EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 24.9.2018
COM(2018) 656 final
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S
betreffende de tenuitvoerlegging van de afvalwetgeving van de EU, met inbegrip van het verslag inzake vroegtijdige waarschuwing voor de lidstaten die het risico lopen de 2020-doelstelling voor voorbereiding voor hergebruik/recycling van stedelijk afval niet te halen
{SWD(2018) 413 final}
{SWD(2018) 414 final}
{SWD(2018) 415 final}
{SWD(2018) 416 final}
{SWD(2018) 417 final}
{SWD(2018) 418 final}
{SWD(2018) 419 final}
{SWD(2018) 420 final}
{SWD(2018) 421 final}
{SWD(2018) 422 final}
{SWD(2018) 423 final}
{SWD(2018) 424 final}
{SWD(2018) 425 final}
{SWD(2018) 426 final}
1.Inleiding
Goed afvalbeheer is een bouwsteen van de circulaire economie en helpt voorkomen dat afval negatieve gevolgen heeft voor het milieu en de gezondheid. Een correcte tenuitvoerlegging van de afvalwetgeving van de EU zal de transitie naar een circulaire economie versnellen. Lokale actoren spelen een cruciale rol op het gebied van afvalbeheer en hun betrokkenheid bij de ontwikkeling en uitvoering van beleid, en steun voor hun activiteiten, is noodzakelijk om de naleving van de EU-wetgeving te waarborgen.
In dit verslag wordt de uitvoering van wezenlijke elementen van deze wetgeving door de lidstaten geëvalueerd, worden probleempunten geïdentificeerd die een volledige naleving onmogelijk maken en worden aanbevelingen gedaan over hoe het beheer van bepaalde afvalstromen kan worden verbeterd.
Het verslag is gebaseerd op gegevens die afkomstig zijn uit nationale uitvoeringsverslagen over de periode 2013-2015 inzake:
-Richtlijn 2008/98/EG betreffende afvalstoffen ("kaderrichtlijn afvalstoffen");
-Richtlijn 2002/96/EG en Richtlijn 2012/19/EU betreffende afgedankte elektrische en elektronische apparatuur ("AEEA-richtlijn");
-Richtlijn 94/62/EG betreffende verpakking en verpakkingsafval ("verpakkingsrichtlijn");
-Richtlijn 1999/31/EG betreffende het storten van afvalstoffen ("richtlijn afvalstoffen"); en
-Richtlijn 86/278/EEG betreffende zuiveringsslib ("richtlijn zuiveringsslib").
Deze informatie wordt aangevuld door recente diepgaande studies over diverse afvalstromen, te weten stedelijk afval (studie inzake vroegtijdige waarschuwing), bouw- en sloopafval, gevaarlijke afvalstoffen en afgedankte elektrische en elektronische apparatuur.
2.Stedelijk Afval – verslag inzake vroegtijdige waarschuwing
In 2016 produceerden de Europeanen gemiddeld 480 kg stedelijk afval per persoon, waarvan 46 % werd gerecycled of gecomposteerd, terwijl een kwart werd gestort. Stedelijk afval vertegenwoordigt slechts circa 10 % van de totale in de EU geproduceerde hoeveelheid afval, maar is een van de meest complexe stromen om te beheren vanwege zijn heterogene samenstelling, het grote aantal producenten en de fragmentatie van verantwoordelijkheden.
Wettelijke verplichtingen inzake het beheer van stedelijk afval (afval van huishoudens en soortgelijk afval) zijn vastgelegd in de kaderrichtlijn afvalstoffen. Daartoe behoort de doelstelling om 50 % van het stedelijke afval voor te bereiden voor hergebruik en recycling, die tegen 2020 moet worden bereikt. De richtlijn is onlangs herzien om er nieuwe en ambitieuzere doelstellingen in op te nemen: 55 % te bereiken tegen 2025, 60 % tegen 2030 en 65 % tegen 2035. Ook wordt met de herziene richtlijn een systeem voor verslagen inzake vroegtijdige waarschuwing ingevoerd om drie jaar voorafgaand aan de respectieve uiterste termijnen de door de lidstaten geboekte voortgang bij het realiseren van deze doelstellingen te beoordelen.
