52018AE2955

Language
- My EUR-Lex
- Sign in
- Register
- My recent searches (0)

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

Search tips

Need more search options? Use the Advanced search

EUROPA
EUR-Lex home
EUR-Lex - 52018AE2955 - EN

Document 52018AE2955

Help

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake de bescherming van de begroting van de Unie in geval van fundamentele tekortkomingen op het gebied van de rechtsstaat in de lidstaten (COM(2018) 324 final — 2018/0136 (COD))

EESC 2018/02955

PB C 62 van 15.2.2019, p. 173–177 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

HTML

PDF

Official Journal

15.2.2019

Publicatieblad van de Europese Unie

C 62/173

(COM(2018) 324 final — 2018/0136 (COD))

(2019/C 62/28)

Rapporteur:

Jukka AHTELA

Raadpleging	Europese Commissie, 18.6.2018
Rechtsgrondslag	Artikel 304 VWEU

Bevoegde afdeling	Afdeling Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Burgerschap
Goedkeuring door de afdeling	26.9.2018
Goedkeuring door de voltallige vergadering	17.10.2018
Zitting nr.	538
Stemuitslag (voor/tegen/onthoudingen)	156/2/7

1. Conclusies en aanbevelingen

1.1.

Het EESC is ingenomen met het voorstel van de Commissie voor een verordening tot instelling van een nieuw instrument op grond waarvan corrigerende economische maatregelen kunnen worden genomen ten aanzien van lidstaten die de in artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) genoemde waarden ernstig en voortdurend schenden. De Commissie beschikt reeds over soortgelijke corrigerende maatregelen om de naleving van de regels inzake goed economisch bestuur te bevorderen (1). Het EESC is verheugd dat het met onderhavig voorstel mogelijk wordt om corrigerende maatregelen ter waarborging van de rechtsstaat te treffen. In dit opzicht kan het feit dat uitvoeringshandelingen die de Commissie in het kader van deze verordening voorstelt, in de Raad met een omgekeerde gekwalificeerde meerderheid van stemmen zullen worden goedgekeurd, enkel worden toegejuicht.

1.2.

De rechtsstaat is belangrijk voor de burgers, maar ook voor ondernemersinitiatieven, innovatie en investeringen. Wel beveelt het EESC aan om in het voorstel een ruimer begrip van de rechtsstaat op te nemen, dat ook de bescherming van de grondrechten en garanties voor de bescherming van een pluralistische democratie omvat. De rechtsstaat is slechts een van de waarden waarop de EU is gegrondvest, zoals bepaald in artikel 2 VEU. De rechtsstaat, de grondrechten en de democratie zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden in een driehoeksverhouding en zijn afhankelijk van elkaar. Alleen door deze drie waarden in samenhang met elkaar te waarborgen kan misbruik van staatsmacht worden voorkomen.

1.3.

Daadwerkelijke eerbiediging van de rechtsstaat is een basisvoorwaarde voor het vertrouwen van de burger dat EU-uitgaven in de lidstaten voldoende worden beschermd. Het is een goede zaak dat de bescherming van de financiële belangen van de EU door het voorstel nog verder wordt versterkt. Het door de Commissie voorgestelde mechanisme zou automatisch in werking moeten worden gesteld wanneer een algemene tekortkoming op het gebied van de rechtsstaat de financiële belangen van de EU dreigt te schaden.

1.4.

Voorts zou de bescherming van de waarden van artikel 2, middels de bescherming van de financiën van de EU, de belangrijkste doelstelling van het voorstel moeten zijn. Het beste zou dan ook zijn om het voorstel in die mate te wijzigen dat de Commissie een uitvoeringshandeling voor de verordening kan voorstellen wanneer er sprake is van een ernstige, aanhoudende en systemische bedreiging van de rechtsstaat, grondrechten of normen die een pluralistische democratie waarborgen, aangezien dergelijke maatregelen door hun aard een direct gevaar voor de financiële belangen van de EU kunnen inhouden.

1.5.

