer heeft in bepaalde ICAO-organen, onder meer in de Algemene Vergadering en in andere technische organen.
(3)Overeenkomstig artikel 54, punt l), van het Verdrag van Chicago kan de ICAO-raad internationale normen en aanbevolen praktijken (SARP’s) vaststellen.
(4)Volgens de op 21 december 2017 aangenomen resolutie 2396 (2017) van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties moeten de lidstaten van de VN ter bevordering van de ICAO-normen en aanbevolen praktijken de capaciteit ontwikkelen om persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens) te verzamelen, te verwerken en te analyseren en ervoor zorgen dat PNR-gegevens worden gebruikt door en worden gedeeld met al hun bevoegde nationale autoriteiten, met volledige eerbiediging van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ten behoeve van het voorkomen, opsporen en onderzoeken van terroristische misdrijven en daarmee verband houdende reizen 12 .
(5)In resolutie 2396 (2017) werd de ICAO ook verzocht om samen te werken met de VN-lidstaten met het oog op de vaststelling van normen voor het verzamelen, gebruiken, verwerken en beschermen van PNR-gegevens.
(6)De SARP’s inzake PNR zijn opgenomen in deel A en deel D van hoofdstuk 9, bijlage 9 (“Facilitation”) bij het Verdrag van Chicago. Zij worden gecompleteerd door aanvullende richtsnoeren, met name document 9944 van de ICAO, dat richtsnoeren inzake persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens) bevat.
(7)In maart 2019 heeft het ICAO Air Transport Committee (ATC) een taskforce opgericht, bestaande uit deskundigen van de lidstaten die deel uitmaken van het Facilitation Panel van de ICAO, om voorstellen te overwegen voor nieuwe ISARP’s inzake het verzamelen, gebruiken, verwerken en beschermen van PNR-gegevens in overeenstemming met Resolutie 2396 (2017). Een aantal lidstaten van de Unie is in de taskforce vertegenwoordigd. De Commissie neemt als waarnemer deel aan de taskforce. Van de taskforce wordt verwacht dat zij in oktober 2019 haar eindverslag aan het ICAO ATC voorlegt.
(8)De 40e zitting van de Algemene Vergadering van de ICAO vindt plaats van 24 september tot 4 oktober 2019. De Algemene Vergadering zal de politieke koers van de ICAO voor de komende jaren bepalen, eventueel onder meer met betrekking tot de goedkeuring van nieuwe SARP’s op het gebied van PNR.
(9)Op 18 juli 2019 heeft de Raad zijn goedkeuring gehecht aan een informatieve nota over normen en beginselen inzake de verzameling, het gebruik, de verwerking en de bescherming van PNR-gegevens, die tijdens de Algemene Vergadering van de ICAO moet worden ingediend. Deze informatieve nota is voor advies voorgelegd aan de Europese Burgerluchtvaartconferentie (ECAC).
(10)In de nota wordt het standpunt van de Unie ten aanzien van de naleving van de grondbeginselen uiteengezet, hetgeen ertoe zou bijdragen dat de naleving van de grondwettelijke en wettelijke vereisten inzake eerbiediging van de grondrechten op privacy en gegevensbescherming bij de verwerking van PNR-gegevens ten behoeve van de bestrijding van terrorisme en ernstige criminaliteit wordt gewaarborgd. De ICAO wordt verzocht dergelijke beginselen op te nemen in alle toekomstige normen inzake PNR en in de (herziene) richtsnoeren van de ICAO inzake PNR (Doc 9944).
(11)De Unie heeft gemeenschappelijke regels inzake PNR-gegevens vastgesteld, namelijk Richtlijn (EU) 2016/681 13 , waarvan het toepassingsgebied grotendeels samenvalt met het gebied dat onder de beoogde SARP’s moet vallen. Dit omvat met name een uitgebreide reeks regels ter bescherming van het fundamentele recht op privacy en dat op de bescherming van persoonsgegevens, in het kader van de doorgifte van PNR-gegevens door luchtvaartmaatschappijen aan de lidstaten met het oog op het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische misdrijven en ernstige criminaliteit.