Ter voorbereiding hierop en om de lidstaten te helpen de doelstelling voor 2020 te halen, heeft de Commissie haar eerste studie inzake vroegtijdige waarschuwing reeds uitgevoerd. Op basis van een grondige evaluatie van de recyclingprestaties en het afvalbeleid van de lidstaten is vastgesteld dat 14 lidstaten het risico lopen de 2020-doelstelling van 50 % niet te halen. Dit zijn Bulgarije, Cyprus, Estland, Finland, Griekenland, Hongarije, Kroatië, Letland, Malta, Polen, Portugal, Roemenië, Slowakije en Spanje.
De daarvoor gemodelleerde scenario’s bevestigen dit en laten ook zien dat als er geen aanvullende beleidsmaatregelen worden getroffen, enkele van de betrokken lidstaten de doelstelling van 50 % waarschijnlijk niet eens tegen 2025 zullen halen.
Afhankelijk van de specifieke problemen en behoeften van elke lidstaat en zijn afstand tot de doelstelling voor 2020, zijn landenspecifieke maatregelen vastgesteld om de kloof te dichten door middel van een proces waarbij de nationale autoriteiten nauw betrokken zijn. De beoordeling inzake vroegtijdige waarschuwing in dit verslag bouwt ook voort op eerdere maatregelen ter bevordering van de naleving die door de Commissie in samenwerking met de lidstaten zijn uitgevoerd. Als deze voorgestelde maatregelen snel worden uitgevoerd door nationale en lokale autoriteiten, zullen ze het risico dat de doelstellingen niet worden gehaald, aanzienlijk verkleinen. De maatregelen zijn beschreven in de werkdocumenten van de diensten van de Commissie die bij dit verslag zijn gevoegd. Ook kan een aantal relevante gemeenschappelijke prioriteiten worden aangegeven.
|
Vak 1: Beheer van stedelijk afval
§Vertaal de nationale recyclingdoelstellingen naar het gemeentelijke niveau dat verantwoordelijk is voor afvalinzamelingssystemen en zorg ervoor dat aan het niet halen van de doelstellingen consequenties zijn verbonden voor de gemeenten.
§Introduceer maatregelen (waaronder belastingen) om geleidelijk een eind te maken aan het storten van afval en andere vormen van behandeling van restafval (bv. biomechanische behandeling, en verbranding) om economische stimulansen te bieden ter ondersteuning van de afvalhiërarchie.
§Ontwikkel bij lokale en regionale autoriteiten richtsnoeren voor gemeenten in de vorm van een minimumnorm voor gescheiden inzameling. Organiseer technische ondersteuning en capaciteitsopbouwprogramma’s voor gemeenten op nationaal niveau.
§Introduceer de verplichting om bioafval te sorteren en zorg ervoor dat de geplande of bestaande behandelingsinfrastructuur is afgestemd op de inzamelingssystemen.
§Stimuleer samenwerking tussen gemeenten bij de infrastructuurplanning en/of aanbesteding van diensten om schaalvoordelen te behalen en de financiële lasten te delen.
§Verbeter de regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid om ze ten minste in overeenstemming te brengen met de algemene minimumeisen van de herziene kaderrichtlijn afvalstoffen.
§Introduceer maatregelen om huishoudens aan te moedigen afval te sorteren, waaronder een hogere inzamelingsfrequentie voor gescheiden stromen dan voor gemengd afval.
§Verbeter de monitoring en rapportering, onder meer door ervoor te zorgen dat de gegevens op gemeentelijk niveau worden geregistreerd.
§Gebruik EU-fondsen effectiever om een afvalinfrastructuur te ontwikkelen door ervoor te zorgen dat de cofinanciering preventie, hergebruik en recyclingprestatie ondersteunt.
|
3.Bouw- en sloopafval
Bouw- en sloopafval is de grootste afvalstroom in de EU naar gewicht en is goed voor meer dan 800 miljoen ton per jaar, rond 32 % van de totale afvalproductie.