De Commissie zou bijvoorbeeld als preventieve maatregel meer kanalen kunnen ontwikkelen voor het politieke debat over de waarden van artikel 2 in de lidstaten. Het EESC dringt er daarom bij de Commissie op aan om een systeem van regelmatige en onafhankelijke controle op de toepassing van deze waarden in de lidstaten in te voeren, zoals het EESC en het Europees Parlement reeds eerder hebben voorgesteld.

1.6.

Het EESC wenst te worden opgenomen in de lijst van organen die de Commissie op de hoogte moet houden van maatregelen die in het kader van deze wetgeving worden voorgesteld of goedgekeurd, en zou uitdrukkelijk willen worden vermeld in de lijst van relevante informatiebronnen die de Commissie kan raadplegen wanneer zij wil vaststellen of er sprake is van een ernstige tekortkoming op het gebied van de rechtsstaat. Op die manier zou het EESC een zinvolle en doeltreffende bijdrage kunnen leveren aan de bescherming van de waarden van artikel 2 en ervoor kunnen zorgen dat de stem van het maatschappelijk middenveld wordt gehoord.

2. Inleiding en overzicht van het voorstel

2.1.

Het doel van onderhavig voorstel van de Commissie is de begroting van de Unie te beschermen in geval van algemene tekortkomingen op het gebied van de rechtsstaat in de lidstaten. De Commissie rechtvaardigt haar voorstel door te verwijzen naar de behoefte om de financiën van de Unie te beschermen door van de lidstaten te eisen dat ze waarborgen handhaven die voldoende robuust zijn met betrekking tot de wijze waarop de EU-middelen worden beheerd en besteed. De lidstaten moeten nu al aantonen dat zij over adequate institutionele en procedurele waarborgen beschikken om ervoor te zorgen dat de EU-middelen doeltreffend en op wettige wijze worden besteed. De correcte werking van deze nationale verificatiemechanismen kan echter niet worden gegarandeerd zonder toezicht in de vorm van een onafhankelijke rechterlijke macht, openbaar ministerie en onderzoeksinstanties die zich bezighouden met fraude en corruptie.

2.2.

Het voorstel van de Commissie voorziet in de opschorting of correctie van betalingen, een verbod op nieuwe juridische verbintenissen, een vermindering van vastleggingen of een onderbreking van betalingstermijnen wanneer een algemene tekortkoming op het gebied van de rechtsstaat wordt geconstateerd. Dit geldt voor alle EU-fondsen. De Commissie kan vaststellen dat zich met name een algemene tekortkoming op het gebied van de rechtsstaat heeft voorgedaan wanneer: de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht in gevaar komt; overheidsinstanties niet worden verhinderd van, of gecorrigeerd of bestraft voor willekeurig of onwettig gedrag; overheidsinstanties middelen worden ingehouden waardoor hun functioneren wordt belemmerd; geen maatregelen worden genomen om belangenconflicten tussen overheidsinstanties te voorkomen; de staat de beschikbaarheid en doeltreffendheid van rechtsmiddelen beperkt.

2.3.

Volgens het voorstel zouden de bovengenoemde tekortkomingen aanleiding kunnen geven tot corrigerende maatregelen wanneer zij afbreuk dreigen te doen aan het gezonde financiële beheer of de bescherming van de financiële belangen van de Unie, door belemmering van: de nationale instanties die de EU-begroting uitvoeren; het onderzoek naar of de vervolging van fraude en corruptie; een doeltreffende rechterlijke toetsing van de nationale instanties; de preventie van fraude en corruptie en het opleggen van doeltreffende en afschrikkende sancties; de terugvordering van onverschuldigd betaalde middelen; de samenwerking met OLAF en het Europees Openbaar Ministerie bij hun onderzoeken en vervolgingen.

3. Algemene opmerkingen

3.1.