(12)Momenteel zijn er twee internationale overeenkomsten van kracht tussen de EU en derde landen (namelijk Australië 14 en de Verenigde Staten 15 ) over de verwerking en doorgifte van PNR-gegevens. Op 26 juli 2017 heeft het Hof van Justitie van de EU een advies over de voorgenomen, op 25 juni 2014 ondertekende overeenkomst tussen de EU en Canada, vastgesteld 16 .
(13)Het is passend het standpunt te bepalen dat namens de Unie moet worden ingenomen in de ICAO-Raad en de voorbereidende/technische organen, aangezien toekomstige SARP’s op het gebied van PNR-gegevens, met name wijzigingen van hoofdstuk 9 van bijlage 9 (“Facilitering”) bij het door de ICAO-raad vastgestelde Verdrag van Chicago, een beslissende invloed kunnen hebben op de inhoud van het Unierecht, met name Richtlijn (EU) 2016/681 en de bestaande internationale PNR-overeenkomsten.
(14)Het standpunt van de Unie als vermeld in de bijlage wordt vastgesteld in overeenstemming met het toepasselijke rechtskader van de Unie inzake gegevensbescherming en PNR-gegevens, te weten Verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad 17 , Richtlijn (EU) 2016/680 van het Europees Parlement en de Raad 18 en Richtlijn (EU) 2016/681 van het Europees Parlement en de Raad, alsmede het Verdrag en het Handvest van de grondrechten, zoals uitgelegd in de desbetreffende jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie, met name advies 1/15 van het Hof.
(15)Het standpunt van de Unie moet tot uitdrukking worden gebracht door de lidstaten van de Unie die lid zijn van de ICAO-raad en die daarbij gezamenlijk optreden.
(16)[Overeenkomstig artikel 3 van Protocol nr. 21 betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, hebben deze lidstaten kennis gegeven van hun wens deel te nemen aan de vaststelling en toepassing van dit besluit.]
OF
[Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van Protocol nr. 21 betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en onverminderd artikel 4 van dat protocol, nemen deze lidstaten niet deel aan de vaststelling van dit besluit, dat derhalve niet bindend is voor, noch van toepassing is op deze lidstaten.]
OF
[Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van Protocol nr. 21 betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en onverminderd artikel 4 van dat protocol, neemt het Verenigd Koninkrijk niet deel aan de vaststelling van dit besluit, dat derhalve niet bindend is voor, noch van toepassing is in deze lidstaat.]
[Overeenkomstig artikel 3 van Protocol nr. 21 betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, heeft Ierland (, bij brief van ...,) kennis gegeven van zijn wens deel te nemen aan de vaststelling en toepassing van dit besluit.]
OF
[Overeenkomstig artikel 3 van Protocol nr. 21 betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, heeft het Verenigd Koninkrijk (, bij brief van ...,) kennis gegeven van zijn wens deel te nemen aan de vaststelling en toepassing van dit besluit.
Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van Protocol nr. 21 betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en onverminderd artikel 4 van dat protocol, neemt Ierland niet deel aan de vaststelling van dit besluit, dat derhalve niet bindend is voor, noch van toepassing is in deze lidstaat.]
(17)Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van Protocol nr. 22 betreffende de positie van Denemarken, gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, neemt Denemarken niet deel aan de vaststelling van dit besluit, dat derhalve niet bindend is voor, noch van toepassing is in deze lidstaat.
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
Het standpunt dat namens de Unie moet worden ingenomen in de Raad van de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (“de ICAO”) met betrekking tot de vaststelling van normen en aanbevolen praktijken met betrekking tot gegevens uit het Passenger Name Record, met name door herziening van hoofdstuk 9 van bijlage 9 (“Facilitation”) bij het Verdrag van Chicago, is opgenomen in de bijlage.
Artikel 2
Het in artikel 1 bedoelde standpunt moet tot uitdrukking worden gebracht door de lidstaten van de Unie die lid zijn van de ICAO-raad en die daarbij gezamenlijk optreden.
Artikel 3
Dit besluit is gericht tot de lidstaten.
Gedaan te Brussel,
Voor de Raad
De voorzitter