Er is een groot potentieel voor verbetering van de hulpbronnenefficiëntie bij het beheren van deze stroom, die bestaat uit een mengsel van verschillende materialen, waaronder inerte, niet-inerte niet-gevaarlijke en gevaarlijke afvalstoffen. Daarbij gaat het hoofdzakelijk om een minerale fractie (stenen, tegels, beton enz.), die verhoudingsgewijs zwaar en gemakkelijk recycleerbaar is maar een lage waarde heeft. De stroom bevat ook materialen met een positieve marktwaarde (metalen) of een potentiële waarde bij gescheiden inzameling in schone fracties (zoals kunststoffen).
In de kaderrichtlijn afvalstoffen is voor deze afvalstroom een doelstelling voor 2020 vastgesteld van 70 % voorbereiding voor hergebruik, recycling en andere nuttige toepassingen van materiaal. De prestaties van de lidstaten verschillen aanzienlijk. Meer dan de helft meldt in de periode 2013-2015 de doelstelling voor 2020 reeds te hebben gehaald, en enkele halen zelfs een terugwinning van meer dan 90 %. Voor Cyprus, Griekenland, Slowakije en Zweden ligt het percentage echter nog steeds onder de 60 %. Er heerst nog altijd enige onzekerheid over de cijfers die door sommige lidstaten zijn gerapporteerd.
In een recent onderzoek naar de wijze waarop bouw- en sloopafval in de gehele EU wordt beheerd, worden de volgende cruciale acties aangegeven:
|
Vak 2: Beheer van bouw- en sloopafval
§Bevorder afvalpreventie door slimme ontwerpen, verlenging van de levensduur van constructies, hergebruik en verbetering van de planning en logistiek op bouwplaatsen.
§Bevorder selectieve sloop en scheiding van afval aan de bron.
§Maak gebruik van EU-richtsnoeren (afvalverwerkingsbeoordelingen voorafgaand aan de sloop en beheerprotocol).
§Gebruik economische instrumenten om deze afvalstroom van stortplaatsen weg te houden.
§Beperk opvulactiviteiten tot die welke in overeenstemming zijn met de definitie die is opgenomen in de kaderrichtlijn afvalstoffen.
§Stimuleer het gebruik van gerecycleerde producten door middel van kwaliteitscertificaten en/of "einde afvalfase"-criteria.
§Verruim het gebruik van groene overheidsopdrachten die een gerecycleerde inhoud vereisen.
§Verbeter de kwaliteit van de statistieken.
|
4.Gevaarlijke afvalstoffen
Gevaarlijke afvalstoffen vormen een relatief kleine afvalstroom (minder dan 4 % van de totale hoeveelheid afval), maar een goed beheer ervan is cruciaal om te voorkomen dat ze ernstige gevolgen voor het milieu en de volksgezondheid hebben.
De kaderrichtlijn afvalstoffen omvat eisen op het gebied van etikettering, registratie, traceerbaarheid en controleverplichtingen vanaf de productie tot aan de eindbestemming, en een verbod op het mengen van gevaarlijke afvalstoffen met andere afvalstoffen, stoffen of materialen.
De analyse van het beheer van gevaarlijke afvalstoffen in de gehele EU, waaronder pcb’s/pct’s, duidt erop dat de uitvoering van belangrijke wettelijke verplichtingen ernstige leemten vertoont. Daarbij gaat het onder meer om een ontoereikende planning, inconsistenties in de gegevens en statistische verschillen tussen productie en behandeling, en een onjuiste indeling van het afval. In de studie worden gedetailleerde, landenspecifieke aanbevelingen gedaan, die kunnen worden samengevat in een meer algemene lijst van prioritaire acties.
|
Vak 3: Beheer van gevaarlijke afvalstoffen
§Verbeter de kwaliteit van afvalbeheerplannen op basis van betrouwbare en vergelijkbare informatie, zodat gevaarlijke afvalstoffen meer aandacht krijgen en ook informatie over behandelingscapaciteit wordt opgenomen.
§Voer volwaardige, betrouwbare en interoperabele elektronische registratie- en volgsystemen in, die zijn geïntegreerd in nationale statistische systemen en gegevens van de EU over afvaltransporten.
§Breng de afvalhiërarchie en het mengverbod tot uitdrukking in de nationale wetgeving, richtsnoeren voor behandelingsopties en vergunningvoorwaarden, en zorg voor de handhaving ervan.