De EU is gegrondvest op de waarden die de lidstaten gemeen hebben, waaronder de rechtsstaat, zoals bepaald in artikel 2 VEU. Eerbiediging van de rechtsstaat zorgt ook voor rechtszekerheid en een gelijk speelveld voor ondernemingsinitiatieven, innovatie, investeringen en eerlijke concurrentie op de interne markt ten voordele van consumenten en burgers. Alleen zo kan het wederzijdse vertrouwen groeien dat nodig is voor de goede werking van de EU. Schending van de rechtsstaat belemmert een evenwichtige economische en sociale ontwikkeling overeenkomstig de doelstellingen inzake duurzame ontwikkeling (SDG’s), die de EU en haar regeringen in staat stellen het overkoepelende doel van de Unie — „de vrede, haar waarden en het welzijn van haar volkeren te bevorderen” — zoals bepaald in artikel 3 VEU, na te streven.

3.2.

Het EESC betreurt het dat in de EU-verdragen niet uitdrukkelijk wordt bepaald dat de lidstaten ook na hun toetreding aan de criteria van Kopenhagen moeten blijven voldoen (2). De EU-instellingen beschikken niet over voldoende solide en pasklare instrumenten om de rechtsstaat, de grondrechten en de pluralistische democratie in de lidstaten te beschermen tegen de gevaren die hen vandaag bedreigen.

3.3.

De rechtsstaat is onlosmakelijk verbonden met garanties voor de bescherming van een pluralistische democratie en de eerbiediging van de grondrechten, en beide zijn van elkaar afhankelijk. De rechtsstaat zorgt ervoor dat regeringen de grondrechten eerbiedigen, en een pluralistische democratie zorgt ervoor dat regeringen een beleid voeren dat het welzijn van hun volkeren bevordert. Het handhaven van de rechtsstaat op zich garandeert niet dat de wet de grondrechten eerbiedigt, noch dat die wet tot stand komt volgens een inclusief en legitiem proces op basis van een goed geïnformeerd, pluralistisch en evenwichtig openbaar debat en dito participatie. Om een zielloze „rechtsstaat” te vermijden, is het noodzakelijk om naast de rechtsstaat ook de grondrechten en pluralistische democratische normen te handhaven.

3.4.

De Commissie karakteriseert de voorgestelde verordening als een middel om de EU-begroting te beschermen, die tegelijkertijd de rechtsstaat beschermt. Daadwerkelijke eerbiediging van de rechtsstaat is een basisvoorwaarde voor het vertrouwen van de burger dat EU-uitgaven in de lidstaten voldoende worden beschermd. Het EESC ziet het voorstel echter meer als een potentieel instrument om alle waarden van artikel 2 middels de EU-begroting te beschermen.

3.5.

Het is belangrijk de Europese burgers te laten zien dat de EU-middelen vrij van corruptie en in overeenstemming met het EU-recht worden beheerd. Daarnaast is het evenzeer van belang dat de EU de waarden waarop zij is gegrondvest en die zijn gecreëerd ten behoeve van haar burgers, beschermt. De Commissie moet de bevoegdheid krijgen om actie te ondernemen uit hoofde van deze verordening wanneer de waarden van artikel 2 op ernstige, systemische en aanhoudende wijze worden bedreigd, aangezien deze bedreiging door haar aard een direct risico voor de financiën van de EU kan vormen.

3.6.

Zoals in recente resoluties van het Europees Parlement en verklaringen van het voorzitterschap van de Europese Commissie en de Raad is opgemerkt, worden de rechtsstaat, de grondrechten en de pluralistische democratische normen in de EU steeds meer bedreigd. Hoewel de omstandigheden in bepaalde lidstaten de grootste uitdagingen vormen, blijven populistische autoritaire praktijken, die indruisen tegen de fundamentele waarden van de EU en vaak ook tegen de Unie zelf, in alle lidstaten aan kracht winnen.

3.7.

De instrumenten waarover de EU-instellingen beschikken om de waarden van artikel 2 te beschermen, schieten vaak te kort. Inbreukprocedures zijn vaak te beperkt gericht op technische juridische kwesties om georganiseerde aanvallen op de rechtsstaat te voorkomen of te corrigeren. Hoewel artikel 7 VEU de Raad de mogelijkheid biedt om maatregelen die de rechtsstaat ondermijnen op holistische wijze aan te pakken, is het uiterst moeilijk gebleken om voldoende politieke wil te verzamelen om de procedure te activeren.