§Ontwikkel, publiceer, verspreid en gebruik duidelijke en geharmoniseerde richtsnoeren voor de indeling van afval en het beheer ervan, ook voor de afvalhiërarchie. Maak gebruik van de technische richtsnoeren van de Commissie voor de indeling van afvalstoffen.
§Zet een alomvattend systeem van onaangekondigde en gecoördineerde inspecties op. Neem maatregelen tegen niet-geautoriseerde exploitanten op alle niveaus.
§Formuleer en handhaaf onverkort de gedeelde verantwoordelijkheid van afvalproducenten en andere exploitanten in de beheersketen van gevaarlijke afvalstoffen.
§Blijf werken aan het elimineren van pcb’s/pct’s uit gesloten en open toepassingen.
|
5.Afgedankte elektrische en elektronische apparatuur (AEEA)
In 2014 is naar schatting rond 10 miljoen ton (0,4 % van de totale afvalproductie) aan afgedankte elektrische en elektronische apparatuur (AEEA) geproduceerd in de EU. Dit cijfer zal naar verwachting stijgen tot meer dan 12 miljoen ton tegen 2020. Deze afvalstroom bestaat uit een complex mengsel van materialen en componenten, waaronder verschillende stoffen die een hoog risico voor het milieu en de volksgezondheid opleveren als ze niet goed worden beheerd. Bovendien zijn voor de productie van moderne elektronica schaarse en waardevolle hulpbronnen nodig.
Richtlijn 2012/19/EU is erop gericht de inzameling, behandeling en recycling van AEEA te verbeteren. In de periode 2013-2015 is de hoeveelheid afgedankte apparatuur die bij particuliere huishoudens in de EU28 is ingezameld, met 8 % gestegen. In 2014 werd gemiddeld 6,21 kg afgedankte apparatuur per persoon bij particuliere huishoudens ingezameld.In 2015 haalden 23 lidstaten de minimale inzamelingsdoelstelling van 4 kg aan huishoudelijke AEEA per persoon. In Zweden en Denemarken werd 12 kg ingezameld, terwijl Cyprus, Letland, Malta en Roemenië de doelstelling bij lange na niet haalden.
Sinds 2016 moet elke lidstaat een inzamelingsdoelstelling van 45 % van de verkochte apparatuur halen, en vanaf 2019 is die doelstelling 65 % van de verkochte apparatuur of 85 % van de jaarlijks geproduceerde hoeveelheid elektronisch afval. De lidstaten hebben de keuze uit een van deze twee gelijkwaardige methoden om de doelstelling te meten.
De Commissie heeft een programma ter bevordering van de naleving van de AEEA-doelstellingen uitgevoerd om de belangrijkste lacunes in de uitvoering vast te stellen en goede praktijken te delen. Deze studie bevat zowel aanbevelingen die op alle lidstaten van toepassing zijn als landenspecifiek advies dat alleen voor bepaalde lidstaten geldt.
|
Vak 4: Beheer van afgedankte elektrische en elektronische apparatuur
§Betrek alle relevante bestuursniveaus (gemeentelijk, regionaal, nationaal) bij het beheer.
§Voer controles in (of intensiveer de controles) in alle stadia van de beheersketen en organiseer inspecties die gericht zijn op illegale of niet-conforme activiteiten.
§Verbeter de kwaliteit van de gegevens, onder meer door middel van kwaliteitscontroles en door de traceerbaarheidsprocedures te versterken om rekening te houden met alle afgedankte apparatuur.
§Verbeter de regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid om ze ten minste in overeenstemming te brengen met de algemene minimumeisen van de herziene kaderrichtlijn afvalstoffen.
§Verbeter de inzameling door:
ode inzamelingsinfrastructuur uit te breiden;
ohet consumentenbewustzijn te verbeteren;
ode eigendomsoverdracht van afgedankte apparatuur in de beheersketen te verduidelijken; en
oalle inzamelaars te verplichten mee te werken aan een nalevingsprogramma.
§Houd toezicht op de naleving van de eisen voor een correcte behandeling die in de richtlijn zijn vastgesteld; overweeg minimumkwaliteitsnormen voor de behandeling van AEEA in te voeren.
§Implementeer/ontwikkel mechanismen voor de uitwisseling van productgerelateerde informatie die relevant is voor recycling en voorbereiding voor hergebruik tussen producenten en recyclingbedrijven (bv. I4R-platform (I4R - Informatie voor recyclingbedrijven)).
§Ontwikkel een netwerk voor "voorbereiding voor hergebruik" van geregistreerde en geautoriseerde/gecertificeerde exploitanten op nationaal niveau.
§Overweeg een afzonderlijke doelstelling voor "voorbereiding voor hergebruik" op nationaal niveau vast te stellen.
|
6.Verpakkingsafval
In 2015 werd in de EU in totaal circa 85 miljoen ton verpakkingsafval geproduceerd, circa 3,4 % van de totale afvalproductie. De hoeveelheid geproduceerd afval is de afgelopen jaren langzaam toegenomen.
In de verpakkingsrichtlijn zijn specifieke doelstellingen voor verpakkingsafval vastgesteld die tegen het eind van 2008 moeten zijn gehaald (met termijnverlengingen voor sommige lidstaten, die alle in 2015 zijn verlopen): algemene terugwinnings- en recyclingdoelstellingen (respectievelijk 60 % en 55 %) naast materiaalspecifieke recyclingdoelstellingen (60 % voor papier en karton, 60 % voor glas, 50 % voor metaal, 22,5 % voor kunststof en 15 % voor hout).
Sinds 2005 is het gemiddelde totale recyclingpercentage voor verpakking in de EU gestaag gestegen (tot 65,8 % in 2015). Tussen 2013 en 2015 is de hoeveelheid geproduceerd verpakkingsafval in de gehele EU echter met 6 % toegenomen, wat erop duidt dat er meer werk moet worden gemaakt van afvalpreventie. Uit de studie inzake vroegtijdige waarschuwing blijkt ook dat er bij verscheidene lidstaten sprake is van inconsistenties in verpakkingsgegevens, hetgeen erop wijst dat de gerapporteerde verpakkingshoeveelheden mogelijk lager zijn dan de werkelijke verpakkingshoeveelheden die in de handel zijn gebracht.
De herziene verpakkingsrichtlijn voorziet in ambitieuzere algemene recyclingdoelstellingen voor verpakking (65 % in 2025 en 70 % in 2030) en hogere materiaalspecifieke doelstellingen (zoals 55 % in 2030 voor kunststof). Er zullen dan ook in de gehele EU meer inspanningen geleverd moeten worden om afzonderlijke inzamelingsregelingen efficiënter te organiseren teneinde meer recycleerbaar afval te kunnen opnemen, onder meer door verbetering van de regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid.
De meeste lidstaten beantwoorden aan hun huidige algemene recyclingdoelstellingen, maar Hongarije (sinds 2012) en Malta (sinds 2013) hebben hun doelstellingen bij lange na niet gehaald. Verschillende lidstaten hebben een of meer materiaalspecifieke doelstellingen niet gehaald: voor papier en karton (Malta), hout (Kroatië, Malta, Cyprus, Finland), metaal (Kroatië, Malta) en glas (Griekenland, Malta, Cyprus, Hongarije, Portugal, Polen en Roemenië). De Commissie heeft met de betrokken lidstaten overleg gevoerd en via de activiteiten ter bevordering van de naleving en andere activiteiten gericht advies ontwikkeld om de prestaties te verbeteren.
7.Storten
Storten is de minst wenselijke optie voor afvalbehandeling. Hoewel de hoeveelheden gestort stedelijk afval in de EU als geheel gestaag zijn afgenomen (een daling met 18 % gedurende de periode 2013-2016), bedroeg het gemiddelde stortingspercentage voor stedelijk afval in de EU in 2016 nog 24 %. Er blijven grote verschillen bestaan in de EU: in 2016 werd in 10 lidstaten nog meer dan 50 % van het stedelijk afval gestort, terwijl vijf lidstaten een percentage boven 70 % rapporteerden.
De richtlijn afvalstoffen verplicht de lidstaten het storten van stedelijk biologisch afbreekbaar afval te beperken tot maximaal 75 % tegen 2006, 50 % tegen 2009 en 35 % tegen 2016 ten opzichte van het referentiejaar 1995. De herziene richtlijn bepaalt dat de lidstaten het storten van stedelijk afval moeten beperken tot maximaal 10 % tegen 2035 en voorziet in een verbod op het storten van gescheiden ingezameld afval, waaronder biologisch afbreekbaar afval.