3.8.

Het „kader” voor de rechtsstaat is weliswaar gemakkelijker te activeren dan artikel 7, maar het is een niet-bindende procedure waarvan de doeltreffendheid twijfelachtig is wanneer regeringen niet te goeder trouw met de Commissie willen samenwerken. Bovendien zijn de drempels die nodig zijn om het kader van de rechtsstaat en artikel 7 te activeren zo hoog dat tegen de tijd dat deze instrumenten worden gebruikt, tekortkomingen bij de toepassing van de waarden van artikel 2 uiterst ernstig zijn geworden en bijgevolg moeilijker te verhelpen zijn.

3.9.

In het licht van de toenemende uitdagingen en het gebrek aan passende en doeltreffende instrumenten roept het EESC de Europese Commissie op om het politieke debat over de vraag hoe de EU de waarden van artikel 2 beter kan beschermen dringend voort te zetten, en om aanvullende instrumenten te ontwikkelen voor de bescherming van de rechtsstaat, de grondrechten en garanties voor democratisch pluralisme.

3.10.

Het EESC herinnert aan zijn advies over het Europees controlemechanisme voor de rechtsstaat en grondrechten, waarin het zich uitspreekt voor de invoering van een mechanisme op EU-niveau om toezicht te houden op de eerbiediging van de rechtsstaat en de grondrechten via regelmatige onafhankelijke monitoring en dialoog tussen de lidstaten en de EU-instellingen (3).

3.11.

Het EESC blijft erbij dat de invoering van een dergelijk preventief mechanisme, zoals al door het Europees Parlement werd bepleit, een aanvulling zou vormen op de bestaande instrumenten van de EU om de waarden van artikel 2 te beschermen (4). De invoering van een preventief mechanisme zou tekortkomingen bij de toepassing van deze waarden aan het licht brengen zodra deze op nationaal niveau ontstaan, en het mogelijk maken deze tekortkomingen in een vroeg stadium op te lossen.

3.12.

Verder stelt het EESC voor om op Europees niveau een platform van het maatschappelijk middenveld op te richten of een jaarlijks forum op te richten, met deelname van het EESC, ten eerste om de besluitvormers van de EU in staat te stellen om rechtstreeks door basisorganisaties te worden gewaarschuwd voor nieuwe uitdagingen met betrekking tot de waarden van artikel 2 VEU, en ten tweede om wederzijds leren en transnationale samenwerking tussen vooral op nationaal niveau werkzame organisaties uit het maatschappelijke middenveld te bevorderen.

3.13.

Het is belangrijk dat de EU manieren uitstippelt om de organisaties uit het maatschappelijke middenveld en de media die toezicht houden op en melding maken van nieuwe uitdagingen met betrekking tot artikel 2 te ondersteunen. Een financieringsinstrument ter ondersteuning van organisaties uit het maatschappelijke middenveld die de in artikel 2 genoemde waarden in de lidstaten uitdragen, zou een belangrijke aanvulling vormen op onderhavig voorstel, omdat het bij de burgers een draagvlak voor deze waarden zou creëren. In dit verband verwijst het EESC naar zijn advies over de voorstellen voor een nieuw fonds voor justitie, rechten en waarden (5) en roept het de Raad en het Europees Parlement op om de middelen voor dit fonds in de context van het besluit over het meerjarig financieel kader na 2020 aanzienlijk op te trekken.

4. Specifieke opmerkingen

4.1.

De beschikbaarheid van doeltreffende rechterlijke toetsing door onafhankelijke rechters van optreden of nalatigheid van overheidsinstanties is niet alleen van essentieel belang om te garanderen dat de EU-middelen op doeltreffende wijze worden besteed overeenkomstig het EU-recht, maar ook om alle EU-burgers een doeltreffende bescherming te garanderen van de rechten die zij aan het EU-recht ontlenen, evenals een uniforme interpretatie te waarborgen van het EU-recht in alle lidstaten, waarvan de gemeenschappelijke markt en de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht afhangen.

4.2.