Wat betreft het halen van de doelstellingen voor vermindering van biologisch afbreekbaar afval, varieert de volledigheid van de door de lidstaten verstrekte gegevens. Volgens de gerapporteerde gegevens had in 2015 de helft van de lidstaten de doelstelling van 35 % voor 2016 reeds gehaald. Kroatië bleef onder zijn doelstelling van 75 %, die in 2013 had moeten worden gehaald. Cyprus, Griekenland, Letland, Slowakije en Tsjechië bleven onder hun doelstelling van 50 %, die eveneens in 2013 had moeten worden gehaald. Malta, dat een hoog algemeen stortingspercentage voor stedelijk afval kent, heeft geen recente gegevens gerapporteerd. De Commissie heeft met de betrokken lidstaten overleg gevoerd en via de activiteiten ter bevordering van de naleving en andere activiteiten gericht advies ontwikkeld om de prestaties te verbeteren.
Uit een recente studie die voor de Commissie is uitgevoerd, is gebleken dat 15 lidstaten niet volledig voldoen aan de in de richtlijn vastgelegde verplichting om het afval vóór het storten te behandelen.
Ondanks de door de lidstaten gemelde sluitingen van niet-conforme stortplaatsen, blijft het aantal inrichtingen dat niet voldoet aan de eisen van de richtlijn een punt van zorg.
8.Zuiveringsslib
De richtlijn zuiveringsslib beoogt het gebruik van zuiveringsslib in de landbouw te beperken. In de richtlijn worden grenswaarden vastgesteld voor concentraties van zware metalen in slib dat is bestemd voor agrarisch gebruik en bodembehandeling.
De richtlijn is al meer dan dertig jaar van kracht en wordt naar behoren ten uitvoer gelegd in de gehele EU. Alle lidstaten hebben concentratiegrenswaarden voor zware metalen in de bodem vastgesteld die in overeenstemming zijn met de eisen van de richtlijn of zelfs nog veel strenger zijn.
9.Conclusies
De EU-afvalwetgeving draagt bij aan een aanzienlijke verbetering van het afvalbeheer. Een volledige tenuitvoerlegging van die wetgeving is echter cruciaal als de EU de ecologische en economische vruchten van de circulaire economie wil plukken en wil concurreren in een wereld waarin de hulpbronnen steeds schaarser worden.
De verslagen inzake vroegtijdige waarschuwing over stedelijk afval en de in dit verslag beschreven inspanningen van de Commissie op het gebied van nalevingsbevordering wijzen op een gestage vooruitgang in de lidstaten, maar ook op ernstige tekortkomingen en uitdagingen die snel moeten worden aangepakt.
Een goede vooruitgang is mogelijk als de betrokken lidstaten onmiddellijk maatregelen treffen om de in dit verslag en de bijgevoegde landenspecifieke verslagen aangegeven acties uit te voeren. Een effectievere gescheiden inzameling, doeltreffende regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, economische instrumenten zoals heffingen voor het storten en verbranden van afvalstoffen, en een betere kwaliteit van de gegevens zijn essentiële voorwaarden om de naleving van de EU-afvalwetgeving te waarborgen, nu en in de toekomst.
Naar aanleiding van dit verslag zal de Commissie bezoeken op hoog niveau met betrekking tot de circulaire economie en afval afleggen in de lidstaten die het risico lopen de 2020-doelstellingen voor stedelijk afval niet te halen. In dit verband zal de Commissie in overleg treden met relevante belanghebbenden, waaronder verenigingen van lokale en regionale actoren.
De Commissie zal aanzienlijke middelen blijven besteden om de lidstaten te ondersteunen bij hun uitvoeringsinspanningen, onder meer door middel van technische bijstand (bv. via de evaluatie van de uitvoering van het milieubeleid (Environmental Implementation Review) en uitwisseling van beste praktijken) en met EU-fondsen. Het is echter aan de nationale autoriteiten om het proces voor noodzakelijke beleidshervorming te intensiveren en de maatregelen "in het veld" te versterken.