Het EESC is het ermee eens dat in de Raad de stemming met een omgekeerde gekwalificeerde meerderheid wordt gebruikt voor de goedkeuring van een uitvoeringshandeling betreffende de te nemen passende maatregelen. Op die manier kunnen objectief maatregelen worden genomen wanneer de Commissie van oordeel is dat een lidstaat een algemene tekortkoming heeft en kan het risico van inactiviteit of politieke selectiviteit als gevolg van een vereiste stemming in de Raad tot een minimum worden beperkt.

4.3.

Het EESC begrijpt de uitdaging om gedetailleerdere criteria vast te stellen teneinde te bepalen of er sprake is van een algemene tekortkoming. De vraag is echter of het voorstel kan worden versterkt door dergelijke gedetailleerde criteria op te nemen. Het bestaan van meer gedetailleerde criteria zou ertoe kunnen bijdragen dat de legitimiteit van het besluit van de Commissie niet wordt ondermijnd door beschuldigingen van partijdigheid of gebrek aan objectiviteit. Dergelijke criteria zouden kunnen worden opgenomen in de vorm van richtsnoeren die de Commissie na de goedkeuring van het voorstel opstelt, en zouden kunnen worden gebaseerd op de eigen criteria van de Commissie in het „kader” voor de rechtsstaat en de checklist voor de rechtsstaat van de Europese Commissie voor democratie door recht (de Commissie van Venetië).

4.4.

Zoals het EESC al heeft benadrukt, zijn de rechtsstaat, democratie en grondrechten onderling afhankelijk, zoals in artikel 2 van het Commissievoorstel wordt gesteld. Naast meer gedetailleerde criteria inzake de rechtsstaat moet het voorstel ook criteria bevatten aan de hand waarvan de Commissie kan vaststellen of er sprake is van een ernstige, systemische en aanhoudende bedreiging van de eerbiediging van de grondrechten of de waarborgen voor een pluralistische democratie. Wanneer de situatie in een lidstaat aan deze criteria voldoet, moet de Commissie ook het recht hebben om op grond van deze verordening corrigerende maatregelen vast te stellen.

4.5.

De Commissie moet rekening houden met alle relevante informatie, met inbegrip van beslissingen van het Hof van Justitie, verslagen van de Rekenkamer en conclusies en aanbevelingen van relevante internationale organisaties. Bepaalde toezichthoudende organen van de Raad van Europa, zoals de Commissie van Venetië en de Groep van staten tegen corruptie (Greco), spelen een belangrijke rol bij het toezicht op de rechtsstaat in de lidstaten. De Commissie van Venetië heeft verscheidene adviezen uitgebracht over de toestand van de rechtsstaat in een aantal EU-lidstaten en de Greco doet de lidstaten op gezette tijden aanbevelingen. Ook het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF), de nationale ombudsmannen en de verenigingen van rechters en justitiële netwerken brengen regelmatig verslag uit over de gezondheid van de nationale mechanismen op het gebied van justitie, corruptiebestrijding en fraudebestrijding.

4.6.

Andere internationale organen, waaronder het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten, de commissaris voor de mensenrechten van de Raad van Europa, het Europees Hof voor de rechten van de mens, de Mensenrechtenraad van de VN en de verdragsorganen van de VN inzake mensenrechten, houden periodiek toezicht op en evalueren de tenuitvoerlegging van de normen op het gebied van de grondrechten en de waarborgen voor een pluralistische democratie in de lidstaten. Daarnaast zijn onafhankelijke organisaties uit het maatschappelijke middenveld vaak ook een betrouwbare bron van informatie en analyse. Een uitdrukkelijke vermelding van deze entiteiten in het voorstel zou de bijzondere rol weerspiegelen die zij spelen bij de bescherming van de in artikel 2 genoemde waarden.

4.7.

Als instelling die het maatschappelijk middenveld in de EU vertegenwoordigt, acht het EESC zijn eigen analyses en opmerkingen van bijzonder belang voor de Commissie wanneer laatstgenoemde vaststelt dat er sprake is van ernstige tekortkomingen op het gebied van de rechtsstaat in een bepaalde lidstaat, zowel in het kader van deze verordening als in het kader van andere instrumenten. In dit verband vestigt het EESC de aandacht van de Commissie op de oprichting van een EESC-werkgroep voor de grondrechten en de rechtsstaat, die speciale aandacht zal schenken aan de bescherming van de waarden van artikel 2 VEU.

4.8.

Door het EESC op te nemen in de lijst van organen die de Commissie op de hoogte moeten houden van maatregelen die in het kader van deze wetgeving worden voorgesteld of goedgekeurd, en in de lijst van relevante informatiebronnen die de Commissie kan raadplegen wanneer zij wil vaststellen of er sprake is van een ernstige tekortkoming op het gebied van de rechtsstaat, zou het EESC een zinvolle en doeltreffende bijdrage kunnen leveren aan de bescherming van de waarden van artikel 2 en ervoor kunnen zorgen dat de stem van het maatschappelijk middenveld wordt gehoord.

4.9.

Het EESC is het volledig met de Commissie eens dat de gevolgen van de activering van het voorgestelde mechanisme moeten worden gedragen door degenen die verantwoordelijk zijn voor de tekortkomingen en niet door individuele begunstigden van EU-financiering, zoals Erasmus-studenten, onderzoekers of organisaties uit het maatschappelijke middenveld (6).

4.10.

Het EESC stelt vast dat volgens het voorstel de lidstaat verantwoordelijk blijft voor de verdeling van de middelen indien maatregelen worden genomen. Dit is weliswaar juridisch sluitend, maar zou een lidstaat er in de praktijk nauwelijks van weerhouden om te weigeren de middelen in kwestie te verdelen en om de schuld af te schuiven op de Commissie voor politiek gewin. Aangezien het publiek de fijne kneepjes van de EU-wetgeving waarschijnlijk niet kent, zouden de lidstaten een direct verband kunnen leggen tussen bezuinigingen en een besluit van de Commissie. Dit zou ertoe kunnen leiden dat de Commissie ervoor terugdeinst maatregelen te nemen tegen een lidstaat vanwege de mogelijke negatieve reacties in de publieke opinie. Dit is met name een risico in die lidstaten waar de regering zeggenschap of invloed heeft over de publieke en particuliere media, wat doorgaans het geval is in lidstaten die ernstige tekortkomingen op het gebied van de rechtsstaat vertonen.

4.11.

Het EESC dringt er bij de Commissie op aan om na te gaan hoe het risico kan worden verkleind dat individuele begunstigden hiervan negatieve gevolgen ondervinden en dat de maatregelen in het kader van deze verordening worden ondermijnd voor politiek gewin door regeringen die de waarden van artikel 2 schenden. De Commissie zou alternatieve methoden kunnen overwegen om ervoor te zorgen dat de EU-middelen bij de beoogde begunstigden terechtkomen. Een mogelijkheid zou kunnen zijn een uitvoerend agentschap op te richten dat het directe beheer van de betrokken middelen overneemt.

4.12.

Het is belangrijk dat de betrokken lidstaat en de EU-instellingen in alle openheid de dialoog aangaan over het verhelpen van een algemene tekortkoming zodat de maatregelen in het kader van de verordening kunnen worden opgeheven, zoals ook in het voorstel wordt gesuggereerd. De instellingen en de lidstaten moeten rekening houden met het standpunt van de maatschappelijke organisaties over de situatie in de betrokken lidstaat en de vraag of de juiste maatregelen zijn genomen om de algemene tekortkoming te verhelpen en herhaling te voorkomen.

Brussel, 18 oktober 2018.

De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Luca JAHIER

(1) PB L 347 van 20.12.2013, blz. 320, artikel 23.

(2) Vastgelegd tijdens de Europese top van Kopenhagen in 1993.

(3) PB C 34 van 2.2.2017, blz. 8.

(4) 2015/2254(INL).

(5) SOC/599 (zie bladzijde 178 van dit Publicatieblad) over COM(2018) 383 final en COM(2018) 384.

(6) COM(2018) 98 final, blz. 16.

Top